นายปกรณ์
นิลประพันธ์[1]
เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่
บทบัญญัตินี้มีเจตนารมณ์ชัดเจนว่าไม่ต้องการให้เกิด
“ช่องว่าง” ขึ้นในการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะการบริหารราชการแผ่นดินต้องมีความต่อเนื่อง
แต่ทั้งนี้ก็ต้องเข้าใจว่าคณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น
เป็นเพียงการอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวหรือที่เรียกกันจนติดปาก
(ซึ่งไม่ถูกต้อง) ว่า “คณะรัฐมนตรีรักษาการ” (Caretaker role) เท่านั้น
หาได้มีอำนาจเต็ม (Full accountability) เหมือนเมื่อก่อนยุบสภาไม่
ทั้งนี้เพราะเมื่อมีการยุบสภาแล้ว
ก็จะต้องมีการเลือกตั้งเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่
และจะเข้าสู่กระบวนการตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ หากปล่อยให้คณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่สามารถใช้อำนาจเต็มได้
ก็อาจมีผลกระทบต่อความเที่ยงธรรมของการเลือกตั้ง หรืออาจมีการ “วางยา” คณะรัฐมนตรีที่จะตั้งขึ้นใหม่ขึ้นได้
ดังนั้น มาตรา
181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงบัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ได้เพียง
“เท่าที่จำเป็น” แถมยังกำหนด “เงื่อนไข” ในการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวนี้ไว้อีก
4 ประการด้วย ดังนี้
(1) ไม่กระทำการอันเป็นการใช้อำนาจแต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ
หรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่
หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง
หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน
เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน
(2)
ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น
เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน
(3)
ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ
หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป
(4)
ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้งและไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด
เห็นได้ชัดว่าเงื่อนไขต่าง ๆ ตามมาตรา 181 นั้นมีขึ้นเพื่อป้องกันมิให้คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น ใช้อำนาจหน้าที่ในลักษณะที่อาจมีผลกระทบต่อผลการเลือกตั้ง
หรือสร้างภาระผูกพันใด ๆ แก่คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่
อย่างไรก็ดี การปฏิบัติหน้าที่ตาม (1) (2) และ (4) นั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องขอความเห็นชอบหรือต้องไม่ฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง
(กกต.) กำหนด แล้วแต่กรณี แต่กรณีตาม (3) นั้นรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบจากใครหรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใด
ปัญหาที่ต้องพิจารณาก็คือ ใครจะเป็นคนบอกว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ
หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปตามมาตรา 181 (3)
หากพิจารณาโดยปราศจากอคติ
จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติมาตรา 181 ตอนท้ายนั้นเป็นบทบัญญัติที่ว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาผู้แทนราษฎร
และเมื่อรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบในการกระทำจากใครหรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใดซึ่งแตกต่างจากกรณีตามมาตรา
181 (1) (2) และ (4) คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยเองว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ
หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป
เมื่อคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ
หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นกรณี ๆ ไป แต่เพื่อความสะดวกในการปฏิบัติงานของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ คณะรัฐมนตรีก็อาจกำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้ส่วนราชการ
รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้
แต่เมื่อใดก็ตามที่คณะรัฐมนตรีได้กำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้ส่วนราชการ
รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันแล้ว
คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ
และหน่วยงานของรัฐ ก็ย่อมมีความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจดังกล่าวด้วย อันเป็นไปตามหลักกฎหมายทั่วไปที่ว่าฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้น
(Patere legem quam ipse fecisti)
อย่างไรก็ตาม หลักกฎหมายทั่วไปที่ว่าฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้นนั้น
ก็มีข้อยกเว้นเช่นกัน โดยหากหากปรากฏต่อมาว่าแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจที่คณะรัฐมนตรีกำหนดขึ้นดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ
หรืออาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ (National interests) หรือประชาชน (Public benefits) คณะรัฐมนตรีก็มีความรับผิดชอบ
(Accountability) ในผลประโยชน์ของชาติหรือประชาชน ที่จะต้องปรับปรุงหลักเกณฑ์ที่ตนได้กำหนดขึ้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ
เช่น หากเดิมวางแนวปฏิบัติไว้เป็นการทั่วไปว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใด
ๆ ก็ตามมีผลเป็นการผูกพันคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใดหากเนิ่นช้าไปอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ
คณะรัฐมนตรีย่อมมีความรับผิดชอบที่จะต้องปรับปรุงแนวปฏิบัติดังกล่าวเสียใหม่
โดยอาจกำหนดให้ต้องมีการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาหากมีความจำเป็นอย่างยิ่งเป็นรายกรณี
และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องชี้แจงเหตุผลความจำเป็นโดยละเอียดมาเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย
เป็นต้น
ทั้งนี้ ผลประโยชน์ของชาติและประชาชนเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงเป็นลำดับแรกในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย
ไม่ว่าคณะรัฐมนตรีนั้นจะมีอำนาจเต็ม (Full accountability)
หรือเป็นเพียงคณะรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว (Caretaker
role) ก็ตาม.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น