ดร.
จิรวัฒน์ จงสงวนดี
นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
เมื่อปี 2555
คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรีให้หาทางแก้ไขปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่ดูเสมือนว่าจะอยู่คู่กับคนไทยมาชั่วนาตาปี
นั่นก็คือ ทำอย่างไรจึงจะทำให้การอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน
การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ตามกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ เป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นอยู่
คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงได้นำกฎหมายที่เกี่ยวกับการอนุมัติ
การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ขึ้นมาพิจารณาทีละฉบับ
ทีละมาตรา ไล่ไปจนจบ โดยสมมุติว่าตัวเองเป็นประชาชนธรรมดาที่จะต้องไปขออนุมัติ
การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ในเรื่องเหล่านั้นเอง
การพิจารณาเช่นนี้นำไปสู่ข้อสรุปที่สำคัญ
คือ กฎหมายเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวนั้นล้วนแล้วแต่วางอยู่บนแนวคิดพื้นฐานที่ว่า รัฐเป็น
“ผู้ควบคุม” ประชาชน ใครจะทำอะไรจะต้องได้รับความยินยอมจากรัฐเสียก่อน ซึ่งกฎหมาย
กฎ ระเบียบต่าง ๆ เกี่ยวกับการอนุมัติอนุญาต ฯลฯ นี้มีอยู่เป็นจำนวนมากมายก่ายกอง ดังนั้น หากประชาชนตาดำ ๆ
จะทำอะไรสักอย่างก็จะยิ่งลำบากลำบนมากขึ้นเรื่อย ๆ ยิ่งถ้าจะประกอบธุรกิจที่มีกฎหมายที่ควบคุมหลายฉบับแล้วละก็
ท่านต้องเสียเวลาเสียค่าใช้จ่ายมากมายนัก เช่น การเปิดร้านขายของเล็ก ๆ แบบโชห่วยสักร้านหนึ่งนั้น
ต้องไปขอใบอนุญาตเกือบสิบใบ ไล่ตั้งแต่การก่อสร้างอาคารใบทะเบียนการค้า
ใบอนุญาตขายสุรา ใบอนุญาตขายวัตถุอันตราย หากเป็นร้านในต่างจังหวัดก็อาจจะมีเรื่องการขายแก๊ส
การขายอุปกรณ์ประมง การขายยาบางประเภท ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนต้องได้รับอนุญาตจากหน่วยงานของรัฐทั้งนั้นและยิ่งถ้า
เป็นกิจการร้านอาหาร กิจการโรงแรม ยิ่งต้องขออนุญาตมากขึ้นไปอีก
ในชีวิตจริงนั้น การขออนุมัติอนุญาตให้ถูกต้องครบถ้วนก็เป็นเรื่องลำบากมาก
เพราะประชาชนผู้ประสงค์ที่จะทำอะไรให้ถูกต้องตามกฎหมายต้องเดินทางไปขออนุญาตจากหน่วยงานหลายแห่ง
และหน่วยงานผู้อนุญาตแต่ละแห่งก็อยู่กันคนละทิศละทาง หากต้องใช้ใบอนุญาต 5ประเภท ก็ต้องเดินทางไป 5 แห่ง นอกจากนี้ หน่วยงานผู้อนุญาตแต่ละแห่งก็มีขั้นตอนในการพิจารณาอนุญาตมากมาย
ยากนักที่เมื่อไปขออนุมัติอนุญาตแล้วจะได้รับอนุญาตในหนึ่งวัน และเราก็ไม่เคยจะรู้ได้เลยว่าการขออนุมัติอนุญาตแต่ละเรื่องนั้นต้องใช้เอกสารหรือหลักฐานใดบ้าง
ทำให้หลายครั้งผู้ขออนุญาตจะต้องเดินทางกลับบ้านเพื่อไปเอาเอกสารหรือหลักฐานมาเพิ่มเติม
แต่ก็ไม่มีหลักประกันอะไรว่า ครั้งนี้จะครบ!!! ท่านอาจถูกเจ้าหน้าที่
“ขอร้อง” ให้กลับไปนำเอกสารหรือหลักฐานเพิ่มอีกก็ได้
หากผู้ขออนุญาตมีความรอบคอบสูง
หอบเอกสารหรือหลักฐานที่มีอยู่ทั้งหมดไปเสียทีเดียว ก็ถือว่าท่านโชคดีที่มีเอกสารหรือหลักฐานครบและได้ยื่นคำขอ
