ยิ่งใกล้ปี 2558 เข้าไปเท่าไร ถ้าใครไม่พูดถึงประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนก็ออกจะเชยมาก
เพราะไทยนั้นเป็นสมาชิกรุ่นลายครามของประชาคมอาเซียนมาตั้งแต่สมัยเริ่มก่อตั้งสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั่นทีเดียว
ในแง่มุมกฎหมาย
กูรูและผู้เกี่ยวข้องทั้งหลายต่างเห็นพ้องต้องกันว่าเราต้องปรับปรุงกฎหมายไทยของเราให้สอดคล้องกับหลักการและข้อตกลงต่าง
ๆ บรรดามีของประชาคมอาเซียนด้วย แต่พอมีใครถามถามท่านผู้รู้เหล่านั้นว่าแล้วเราต้องแก้กฎหมายอะไรบ้าง
และต้องแก้อย่างไรจึงจะบรรลุวัตถุประสงค์ที่ว่านี้
คำตอบที่ได้คือต้องถามสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพราะหน่วยงานนี้เป็นที่ปรึกษาเรื่องกฎบัตรกฎหมายของรัฐบาล
คนไทยเรานั้นมีลักษณะที่โดดเด่นมากกว่าใคร
ๆ ในเรื่องของความเชื่อ โดยเรามักจะเชื่อในสิ่งที่คนอื่นพูดหรือส่งต่อ ๆ กันมา มากกว่าสืบเสาะว่าที่เขาพูดกันหรือส่งต่อ
ๆ กันมานั้นมันเป็นเรื่องจริงหรือไม่ เมื่อเป็นดังนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือที่คนทั่วไปเรียกกันสั้น
ๆ ว่า กฤษฎีกาบ้าง กิดดีกาบ้าง กิดสะดีกาบ้าง สุดแล้วแต่ว่าคนเรียกจะมีความสามารถในการออกเสียงควบกล้ำได้มากน้อยเพียงไร
จึงกลายเป็นผู้เชี่ยวชาญเรื่องกฎบัตรกฎหมายที่ต้องมี ปรับปรุง แก้ไข
หรือยกเลิกเพื่อให้สอดคล้องกับพันธกรณีของประชาคมอาเซียนไปในบันดลทั้ง ๆ ที่ไม่ได้ร่วมกำหนดนโยบาย
ไม่รู้แนวทางการเจรจา และไม่ได้ไปร่วมเจรจาต้าอ้วยอะไรกับใครเขา
แต่เมื่อสังคมมีความเชื่อเช่นนี้เสียแล้ว จะตีโพยตีพายไปก็ใช่ที่
สิ่งที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพยายามทำก็คือแปรวิกฤตให้เป็นโอกาส โดยศึกษาหาข้อมูล
แล้วพยายามสร้างความเข้าใจที่ถูกต้องในเรื่องดังกล่าวแก่สาธารณชน
ผู้เขียนเป็นส่วนหนึ่งของคณะที่ได้รับมอบหมายให้สร้างความเข้าใจในเรื่องนี้แก่ประชาชน
และเรื่องแรกที่ผู้เขียนอยากจะเล่าให้ฟังก็คือเรื่องโลกหมุนไป แต่กฎหมายไทย(แทบจะ)ไม่หมุนตามนี่แหละ
พี่น้องประชาชนที่รักทั้งหลาย
กฎหมายนั้นเป็นกฎเกณฑ์ที่สังคมกำหนดขึ้นเพื่อสร้างและรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของสังคม
(Good moral and public order) บทบัญญัติของกฎหมายทั้งในแง่เนื้อหา
(Substance) และกระบวนการหรือกลไกของกฎหมาย (Legal
mechanism) จึงต้องสอดคล้องกับ “ความต้องการที่แท้จริงของสังคม” (social
reality)
หลักการที่ว่านี้สอดคล้องอย่างยิ่งกับหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยที่ใคร
ๆ ก็พูดถึงนั่นก็คือเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน ดังนั้น การปกครองในระบอบประชาธิปไตยจึงต้องยึดโยงกับความต้องการประชาชน
หรือประชาชนเป็นศูนย์กลาง (People Centre) นั่นเอง
เมื่อเป็นเช่นนี้ การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public participation) จึงเป็น “แก่น” ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ไม่ใช่เพียง “กระพี้”
หรือรูปแบบของประชาธิปไตย เรียกว่าถ้าขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนเสียแล้ว
การปกครองที่ว่าก็ไม่ถือเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแน่ ๆ ผู้เขียนจึงไม่ใคร่จะเห็นพ้องกับนักวิชาการที่ชอบพูดคำว่าประชาธิปไตย
“แบบมีส่วนร่วม” เท่าไรนัก
ก็ถ้าไม่มีส่วนร่วมเสียแล้วจะเป็นประชาธิปไตยไปได้อย่างไร? ชิมิ?
