มาตรา 181

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                    เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่

                   บทบัญญัตินี้มีเจตนารมณ์ชัดเจนว่าไม่ต้องการให้เกิด “ช่องว่าง” ขึ้นในการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะการบริหารราชการแผ่นดินต้องมีความต่อเนื่อง

                   แต่ทั้งนี้ก็ต้องเข้าใจว่าคณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น เป็นเพียงการอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวหรือที่เรียกกันจนติดปาก (ซึ่งไม่ถูกต้อง) ว่า “คณะรัฐมนตรีรักษาการ”  (Caretaker role) เท่านั้น หาได้มีอำนาจเต็ม (Full accountability) เหมือนเมื่อก่อนยุบสภาไม่

                   ทั้งนี้เพราะเมื่อมีการยุบสภาแล้ว ก็จะต้องมีการเลือกตั้งเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ และจะเข้าสู่กระบวนการตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ หากปล่อยให้คณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่สามารถใช้อำนาจเต็มได้ ก็อาจมีผลกระทบต่อความเที่ยงธรรมของการเลือกตั้ง หรืออาจมีการ “วางยา” คณะรัฐมนตรีที่จะตั้งขึ้นใหม่ขึ้นได้

                   ดังนั้น มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงบัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ได้เพียง “เท่าที่จำเป็น” แถมยังกำหนด “เงื่อนไข” ในการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวนี้ไว้อีก 4 ประการด้วย ดังนี้

                   (1) ไม่กระทำการอันเป็นการใช้อำนาจแต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ หรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน

                   (2) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน

                   (3) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

                   (4) ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้งและไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด

                   เห็นได้ชัดว่าเงื่อนไขต่าง ๆ ตามมาตรา 181 นั้นมีขึ้นเพื่อป้องกันมิให้คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น ใช้อำนาจหน้าที่ในลักษณะที่อาจมีผลกระทบต่อผลการเลือกตั้ง หรือสร้างภาระผูกพันใด ๆ แก่คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่

                   อย่างไรก็ดี การปฏิบัติหน้าที่ตาม (1) (2) และ (4) นั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องขอความเห็นชอบหรือต้องไม่ฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำหนด แล้วแต่กรณี แต่กรณีตาม (3) นั้นรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบจากใครหรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใด ปัญหาที่ต้องพิจารณาก็คือ ใครจะเป็นคนบอกว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปตามมาตรา 181 (3)

                   หากพิจารณาโดยปราศจากอคติ จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติมาตรา 181 ตอนท้ายนั้นเป็นบทบัญญัติที่ว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาผู้แทนราษฎร และเมื่อรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบในการกระทำจากใครหรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใดซึ่งแตกต่างจากกรณีตามมาตรา 181 (1) (2) และ (4) คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยเองว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

                   เมื่อคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นกรณี ๆ ไป แต่เพื่อความสะดวกในการปฏิบัติงานของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ คณะรัฐมนตรีก็อาจกำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้

                   แต่เมื่อใดก็ตามที่คณะรัฐมนตรีได้กำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันแล้ว คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ ก็ย่อมมีความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจดังกล่าวด้วย อันเป็นไปตามหลักกฎหมายทั่วไปที่ว่าฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้น (Patere legem quam ipse fecisti)

                   อย่างไรก็ตาม หลักกฎหมายทั่วไปที่ว่าฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้นนั้น ก็มีข้อยกเว้นเช่นกัน โดยหากหากปรากฏต่อมาว่าแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจที่คณะรัฐมนตรีกำหนดขึ้นดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ หรืออาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ (National interests) หรือประชาชน (Public benefits) คณะรัฐมนตรีก็มีความรับผิดชอบ (Accountability) ในผลประโยชน์ของชาติหรือประชาชน ที่จะต้องปรับปรุงหลักเกณฑ์ที่ตนได้กำหนดขึ้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ เช่น หากเดิมวางแนวปฏิบัติไว้เป็นการทั่วไปว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใด ๆ ก็ตามมีผลเป็นการผูกพันคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใดหากเนิ่นช้าไปอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ คณะรัฐมนตรีย่อมมีความรับผิดชอบที่จะต้องปรับปรุงแนวปฏิบัติดังกล่าวเสียใหม่ โดยอาจกำหนดให้ต้องมีการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาหากมีความจำเป็นอย่างยิ่งเป็นรายกรณี และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องชี้แจงเหตุผลความจำเป็นโดยละเอียดมาเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย เป็นต้น

                   ทั้งนี้ ผลประโยชน์ของชาติและประชาชนเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงเป็นลำดับแรกในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าคณะรัฐมนตรีนั้นจะมีอำนาจเต็ม (Full accountability) หรือเป็นเพียงคณะรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว (Caretaker role) ก็ตาม.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) 

ช่วยปฏิรูปคณะกรรมการตามกฎหมายด้วย!

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

              ท่านผู้อ่านเคยสังเกตไหมครับว่าบทบัญญัติของกฎหมายไทยแทบทุกฉบับนั้นมีความคล้ายคลึงกันอยู่สี่ประการ

                   ประการที่หนึ่ง ต้องมีคณะกรรมการ

                  ประการที่สอง ใช้ระบบอนุมัติอนุญาต โดยประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องได้รับอนุญาตหรือใบอนุญาตจากหน่วยงานของรัฐก่อนดำเนินการใด ๆ

                   ประการที่สาม ต้องมีการตั้งหน่วยงานขึ้นเพื่อรับผิดชอบกฎหมาย

                   ประการที่สี่ ต้องมีการลงโทษทางอาญา

                   นอกจากนี้ กฎหมายส่วนหนึ่งมักมีบทบัญญัติให้มีการตั้ง “กองทุน” ตามกฎหมายขึ้นเป็นการเฉพาะ

                หากพิจารณาอย่างผิวเผิน ความคล้ายคลึงดังกล่าวก็ดูจะไม่มีพิษสงอะไรนัก แต่หากพิจารณาในมุมของนักร่างกฎหมาย ความคล้ายคลึงสี่ซ้าห้าเรื่องนี้สร้างภาระแก่รัฐ เพิ่มต้นทุนแก่ประชาชนและผู้ประกอบการ เป็นช่องทางการทุจริต และทำให้ประชาชนไม่เชื่อมั่นในกฎหมาย

                   ทำไมละหรือ?

                   ก็ปัญหาอันเป็นเหตุให้ต้องมีการร่างกฎหมายขึ้นมาใช้บังคับแต่ละเรื่องนั้นมีที่มาและเนื้อหาสาระแตกต่างกัน ตรรกะดังกล่าวจึงแสดงให้เห็นว่าแต่ละเรื่องต้องใช้วิธีการจัดการกับปัญหาแตกต่างกันไป การออกแบบกฎหมายจึงต้องเหมาะสมกับสภาพของแต่ละเรื่อง (Trailer made) ไม่ใช่สักแต่ว่าลอกต่อ ๆ กันมาโดยไม่ลืมหูลืมตาเพื่อให้ “แบบ” ของกฎหมายนั้นอกมาเหมือน ๆ กัน

                   ผู้เขียนจะขอเริ่มด้วยเรื่อง “คณะกรรมการ” เป็นลำดับแรก

                   นักร่างกฎหมายทั่วโลกเขาแบ่งคณะกรรมการออกเป็น 2 ประเภท คือ Committee หรือ Board กับ Commission แต่ในภาษาไทยนั้นเรามีข้อจำกัดทางภาษาที่ทำให้เราต้องเรียกคณะกรรมการทั้งสองประเภทนี้โดยใช้คำรวมว่า “คณะกรรมการ”