แต่ท่านก็ยังคงไม่รู้อยู่นั่นเองว่าเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจนั้นท่านจะพิจารณาเสร็จในกี่วัน??? เพราะแทบไม่มีกฎหมายใดกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาไว้ชัดเจน
ปัญหาต่าง ๆ นา ๆ เหล่านี้ส่งผลต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวมด้วย
เนื่องจากระยะเวลาที่ผ่านไปนั้นมีต้นทุนทั้งสิ้น และคนส่วนใหญ่ก็มักจะมีทุนน้อย ต้องบากหน้าไปกู้หนี้ยืมสินเขามาทำการค้า
ไม่ว่าจะเป็นการซื้อหม้อก๋วยเตี๋ยว ก่อสร้างอาคาร ไปจนถึงการวางระบบขนส่งสินค้า สิ่งที่จะไม่หยุดรอคำอนุญาตก็คือ“ดอกเบี้ย” ที่จะเพิ่มพูนทุกวันที่รอ ครั้นจะรอให้ได้ใบอนุญาตก่อนค่อยคิดจะซื้อจะทำก็ยาก
เนื่องจากกิจการหลายประเภทจะต้องยื่นเอกสารเกี่ยวกับการผลิต และต้องให้เจ้าหน้าที่ไปตรวจความมั่นคงปลอดภัยของอาคารสถานที่ก่อน
ทำให้ผู้ประกอบการไม่สามารถกำหนดต้นทุนที่ชัดเจนได้ และต้องร้องเพลงรอจนกว่าจะมีการอนุมัติอนุญาต
และระหว่างรอผลการอนุมัติอนุญาต หากต้องการจะติดตามทวงถามถึงผลการพิจารณา ก็ไม่รู้จะถามที่ใคร
เพราะประชาชนจะไปรู้ได้อย่างไรว่ากระบวนการพิจารณาเป็นอย่างไร และขณะนี้คำขอของเราไปถึงขั้นตอนใดแล้ว
เรื่อง
"อายุใบอนุญาต" ก็เป็นปัญหามาก คณะกรรมการพัฒนากฎหมายพบว่า
การกำหนดอายุใบอนุญาตนั้น สร้างปัญหาให้แก่ผู้ขอใบอนุญาตและผู้ออกใบอนุญาต โดยกรณีผู้ขออนุญาตนั้น
ชัดเจนที่สุดว่าเขาต้องเสียเวลาเดินทางไปขอต่ออายุใบอนุญาตทุกรอบระยะเวลา ในขณะที่ผู้อนุญาตซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการของผู้ได้รับใบอนุญาตให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ตลอดเวลานั้น
ในทางปฏิบัติเมื่อออกใบอนุญาตให้แล้ว ก็มักจะไม่มีการไปตรวจสอบการดำเนินการว่ามีการปฏิบัติตามกฎหมายถูกต้องหรือไม่
แต่ท่านจะรอจนครบอายุใบอนุญาตจึงจะมีการตรวจสอบกันสักครั้งหนึ่ง
และที่ร้ายที่สุดคือหลายกรณีนั้น การพิจารณาต่ออายุใบอนุญาตเป็นเพียงการพิจารณาจากเอกสารที่ยื่นประกอบคำขอเท่านั้นเอง!!!
จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้น
คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงเห็นว่าควรมีการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการอนุญาตกันเสียที
โดยมุ่งเน้นการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนเป็นสำคัญ
สำหรับวิธีการให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าวนั้น
คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นว่ากฎหมายกว่าร้อยละเก้าสิบนั้นใช้ระบบการอนุมัติ
การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ และกฎหมายดังกล่าวแทบจะไม่ได้บทบัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดระยะเวลาและขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ไว้เลย
ดังนั้น
หากใช้วิธีแก้กฎหมายตามแบบเดิมคือไล่แก้ไปทีละฉบับก็คงใช้เวลานานหลายปี จึงเลือกใช้วิธียกร่างเป็นกฎหมายกลางกำหนดไว้เป็นมาตรฐานเดียวกันเพื่อให้ส่วนราชการต่าง
ๆ ดำเนินการไปในแนวทางเดียวกันน่าจะเหมาะสมกว่า
ดังนั้น คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ
พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....
