นายปกรณ์
นิลประพันธ์[1]
การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
(Government Procurement) มิได้เป็นเพียงแค่การจัดให้ได้มาซึ่งพัสดุ
ครุภัณฑ์ หรือบริการต่าง ๆ
ให้แก่หน่วยงานของรัฐเพื่อนำมาใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการหรือเพื่อจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้นแต่มีผลกระทบโดยตรงต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมด้วย
เพราะการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐนั้นเป็นการใช้จ่ายเงินของรัฐ (Government
spending) ซึ่งรัฐใช้เงินรายได้ในการจัดซื้อจัดจ้างเป็นจำนวนมหาศาลในแต่ละปี
การจัดซื้อจัดจ้างจึงมีผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง ซึ่งเป็นตัวแปรหนึ่งในสูตรการคำนวณผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ
(Gross Domestic Product: GDP)[2]
ดังนั้น
หากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีการวางแผนที่ดี (Well planned)
สมเหตุสมผล (Reasonable) โดยวิธีการที่เปิดเผย (Openness)
มีประสิทธิภาพ (Effectiveness) และตรวจสอบได้ (Accountability) ก็จะช่วยกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืน
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในสถานการณ์ที่การบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชนในประเทศ (Domestic
consumption and investment) อยู่ในระดับต่ำ
และการส่งออกอยู่ในภาวะยากลำบากเนื่องจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลกดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
นอกจากนี้
โดยที่การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเป็นการใช้จ่ายเงินรายได้ของรัฐซึ่งเงินรายได้ของรัฐนี้ก็คือภาษีอากรที่เรียกเก็บมาจากประชาชนนั่นเอง
การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่มีการวางแผนที่ดี สมเหตุสมผล โดยวิธีการที่เปิดเผย
มีประสิทธิภาพ และตรวจสอบได้ก็จะช่วยให้การใช้จ่ายเงินของรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
และป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการอันเกิดจากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐได้อีกทางหนึ่งด้วย
ในทางการค้าระหว่างประเทศ
เมื่อเดิมที่ระบบการค้าโลกยังอยู่ในระบบการปกป้องทางการค้า (Protectionism) อย่างมากนั้น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือที่ทรงประสิทธิภาพอย่างมากในการป้องกันการนำเข้าที่ทุกประเทศนำมาใช้
โดยเฉพาะการให้ “แต้มต่อ” กับคนชาติหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนชาติ
มากกว่าคนต่างด้าวหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนต่างด้าว อันเป็นการเลือกปฏิบัติที่ชัดเจน
แต่ทั้งนี้ การให้คนชาติหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนชาติมีแต้มต่อสูงกว่าคนต่างด้าวเช่นนี้ก็ทำให้เกิดปัญหาสำคัญขึ้นในประเทศที่ใช้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือป้องกันการนำเข้าเช่นกัน
กล่าวคือ ผู้ผลิตสินค้าหรือให้บริการที่เป็นคนชาติขาดการวิจัยและพัฒนา (Research
and Development) และการคิดค้นนวัตกรรม (Innovation) ทั้งในด้านคุณภาพของสินค้าหรือบริการ
และประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ เนื่องจากการวิจัยและพัฒนาและการคิดค้นนวัตกรรมนั้นสร้างต้นทุนแต่ไม่มีผลต่อการเสนอขายสินค้าหรือบริการให้แก่ภาครัฐเนื่องจากอย่างไรผู้ประกอบการที่เป็นคนชาติก็มี
“แต้มต่อ” อยู่แล้ว
ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง
เกือบทุกประเทศได้รับความบอบช้ำจากสงครามและพยายามร่วมมือกันจัดระเบียบการค้าของโลกขึ้นใหม่
โดยตระหนักดีว่าการปกป้องทางการค้าไม่เอื้อต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศเพราะการบริโภคและการลงทุนภายในประเทศมีจำนวนจำกัด หากทุกประเทศพัฒนาเปิดเสรีทางการค้าต่างก็จะได้ประโยชน์จากความต้องการในการบริโภคของโลก
(Global consumption) จึงมีการจัดทำความตกลงทั่วไปว่าด้วยพิกัดอัตราภาษีศุลกากรและการค้า
(General Agreement on Tariff and Trade: GATT) ขึ้นในปี
1947 เพื่อส่งเสริมให้มีการค้าเสรีมากขึ้น
โดยมีการวางหลักการค้าระหว่างประเทศว่าจะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ
(Non-discrimination)
และหลักการปฏิบัติเช่นเดียวกับชาติที่ได้รับการอนุเคราะห์ยิ่ง (Most
favored nations: MFN) แต่ในระยะแรก ๆ
นั้นเกือบทุกประเทศที่เป็นภาคีของ GATT ยังสงวนท่าทีในการปฏิบัติตามหลักการพื้นฐานของ GATT