                   คณะกรรมการที่เป็น Committee หรือ Board นั้นจะประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญหรือผู้ทรงคุณวุฒิมาประชุมร่วมกันเป็นครั้งคราวเพื่อกำหนดนโยบายในเรื่องที่เป็นสาระสำคัญของกฎหมายนั้นแล้วเสนอแนะฝ่ายบริหารเพื่อดำเนินการต่อไป รวมทั้งการติดตามและประเมินผลสัมฤทธิ์ของการบังคับใช้กฎหมาย และเสนอแนะฝ่ายบริหารเพื่อปรับปรุงข้อบกพร่องต่าง ๆ ของกฎหมาย กรรมการประเภทนี้จึงมาแสดงความคิดเห็นแล้วไป ส่วนคนทำงานจริง ๆ คือฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการ ค่าตอบแทนของคณะกรรมการประเภทนี้จึงเป็นค่าตอบแทนครั้ง หรือจะจ่ายค่าตอบแทนเป็นรายเดือนก็ได้ แต่จะจ่ายค่าตอบแทนเฉพาะเดือนที่มีการประชุม

                   ส่วนคณะกรรมการที่เป็น Commission เป็นการรวบรวมเซียนเหนือเซียนในเรื่องนั้น ๆ มาประกอบเข้ากันและมอบหมายให้กรรมการประเภทนี้ (Commissioner) “ร่วมกัน” รับผิดชอบดำเนินการเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามที่กฎหมายกำหนด (Commission) เป็นการเฉพาะ โดยได้รับค่าตอบแทนสูง ๆ กรรมการประเภทนี้จึงต้อง “ทำงานเอง” ซึ่งจะทำงานเต็มเวลาหรือไม่ก็แล้วแต่ แต่ที่แน่ ๆ คือต้องไม่เที่ยวไปจ้างหรือสั่งให้คนนู้นคนนี้ทำอะไรต่อมิอะไรให้ หรือ “รวบรวมและประสม” ผลงานของผู้อื่นเข้าด้วยกัน ปรับแก้เล็ก ๆ น้อย ๆ แล้วยกมาเป็นผลงานของตนหรือของคณะกรรมการ โดยระหว่างนั้นตัวเองก็เดินทางไป “ดูงาน” รอบโลก และที่สำคัญคณะกรรมการประเภทนี้ต้องรับผิดชอบร่วมกัน จะทำเป็นโชว์เหนือหรือวันแมนโชว์ไม่ได้

                   ดังนั้น นักร่างกฎหมายทั่วโลกจึงถือเป็นหลักว่าถ้าปัญหาที่ต้องแก้ไขหรือดำเนินการตามกฎหมายเป็นงานปกติประจำ (routine) นั้นไม่จำเป็นต้องมีบทบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการการก็ได้ โดยกำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นเป็นผู้ตัดสินใจโดยตรง

                   แต่ถ้าการแก้ไขปัญหาตามกฎหมายใด “จำเป็น” ต้องมีคณะกรรมการ ก็เลือกใช้คณะกรรมการให้เหมาะสมกับสภาพของเรื่อง โดยดูว่าจะให้คณะกรรมการนั้นทำอะไร ถ้าเป็นการกำหนดนโยบาย ต้องการระดมสมอง หรือต้องอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญแบบสหวิทยาการ (Interdisciplinary) เพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการก็ใช้คณะกรรมการแบบ Committee หรือ Board แต่ถ้าต้องการคณะผู้เชี่ยวชาญแล้วละก็ ขอได้โปรดเรียกใช้บริการของคณะกรรมการแบบ Commission

                   อย่างไรก็ดี ไม่ว่าจะเป็นการทำงานของคณะกรรมการแบบ Committee หรือ Commission ต่างก็มีปัญหาในตัวเอง โดยคณะกรรมการแบบ Committee นั้นต้องมีกระบวนการแต่งตั้งกรรมการซึ่งใช้เวลานานพอสมควร และเมื่อจะจัดให้มีการประชุมก็ต้องมีการจัดระเบียบวาระการประชุม ออกหนังสือเชิญประชุม จัดสถานที่ประชุม ดำเนินการประชุม จัดทำบันทึกการประชุม รับรองบันทึกการประชุม จ่ายเบี้ยประชุม ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวต้องใช้ต้นทุนที่เป็นตัวเงินมิใช่น้อย ต้องใช้เจ้าหน้าที่หลายคนในการจัดทำเอกสาร ทั้งยังต้องใช้เวลาในการดำเนินการอีกด้วย และปัญหาสำคัญที่ทำให้การทำงานของคณะกรรมการแบบ Committee ล่าช้าก็คือกรณีที่กรรมการมาไม่ครบองค์ประชุม ส่วนเหตุล่าช้าสำหรับยุคนี้คงหนีไม่พ้นการที่สถานที่ประชุมถูกปิดล้อมหรือตัดน้ำตัดไฟ จนกรรมการมาประชุมกันไม่ได้นั่นเอง

                   เชื่อไหมครับว่าตำแหน่งบางตำแหน่ง เช่น ปลัดกระทรวงมหาดไทย ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เป็นต้นนั้น เป็นกรรมการในคณะกรรมการทั้งคณะกรรมการตามกฎหมายและคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นตามระเบียบ คำสั่ง และมติคณะรัฐมนตรีจิปาถะสิริรวมกว่าร้อยคณะทีเดียว! แน่นอนว่าท่านคงไปประชุมเองครบทุกคณะไม่ได้ ก็ต้องมอบหมายให้ข้าราชการระดับรอง ๆ ลงไปเข้าร่วมประชุมแทน

                   ปัญหาที่เกิดขึ้นและเห็นชัด ๆ ในขณะนี้อันเนื่องมาจากการใช้คณะกรรมการแบบ Committee นั้น ได้แก่การพ้นจากตำแหน่งตามวาระของคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) และอยู่ระหว่างกระบวนการเสนอแต่งตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ ต่อมามีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ประกอบกับคณะรัฐมนตรีมีมติให้หน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติ โดยมิให้เสนอแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายเนื่องจากเป็นการดำเนินการที่มีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ ขณะที่มีโครงการที่ผ่านเกณฑ์ที่จะอนุมัติให้ได้รับการส่งเสริมการลงทุน (หรือจะได้รับอนุมัติแน่ ๆ) มูลค่าถึงกว่าสี่แสนล้านบาท เพียงแต่ไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการมาอนุมัติอันสืบเนื่องมาจากมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเท่านั้น ซึ่งส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติโดยตรง

                   ส่วนปัญหาของคณะกรรมการประเภท Commission นั้น เนื่องจากเป็นการรวบรวมมือชั้นครูในเรื่องนั้น ๆ มาประกอบเข้ากัน กรรมการประเภทนี้จึงมีกระบวนการคัดเลือกและสรรหาที่ยืดยาว เพื่อให้ได้คนเก่งและดีมาทำหน้าที่นี้ ซึ่งคนเก่งและดีนี้มีลักษณะภววิสัย (Subjective) กล่าวคือเก่งและดีในสายตาของใคร ประกอบภารกิจที่จะมอบหมาย (Commission) ให้คณะกรรมการประเภทนี้ทำนั้นจะเป็นเรื่องทางเทคนิคมาก ๆ และอาจมีผลประโยชน์เกี่ยวข้องสูง จึงเป็นเหตุให้มีการโต้แย้งกระบวนการคัดเลือกและสรรหา Commissioner ต่าง ๆ จนกลายเป็น “ของคู่กัน” จนทำให้การได้มาซึ่งกรรมการประเภทนี้เป็นไปอย่างล่าช้า