ขึ้น เพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวกในการพิจารณาอนุญาต “ตามที่ควรจะเป็น”
โดยมีสาระสำคัญสรุปได้ดังนี้
กำหนดให้การอนุมัติ การอนุญาต
การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ตามกฎหมายทุกเรื่องนั้น
หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องจัดให้มี “คู่มือสำหรับประชาชน”
ขึ้น เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนว่าการอนุมัติ การอนุญาต
การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ แต่ละเรื่องนั้นต้องใช้เอกสารใดบ้าง
ต้องติดต่อที่ใด แต่ละขั้นตอนจะมีระยะเวลาเท่าใด หากไม่ได้รับอนุญาตจะไปร้องต่อที่ใดได้บ้าง.และเมื่อคู่มือนี้เป็นสิ่งที่หน่วยงานที่รับผิดชอบทำขึ้นเอง
เขาก็มีหน้าที่ต้องทำตามสิ่งที่ตนกำหนดขึ้น ขั้นตอนและระยะเวลาในการอนุมัติ
การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ เหล่านี้จึงจะมิใช่ขั้นตอนในดินแดนลับแลสำหรับประชาชนอีกต่อไป
คู่มือประชาชนจะทำให้ประชาชนรู้ว่าตนต้องเตรียมเอกสารหรือหลักฐานอะไรไปบ้าง
หากเอกสารหรือหลักฐานครบถ้วน เจ้าหน้าที่ก็ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนดไว้ในคู่มือ
จะ 5 วัน
7 วัน 15 วัน 3 เดือน
หรือ 1 ปีก็แล้วแต่ แต่จะโยกโย้ไม่ได้แล้ว เมื่อเป็นเช่นนี้ ประชาชนก็จะรู้ต้นทุนที่ชัดเจนได้
นอกจากนี้ เพื่อแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ
คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงได้กำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้อง “หลีกเลี่ยง” การตรากฎหมายที่กำหนดให้ต้องขออนุญาตโดยไม่จำเป็น
โดยต้องพิจารณาถึงความจำเป็นในทางเศรษฐกิจด้วย ทั้งยังได้กำหนดให้ต้องมีการทบทวนทุก
5 ปีด้วยว่าการขออนุญาตที่ว่านั้นยังมีความจำเป็นหรือไม่ หากทบทวนแล้วเห็นว่าหมดความจำเป็นที่ต้องมีการขออนุญาต
ก็อาจจะยกเลิกการขออนุญาตหรือจัดให้มีมาตรการอื่นแทนการอนุญาตนั้น แต่หากมี ความจำเป็นที่จะยังคงการขออนุญาตไว้
หน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็จะต้องแสดงเหตุผลความจำเป็นนั้นด้วย
เพื่อเป็นการลดภาระแก่ประชาชนที่จะต้องเดินทางไปขออนุญาตจากหน่วยงานหลายแห่งจึงได้กำหนดให้ส่วนราชการจัดให้มี
“ศูนย์ร่วมบริการ” เพื่อชี้แจงรายละเอียดและรับคำร้องเกี่ยวกับการอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการ
อนุญาตต่าง ๆ ไว้ ณ ที่เดียวกัน รวมถึงให้สามารถยื่นคำขอผ่านทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์แทนที่จะต้องเดินทางมา
ยื่นคำขอด้วยตัวเองอีกด้วย
ในกรณีใดที่มีการกำหนดอายุใบอนุญาตไว้
หากกิจการหรือการดำเนินการที่ได้รับใบอนุญาตนั้นมีลักษณะเป็นกิจการหรือการดำเนินการที่ผู้ได้รับใบอนุญาต
จะประกอบกิจการหรือดำเนินการนั้นต่อเนื่องกัน “ก็ให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี” ที่จะพิจารณาว่าในเรื่องใดบ้างที่สมควรกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตชำระค่าธรรมเนียมการต่ออายุใบอนุญาตตามที่กฎหมายกำหนดแทนการยื่นคำขอต่ออายุใบอนุญาต
