ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปตัวบทกฎหมาย:
การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายใหม่
และการประเมินความเหมาะสมของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับแล้ว
นายปกรณ์
นิลประพันธ์
กรรมการร่างกฎหมายประจำ
(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันเป็นสากลนั้นเป็นการปกครองโดยยึดถือกฎหมาย
ทุกคนในสังคมประชาธิปไตยมีหน้าที่ต้องเคารพและปฏิบัติตามกฎหมาย
ผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายย่อมมีความผิดและต้องได้รับโทษ ทั้งนี้
เพื่อรักษาความเป็นอยู่ของรัฐ ตลอดจนความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน กรณีจึงกล่าวได้ว่ากฎหมายนั้นเป็น
“นโยบายสาธารณะ” อย่างหนึ่งเพราะมีผลกระทบต่อทุกองคาพยพในสังคม
เมื่อเป็นนโยบายสาธารณะ
การริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายต่าง ๆ
นั้นจึงมิได้แตกต่างไปจากการริเริ่มหรือเสนอให้มีนโยบายสาธารณะอื่น ๆ กล่าวคือ
การริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายนั้นต้อง
· มีข้อมูลสนับสนุนอย่างชัดเจนและเพียงพอว่าจำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นอย่างแท้จริง
(sufficient
evidence basis) ซึ่งต้องมีการศึกษาเชิงลึกถึงสภาพปัญหาและสาเหตุของปัญหา
(problem defined) ทางเลือกต่าง ๆ
ในการแก้ไขปัญหานั้นนอกจากมาตรการทางกฎหมาย (alternative solutions) และต้องมีการปรึกษาหารืออย่างใกล้ชิดกับผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders
consultation) ทุกกลุ่ม
· สามารถอธิบายได้ว่ากลไกที่จะกำหนดไว้ในร่างกฎหมายนั้นมีความเหมาะสมกับเรื่อง
(suitable
legal mechanism) หรือไม่
จะสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลภายใต้บริบทของสังคมไทย (Thai
context) ได้อย่างไร และตัวชี้วัดความสัมฤทธิ์ผล (Key
Performance Indicators) ของร่างกฎหมายนั้นคืออะไร
· มีความคุ้มค่าเมื่อพิจารณาต้นทุนในการจัดทำและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายของภาครัฐ
(compliance
cost) และต้นทุนในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายของประชาชน (administrative
cost) เปรียบเทียบกับประโยชน์ที่จะได้รับจากกฎหมายนั้น (cost-benefit
relationships)
ดังนี้
การริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายใด ๆ นั้นจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบ
“อย่างเคร่งครัด” และ “โดยละเอียด” เสียก่อนเพื่อประเมินความจำเป็นว่ามีความจำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นจริงหรือไม่
และต้องกระทำก่อนที่จะมีการเสนอร่างกฎหมายทุกฉบับต่อฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีเพื่อประกอบการพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการว่าสมควรจะมีกฎหมายเช่นว่านั้นหรือไม่
(ex ante assessment)
หาไม่แล้วกฎหมายที่จะตราขึ้นนั้นจะลิดรอนหรือจำกัดเสรีภาพของประชาชนโดยไม่จำเป็น
สร้างต้นทุนแก่รัฐในการตราและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายในเรื่องที่รัฐไม่จำเป็นต้องเข้าไปยุ่งเกี่ยว
โดยเฉพาะงบรายจ่ายประจำซึ่งเพิ่มสูงขึ้นทุกปี
รวมทั้งเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันของภาคเอกชนรวมทั้งความสามารถในการแข่งขันของประเทศในเวทีโลก
ประเทศไทยวางหลักเกณฑ์การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายนี้ขึ้นแล้วตามระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี
พ.ศ. 2548
ซึ่งออกตามความในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ.