                   นอกจากนี้ โดยที่คณะกรรมการประเภท Commission ได้รับมอบหมายให้ทำภารกิจเฉพาะ คณะกรรมการประเภทนี้จึงต้อง “ทำงานเอง” มิใช่ไปจ้างใครต่อใครทำอะไรให้ หรือไม่ก็มอบเจ้าหน้าที่เป็นคนทำแล้วนำมาปรับแต่งให้เป็น “ผลงาน” ของคณะกรรมการ ทั้งที่ผลงานหลักที่ทำจริง ๆ ก็คือการเดินทางไปดูงานหรือประชุมรอบโลก

                   กล่าวเฉพาะเรื่องคณะกรรมการนี้ ประเทศไทยเราออกจะแปลกกว่าประเทศอื่นอยู่ไม่น้อย คือเราให้ความสำคัญกับกระบวนการแต่งตั้ง หรือกระบวนการคัดเลือกและสรรหาคณะกรรมการ แล้วแต่กรณี มากกว่าการให้ความสำคัญแก่ “ความเป็นอิสระ” (Independence) “ความเป็นกลาง” (Impartiality) “ความโปร่งใส” (Transparency) และ “ความรับผิดชอบ” (Accountability) ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการไม่ว่าจะเป็นประเภทใด ทั้งที่ การแต่งตั้งหรือการคัดเลือกและสรรหานั้นเป็นเพียง “จุดเริ่มต้น” ในการเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ของบุคคลต่าง ๆ ในฐานะกรรมการเท่านั้น

                   ดังนั้น ในยุคที่มีการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปประเทศขนานใหญ่ ผู้เขียนจึงขอฝากไว้ในอ้อมใจของผู้ผลักดันการปฏิรูปทุกฝ่ายเพื่อให้มีการพิจารณาทบทวนการนำระบบคณะกรรมการมาใช้ในกฎหมายอย่างจริงจังด้วย.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) 

การริบทรัพย์สินหรือประโยชน์ใด ๆ ที่ได้มาจากการกระทำความผิด

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   การกระทำความผิดอาญา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์และความต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ผู้กระทำความผิดส่วนใหญ่มุ่งประสงค์ต่อทรัพย์สินหรือประโยชน์ (Proceeds of crime) ที่ตนจะได้มาจากการกระทำความผิด

                   ในการกระทำความผิดอาญาเกี่ยวกับทรัพย์ ผู้กระทำความผิดมักมุ่งหมายให้ตนได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยตรง เช่น การลักทรัพย์ การปล้นทรัพย์ การยักยอกทรัพย์ การฉ้อโกง เป็นต้น เมื่อได้มาแล้วก็แปลกที่มักจะนำไปใช้จ่ายโดยตรงในทางวิบัติต่าง ๆ ไปดื่มสุรายาเมา ซื้อยาเสพติดมาเสพย์ เล่นการพนัน ใช้หนี้การพนัน ฯลฯ หากพอจะมีเหลือบ้างก็จะนำไปแปลงสภาพเป็นเงิน ทอง หรือทรัพย์สินอื่นแล้วมอบให้ญาติโกโหติกาหรือบริวารของตนยึดถือทรัพย์สินนั้นไว้แทนตน

                   แต่การกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ผู้กระทำความผิดมักจะมุ่งหมายให้ตนได้รับ “ประโยชน์ตอบแทน” จากการกระทำหรือละเว้นกระทำการใด ๆ อันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของตน โดยประโยชน์ตอบแทนนี้มีทั้งประโยชน์ตอบแทนในรูปตัวเงินหรือทรัพย์สินอื่น และประโยชน์ตอบแทนที่มิใช่ตัวเงิน

                   สำหรับประโยชน์ตอบแทนที่เป็นตัวเงินนั้น เราคงพบเห็นกันอยู่เป็นประจำ จนหลายคนคิดว่ามันเป็นเรื่องปกติธรรมดาไปแล้ว เช่น การจ่ายเงินเพื่อหยอดน้ำมันให้การอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ หรือเพื่อเป็นสินน้ำใจแก่เจ้าหน้าที่ที่ทำงานรวดเร็วหรือให้ความอนุเคราะห์ในเรื่องต่าง ๆ การเรียกค่าปรับโดยไม่มีใบสั่งตามท้องถนน เป็นต้น  ส่วนประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินมักแอบแฝงมาในรูปแบบอื่นที่มี “มูลค่า” ที่คลาสสิคมาก ๆ ในความเห็นของผู้เขียนและทำกันจนเป็นประเพณีปฏิบัติไปแล้ว คงไม่แคล้วการสะสมไมล์เดินทางของสายการบินเข้าบัญชีสะสมไมล์ของตัวเองทั้ง ๆ ที่เดินทางไปราชการและด้วยเงินงบประมาณของทางราชการ (แต่ไปถึงแล้วอาจไม่ได้เข้าประชุมหรือประชุมเดี๋ยวเดียว) บางคนสะสมไมล์ได้จำนวนมากจนสามารถใช้เลาจ์ VIP ของสายการบินได้ ที่สามารถแลกตั๋วฟรีไปเที่ยวต่างประเทศได้ก็มากมายอยู่ (ซึ่งผู้เขียนก็ไม่แน่ใจว่านี่เป็นเหตุผลส่วนหนึ่งที่ทำให้สายการบินแห่งชาติของเราขาดทุนด้วยหรือไม่)

                   ส่วนประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินรูปแบบอื่นก็เช่นการที่คู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐหรือผู้ที่เคยได้ทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐมอบพระเครื่องหายากให้เป็นของขวัญแก่ผู้มีอำนาจหน้าที่อนุมัติโครงการหรือมีอำนาจสั่งซื้อสั่งจ้าง หรือการที่นิติบุคคลที่ประกอบธุรกิจต่าง ๆ มอบหุ้นลมให้แก่นักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง หรือแต่งตั้งนักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงเป็นกรรมการหรือประธานกรรมการของนิติบุคคลนั้นเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายมีความเกรงใจหรือเพื่อ “เคลียร์” ข้อขัดข้องต่าง ๆ ให้แก่ตน

                   เคยมีคนพูดเข้าหูผู้เขียนว่าบางที่นั้นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐหรือผู้ที่เคยได้ทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐถึงกับ “เชิญ” หรือเป็นผู้สนับสนุนค่าใช้จ่ายให้ผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานหรือคณะกรรมการตรวจรับพัสดุพร้อมครอบครัวไป “ดูงาน” ต่างประเทศโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย โดยกินอยู่ฟรี ซื้อของขวัญให้ รวมทั้งออกรอบตีกอล์ฟฟรีด้วย!!!!