และเมื่อคณะรัฐมนตรีที่จะกำหนดให้ผู้รับ ใบอนุญาตชำระค่าธรรมเนียมการต่ออายุใบอนุญาตตามที่กฎหมายกำหนดแทนการยื่นคำ
ขอต่ออายุใบอนุญาตแล้ว หากหน่วยงานได้รับค่าธรรมเนียมแล้วก็ต้องออกหลักฐานการต่ออายุใบอนุญาตให้แก่ผู้รับใบอนุญาตโดยเร็วและให้ถือว่าผู้รับใบอนุญาตได้รับการต่ออายุใบอนุญาตแล้ว
แต่ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่าผู้อนุญาตและพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายมีหน้าที่ที่จะต้อง
ตรวจสอบการดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ตลอดเวลามิใช่เฉพาะเวลาที่มีผู้มาขออนุญาตหรือต่ออายุใบอนุญาตเท่านั้น
หากมีผู้ได้รับความเดือดร้อนรำคาญหรือเสียหายจากการประกอบกิจการหรือดำเนิน กิจการของผู้ได้รับอนุญาตก็ให้เป็นหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่จะดำเนินการตรวจสอบและสั่งการตามอำนาจหน้าที่โดยเร็ว
อย่างไรก็ดี
คำว่า “อนุญาต” เป็นคำที่กว้าง การอนุญาตบางอย่างต้องมีข้อพิจารณาที่เฉพาะหรือต่างกันออกไป
เช่น การอนุมัติ อนุญาตของคณะรัฐมนตรี การอนุญาตของศาลและการอนุญาตต่าง ๆ ตามกระบวนการยุติธรรมรวมไปถึงการอนุญาตเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติที่จะต้องมีการศึกษาผลกระทบก่อน
จึงจำเป็นจะต้องมีการตีกรอบในการใช้กฎหมายนี้ โดยการกำหนดนิยามคำว่า “อนุญาต” และกำหนดว่ากฎหมายนี้จะไม่ใช้กับกรณีใดบ้าง
... ความชัดเจนนี้ เป็นความพยายามจะลดปัญหาที่รัฐจะต้องเสียงบประมาณมาใช้ในการตีความ!
ด้วยความพยายามที่จะขจัดขั้นตอนที่เกินความจำเป็นและสร้างภาระเกินความจำ
เป็นต่อประชาชนในการขออนุญาตต่าง ๆ ผู้เขียนเห็นว่าการจัดทำกฎหมายทั้งสองฉบับนี้น่าจะช่วยขจัดอุปสรรคในการขออนุญาต
ทำให้ประชาชนได้รับความสะดวกเพิ่มมากขึ้นและยังส่งผลให้การประกอบธุรกิจใน ประเทศไทยง่ายขึ้น
และช่วยลดปัญหาการทุจริตได้ด้วย สิ่งนี้จะเป็นประโยชน์อย่างมากต่อการส่งเสริมการลงทุน
เพราะหลังจากมีประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนผู้ลงทุนจากประเทศสมาชิกจะมีอิสระในด้านการลงทุนมากขึ้น
ผู้ประกอบธุรกิจย่อมเลือกฐานการผลิตหรือสถานที่ที่จะลงทุนที่เอื้อต่อการประกอบธุรกิจของตนและหลีกเลี่ยงประเทศที่เต็มไปด้วยปัญหาและความยุ่งยาก
ระบบการพิจารณาอนุญาตที่ได้พยายามออกแบบตามร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ อาจจะไม่เหมือนหรือแตกต่างไปจากนานาอารยะประเทศบ้าง
แต่ต้องยอมรับว่า ประเทศไทยมีการพัฒนาระบบกฎหมายและวิธีปฏิบัติของตนเองมาพอสมควร ในการปรับปรุงแก้ไขก็จะได้ปรับปรุงแก้ไขในแนวทางที่เหมาะสมกับสังคมและวัฒนธรรมของไทย
เป็นที่น่ายินดียิ่งนักที่ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว
และจะมีผลใช้บังคับในอีกไม่นานนี้
ในทัศนะของผู้เขียน แม้ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนี้อาจไม่ใช่ร่างกฎหมายที่สมบูรณ์แบบในความคิดของใครหลายคน
แต่มันก็เป็นตุ๊กตาสองตัวแรกที่เกิดขึ้นจากความพยายามปรับปรุงแก้ไขกฎหมายโดยใช้ประโยชน์สุขของประชาชนเป็นตัวตั้ง
แทนที่จะคิดถึงแต่ความสะดวกในการปฏิบัติราชการแบบที่เคยเป็นมาอีกต่อไป.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น