ทั้งสองประการดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
หลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติเนื่องจากขณะนั้นยังอยู่ในระยะเปลี่ยนผ่าน (Transition
period) ของระบอบการปกครองจากลัทธิชาตินิยม (Nationalism) ในช่วงสงครามโลกครั้งที่สองมาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และขณะนั้นโลกอยู่ภายใต้ปฐมบทของสงครามเย็น
(Cold war) ดังนั้น เกือบทุกประเทศจึงยังคงใช้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือในการป้องกันการนำเข้าสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนต่างด้าวอยู่
อย่างไรก็ดี เมื่อประเทศในยุโรปรวมตัวกันจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป
(European Economic Community: EEC) ขึ้นในปี 1957 และได้นำหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติไปใช้อย่างจริงจังโดยทุกรัฐถือปฏิบัติต่อคนชาติอื่นที่เป็นสมาชิก
EEC เฉกเช่นเดียวกับคนชาติของตน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กลับปรากฏว่าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐตามหลักการดังกล่าวเป็นผลดีต่อการค้าการลงทุนใน
EEC อย่างมาก เพราะในทุกประเทศนั้นภาครัฐเป็นผู้บริโภครายใหญ่ที่สุด
การค้าสินค้าและบริการข้ามแดนใน EEC
มีมูลค่าเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว อีกทั้งสินค้าและบริการมีการพัฒนาทั้งในแง่การเพิ่มคุณภาพของตัวสินค้าหรือบริการเอง
มีการเพิ่มประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ รวมทั้งมีการลดต้นทุนการผลิตหรือให้บริการ
เพราะเมื่อขจัดแต้มต่อของคนชาติออกไปแล้ว
ผู้ประกอบการที่เป็นคนชาติย่อมไม่อาจหยุดนิ่งอยู่กับที่ได้ต่อไป อีกทั้งการพัฒนาดังกล่าวยังเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบการที่จะไปแข่งขันในตลาดต่างประเทศได้อีกด้วย
ดังนั้น
ในการเจรจาของ GATT ในรอบโตเกียว (Tokyo Round) ระหว่างปี 1973-1979
ประเทศสมาชิกจึงบรรลุวัตถุประสงค์ในการจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
(Agreement on Government Procurement) ขึ้นในปี 1979
และมีผลใช้บังคับในปี 1981 และมีการแก้ไขอีกครั้งในปี 1987 และมีผลใช้บังคับในปี 1988[3] ต่อมา
ในระหว่างการเจรจารอบอุรุกวัย (Uruguay Round)
เพื่อจัดตั้งองค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) ระหว่างปี 1986-1994
ประเทศสมาชิกสามารถตกลงจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Agreement
on Government Procurement: GPA) ฉบับใหม่ขึ้นได้ในปี 1994
และเป็นภาคผนวก 4 ของข้อตกลงมาราเกซที่จัดตั้ง WTO ปัจจุบันมีภาคีรวม
44 ประเทศ[4] นอกจากนี้
ยังมีสมาชิกสังเกตการณ์อีก 27 ประเทศซึ่งรวมถึงสมาชิกอาเซียนของเราอย่างอินโดนีเซีย
มาเลเซีย และเวียดนามด้วย
เมื่อหันกลับมาพิจารณาการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทย
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535
ผู้เขียนพบว่าหลักคิดในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทยไม่สอดคล้องกับหลักคิดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐสากลที่ได้พัฒนาไปแล้วดังกล่าวข้างต้น
โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535
ของไทยวางอยู่บนพื้นฐานของระบบการปกป้องทางการค้า (Protectionism) อย่างชัดเจน ดังจะเห็นได้จากการที่ข้อ 16
กำหนดให้ส่วนราชการจัดหาพัสดุที่ผลิตในประเทศหรือที่เป็นกิจการของคนไทยตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด และข้อ 17
กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินการควบคุมดูแลและสนับสนุนให้ส่วนราชการดำเนินการให้เป็นไปตามข้อ
16 อย่างเคร่งครัด
ผู้เขียนเห็นว่าแม้การให้แต้มต่อดังกล่าวดูประหนึ่งว่าเป็นการส่งเสริมผู้ประกอบการไทย
แต่ในทางกลับกัน มาตรการเช่นนี้ทำให้ผู้ประกอบการไทยย่อหย่อนในด้านการวิจัยและพัฒนา
และการสร้างนวัตกรรม ทั้งในด้านคุณภาพของสินค้าหรือบริการ
และประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ และไม่สามารถต่อสู้กับผู้ประกอบการชาติอื่นได้หากต้องมีการเปิดตลาด
การให้แต้มต่อเช่นนี้จึงเข้าทำนองการให้ปลาแก่คนที่อยากกินปลาแทนที่จะสอนให้คนนั้นรู้จักเลี้ยงปลาหรือหาปลาให้ได้ด้วยตนเองอันเป็นการแก้ไขปัญหาที่ไม่ยั่งยืน
ไม่แตกต่างจากแนวทางประชานิยม (Populism) และการอุดหนุนทางการค้า
(Subsidies) ทั้งหลายที่แก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าได้รวดเร็วทันใจ