                   ในทางกฎหมาย ไม่ว่าจะระบบกฎหมายใด ถือว่าบรรดาทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดโดยตรงหรือที่เรียกในทางเทคนิคว่า “ทรัพย์สินสกปรก” (Tainted property) นั้น หากยังมีตัวทรัพย์สินนั้นอยู่ ถือเป็นทรัพย์สินที่ต้องริบ (shall be confiscated) เพื่อมิให้ผู้กระทำความผิด ตลอดจนญาติพี่น้อง และวงศ์วานว่านเครือของคนเหล่านี้แสวงหาประโยชน์จากทรัพย์สินเหล่านี้ได้

                   ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือถ้าผู้กระทำความผิดแปลงสภาพทรัพย์สินสกปรกนั้นไปเป็นแก้วแหวนเงินทอง เพชรพลอย หรือทรัพย์สินอื่นแล้วมอบให้ญาติโกโหติกาหรือบริวารของตนยึดถือทรัพย์สินนั้นไว้ก็ดี หรือผู้กระทำความผิดได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินและแอบแฝงมาในรูปแบบต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้นก็ดี จะทำอย่างไร? หรือได้บริโภคประโยชน์ตอบแทนดังกล่าวไปแล้ว จะทำอย่างไร? เช่น เขาพาไปเที่ยวต่างประเทศมาแล้ว กินข้าวเขาไปแล้ว เป็นต้น

                   ในกรณีเช่นนี้นักกฎหมายทั่วโลกเห็นตรงกันว่าต้องริบทรัพย์สินของผู้กระทำความผิดและบุคคลที่เกี่ยวข้องตาม “มูลค่า” ของทรัพย์สินที่ได้มาแทนทรัพย์สินสกปรกหรือประโยชน์ที่ตนได้รับมาด้วย (Value-base confiscation) ซึ่งนอกจากจะเป็นไปเพื่อลงโทษผู้กระทำความผิดแล้ว ยังเป็นไปเพื่อมิให้ผู้กระทำความผิด ตลอดจนญาติพี่น้อง และวงศ์วานว่านเครือของคนเหล่านี้สามารถเสพย์สุขจากทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้มาโดยมิชอบเหล่านี้ได้อีกต่อไป กล่าวคือ หากศาลพิพากษาว่าจำเลยกระทำความผิด กฎหมายให้อำนาจแก่ศาลที่จะพิพากษาให้จำเลยชำระเงินตามมูลค่าที่เท่ากับมูลค่าของทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้มาโดยมิชอบเหล่านี้หากว่าไม่มีตัวทรัพย์สินหรือประโยชน์นั้นอยู่ในขณะที่ศาลมีคำพิพากษาให้ริบ

                   สำหรับกฎหมายไทยนั้น มาตรา 18 (5) แห่งประมวลกฎหมายอาญาบัญญัติว่าการริบทรัพย์สินเป็นโทษทางอาญา ซึ่งมาตรา 33 (2) แห่งประมวลกฎหมายอาญา ให้ศาลมีอำนาจสั่งให้ริบทรัพย์สินซึ่งบุคคลได้มาโดยการกระทำความผิดด้วย ทั้งนี้ เพื่อมิให้ผู้กระทำความผิด ญาติบริวาร และวงศ์วานว่านเครือของผู้กระทำความผิดได้รับประโยชน์ใด ๆ จากทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด และแม้กฎหมายบัญญัติให้ริบ “ทรัพย์สิน” อันมีความหมายครอบคลุมทั้งทรัพย์ที่มีรูปร่างและไม่มีรูปร่าง แต่โดยที่มาตรา 35 บัญญัติว่าทรัพย์สินซึ่งศาลพิพากษาให้ริบให้ตกเป็นของแผ่นดิน และต่อมาศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาฎีกาที่ 1587/2505 และคำพิพากษาฎีกาที่ 804/2520 วางบรรทัดฐานไว้ว่า การริบทรัพย์สินนั้น ทรัพย์สินที่จะริบต้องมีตัวอยู่ ไม่ว่าจะยึดเอามาเป็นของกลางแล้วหรืออยู่อื่น ถ้าทรัพย์สินที่จะริบนั้นไม่มีตัว เช่นถูกทำลายหรือสูญหายไปจะสั่งริบไม่ได้ เพราะไม่อาจตกเป็นของแผ่นดินได้  ดังนั้น กรณีจึงมีช่องว่างที่ทำให้ศาลไม่มีอำนาจสั่งให้ริบทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดที่ผู้กระทำความผิดซุกซ่อนหรือยักย้ายถ่ายเทไปแล้วได้ ยิ่งเป็นประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินและแอบแฝงมาในรูปแบบต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้นก็ยิ่งแล้วใหญ่เนื่องจากไม่มีตัวทรัพย์เหลือให้ริบ ช่องว่างนี้จึงทำให้ผู้กระทำความผิด ญาติพี่น้อง และเครือข่ายของผู้กระทำความผิดยังคงได้รับประโยชน์จากทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด หรือประโยชน์ตอบแทนอื่น รวมทั้งบรรดาทรัพย์สินหรือประโยชน์ใด ๆ ที่ได้มาแทนทรัพย์สินที่ได้จากการกระทำความผิดนั้นอยู่ต่อไป

                   ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น เมื่อผู้กระทำความผิดได้มาซึ่งทรัพย์สินสกปรกจึงมักจัดแจงยักย้ายถ่ายเทหรือแปลงสภาพทรัพย์สินสกปรกนั้นเป็นลำดับแรกเพื่อมิให้มีการริบได้ อันทำให้ญาติพี่น้องและวงศ์วานว่านเครือของตนยังคงได้รับประโยชน์จากทรัพย์สินสกปรกหรือทรัพย์สินที่ได้มาแทนทรัพย์สินสกปรกนั้น หรือกรณีการกระทำความผิดที่ผู้กระทำความผิด ตลอดจนญาติพี่น้องและวงศ์วานว่านเครือของผู้กระทำความผิดได้บริโภคประโยชน์ตอบแทนที่มิใช่ตัวเงินไปแล้ว ก็ไม่สามารถลงโทษบุคคลเหล่านี้โดยการริบทรัพย์สินได้ ซึ่งไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการริบทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายอาญาที่ไม่ต้องการให้ผู้กระทำความผิด ญาติพี่น้อง และวงศ์วานว่านเครือของคนเหล่านี้เสพย์สุขจากทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้มาโดยมิชอบเหล่านี้ได้อีกต่อไป

                   ในปี 2552 รัฐบาลในขณะนั้นได้มีหนังสือที่ นร 0503/4582 ลงวันที่ 17 มีนาคม 2552 เสนอร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (เพิ่มเติมหลักเกณฑ์การริบทรัพย์สินและเพิ่มวิธีริบทรัพย์สินตามมูลค่า) ต่อสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ศาลมีอำนาจสั่งริบทรัพย์สินหรือประโยชน์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้บรรดาที่บุคคลใดได้มาจากการกระทำความผิด และที่ได้มาจากการจำหน่าย จ่าย โอนด้วยประการใด ๆ ซึ่งทรัพย์สินหรือประโยชน์ดังกล่าว โดยหากทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ต้องริบนั้นเป็นสิ่งที่โดยสภาพไม่สามารถส่งมอบได้ สูญหาย หรือไม่สามารถติดตามเอาคืนได้ไม่ว่าด้วยเพตุใด หรือได้มีการนำสิ่งนั้นไปรวมเข้ากับทรัพย์สินอื่น หรือได้มีการจำหน่าย จ่าย โอนสิ่งนั้นให้แก่ผู้อื่นซึ่งมิได้รู้เห็นเป็นใจด้วยในการกระทำความผิดไปแล้วโดยไม่ได้ทรัพย์สินอื่นใดมาแทน หรือมูลค่าของทรัพย์สินที่ได้มาแทนนั้นต่ำกว่าราคาท้องตลาดของสิ่งนั้นในวันที่มีการจำหน่าย จ่าย โอนสิ่งนั้น ศาลอาจกำหนดมูลค่าของสิ่งนั้นโดยคำนึงถึงราคาท้องตลาดของสิ่งนั้นในวันที่ศาลมีคำพิพากษาและสั่งให้ผู้ที่ศาลสั่งให้ส่งสิ่งที่ริบชำระเงินตามมูลค่าดังกล่าวภายในเวลาที่ศาลกำหนด