มีข้อสังเกตว่า ความต้องการของสังคมนั้นมันเปลี่ยนแปลงไปเรื่อย
ๆ (Dynamics) เนื่องจากเหตุปัจจัยต่าง ๆ
ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความสัมพันธ์ทางการค้าการลงทุนระหว่างประเทศ
และความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี โทรคมนาคม และการคมนาคมขนส่ง
ที่ทำให้โลกสวยใสใบนี้กลายเป็นโลกที่ไร้พรมแดนไปแล้ว แต่ละประเทศไม่ได้หยัดยืนอยู่อย่างโดดเดี่ยวหรือเป็นเอกเทศเหมือนเมื่อสองสามร้อยปีก่อนอีกต่อไป
ดังนั้น ทุกสังคมหรือทุกประเทศจึงมีการปรับปรุงแก้ไขหรือพัฒนากฎหมายอยู่เสมอเพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปอยู่ตลอดเวลา
ประเทศไหนมัวแต่โอ้เอ้หรือมะงุมมะงาหรากับเรื่องไม่เป็นเรื่องอยู่จนไม่สามารถปรับปรุงแก้ไขหรือพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปก็จะหยุดอยู่กับที่
ขณะที่ประเทศที่สามารถพัฒนากฎหมายให้ทันต่อความต้องการของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทั้งความต้องการของสังคมภายในประเทศและสังคมโลก
เขาก็จะเดินไปข้างหน้าเรื่อย ๆ และทิ้งประเทศที่ยืนนิ่งอยู่ไว้เบื้องหลัง
แต่สังเกตไหมครับว่ากฎหมายไทยแต่ละฉบับมีการแก้ไขน้อยครั้งมาก
ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนสักสองฉบับพอเป็นกระษัย
คือ พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 นี้ใช้มา 14 ปีเศษแล้ว
ยังไม่มีการแก้ไขสักครั้งเดียวทั้ง ๆ ที่ก็เห็น ๆ
กันอยู่ว่าสภาพการแข่งขันทางการค้าในปัจจุบันทั้งในประเทศและระหว่างประเทศเปลี่ยนแปลงไปจากสภาพที่เป็นอยู่ในปี
2542 แล้วอย่างเห็นได้ชัด หรือพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 ใช้มา 34
ปี มีการแก้ไขเพียง 3 ครั้งเท่านั้นเอง นี่ก็เป็นหลักฐานแบบดิบ ๆ ที่แสดงให้เห็นในเบื้องต้นว่าเราทันหรือพร้อมแค่ไหนกับสถานการณ์ของโลกที่เปลี่ยนแปลงไป
ยิ่งเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนแล้วคงจะไปกันใหญ่
เพราะคราวนี้สินค้า บริการ เงินทุน
และแรงงานมีฝีมือจะไหลเข้าออกบ้านเราได้ง่ายขึ้น เราจะทำอย่างไรกันเพื่อให้การแข่งขันทางการค้าภายในประเทศมีเสถียรภาพและเป็นธรรม
รวมทั้งสามารถคุ้มครองผู้บริโภคมิให้ตกเป็นเหยื่อของผู้ผลิตและผู้จำหน่ายหรือให้บริการสินค้าหรือบริการราคาถูกแต่ไม่ค่อยมีคุณภาพที่อาจทะลักเข้ามาในบ้านเรา
ประเด็นที่ผู้เขียนเห็นว่าสำคัญ
แต่ไม่ค่อยมีใครสนใจกันเท่าไรนักก็คือการปรับปรุง “กลไกตามกฎหมาย” ครับ ผู้เขียนกังวลในเรื่องนี้มากเพราะกลไกตามกฎหมายของไทยที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันเป็นจำนวนมากยังใช้ระบบควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านการอนุมัติ
อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ กับการประกอบกิจกรรมเกือบทุกชนิดซึ่งส่วนใหญ่เป็นการประกอบธุรกิจของภาคเอกชน
จริง ๆ
กลไกตามกฎหมายในระบบควบคุมผ่านการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาตต่าง ๆ นี้ก็ใช้มาตั้งแต่โบราณกาลแล้ว
วัตถุประสงค์คือ ให้อำนาจและดุลพินิจแก่รัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในการควบคุมการประกอบกิจกรรมต่าง
ๆ ของประชาชนอย่างใกล้ชิด เพราะหากไม่ควบคุมจะเกิดการกระด้างกระเดื่องขึ้นอยู่เสมอ
ๆ ต่อมาในสมัยล่าอาณานิคม สมัยชาตินิยม หรือสมัยสงครามเย็น การอนุมัติ การอนุญาต
การออกใบอนุญาตได้กลายเป็นมาตรการป้องกันความลับต่าง ๆ รั่วไหลไปยังฝ่ายตรงข้าม
รวมทั้งการกีดกันทางการค้า กฎหมายทั่วโลกจึงใช้ระบบการอนุญาตนี้กันตะพึดไปหมด
ระบบควบคุมแบบที่ว่านี้มันมีปัญหาในตัวเองอยู่อย่างหนึ่ง
คือมันสร้างขยายภารกิจของรัฐไปอย่างกว้างขวางเพราะรัฐต้องควบคุมทุกเรื่อง
ผลที่ตามมาก็คือรัฐต้องมีบุคลลากรจำนวนมาก
ต้องใช้จ่ายเงินภาษีอากรเพื่อเป็นเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับม้ารถทศพลและสวัสดิการของข้าราชการทั้งที่ปฏิบัติราชการอยู่และเกษียณอายุไปแล้วเป็นจำนวนมาก
และต้องซื้อและบำรุงรักษาเครื่องไม้เครื่องมือสารพัดเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปตามเป้าหมาย
พอมีข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมากเข้า
ปัญหาใหญ่ก็ตามมาอีกเป็นพรวน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จะเอาเงินที่ไหนไปเป็นค่าใช้จ่ายประจำเหล่านี้ที่เพิ่มขึ้นทุกปีเนื่องมาจากเรากำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ
รัฐเองมีรายได้หลักจากภาษีอากรที่บังคับเรียกเก็บจากประชาชน
ซึ่งแน่นอนว่ารายได้ที่ว่านี้เพิ่มขึ้นไม่มากนักในแต่ละปีขณะที่ค่าครองชีพเพิ่มสูงมากในแต่ละปี
เมื่อค่าครองชีพเพิ่มสูงขึ้นข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างก็ต้องการให้มีการปรับปรุงเงินเดือนและบรรดาค่าตอบแทนต่าง
ๆ แต่ถ้ารัฐจะเพิ่มเงินเดือนค่าจ้างให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ต้องใช้เงินมหาศาลเพราะมีข้าราชการจำนวนมาก
ทีนี้ก็ต้องไปเบียดงบลงทุนซึ่งมีน้อยอยู่แล้วในแต่ละปี ปัญหาตามมาก็คือ
แล้วจะเอาเงินที่ไหนไปพัฒนาประเทศ แถมประชาชนในฐานะผู้เสียภาษีอาจตั้งคำถามขึ้นได้ว่า
เพิ่มเงินเดือนและค่าตอบแทนแล้วระบบราชการจะมีประสิทธิภาพมากขึ้นหรือไม่
