อีกครั้งกับมาตรา 77 โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่ทุกคนในสังคมต้องปฏิบัติตาม มีผลเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ใครฝ่าฝืนสิ่งที่กฎหมายห้าม หรือไม่ปฏิบัติตามสิ่งที่กฎหมายกำหนด ต้องได้รับโทษ  

เพราะเหตุที่กฎหมายจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนและมีโทษนี่เอง การตรากฎหมายแต่ละฉบับขึ้นจึง "ต้อง" ผ่านกระบวนการคิดวิเคราะห์อย่างรอบคอบรอบด้าน และต้องนำความคิดเห็นของผู้ได้รับผลกระทบและผู้เกี่ยวข้องทั้งหลายทั้งปวงมาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งก็เป็นไปตามหลักการพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน 

หลักการที่ว่านี้เป็นหลักการพื้นฐานในการร่างกฎหมายของประเทศประชาธิปไตยครับ "นักร่างกฎหมายไทย" ก็ยึดหลักนี้เช่นเดียวกัน วิธีทำงานจึงต่างจาก "นักออกกฎหมาย" ที่เขาเน้นความเร็วและปริมาณเป็นหลัก โดยนักร่างกฎหมายต้องคิดวิเคราะห์ให้รอบด้านประกอบกับรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียก่อนแล้วจึงลงมือเขียน  ไม่ใช่อยู่ ๆ นึกอยากจะเขียนอะไรเป็นกฎหมายก็เขียนออกมา เพราะผลกระทบมันเยอะเนื่องจากกฎหมายใช้บังคับกับทุกคน

ตรงกันข้าม "นักออกกฎหมาย" เขาจะเน้นปริมาณเยอะ ๆ ในระยะเวลาน้อย ๆ ครับ ยิ่งออกกฎหมายได้มาก ๆ เขาถือเป็นผลงาน เวลาปั้มกฎหมายก็เอากฎหมายเก่า ๆ มาเป็นแบบหรือแนวการเขียน ไม่ได้คิดอะไรใหม่ ราวกับกฎหมายเก่ามันเป็นแบบมาตรฐาน ทั้ง ๆ ที่กฎหมายเก่าหลายฉบับที่เอามาเป็นต้นแบบเองก็มีปัญหา ก็ดันผ่าลอกมาได้ ไม่เข้าใจเหมือนกันว่าทำไม เห็นอ้างกันว่ามันเป็นแบบ .. จริง ๆ โลกมันหมุนไปข้างหน้า แต่เราไปลอกกฎหมายเก่า ตรรกะมันประหลาดชอบกล .. แล้วมาบ่นกันว่ากฎหมายไม่ทันสมัย .. ทำอย่างนี้มันจะทันสมัยได้อย่างไรล่ะครับ .. มันก็วนไปวนมาอยู่นั่นเอง .. 

กฎหมายบางฉบับ นักออกกฎหมายผ่าไปเอาร่างกฎหมายที่สภายังไม่รับหลักการเพราะมีปัญหาการคัดค้านกันวุ่นวายมาเป็นแบบก็มี .. เอาเข้าไป .. ของเก่ายังไม่รอดเลย อันใหม่มันจะไปยังไงกัน

"นักร่างกฎหมาย" เขาไม่ได้คิดถึงปริมาณของกฎหมายครับ แต่เขาคิดถึง "คุณภาพ" ของกฎหมาย (Quality of Legislation) เขาคิดว่ายิ่งมีกฎหมายมาก ยิ่งจำกัดสิทธิเสรีภาพประชาชนมาก อย่ากระนั้นเลย ทำกฎหมายให้มีคุณภาพและสอดคล้องกับบริบท (Context) หรือความต้องการของสังคมน่าจะดีกว่า และเนื่องจากบริบทของสังคมหรือความต้องการของสังคมนั้นมันเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลาหรือที่เรียกกันตามภาษาวิชาการว่ามันมีพลวัตร (Dynamics) แถมยุคดิจิทัลความต้องการของสังคมยิ่งเปลี่ยนเร็วหนักข้อขึ้นไปกว่าเมื่อ 40-50 ปีก่อนมากมายนัก นักร่างกฎหมายจึงต้องสังเกตสังกา (Observe) ความเปลี่ยนแปลงนี้อยู่ตลอดเวลา จะนั่งตีขิมเฉย ๆ ไม่ได้ สรุปได้ว่า เป้าหมายของนักร่างกฎหมายจึงได้แก่การทำกฎหมายให้มีคุณภาพดีขึ้นเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีกว่าเดิม (Better Regulations for Better Lives) 

ถามว่าคุณภาพชีวิตของใครล่ะที่จะดีขึ้น คำตอบก็คือคุณภาพชีวิตของประชาชนทุก ๆ คนครับ และประชาชนที่ว่านี้คือรวมถึงประชาชนในยุคถัด ๆ ไป (Next Generation) ด้วย เพราะประชาชนในรุ่นถัด ๆ ไปย่อมมีสิทธิที่จะดำรงชีวิตอยู่ในสังคมที่มีคุณภาพ ที่ตำราวิชาการสมัยใหม่เขาเรียกว่า Right of the Next Generation ครับ บอกตรง ๆ ว่าความต้องการของคนในสังคมปัจจุบันและในอนาคตนั้นแตกต่างจากความต้องการของสังคมในยุคสมัยมองเตสกิเออร์ซึ่งเป็นไอดอลในใจของใครหลายคนไปไกลโขแล้ว