                   น่าเสียดายนัก หลังจากรัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินี้ต่อสภาผู้แทนราษฎรแล้วก็มีการยุบสภาและทำให้ร่างกฎหมายนี้ตกไป

                   เชื่อไหมว่าร่างกฎหมายดี ๆ มักมีจุดจบที่น่าอนาถเช่นนี้เสมอ.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย 

คอรัปชั่น: รัฐธรรมนูญ vs การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   ในทรรศนะของผู้เขียนรัฐธรรมนูญไทยอาจเปรียบเทียบได้กับของสองสิ่ง คือ กระโถนท้องพระโรง กับแก้วสารพัดนึก ที่ว่าเป็นกระโถนท้องพระโรงก็เนื่องจากเวลามีปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองขึ้นไม่ว่าจะในประเด็นใด รัฐธรรมนูญจะตกเป็นสิ่งที่ถูกกล่าวหาเสมอมาว่าเป็นต้นเหตุ ส่วนที่เปรียบเทียบว่ารัฐธรรมนูญเป็นแก้วสารพัดนึกก็เนื่องจากคนส่วนใหญ่เชื่อกันว่าถ้ารัฐธรรมนูญดีพร้อมแล้ว จะสามารถแก้ปัญหาได้ทุกสรรพสิ่งได้ดังใจหมาย  ดังนั้น รัฐธรรมนูญที่น่าสงสารของไทยจึงถูกฉีกทิ้งและร่างใหม่ขึ้นบ่อย ๆ จนผู้เขียนเองก็จำไม่ได้แล้วว่ารัฐธรรมนูญไทยถูกกระทำอย่างนี้มากี่ครั้งต่อกี่ครั้งแล้ว

                   สำหรับปัจจุบันประเทศไทยประสบปัญหาทุจริตคอรัปชั่นอย่างรุนแรงดังปรากฏตามข้อเท็จจริงที่เห็น ๆ กันอยู่ พลันก็มีการพูดจากันขึ้นมาอีกว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังดีไม่พอ เพราะไม่สามารถป้องกันหรือแก้ไขปัญหาทุจริตคอรัปชั่นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การทุจริตคอรัปชั่นในภาครัฐ หลายภาคส่วนจึงส่งเสียงเรียกร้องตรงกันให้มี “การปฏิรูป” ระบบการป้องกันหรือแก้ไขปัญหาการทุจริตในภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มที่เรียกร้องให้มีการปฏิรูปก่อน ระหว่าง หรือหลังการเลือกตั้งก็ตาม

                   ที่สะกิดใจผู้เขียนขึ้นมาก็คือหลายท่านเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อป้องกันหรือแก้ไขปัญหาการทุจริตในภาครัฐ หลายท่านถึงกับเสนอให้ใครก็ได้ฉีกรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ทิ้งเสีย แล้วเขียนขึ้นใหม่เพราะกลไกตามรัฐธรรมนูญปัจจุบันไม่สามารถป้องกันหรือแก้ไขปัญหาการทุจริตในภาครัฐได้

                   ผู้เขียนจึงสงสัยว่าการแก้รัฐธรรมนูญจะป้องกันหรือแก้ไขปัญหาการทุจริตในภาครัฐได้อย่างไรกัน? เพราะเมื่อพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญกับการทุจริตคอรัปชั่นในภาครัฐแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าจริง ๆ แล้วการทุจริตคอรัปชั่นในภาครัฐนั้นไม่ได้มีที่มาจาก “ของใหญ่ ๆ” อย่างรัฐธรรมนูญ แต่เกิดขึ้นจาก “สิ่งเล็ก ๆ” ที่เรียกว่า “กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” (Government procurement) ต่างหาก เพราะรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดเพียงรูปแบบและโครงสร้างของรัฐ ตลอดจนองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย องค์กรตามรัฐธรรมนูญ และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรต่าง ๆ เหล่านี้เท่านั้น ไม่เกี่ยวอะไรกับการจัดซื้อจัดจ้างเลย โดยการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐเป็นไปตามแนวปฏิบัติที่ฝ่ายบริหารกำหนดขึ้น ที่รู้จักกันทั่วไปก็ได้แก่ “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุฯ” นั่นเอง

                   เมื่อลองสมมุติว่าตัวเองเป็นผู้มีเถยจิตคิดจะโกง เห็นแก่ตัว โลภโมโทสัน ฉลาด และทราบว่ารัฐเป็นผู้บริโภครายใหญ่ที่สุดในประเทศเพราะมีงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปีหลายล้านล้านบาท แน่นอน-ผู้เขียนย่อมต้อง “ทุ่มเท” และพยายามหาทางเข้ามามีส่วนร่วม กำกับ หรือควบคุมการกำหนดนโยบาย การอนุมัติงบประมาณ และการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐให้ได้ เพื่อให้ตัวเองได้รับประโยชน์จากการจัดซื้อจัดจ้างมากที่สุดเพราะเป็นการหากินง่าย ๆ ซึ่งขั้นตอนนี้ผู้เขียนก็ต้องอาศัยกลไกตามรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งเพื่อเข้ามามีเอี่ยวในเรื่องดังกล่าว

                   เมื่อเข้ามามีเอี่ยวได้สมใจนึกแล้ว ผู้เขียนที่ฉลาดแต่ขี้โกงก็จะใช้กลไกการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในการดำเนินการที่เอื้อต่อการโกงของผู้เขียนต่อไป ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดนโยบายให้เอื้อต่อการโกงโดยอ้างว่าจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชน และโดยไม่สนใจว่าประชาชนจะต้องการโครงการนั้นจริงหรือไม่ เป็นประโยชน์ต่อประชาชนจริงหรือไม่ หรือส่งผลกระทบอย่างไร หลังจากนั้น ผู้เขียนก็จะใช้อำนาจที่มีอยู่สั่งการให้มีการจัดทำโครงการหรือแผนงานให้ตรงกับที่ผู้เขียนวางแผนไว้ และสั่งหรืออนุมัติให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้เกี่ยวข้องดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างตามโครงการหรือแผนงานดังกล่าว

                   ถามว่าถ้าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีความชัดเจน เปิดเผย โปร่งใส ตรวจสอบได้ ผู้เขียนซึ่งเป็นคนโลภโมโทสันอยากจะ “ทุ่มเท” ใช้กลไกตามรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งเพื่อเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากกลไกการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐหรือไม่ ตอบตรง ๆ ว่าผู้เขียนคงไม่อยากเสี่ยงเท่าใดนัก เว้นแต่ผู้เขียนจะกลับตัวเป็น “คนดี” ที่ต้องการเข้ามา “รับใช้” ประชาชนจริง ๆ

                   เมื่อเราทุกคนทราบกันดีอยู่ว่าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเป็นต้นตอของการทุจริตคอรัปชั่น แต่แปลกใจไหมครับว่าเหตุใดจึงไม่ค่อยมีการปรับปรุงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐให้มีความชัดเจน เปิดเผย โปร่งใส และตรวจสอบได้ ทั้งที่สามารถกระทำได้โดยง่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 นั้นเป็นระเบียบภายในของฝ่ายปกครองตามมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้นเอง แก้ง่ายกว่ารัฐธรรมนูญตั้งเยอะ

                   อ๊ะ ๆ ๆ อย่าตอบนะครับว่าระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 นั้นดีอยู่แล้ว ก็ถ้าดีจริงจะมีปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นอย่างทุกวันนี้ได้อย่างไรกัน???? เอ๊ะ!!! ถ้ารู้กันมาตั้งนานแล้ว เหตุไฉนเมื่อทราบว่ามันมีปัญหา แล้วทำไมที่ผ่าน ๆ มาจึงไม่มีใคร “ปฏิรูป” มันเสียที จนกระทั่งฝีมาแตกเอาในวันนี้???

