กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่สังคมกำหนดขึ้นเพื่อสร้างและรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของสังคม
(Good moral and public order) ดังนั้น ตัวบทกฎหมาย (Legal texts) รวมทั้งกลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย (Legal mechanism) และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย (law enforcement) จึงต้องสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม (Social reality
or Social needs) ซึ่งแต่ละสังคมก็มีความต้องการแตกต่างกันไป
อย่างไรก็ดี ความต้องการของทุกสังคมนั้นมีลักษณะร่วมกันประการหนึ่งที่ทางวิชาการเรียกว่า
“พลวัตร” (Dynamics) หรือมีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาเนื่องจากเหตุปัจจัยต่าง
ๆ ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ
เมื่อเป็นเช่นนี้
ทุกประเทศจึงต้องพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมาย กลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย
และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ
เพื่อให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้
จะว่าไปทุกประเทศก็พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายกันมาโดยตลอด
เร็วบ้างช้าบ้างต่างกันไป ทั้งนี้ก็เนื่องจากว่าแต่ละประเทศนั้นเดิมอยู่กันอย่างเป็นเอกเทศ
แต่ละประเทศต่างก็ยึดรัฐธรรมนูญของตนเองเป็นหลักในการกำหนดนโยบายสาธารณะ (Public
policy) ซึ่งก็รวมทั้งนโยบายด้านกฎหมาย
แต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา
โลกมีความเป็นเอกภาพมากขึ้นจากการตั้งองค์การสหประชาชาติ (United Nations) ดังนั้น กฎหมายระหว่างประเทศ
และพันธกรณีระหว่างประเทศจึงก้าวเข้ามามีบทบาทต่อระบบกฎหมายภายในมากขึ้น
ซึ่งรวมทั้งพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศที่มุ่งไปในทางการค้าเสรี (Free
Trade) มากขึ้นด้วย
ดังนั้น การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายของประเทศต่าง
ๆ จึงมิได้อิงอยู่กับรัฐธรรมนูญของตนอย่างเดียว (Constitutionalism) เหมือนในอดีต
แต่คำนึงถึงความสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศด้านต่าง ๆ
นอกจากนี้
การพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และสื่อสารนับแต่ปี 2523
เป็นต้นมา ได้ทำให้ความต้องการของสังคมในปัจจุบันและที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคต
มีลักษณะที่แตกต่างจากความต้องการของสังคมในอดีตอย่างสิ้นเชิง เพราะคลื่นลูกที่สามนี้ทำให้ข้อจำกัดในการแลกเปลี่ยนและรับรู้ข้อมูลข่าวสารอันเนื่องมาจากอุปสรรคตามธรรมชาติที่มีอยู่แต่เดิมสิ้นสุดลง
อีกทั้งการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นและมีราคาถูกลงนี้ทำให้พลโลกต่างรับรู้และแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร
ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมระหว่างกันได้อย่างรวดเร็วและกว้างขวาง
ที่สำคัญ
การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมนี้ทำให้เกิด “การผสมผสาน”
ความรู้สึกนึกคิดที่แตกต่างกันเหล่านี้เข้าด้วยกันจนทำความต้องการของสังคมในปัจจุบันมีลักษณะเป็น
“สากล” มากขึ้นเรื่อย ๆ เช่น การมีส่วนร่วมของประชาชน การพัฒนาอย่างยั่งยืน
การรักษาสภาพแวดล้อม การทุจริต เป็นต้น
ปัจจัยนี้ได้เร่งเร้าให้ประเทศที่พัฒนาแล้วปรับปรุงกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ
ให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมที่เป็นสากลมากขึ้น
กล่าวเฉพาะนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี
ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ผู้เขียนพบลักษณะร่วมกัน ดังนี้
· กระบวนการเสนอให้มี
ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายต้องเป็นไปอย่างเปิดเผย (Openness)
และมีการปรึกษาหารือกับประชาชน (Public consultation) อย่างจริงจังและกว้างขวาง เพื่อให้ได้ข้อเสนอที่สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด
·
สำหรับข้อเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข
หรือยกเลิกกฎหมายที่จะเปิดเผยและปรึกษาหารือกับประชาชนนั้นต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น
(Impact
Assessment) โดยละเอียด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลกระทบ ภาระ และต้นทุน (Administrative
burden) ของประชาชนและการประกอบกิจการของผู้ประกอบการจากข้อเสนอให้มี
ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้น และมีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อสาธารณะ (Openness)
และประชาชนสามารถเข้าถึง (Accessible) ข้อมูลดังกล่าวได้ง่ายและสะดวก
·
การตัดสินใจทางนโยบายเกี่ยวกับการมี
ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้นเป็นหน้าที่ของฝ่ายบริหารภายหลังจากที่ได้วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นและผลการปรึกษาหารือกับประชาชนแล้ว
และมีการกำหนดมาตรการรองรับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น
·
กระบวนการจัดทำร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหารและกระบวนการตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติต้องมีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพเพื่อให้ได้มาซึ่งกฎหมายอย่างรวดเร็วเพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ต่าง
ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างทันท่วงที
· มีระบบประเมินความเหมาะสมของกฎหมายแต่ละฉบับที่มีการตราขึ้นใช้บังคับแล้วทุกรอบระยะเวลา
(Ex
poste evaluation of legislations)
ผู้เขียนแอบสังเกตว่าประเทศที่
“เจ็บตัว” มาก ๆ
จากสงครามนั้นตระหนักถึงบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปดังกล่าวมากกว่าประเทศที่ถูก “ลูกหลง”
เล็ก ๆ น้อย ๆ ดังจะเห็นได้จากการที่สหรัฐอเมริกา ประเทศต่าง ๆ ในยุโรป และญี่ปุ่น
“ฟื้นตัว” ได้เร็วมาก มีกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายที่ชัดเจน
รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ และประเทศเหล่านี้ได้เข้าไปมี “บทบาทนำ”
ในการพัฒนากฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศอย่างต่อเนื่อง
สู้ประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาก็ไม่ได้
เพราะประเทศเหล่านี้นอกจากจะไม่ค่อยปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพราะเหตุ “มันดีอยู่แล้ว”
แล้ว ผู้แทนที่ส่งไปประชุมจำนวนมากพอถ่ายรูปห้องประชุมเสร็จก็มักไปปรากฏตัวที่อื่นอันมิใช่สถานที่ประชุมในเวลาที่ต้องประชุม???
ดังนั้น ในช่วงที่ใครต่อใครกำลังให้ความสำคัญกับการปฏิรูปนี้
ผู้เขียนจึงขอร่วมเสนอให้มีการ “ยกเครื่อง” กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างจริงจัง
และในฐานะที่เป็นนักกฎหมายก็ขอเน้นเฉพาะการกำหนดนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี
ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย
ไว้เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย
ไว้เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย
แต่หากสามารถนำไปใช้กับการปฏิรูปกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะทั้งระบบได้
ผู้เขียนก็ยินดีนะครับ.
[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นบทความทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น