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 ได้นำหลักการร่างกฎหมายของนักร่างกฎหมายมาบัญญัติไว้ในมาตรา 77 "เพื่อประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชน" ให้พ้นจากการตรากฎหมายที่ไม่มีการคิดหน้าคิดหลังให้รอบคอบครับ แต่มาตรานี้ดูจะเป็นที่ขัดเคืองของนักออกกฎหมายนิยมยิ่งนัก หลายท่านเกรงว่าจะทำให้ภารกิจการออกกฎหมายทำได้ยากและล่าช้า เพราะต้องเพิ่มกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของผู้ได้รับผลกระทบ และการวิเคราะห์ความจำเป็นในการตรากฎหมาย (regulatory impact assessment: RIA) เข้าไปด้วย แล้วจะออกกฎหมายอย่างไรกัน

คำถามของนักร่างกฎหมายและประชาชนทั่วไปก็คือ มาตรการที่เขียนไว้ในมาตรา 77 นั่นมันควรต้องทำไหม? ที่ผ่าน ๆ มาไม่มีการการวิเคราะห์ความจำเป็นในการตรากฎหมายอย่างจริงจัง ถามคำตอบคำ ไม่มีการศึกษาวิเคราะห์ในอย่างละเอียด กฎหมายที่ตราขึ้นจึงแก้ปัญหาไม่ตรงจุด ไม่สอดคล้องกับสภาพสังคม แถมสร้างปัญหาใหม่ และทำให้กฎหมายขาดความศักดิ์สิทธิ์ คนไม่เชื่อถือ 

การรับฟังความคิดเห็นของผู้ได้รับผลกระทบที่ผ่าน ๆ มาก็ไม่ทั่วถึง จัดรับฟังให้ครบตามขั้นตอนเท่านั้น ผู้ได้รับผลกระทบจริง ๆ ไม่ค่อยได้มาแสดงความคิดเห็นหรอก คงมีแต่ขาประจำที่มาเน้นกินฟรี แถมจับไมค์พล่ามอยู่คนสองคนเพื่อให้เป็นข่าวตามสื่อ นอกจากนี้ ยังไม่มีการสร้างความรับรู้เกี่ยวกับปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหาแก่ประชาชนก่อนด้วย เมื่อประชาชนไม่ได้รับข้อมูลที่ถูกต้อง แถมยังขาดการรับฟังความคิดเห็นของผู้ได้รับผลกระทบอย่างจริง ๆ จัง ๆ หรือฟังไปงั้น ๆ เมื่อกฎหมายออกมาจึงถูกคัดค้านต่อต้านได้ง่าย คนในสังคมจึงไม่เชื่อไว้ก่อนเพราะไม่มีข้อมูลและที่ผ่านมาถูกหลอกจนเข็ด กฎหมายกลายเป็นเสือกระดาษ และพอเจ้าหน้าที่ที่มีไถยจิตไปเจอเสือกระดาษเข้า เชื่อไหมว่าพวกนี้มีเวทย์มนต์วิเศษที่เสกเสือกระดาษให้มีชีวิตและนำไปรีดไถชาวบ้านได้

จริง ๆ แล้วผู้เขียนเข้าใจว่านักออกกฎหมายคงอ่านมาตรา 77 ไม่เข้าใจ เพราะมาตรา 77 ที่ว่านี้เขาบอกว่ารัฐ "พึงทำ" อยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ "ไม่ใช่ต้องทำ" เพราะไม่ได้อยู่ในหมวดหน้าที่ของรัฐ เพราะ กรธ. เขารู้ว่าหรอกครับว่ากฎหมายบางเรื่องมันเอาออกรับฟังความคิดเห็นไม่ได้หรอก เช่น การขึ้น/การลดภาษี เป็นต้น เพราะมันอาจทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบกัน หรือพระราชกำหนดที่ต้องตราขึ้นเป็นการด่วนและลับ จะเอาออกมาแบไต๋ก่อนได้ยังไง  

นอกจากนี้ เขาให้นำผลการรับฟังความคิดเห็นไป "ประกอบการพิจารณากฎหมายในทุกขั้นตอน" ครับ ไม่ได้บังคับให้ต้องไปฟังใหม่ทุกขั้นตอน เพียงแต่ว่าถ้าขั้นตอนไหนจะฟังเพิ่ม เขาก็ไม่ห้าม .. ยิ่งทำได้ก็ยิ่งดีว่างั้น จะได้รอบคอบขึ้น แต่ต้องไม่ใช่ฟังอยู่กลุ่มเดียวพวกเดียวที่มีเสียงดังออกสื่อเหมือนที่ผ่าน ๆ มา ต้องฟังกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบอย่างทั่วถึง เพราะทุกกลุ่มคือองค์ประกอบของสังคม 

อ้อ เกือบลืมว่ามาตรา 77 นี่เขาบังคับให้มีการทบทวนกฎหมายทุกรอบระยะเวลาด้วยนะครับซึ่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายฯ กำหนดไว้เบื้องต้นว่าต้องทำทุก ๆ 5 ปี หรือเร็วกว่านั้น ถ้าได้รับคำร้องเรียนจากผู้เกี่ยวข้อง กฎหมายไทยจะได้ทันสมัยกับเขาบ้าง ของเก่ามันก็ดีครับ แต่สำหรับยุคสมัยของมันเอง เมื่อจำเนียลกาลผ่านไปความทันสมัยมันก็จะน้อยลงเรื่อย ๆ ต้อง modernise กันหน่อย ดู Software โทรศัพท์มือถือก็ได้ครับ เดี๋ยว ๆ เขาก็เตือนให้ upgrade กันแล้ว มันจะได้ทันความเปลี่ยนแปลงไงล่ะ 

ผมว่าเรามาช่วยกันพัฒนาคุณภาพของกฎหมายตามมาตรา 77 กันดีกว่าครับ จำนวนนั้นมากมายพอแล้ว ช่วยกันสร้างสิ่งดีงามกัน.