คำตอบก็คือหัวใจของระบบควบคุมตามกฎหมายนั้นเน้นไปที่การปฏิบัติตามขั้นตอนและกฎระเบียบ
ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงไม่จำเป็นต้องคิดอะไรมากในการทำงานภายใต้ระบบควบคุม
เพียงทำตามขั้นตอนและระเบียบวิธีปฏิบัติที่กำหนดก็พอแล้ว คนไฟแรงหรือคิดอะไรใหม่ ๆ
จึงอยู่ในราชการไม่ค่อยจะได้เพราะอึดอัดและค่าตอบแทนต่ำ ที่สำคัญ หากเจ้าหน้าที่ไม่ปฏิบัติหน้าที่จริงจัง
ระบบควบคุมนี้ก็จะไม่บรรลุวัตถุประสงค์ พูดง่าย ๆ ก็คือควบคุมไม่ได้อย่างที่คิด
แถมเจ้าหน้าที่ที่มีเถยจิตเป็นโจรก็อาจใช้อำนาจที่มีอยู่ในมือในทางที่ผิดหรือกระทำทุจริตได้โดยสะดวกเสียอีก
นอกจากจะสร้างต้นทุนในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายให้รัฐต้องวุ่นวายดังได้กล่าวมาแล้ว
ระบบควบคุมผ่านการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาตนี้ยังสร้างขั้นตอนและกระบวนการตรวจสอบขึ้นมากมายซึ่งเป็นการสร้างต้นทุนในการประกอบกิจกรรมต่าง
ๆ ของประชาชน (Administrative Burden) อีกด้วยไม่ว่าจะเป็นต้นทุนทั้งที่คำนวณเป็นเงินได้
เช่น ค่าใช้จ่ายในการเตรียมเอกสารเพื่อประกอบคำขออนุญาต ค่าคำขอ
ค่าธรรมเนียมการอนุญาต ค่าต่อใบอนุญาต ฯลฯ และต้นทุนที่ไม่สามารถคำนวณเป็นตัวเงินได้
เช่น เวลาที่ต้องใช้ในการดำเนินการหรือรอรับใบอนุญาตต่าง ๆ การเสียโอกาสในการประกอบกิจกรรมต่าง
ๆ
ดังนั้น เมื่อสงครามเย็นอันเป็นเหตุผลสุดท้ายที่รัฐอ้างเพื่อควบคุมการประกอบกิจกรรมต่าง
ๆ ของประชาชนแทบทุกเรื่องยุติลงในปี 1991 อันเป็นปีที่กำแพงเบอร์ลินถูกทุบ ประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายจึงเริ่มปรับเปลี่ยนกลไกตามกฎหมายของเขาเสียใหม่จากการใช้ระบบควบคุมที่ว่านี้มาเป็นระบบกำกับดูแลและระบบส่งเสริมเป็นส่วนใหญ่
และใช้ระบบควบคุมเฉพาะเพียงเรื่องเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
อย่างสิงคโปร์ที่ใคร
ๆ ก็ชอบยกเป็นตัวอย่างนั้น เมื่อแรกที่แยกเป็นรัฐอิสระจากมาเลเซียในปี 1965
เขาใช้ระบบควบคุมเข้มข้นกับทุกเรื่องเหมือนกันนะครับ
แต่หลังจากนั้นนายกรัฐมนตรีลีกวนยูมองเห็นปัญหาของระบบควบคุมผ่านการอนุมัติ
การอนุญาต การออกใบอนุญาตดังกล่าวข้างต้น ท่านจึงปรับปรุงระบบกฎหมายของสิงคโปร์เสียใหม่
เขายังใช้ระบบควบคุมเข้มข้นกับบางเรื่องที่จำเป็น เช่น การจำกัดจำนวนรถยนต์
การพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น แต่ถ้าเป็นการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจแล้ว