แต่ประชาชนเสพติดง่ายและส่งผลเสียในระยะยาว
ผู้เขียนเห็นว่าไทยเราได้ให้แต้มต่อเช่นว่านี้แก่ผู้ประกอบการมาตั้งแต่ปี
2535 หรือกว่า 21 ปีแล้ว ขณะที่กฎเกณฑ์การค้าโลกได้เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว แต่ไทยยังไม่มีการประเมินผลกระทบ
(ex post evaluation)
ว่าการให้แต้มต่อเช่นนี้ส่งผลกระทบต่อการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทยอย่างไร
และกระทบต่อผู้ประกอบการไทยอย่างไร
กรณีจึงสมควรที่ผู้เกี่ยวข้องจะได้ประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นจากแต้มต่อดังกล่าวอย่างจริงจังและเป็นระบบว่าสมควรจะให้แต้มต่อนี้อีกต่อไปหรือไม่
และเป็นระยะเวลาเท่าใด และมาตรการรองรับอย่างไรในกรณีที่ต่อไปเราต้องปฏิบัติต่อ
“คนอาเซียน” เช่นเดียวกับคนไทย
ทั้งนี้ ผู้เขียนขอให้ข้อมูลประกอบการพิจารณาด้วยว่า
ปรากฏตาม Global Competitiveness Report 2013-2014
ที่จัดทำโดย World Economic Forum (WEF) ในหัวข้อ 12.01 Capacity
for innovation นั้น ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 87 จากทั้งหมด
148 ประเทศ
โดยที่การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐนั้นเป็นการใช้จ่ายเงินภาษีอากรที่รัฐเรียกเก็บจากประชาชน
และรัฐเป็นผู้จัดซื้อจัดจ้างรายใหญ่ที่สุดของประเทศ การจัดซื้อจัดจ้างจึงมีผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง แต่รายงาน Global
Competitiveness Report 2013-2014 ที่จัดทำโดย WEF นั้น ในหัวข้อ 1.08 Wastefulness of government spending ปรากฏว่าประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 107 จาก 148 ประเทศ
เมื่อใช้จ่ายเงินเลอะเทอะเช่นนี้ ประเทศจะพัฒนาอย่างไร ซึ่งแม้ใครหลายคนจะเถียงว่าการจัดซื้อจัดจ้างจะเป็นเพียง
“ส่วนหนึ่ง” ของการใช้จ่ายเงินของรัฐเท่านั้น ไม่ใช่ทั้งหมด
แต่ผู้เขียนเห็นว่านี่เป็นหลักฐานสำคัญที่สนับสนุนได้เป็นอย่างดีว่าถึงเวลาแล้วที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจต้องทบทวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐครั้งใหญ่กันเสียทีแล้ว
หากพิจารณาในแง่การทุจริต
ปรากฏข้อเท็จจริงว่าระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่ใช้กันมากว่ายี่สิบปีเข้าไปแล้วนี้เป็นช่องทางให้นักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีเจตนาทุจริตใช้กระทำการคอรัปชั่นกันอย่างมากมาย
คิดเป็นมูลค่าความเสียหายจำนวนมหาศาลในแต่ละปี นี่ยังไม่รวมค่าเสียโอกาสในการพัฒนาประเทศในด้านอื่น
ๆ ด้วยนะครับ แต่กลับมีความพยายาม “น้อยมาก” ที่จะผลักดันให้มีการปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์และวิธีการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐต่าง
ๆ กันอย่างจริงจังและเป็นระบบในลักษณะของการ “รื้อใหญ่” เพื่อให้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีการวางแผนที่ดี
สมเหตุสมผล เปิดเผย มีประสิทธิภาพ และตรวจสอบได้อย่างแท้จริง ทั้งที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องก็ยอมรับว่าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นจริง
เรื้อรังและรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ จนกระทั่งกลายเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดของประเทศ
จนทำให้ประชาชนขาดความเชื่อมั่นในระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐไปแล้ว การต่อต้านการทุจริตที่ผ่านมากลับมุ่งไปในด้านการรณรงค์สร้างจิตสำนึกอันมีลักษณะในเชิงนามธรรม
ซึ่งแม้ผู้เขียนเห็นว่าการปลูกฝังจิตสำนึกดังกล่าวจะเป็นสิ่งที่ดี แต่หากไม่ปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐอย่างจริงจังไปพร้อม
ๆ กันด้วยแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าไม่ว่าจะร่างรัฐธรรมนูญใหม่กันอีกกี่สิบฉบับ หรือมวลมหาประชาชนจะออกมาเดินขบวนกันอีกสักกี่ครั้ง
หรือจะมีการยุบสภาอีกสักกี่หน ก็คงยากที่จะป้องกันการทุจริตที่เกาะกินบ้านเมืองและกำจัดปีศาจทุศีลเหล่านี้ได้
ถึงเวลาหรือยังครับที่เราจะปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐอันเป็นต้นตอที่แท้จริงของปัญหาการทุจริตกันเสียที???
*บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการของผู้เขียน แม้ผู้เขียนจะทำงานอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้เขียนไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย และไม่ถือเป็นความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา*
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น