2548
และมีการจัดทำคู่มือการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายเผยแพร่เป็นการทั่วไปด้วย
อย่างไรก็ดี
โดยที่หลักเกณฑ์การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายตามระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี
พ.ศ. 2548 มีลักษณะเป็นเพียงแนวปฏิบัติภายในของฝ่ายบริหาร
หน่วยงานของรัฐจึงมิได้ดำเนินการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายกันอย่างจริงจัง
หากทำเพื่อให้ครบขั้นตอนในการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาเท่านั้น
นอกจากนี้
กฎหมายที่เสนอโดยผู้มีสิทธิเสนอกฎหมายอื่นนอกจากคณะรัฐมนตรี เช่น
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร องค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชน ก็ไม่ผูกพันที่จะต้องตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวด้วยทั้งที่เป็นการริเริ่มหรือเสนอนโนบายสาธารณะที่มีผลกระทบต่อประชาชนทุกคนเช่นกัน
อีกประการหนึ่ง การวิเคราะห์ผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายนั้นต้องดำเนินการอย่างจริงจัง
“ก่อน”
ที่จะมีการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการของร่างกฎหมาย
แต่ปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่เป็นหน่วยตรวจสอบคุณภาพ (Quality
Control Unit) ของผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายชัดเจน
แม้ในทางปฏิบัติสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีการวิเคราะห์ความจำเป็นในการตรากฎหมายที่หน่วยงานของรับเสนอมาพร้อมกับร่างกฎหมายด้วย
แต่ก็เป็นการวิเคราะห์ “ภายหลัง” จากที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบในหลักการของร่างกฎหมายอันเป็นการตัดสินใจในทางนโยบาย
(Policy approval) ว่าให้มีร่างกฎหมายนั้นไปแล้ว
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงทำได้เพียงเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาทบทวนว่าไม่ควรมีกฎหมายนั้นซึ่งไม่สอดคล้องกับขั้นตอนในการตัดสินใจทางนโยบายของคณะรัฐมนตรี
ทั้งยังเป็นการเสียเวลาโดยใช่เหตุ
หากมีการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายอย่างเข้มข้น
นอกจากจะทำให้ได้มาซึ่งร่างกฎหมายที่มีคุณภาพและตอบสนองต่อความต้องการของสังคมส่วนใหญ่แล้ว
ยังทำให้การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากขึ้นด้วย
เพราะไม่ต้องย้อนกลับมาพิจารณาความเหมาะสมของร่างกฎหมายนั้นอีก
สำหรับกฎหมายที่มีการตราขึ้นใช้บังคับแล้วนั้น
ในปัจจุบันถือว่าการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายนั้นเป็นดุลพินิจของผู้รักษาการตามกฎหมายนั้น
ๆ ซึ่งแน่นอนว่าเป็นการพิจารณาตามข้อเสนอแนะของข้าราชการประจำ
แต่โดยที่ข้าราชการประจำส่วนใหญ่มีทัศนคติยึดติดกับกฎระเบียบดั้งเดิมเนื่องจากกลัวการเปลี่ยนแปลง
(fear of change)
จึงเป็นการยากที่จะเสนอให้ผู้รักษาการตามกฎหมายปรับปรุงกฎหมายในความรับผิดชอบให้ทันสมัย
เว้นแต่เป็นการเพิ่มอำนาจหน้าที่หรือขยายขนาดขององค์กร
อีกทั้งระบบการเมืองที่ไม่ค่อยมีเสถียรภาพทำให้ผู้รักษาการตามกฎหมายไม่ประสงค์ที่จะริเริ่มให้มีการ
“สังคายนา” กฎหมายในความรับผิดชอบเนื่องจากต้องอาศัยเสียงข้างมากในสภา ดังนี้ กฎหมายไทยจำนวนมากจึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วโดยผลของพัฒนาการของเทคโนโลยีสารสนเทศ
และเมื่อกฎหมายไทยหยุดอยู่กับที่ ในขณะที่ประเทศอื่นพัฒนากฎหมายในเรื่องเดียวกันไปแล้ว
กฎหมายไทยจำนวนมากจึงกลายเป็นอุปสรรคต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศในเวทีการค้าโลก
และไม่ยืดหยุ่นต่อสถานการณ์อื่น ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป
ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น
ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอดังนี้
(1) สมควรตรากฎหมายกลางขึ้นเพื่อกำหนดให้ผู้มีสิทธิเสนอกฎหมาย
“มีหน้าที่”