                   จะว่าไปรัฐนั้นเป็นผู้บริโภครายใหญ่ที่สุดในประเทศ การใช้จ่ายของภาครัฐ (Government spending) จึงมีผลโดยตรงต่อตัวเลขผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศหรือ GDP  ดังนั้น หากการใช้จ่ายของภาครัฐผ่านกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปอย่างชัดเจน เปิดเผย โปร่งใส ตรวจสอบได้ และสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐก็จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศอย่างมาก และคงไม่มีใครอยากเสี่ยงทุ่มทุนมหาศาลเพื่อใช้กลไกตามรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งเข้ามามีเอี่ยวในเรื่องนี้หรอก หรือถ้าจะมีบ้างก็คงไม่มากมายนักหรอกนะ

                   หรือท่านผู้อ่านว่าอย่างไรครับ???

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557)  อนึ่ง บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย 

สวัสดิการแรงงานนอกระบบ: กองทุนการออมแห่งชาติ

นางสมาพร นิลประพันธ์[1]

                   ปัจจุบันยอมรับกันเป็นสากลแล้วว่าพัฒนาการทางการแพทย์ทำให้อัตราการเกิดของประชากรเกือบทุกประเทศนั้นต่ำลงอย่างมาก ขณะเดียวกันก็ทำให้คนเรามีอายุยืนยาวขึ้น ผลที่ตามมาก็คือเกือบทุกประเทศกำลังก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุช้าบ้าง เร็วบ้าง แตกต่างกันไป

                   จะว่าไป การเป็นผู้สูงอายุนั้นไม่ใช่เรื่องง่าย ๆ เนื่องจากเมื่อเรามีอายุยืนยาวมากขึ้น เราก็ต้องมีเงินใช้จ่ายอย่างเพียงพอตามควรแก่อัตภาพด้วย ที่สำคัญคือค่ากินอยู่และค่ารักษาพยาบาลนั่นแหละ เพราะผู้สูงอายุก็จะมีโรคหลากหลายมารุมเร้าราวกับหนุ่ม ๆ รุมจีบสาวสวย

                   สำหรับผู้มีเงินเดือนประจำหรือแรงงานในระบบนั้นคงไม่มีปัญหาสักเท่าใดนัก เพราะคนกลุ่มนี้จะถูกบังคับให้ออมอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นการจ่ายเงินออกเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนประกันสังคม กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ฯลฯ ที่สำคัญก็คือในระบบการออมภาคบังคับนี้ รัฐหรือนายจ้าง แล้วแต่กรณี จะช่วยออกเงินออมสมทบให้ส่วนหนึ่งด้วย  นอกจากนี้ โดยที่คนกลุ่มนี้มีรายได้ประจำ จึงสามารถแบ่งรายได้ส่วนหนึ่งสำหรับออมแบบสมัครใจเพิ่มได้อีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นการฝากเงินกับสถาบันการเงิน การลงทุนในตลาดทุน ตราสารหนี้ ทองคำ ฯลฯ

                   แต่ผู้ซึ่งไม่มีเงินเดือนประจำหรือแรงงานนอกระบบนั้นไม่อยู่ภายใต้ระบบบังคับออม การออมจึงเป็นการดำเนินการโดยใจสมัครของแต่ละคน ซึ่งแม้จะสามารถทำได้เช่นเดียวกับการออมแบบสมัครใจของผู้มีเงินเดือนประจำดังกล่าวข้างต้นก็ตาม แต่โดยที่ผู้ซึ่งไม่มีเงินเดือนประจำซึ่งส่วนใหญ่นั้นเป็นคนหาเช้ากินค่ำและมีรายได้ไม่มากนัก ลำพังจะฝากเงินกับสถาบันการเงินก็ยากอยู่แล้ว แถมยังได้ผลตอบแทนต่ำเสียอีก ส่วนการลงทุนในตลาดทุน ตราสารหนี้ ทองคำ ฯลฯ นั้น ลืมไปได้เลย

                   ผู้เขียนเห็นว่าความแตกต่างดังกล่าวสร้างความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ซึ่งมีกับไม่มีเงินเดือนประจำ และช่องว่างนี้จะยิ่งกว้างมากขึ้นเมื่อทั้งสองฝ่ายล่วงเข้าสู่วัยสูงอายุ และเป็นการยากที่ผู้ซึ่งไม่มีเงินเดือนประจำจะมีรายได้เพื่อการดำรงชีวิตได้อย่างเหมาะสมในสังคมที่ค่าครองชีพเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ และยิ่งสภาพครอบครัวเปลี่ยนแปลงไปเป็นครอบครัวเดี่ยวขนาดเล็กมากขึ้น ผู้สูงอายุที่มีพื้นฐานมาจากผู้ซึ่งไม่มีเงินเดือนประจำจึงมีความเสี่ยงที่จะอยู่อย่างโดดเดี่ยวมากขึ้นและยากลำบากยิ่งขึ้น

                   รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันตระหนักถึงความเหลื่อมล้ำนี้ จึงบัญญัติไว้ในมาตรา 84 (4) ว่ารัฐต้องจัดให้มี “การออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราแก่ประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างทั่วถึง” และต่อมา รัฐสภาได้ตราพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 ขึ้นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของมาตรา 84 (4) ของรัฐธรรมนูญ โดยกฎหมายนี้มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่วันที่ 12 พฤษภาคม 2554 แล้ว 

                   หลักการสำคัญของพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 นั้นเป็นการเพิ่มวิธีการออมให้แก่ผู้ซึ่งไม่มีเงินเดือนประจำและไม่อยู่ในระบบสวัสดิการใด ๆ โดยหากผู้ซึ่งไม่มีเงินเดือนประจำและไม่อยู่ในระบบสวัสดิการใด ๆ สมัครเป็นสมาชิกกองทุนการออมแห่งชาติ ก็จะต้องจ่ายเงินสะสมเข้ากองทุนการออมซึ่งต้องไม่น้อยกว่าเดือนละห้าสิบบาทแต่ไม่เกินจำนวนที่กำหนดในกฎกระทรวง และให้รัฐบาลจ่ายเงินสมทบตามระดับอายุของผู้เป็นสมาชิกและเป็นอัตราส่วนกับเงินสะสมที่สมาชิกจ่ายเข้ากองทุน และเมื่อมีอายุครบหกสิบปี สมาชิกผู้นั้นจะได้รับบำนาญจากกองทุนไปจนตลอดชีวิต สำหรับการบริหารกองทุนนี้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารกองทุนที่มีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน และการสมัครเป็นสมาชิกของกองทุนก็เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการบริหารกองทุนกำหนด

                   ผู้เขียนเห็นว่าหลักการสำคัญของพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 นั้นเป็นการลดความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้ซึ่งมีกับไม่มีเงินเดือนประจำ ประกอบกับข้อมูลจากสรุปผลการสำรวจแรงงานนอกระบบ พ.ศ. 2554 อันเป็นปีที่กฎหมายใช้บังคับ จัดทำโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ว่าในจำนวนผู้มีงานทำทั้งสิ้น 39.3 ล้านคน นั้นเป็นแรงงานนอกระบบ (หรือไม่มีเงินเดือนประจำ) ถึง 24.6 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 62.6 ของจำนวนผู้มีงานทำทั้งหมด  ดังนั้น หากการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายกองทุนการออมแห่งชาติเป็นไปอย่างจริงจัง ก็จะเป็นประโยชน์ต่อแรงงานนอกระบบซึ่งไม่มีเงินเดือนประจำกว่ายี่สิบล้านคนทีเดียว

                   อย่างไรก็ดี นับแต่วันที่กฎหมายนี้มีผลใช้บังคับมาจนถึงขณะนี้ก็เป็นเวลากว่าสองปีแล้ว แต่ยังไม่มีการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายเลย โดยเท่าที่ผู้เขียนทราบแม้แต่หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการสมัครเป็นสมาชิกของกองทุนก็ยังไม่มีเลย แรงงานนอกระบบกว่ายี่สิบล้านคนจึงยังไม่ได้รับสิทธิประโยชน์ตามกฎหมายนี้แต่ประการใดจนมีการขึ้นโรงขึ้นศาลกันแล้ว

                   ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอโหนกระแสปฏิรูปประเทศไทยวิงวอนให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเร่งรีบดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายนี้โดยเร็ว หากกฎหมายมีบทบัญญัติใดที่ไม่ชัดเจนหรือต้องปรับปรุงแก้ไขในเรื่องใดก็ต้องชี้แจงทำความเข้าใจกับผู้มีส่วนได้เสียอย่างจริงจังและจริงใจ

                   ไม่งั้นเดี๋ยวแรงงานนอกระบบจะออกมาเรียกร้องทวงสิทธิเหมือนชาวนาที่ยังไม่ได้เงินจำนำข้าว มันจะยุ่งไปกันใหญ่นะเออ.

---

[1]ผู้อำนวยการฝ่ายกฎหมายสวัสดิการสังคม กองกฎหมายสวัสดิการสังคม สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557)  อนึ่ง บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย 

ตรรกะของการเลือกตั้ง

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   ในช่วงนี้มีการถกเถียงกันหน้าดำหน้าแดงทั้งระหว่างนักกฎหมายด้วยกัน และระหว่างนักกฎหมายกับนักอะไรต่าง ๆ มากมายว่าการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 ที่ผ่านมานั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยต่างฝ่ายต่างก็อ้างตัวบทกฎหมายมาตรานั้นมาตรานี้ขึ้นมาอ้างเพื่อสนับสนุนความคิดเห็นของตนอย่างสนุกสนาน บางครั้งอ้างมาตราเดียวกันแต่พูดไปคนละทางก็มี จนประชาชีสับสนไปหมดแล้ว

                   แต่สำหรับบทความนี้ ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงเฉพาะตรรกะ (Logic) ของการเลือกตั้งในทางวิชาการเท่านั้น เพราะเห็นว่าอำนาจในการวินิจฉัยว่าการเลือกตั้งชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้นอยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามกฎหมายแล้ว การจะเข้าไปชี้ชัด ๆ จึงอาจไม่เหมาะสม และรับรองว่าจะไม่อ้างตัวบทกฎหมายใดให้ท่านผู้อ่านสับสนมากขึ้นไปอีก

                   การเลือกตั้ง (Election) ในทางวิชาการถือเป็นวิธีการหนึ่งที่นิยมใช้กันทั่วโลกทั้งในภาครัฐและภาคเอกชนเพื่อให้ได้มาซึ่ง “ผู้แทน” ที่ “ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง” ซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมากเห็นว่ามีความเหมาะสมที่สุด เพื่อให้ผู้แทนนั้นไปทำหน้าที่บางอย่างบางประการแทนหรือในนามของผู้มีสิทธิเลือกตั้งต่อไป

                   สำหรับนักกฎหมาย ธรรมชาติของการเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้นดูออกจะคล้ายคลึงกับวิธีการแต่งตั้งตัวแทน (Agent) ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์อยู่มาก เพียงแต่ว่าวิธีการตั้งตัวแทนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นั้น ตัวการสามารถแต่งตั้งใครก็ได้ที่ตนเห็นว่ามีความเหมาะสมขึ้นเป็นตัวแทนของตน ขณะที่วิธีการเลือกตั้งนั้นจะเปิดโอกาสให้บุคคลต่าง ๆ ที่มีคุณสมบัติตามที่กำหนดเข้ามาสมัครเข้ามาเป็น “ผู้สมัครรับเลือกตั้ง” เพื่อให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งแต่ละคนได้พิจารณาความเหมาะสมของบรรดาผู้สมัครรับเลือกตั้งทั้งหมด และแสดงเจตนาเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งคนใดคนหนึ่งที่ตนสมควรเพื่อเป็นผู้แทนของตน และโดยที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นมีอยู่เป็นจำนวนมาก การตัดสินว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งคนใดจะได้รับเลือกเป็นผู้แทนนั้นตามหลักสากลจึงถือเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง “ซึ่งมาใช้สิทธิเลือกตั้ง” เป็นเกณฑ์ เพราะหากมีสิทธิเลือกตั้งแล้วไม่มาใช้สิทธิก็เท่ากับว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นยอมรับผลที่จะเกิดขึ้นจากการเลือกตั้งโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งซึ่งมาใช้สิทธิของเขา

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ ทั้งผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้สมัครรับเลือกตั้งจึงมีความสำคัญต่อวิธีการเลือกตั้งเป็นอย่างยิ่ง

                   สำคัญอย่างไร?

                   สำหรับผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะต้องมีโอกาสได้ “รับรู้” ข้อมูลที่เป็นจริงและเพียงพอเกี่ยวกับตัวตน ความรู้ความสามารถ ความประพฤฒิ ตลอดจนคุณธรรมและจริยธรรมของผู้สมัครรับเลือกตั้งทุกรายโดยละเอียด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นโยบาย แนวคิดหรือสิ่งที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละรายจะนำไปปฏิบัติในฐานะที่เป็นผู้แทนของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในกรณีที่ตนได้รับเลือกเป็นผู้แทนของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หากผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่มีโอกาสที่จะได้เข้าถึงหรือรับรู้ข้อมูลดังกล่าว การตัดสินใจของผู้มีสิทธิเลือกตั้งอาจเบี่ยงเบนหรือผิดพลาดไปได้  ดังนั้น ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง ผู้จัดให้มีการเลือกตั้งจึงต้องคำนึงว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเข้าถึงและรับรู้ข้อมูลที่เป็นจริงและเพียงพอเกี่ยวกับผู้สมัครรับเลือกตั้งทุกรายหรือไม่

                   นอกจากนี้ โดยที่ธรรมชาติของการใช้สิทธิเลือกตั้งนั้นเป็นการแสดงเจตจำนงเสรี (Free will) ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่ว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะไปใช้สิทธิเลือกตั้งหรือไม่ หรือหากไปใช้สิทธิเลือกตั้งแล้วจะเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งรายใด ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจึงต้องมีอิสระอย่างสมบูรณ์ที่จะใช้หรือไม่ใช้สิทธิของตนโดยปราศจากการขัดขวาง รบกวน หรือครอบงำโดยบุคคลอื่น  ดังนั้น บรรดาการกระทำใด ๆ ที่กระทบหรืออาจส่งผลกระทบต่อการแสดงเจตจำนงเสรีของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นการขัดขวาง ข่มขู่ คุกคาม ให้หรือสัญญาว่าจะให้สิ่งจูงใจ ฯลฯ รวมทั้งการเปิดเผยผลการเลือกตั้งของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จึงขัดต่อหลักการสำคัญของวิธีการเลือกตั้งทั้งสิ้น เพราะจะทำให้ผลการเลือกตั้งเบี่ยงเบนไป  ดังนั้น ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง ผู้จัดให้มีการเลือกตั้งจึงต้องคำนึงว่ามีการกระทำใด ๆ ที่กระทบหรืออาจส่งผลกระทบต่อการแสดงเจตจำนงเสรีของผู้มีสิทธิเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้นหรือไม่