รัฐจะเปลี่ยนบทบาทเป็นผู้ส่งเสริมหรืออำนวยความสะดวก (Facilitator) แก่เอกชนซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการต่าง ๆ และเป็นกรรมการคอยกำกับดูแล (Regulator)
ให้ผู้ประกอบการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกติกาที่วางไว้เท่านั้น
การเปลี่ยนแปลงวิสัยทัศน์ของสิงคโปร์เกี่ยวกับระบบกฎหมายที่ว่านี้ทำให้ประเทศเขาพัฒนาอย่างรวดเร็ว
เพราะภาครัฐวุ่นวายเฉพาะเรื่องที่จำเป็นเท่านั้น
จึงลดจำนวนข้าราชการและขั้นตอนที่สร้างความสูญเปล่าทางเศรษฐกิจได้มากมายมหาศาล
รัฐกลายเป็นผู้กำหนดกติกา ส่งเสริม อำนวยความสะดวก และกำกับดูแลให้ผู้ประกอบกิจการภาคเอกชนทำตามกติกา
รวมทั้งลงโทษผู้กระทำผิดกติกาอย่างจริงจังโดยไม่มีการหยวน หรืออ้างว่าพรรคพวกกัน
หรือผู้ใหญ่ขอมา ฯลฯ ผลทางอ้อมทำให้ระบบราชการมีขนาดเล็กแต่มีประสิทธิภาพสูง
มีการสร้างนวัตกรรมใหม่ ๆ
เพื่อส่งเสริมและอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจอยู่ตลอดเวลา
ขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (National competiveness) ของเขาสูงขึ้นจนติดอันดับโลก สร้างรายได้เข้าประเทศได้มหาศาล
และไม่แปลกที่เขาจะจ่ายค่าตอบแทนให้แก่ข้าราชการในอัตราที่สูงมาก
จากข้อมูลของสิงคโปร์ที่ปรากฏใน
Global Competitiveness Report 2013-2014 ที่จัดทำโดย World
Economic Forum ขีดความสามารถในการแข่งขันของสิงคโปร์อยู่ในอันดับ 2
ของโลกรองจากสวิตเซอร์แลนด์ (จากทั้งหมด 148 ประเทศ) โดยเขาได้คะแนนในหัวข้อ Burden
of government regulation เป็นอันดับ 1 ของโลก (หน้า 341)
ขณะที่ขีดความสามารถในการแข่งขันของไทยอยู่ในอันดับที่ 37 และได้คะแนนในหัวข้อ Burden
of government regulation เป็นอันดับที่ 90 ของโลกเท่านั้น (หน้า
365)
ดังนั้น จึงไม่ต้องสงสัยเลยว่าทำไม
เมื่อเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน สิงคโปร์จึงไม่ต้องปรับปรุงกฎหมายอะไรเลย
เพราะทำมานมนานแล้ว เรียกว่า Singapore goes beyond AEC
ไปแล้ว
สำหรับประเทศไทยนั้น
ปัจจุบันระบบราชการไทยเรายังคงยึดมั่นอยู่กับระบบควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านการอนุมัติ
อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ กับการประกอบกิจกรรมเกือบทุกชนิด
ดังจะเห็นได้จากการที่ร่างกฎหมายใหม่ ๆ
ที่มีการเสนอต่อรัฐบาลและรัฐสภาเพื่อพิจารณานั้นยังคงอุดมไปด้วยการอนุมัติ อนุญาต
ออกใบอนุญาตอย่างเสมอต้นเสมอปลาย ดังนั้น เราจึงค่อนข้างวุ่นวายกว่าใคร ๆ
ในการที่จะเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในอีกปีกว่า ๆ ที่จะถึงนี้
ถามว่าแล้วจะทำอย่างไรล่ะเพื่อให้กฎหมายไทยตามทันโลก?