ต้องวิเคราะห์ผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายของร่างกฎหมายที่จะเสนอทุกฉบับ
ยกเว้นร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกำหนด การขึ้น หรือการลดภาษีอากรอันเป็นเรื่องที่มีความจำเป็นเร่งด่วนและอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบกันขึ้น
และต้องเสนอรายงานผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายนั้นไปพร้อมกับร่างกฎหมายที่เสนอต่อหน่วยตรวจสอบคุณภาพ
(Quality Control Unit)
ของร่างกฎหมายและรายงานผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย ก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภาเพื่อพิจารณาความเหมาะสมหรือจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายนั้นก่อนพิจารณาอนุมัติในหลักการของร่างกฎหมาย
(2) สมควรปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อกำหนดให้
“คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา” อันเป็นองค์กรที่มีอยู่แล้วทำหน้าที่ในเชิงรุกเพื่อสนับสนุนการตัดสินใจทางนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายของคณะรัฐมนตรี
โดยให้ทำหน้าที่เป็นหน่วยตรวจสอบคุณภาพ (Quality Control Unit) ของร่างกฎหมายและรายงานผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายทุกฉบับก่อนเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา
ยกเว้นร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกำหนด การขึ้น หรือการลดภาษีอากร
(3) ไม่ควรให้การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายนั้นเป็นดุลพินิจของผู้รักษาการตามกฎหมายอีกต่อไป
โดยสมควรตรากฎหมายกลางขึ้นเพื่อกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายทุกฉบับพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลา
5 ปี
นับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับเพื่อปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับพลวัตรของโลก
(ex post evaluation of legislation) และให้
“คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา”
อันเป็นองค์กรที่มีอยู่แล้วทำหน้าที่เป็นหน่วยตรวจสอบคุณภาพผลการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย
และให้มีการเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวนนั้นต่อสาธารณะและต่อรัฐสภาด้วย
ท้ายที่สุดนี้
ผู้เขียนใคร่ขอนำข้อเสนอแนะของ UK Department for Business, Innovation and
Skills ใน “Better Regulation Framework Manual – Practical
Guidance for UK Government Officials” (2013) มาเผยแพร่ต่อว่า ผู้ริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายต่าง ๆ
นั้นต้องเข้าใจในเบื้องต้นก่อนว่ากฎหมายนั้นไม่ใช่คำตอบของทุกปัญหา
เพราะคนมักจะพูดว่าเรื่องนี้ที่เป็นปัญหานี้ยังไม่มีกฎหมายหรือกฎหมายมีช่องโหว่เพราะเป็นการพูดที่ง่าย
ๆ แต่การเสนอกฎหมายนั้นมีผลกระทบในหลากหลายมิติ จึงไม่ใช่เอาง่ายเข้าว่า
หากแต่ต้องมีเหตุผล ข้อมูล และหลักฐานประกอบข้อกล่าวอ้างอย่างหนักแน่น (substantive
evidence)
และต้องพิจารณาให้ละเอียดรอบคอบก่อนว่ามีทางเลือกอื่นใดในการแก้ไขปัญหาหรือไม่
อะไรบ้าง และต้องแสดงต่อสาธารณะให้เห็นได้ว่าต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับจากกฎหมาย
(costs-benefits) นั้นเป็นอย่างไร คุ้มค่าหรือไม่ สามารถอธิบายผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการมีกฎหมายทั้งในระยะกลาง
(intermediate outcomes) และผลลัพธ์สุดท้าย (final
outcomes) ได้อย่างชัดเจน และถ้าเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการประกอบธุรกิจ
ท่านต้องเข้าใจผลกระทบที่มีต่อต้นทุนในการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบการในระดับต่าง
ๆ ทั้งขนาดเล็ก ขนาดกลาง และขนาดใหญ่เป็นอย่างดี
และมีมาตรการรองรับที่เหมาะสมด้วย.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น