                   กล่าวถึงผู้สมัครรับเลือกตั้ง ผู้สมัครรับเลือกตั้งนั้นต้องแสดงข้อมูลที่เป็นจริงเกี่ยวกับตัวตน ความรู้ความสามารถ ความประพฤฒิ ตลอดจนคุณธรรมและจริยธรรมของตน รวมทั้งต้องมีโอกาสอย่างเหมาะสมและเพียงพอที่จะแสดงนโยบาย แนวคิดหรือสิ่งที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละรายจะนำไปปฏิบัติหากได้รับเลือกตั้งเป็นผู้แทนของผู้มีสิทธิเลือกตั้งเพื่อให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งพิจารณาอย่างทั่วถึง โดยผู้สมัครแต่ละรายต้องมีโอกาสดังกล่าวเท่าเทียมกันในการดำเนินการดังกล่าวเพื่อไม่ให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างกันด้วย

                   ทั้งนี้ การแสดงนโยบาย แนวคิดหรือสิ่งที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละรายจะนำไปปฏิบัติหากได้รับเลือกตั้งเป็นผู้แทนของผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้น จะต้องมุ่งไปในการเสนอนโยบาย แนวคิดหรือสิ่งที่ตนจะนำไปปฏิบัติเท่านั้น และต้องไม่เป็นการละเมิดสิทธิส่วนบุคคลหรือแสดงทัศนะที่ก่อให้เกิดความเกลียดชัง (Hate speech) ต่อผู้สมัครรับเลือกตั้งรายอื่น เพราะเป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายและศีลธรรมอันดี ทั้งยังแสดงให้เห็นถึงระดับคุณธรรมและจริยธรรมของผู้สมัครรับเลือกตั้งรายนั้น  ดังนั้น ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง ผู้จัดให้มีการเลือกตั้งจึงต้องคำนึงว่ามีการกระทำใด ๆ ที่กระทบหรืออาจส่งผลกระทบต่อผู้สมัครรับเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้นหรือไม่

                   ในทัศนะของผู้เขียน การเลือกตั้งใดที่ไม่สอดคล้องกับตรรกะดังกล่าวมาแล้วข้างต้นย่อมมีกระทบต่อ “ผลของการเลือกตั้ง” โดยตรงและอาจถูกโต้แย้งได้ ส่วนจะเป็นโมฆะหรือไม่ ไม่ทราบครับ.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นความบทความทางวิชาการของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย

ความเป็นโมฆะของการเลือกตั้ง โดยนายมีชัย ฤชุพันธุ์

                   การที่รัฐธรรมนูญมาตรา 108 กำหนดให้ต้องกำหนดวันเลือกตั้งเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร ก็เพราะต้องการให้เกิดความสุจริตและเที่ยงธรรม ไม่เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบในระหว่างพรรคการเมือง ผู้สมัคร และเสียหายต่อการใช้สิทธิลงคะแนนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง การเลือกตั้งที่ทำกะปริดกะปรอย ส่งผลต่อการลงคะแนนอย่างมาก เพราะธรรมชาติของมนุษย์ถ้ารู้ว่าใครแพ้หรือชนะ ก็มักจะถูกครอบงำโดยผลแพ้ชนะนั้น สุดแต่ว่าจะชอบเข้าข้างคนชนะ หรือขี้สงสารคนแพ้ ยิ่งถ้าได้คะแนนใกล้เคียงกัน ก็หมิ่นเหม่ต่อการทุจริตเพื่อเอาชนะกันได้ง่าย

                   ในขณะนี้ปรากฏชัดเจนว่ามีเขตเลือกตั้งถึง 27 เขต ที่สมัครรับเลือกตั้งไม่ได้ (ไม่ใช่ไม่มีคนสมัคร) การเลือกตั้งจึงไม่อาจทำได้ในวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร ปัญหาจึงอยู่ที่ว่าการที่ไม่อาจจัดให้มีการเลือกตั้งได้ใน 27 เขต ถ้าไปจัดให้มีการเลือกตั้งในภายหลัง (หลังจากที่มีการเลือกตั้งเขตอื่น ๆ ไปแล้ว) จะถือว่าเป็นการค่อย ๆ เลือกไปหรือเป็นการเลือกซ่อม

                   ถ้าศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าเป็นการค่อย ๆ เลือกไป ก็จะเข้าข่ายต้องห้าม คือ ไม่ได้ทำในวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร แต่ถ้าถือว่าเป็นการเลือกซ่อมทำนองเดียวกับการเลือกซ่อมเมื่อมีการให้ใบเหลืองใบแดง ก็อาจไม่เข้าข่ายต้องห้าม จึงขึ้นอยู่กับการเสนอข้อเท็จจริงและข้อโต้แย้งต่อศาล

                   ในเรื่องนี้ดูเหมือน กกต. เองก็ไม่แน่ใจอยู่ เพราะมีข่าวออกมาว่า กกต. เกรงว่าจะถูกฟ้องให้เป็นโมฆะ เพราะไม่ได้จัดให้มีขึ้นในวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร ซึ่งในเรื่องนี้ กกต. ออกจะไม่รอบคอบ เพราะทางที่ถูก กกต. ในฐานะผู้รับผิดชอบในการจัดให้มีการเลือกตั้งให้ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ กกต. ควรต้องพิจารณาในประเด็นนี้ให้เป็นที่ยุติในหมู่ กกต. เสียก่อน ถ้า กกต. เห็นว่าถูกต้องตามรัฐธรรมนูญแล้ว จะเดินหน้าต่อไปตามใจรัฐบาลก็เดินหน้าไปได้  แต่ถ้า กกต. เองก็เห็นว่าการจัดการเลือกตั้งครั้งนี้ไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ หัวเด็ดตีนขาด กกต. ก็จัดให้มีการเลือกตั้งต่อไปไม่ได้ ไม่ว่ารัฐบาลจะว่าอย่างไร ต้องการอย่างไร ก็ไม่มีอำนาจที่จะบังคับให้ กกต. ทำในสิ่งที่ กกต. เห็นว่าเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ ถ้ารัฐบาลยืนยันให้ กกต. เดินหน้า และ กกต. ไม่อาจเดินหน้าได้ ก็อาจถือเป็นกรณีขัดแย้งกันที่จะสามารถส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ ถ้าทำได้เช่นนี้ กกต. ก็จะปลอดภัย

                   แต่น่าเสียดายที่ กกต. ไม่ได้ทำเช่นนั้น  ดังนั้น ถ้าภายหลังศาลวินิจฉัยว่าการเลือกตั้งเป็นโมฆะ กกต. ก็อาจพลอยต้องไปรับผิดชอบในผลนั้น ส่วนรัฐบาลน่ะ ถึงตอนนั้นท่านก็คงปฏิเสธว่าท่านมิได้เป็นคนจัดการเลือกตั้ง ท่านมีแต่ความอยากให้มีการเลือกตั้งตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา

                                                                   มีชัย ฤชุพันธุ์