ผู้เขียนเห็นว่าเราสามารถแบ่งได้
2 กรณี
1. กรณีร่างกฎหมายใหม่
ผู้เขียนพบว่าหลายประเทศกำหนดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบจากการตรากฎหมาย
(Regulatory Impact Analysis: RIA) โดยละเอียดและจริงจังก่อนการยกตัวบทร่างกฎหมาย
ซึ่งส่วนหนึ่งของการทำ RIA นี้จะต้องมีการกำหนดปัญหาให้ชัดเจน
วิเคราะห์ที่มาของปัญหาว่าเกิดจากอะไร มีทางเลือกในการแก้ไขปัญหาอย่างไรบ้าง
และทางเลือกใดเหมาะสมที่สุด หรือต้องใช้หลายทางเลือกประกอบกัน
หากต้องมีการตรากฎหมายขึ้น หลักการและกลไกตามกฎหมายควรเป็นอย่างไร
ผลกระทบต่อด้านอื่นมีไหมเพราะเหรียญมีสองด้านเสมอ เช่น
การเพิ่มสวัสดิการแรงงานในระบบ อาจทำให้มีการจ้างงานน้อยลง
เพราะผู้ประกอบการอาจเลือกที่จะนำเครื่องจักรมาใช้แทนเพราะมีต้นทุนที่ถูกว่าการจ้างแรงงานคน
เป็นต้น ต้องมีการวิเคราะห์ Cost-benefit relationships และ
Cost-effectiveness relationships ของข้อเสนอให้มีกฎหมายโดยละเอียด
รวมทั้งต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) อย่างกว้างขวางและทั่วถึง และไม่ใช่เพียงแค่รับฟัง แต่ต้องให้คำตอบที่มีเหตุผล
(Reasonable responses) ต่อข้อกังวลหรือความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียอย่างจริงจังด้วย
หากฝ่ายบริหารเห็นว่าจำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นจริงก็จะอนุมัติหลักการของร่างกฎหมายแล้วส่งให้หน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายดำเนินการต่อไป
ในการร่างกฎหมาย
ผู้เขียนพบว่าบางประเทศกำหนดไว้ในกฎหมายชัดเจนให้หน่วยงานที่รับผิดชอบกฎหมายแต่ละฉบับจัดให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลา
5 ปีบ้าง 10 ปีบ้าง แล้วแต่สภาพของเรื่อง
โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียประกอบด้วย และต้องทำรายงานเสนอรัฐบาล
ซึ่งรัฐบาลต้องเปิดเผยรายงานนั้นและต้องเสนอรายงานต่อรัฐสภาภายในเวลาที่กำหนดเพื่อให้รัฐสภาและสาธารณชนตรวจสอบด้วย
ไม่อย่างนั้นเรื่องก็จะเงียบหายไป ซึ่งในการร่างกฎหมายเราเรียกบทบัญญัติทำนองนี้ว่า
Sunset Clause ครับ
2.
