ในการประชุมเพื่อพิจารณาพระราชกำหนดสามฉบับ มีคำถามหนึ่งที่ผมคิดว่าน่าสนใจ คือทำไมการตราพระราชบัญญัตินั้นในรัฐธรรมนูญใช้คำว่าต้องได้รับ “ความเห็นชอบ” จากรัฐสภา แต่ทำไมพระราชกำหนดใช้คำว่า “อนุมัติ”
หลายคนคงอธิบายว่ามันเป็น “แบบ” เขียนกันมานมนานกาเล ตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกแล้ว พับเผื่อยซิน่า จะมาสงสัยอะไรกันวันนี้
จริง ๆ มันไม่ใช่แค่ “แบบ” ครับ แต่การใช้ทั้งสองคำนี้เป็นผลพวงมาจากการอธิบาย “หลักการแบ่งแยกอำนาจ” ต่างหาก
กล่าวโดยย่อ ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจนั้น การตรากฎหมายเป็น "อำนาจโดยแท้" ของฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา จะสภาเดียวหรือสองสภาก็ว่ากันไป ฝรั่งต้นตำรับเขาจึงเรียกกฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติว่า Act of Parliament ฝ่ายอื่นไม่มีอำนาจตรากฎหมาย ถ้าจะออกได้ ท่านให้ออกได้เพียง “กฎ” หรือที่กูรูมักจะเรียกว่า “กฎหมายลำดับรอง” (subordinate legislation) และจะดุ่ย ๆ ไปเที่ยวออกกฎไม่ได้ ถ้ากฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นไม่ได้ให้อำนาจออกกฎหมายลำดับรองไว้
แถมเวลาไปออกกฎหมายลำดับรองนี่ก็ต้องอยู่ในกรอบที่กฎหมายเขียนไว้ด้วยนะ ออกสุ่มสี่สุ่มห้าก็ไม่ได้อีก ถ้าไปออกกฎหมายลำดับรองแบบเหาะเหินเกินลงกาเช่นนั้น เขาเรียกกันว่าเกินขอบอำนาจหรือเกินแม่บท (ultra vires) ผลคือส่วนที่เกินไปนั้นมันใช้ไม่ได้
กลับมาเรื่องของเราดีกว่า
จริง ๆ การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีธรรมชาติประการหนึ่งที่เหมือนกันทั่วโลก คือบรรดาสมาชิกซึ่งมาจากที่แตกต่างหลากหลายต้องมาประชุมเพื่อพิจารณากฎหมายต่าง ๆ ร่วมกัน และเมื่อ "เสียงส่วนใหญ่" หรือเสียงข้างมากได้ “เห็นชอบร่วมกัน” กับร่างกฎหมายตามกระบวนการที่กำหนดแล้ว จึงจะเป็นกฎหมาย
แต่ฝ่ายนิติบัญญัตินี้เขาไม่ได้มาประชุมกันทุกวันตลอดปีนะครับ ท่านจะมาประชุมร่วมกันตามห้วงเวลาตามที่ตกลงกันหรือที่เรียกว่า “สมัยประชุม” ปีหนึ่งจะแบ่งเป็นกี่สมัยประชุมก็แล้วแต่จะตกลงกัน ลักษณะเช่นนี้เองที่ทำให้การตรากฎหมายเกิดเหตุ “ฟันหลอ” ขึ้น
ที่ว่าฟันหลอก็ในช่วงปิดสมัยประชุมนี่แหละ เพราะฝ่ายนิติบัญญัติเขาไม่ได้ประชุม แต่มันดั๊นเกิดกรณีที่ต้องมีกฎหมายขึ้นใช้บังคับ ดังนั้น ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจเขาจึงยอมรับกันโดยทั่วไปว่า ในระหว่างที่ว่างเว้นการประชุมของฝ่ายนิติบัญญัตินั้น ถ้ามีกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ เขายอมให้ฝ่ายบริหารตรากฎหมายที่เรียกว่าพระราชกำหนด ( Emergency Decree) ให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติได้ แต่ไม่เด็ดขาดนะ ให้ใช้บังคับได้ชั่วคราวเท่านั้น เมื่อสภาเปิดต้องนำพระราชกำหนดนั้นมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็น “เจ้าของอำนาจนิติบัญญัติ” โดยแท้เพื่อ “อนุมัติ” ด้วย ถ้าไม่อนุมัติ พระราชกำหนดนั้นก็เป็นอันใช้บังคับไม่ได้อีกต่อไป (ex nunc) ไม่มีผลย้อนหลังไปตั้งแต่ตอนออก (ex tunc) ไม่งั้นวุ่นวายตาย
ต่อมาก็เกิดเหตุขัดข้องอีก เพราะการประชุมของสภาเขามีขั้นตอนแน่นอน แบ่งเป็นสามวาระ มีกระบวนการมากมาย รวมทั้งการมีความเห็นไม่ตรงกันระหว่างสมาชิกสภาฝ่ายต่าง ๆ ฯลฯ ดังนั้น ถึงอยู่ระหว่างสมัยประชุมแต่ถ้ามีเหตุจำเป็นรีบด่วนขึ้นมา ฝ่ายนิติบัญญัติก็อาจตรากฎหมายไม่ทันใช้ การบริหารราชการแผ่นดินเกิดติดขัดอีก จึงยอมรับกันว่าถึงจะอยู่ในช่วงเปิดสภา ถ้ามีกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ เขาก็ให้อำนาจฝ่ายบริหารตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับได้เช่นกัน แต่ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขเดิมคือต้องนำพระราชกำหนดนั้นมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจนิติบัญญัติเพื่อ “อนุมัติ” เหมือนกัน
มีอีกกรณีหนึ่งครับที่เขาให้สามารถตราพระราชกำหนดขึ้นใช้บังคับได้คือกรณีที่จำเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตราซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาโดยด่วนและลับ ล่าช้าไปจะเสียหายแก่ประโยชน์ของประเทศ หรือถ้ามันเปิดเผยออกไปก่อนจะมีการได้เปรียบเสียเปรียบกัน และแน่นอนครับว่าต้องเป็นไปตามเงื่อนไขเดิมคือต้องนำพระราชกำหนดนั้นมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจนิติบัญญัติเพื่อ “อนุมัติ” ด้วย
นี่ต้องขึ้นไปชี้แจงแล้ว จึงขอสรุปเอาดื้อ ๆ และสั้น ๆ ว่า ถ้าเป็นกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณา ที่นั้นจะใช้คำว่า “เห็นชอบ” แต่ถ้าเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารต้องนำมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะเจ้าของอำนาจผ่านให้ละก็ จะใช้คำว่า“อนุมัติ”
คนรุ่นก่อนนี้เขาเขียนกฎหมายกันละเอียดแท้
คนรุ่นก่อนนี้เขาเขียนกฎหมายกันละเอียดแท้
เอวังจึงมีด้วยประกาลฉะนี้.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น