กรณีกฎหมายที่ใช้บังคับแล้ว
ผู้เขียนพบว่าบางประเทศใช้วิธีกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินความสัมฤทธิ์ผลของกฎหมาย
(Ex post evaluation of legislations) ไว้
แต่ให้เป็นความรับผิดชอบทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติว่าจะกำหนดให้มีการประเมินกฎหมายใด
เมื่อใด และโดยหน่วยงานใด แต่ต้องประเมินตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนด
ซึ่งแน่นอนว่าต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียประกอบการดำเนินการ รวมทั้งต้องทำรายงานเสนอรัฐบาลหรือรัฐสภา
และรัฐบาลหรือรัฐสภาต้องเปิดเผยรายงานนั้นต่อสาธารณชนด้วย
บางประเทศให้เป็นหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน
แต่บางประเทศ เช่น สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ และอังกฤษ
มีหน่วยงานสังกัดรัฐสภาทำหน้าที่นี้เป็นการเฉพาะ
หน่วยงานนี้แม้จะสังกัดรัฐสภาก็จริง แต่ผู้ตรวจสอบจะเป็นคณะนักวิชาการ 8-16 คน
แล้วแต่กรณี และคณะนักวิชาการเหล่านี้มีอิสระในการดำเนินงานและเป็นกลางทางการเมือง
ที่ทำงานไม่ได้ใหญ่โตโอ่โถงหรือมีป้ายใหญ่ยักษ์เหมือนอย่างหน่วยงานของรัฐส่วนใหญ่ในประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนา
แต่เน้นคุณภาพและประสิทธิภาพในการดำเนินการ
เรื่องวิธีการประเมินความสัมฤทธิ์ผลของกฎหมาย
(Ex post evaluation of legislations)
นี้เป็นเรื่องค่อนข้างใหม่สำหรับบ้านเรา
เพราะไม่มีหน่วยงานใดที่รับผิดชอบดำเนินการอย่างต่อเนื่องจริงจังและเป็นระบบ
เราเน้นการออกกฎหมายใหม่ ๆ มากกว่าที่จะไปทบทวนว่ากฎหมายที่มีอยู่เป็นจำนวนมากนั้นมันเหมาะสมกับโลกที่เปลี่ยนแปลงไปหรือไม่
ควรปรับปรุงแก้ไขอย่างไร หรือควรจะยกเลิกเสีย ยกตัวอย่างกฎหมายเกี่ยวกับภาษี
หากมีการทำ RIA อย่างจริงจัง
เราอาจได้ระบบภาษีที่เหมาะสมเป็นธรรมมากกว่าที่เป็นอยู่ก็ได้
เพราะผู้เขียนต้องถามตัวเองทุกปีว่าแต่ละปีนั้นผู้เขียนใช้เงินเลี้ยงดูบุตรที่ยังเรียนหนังสืออยู่ปีละเท่าไร
เพราะเขาให้หักค่าเลี้ยงดูบุตรที่อยู่ระหว่างการศึกษาได้ปีละ 15,000
บาทเท่านั้นเอง!!!
บัดนี้ ถึงเวลาแล้วกระมังครับที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติควรที่จะร่วมกันผลักดันอย่างต่อเนื่อง
จริงจัง และเป็นระบบเพื่อให้มีการทบทวนและปรับปรุงกลไกตามกฎหมายต่าง ๆ ให้เหมาะสม
และปรับเปลี่ยนบทบาทของภาครัฐจากผู้ควบคุม (Controller) การดำเนินกิจกรรมต่าง
ๆ ผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ มาเป็นผู้ส่งเสริมหรืออำนวยความสะดวก (Facilitator) แก่เอกชนซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการต่าง ๆ และเป็นกรรมการคอยกำกับดูแล (Regulator)
ให้ผู้ประกอบการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกติกาที่วางไว้
รวมทั้งบังคับให้มีการทำ RIA
และการประเมินความสัมฤทธิ์ผลของกฎหมายกันอย่างจริงจังและเป็นระบบ กฎหมายไทยจะได้หมุนตามทันโลกเหมือนอย่างประเทศที่พัฒนาแล้วเขาเสียที
ถ้าปรับได้อย่างที่ว่านี้
ผู้เขียนก็เห็นว่าประเทศไทยก็สามารถ goes beyond AEC
กับเขาได้เหมือนกันละน่า…
*บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการของผู้เขียน แม้ผู้เขียนจะทำงานอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้เขียนไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย และไม่ถือเป็นความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา*
[*]กรรมการร่างกฎหมายประจำ
(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2556)
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น