ข้อพิจารณาสำคัญทางกฎหมายบางประการในการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดย พลเอก กฤษณะ บวรรัตนารักษ์

         การแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้นเกี่ยวข้องกับกฎหมาย ทั้งกฎหมายภายในประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศ ตลอดจนหลักสากล ที่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องจะต้องปฏิบัติภายใต้กรอบของกฎหมายและหลักสากล ซึ่งมีข้อพิจารณาสำคัญทางกฎหมายบางประการที่น่าสนใจที่ทุกภาคส่วนควรทราบ เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจอันจะนำไปสู่ความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาให้สำเร็จลุล่วงด้วยดีภายใต้หลักนิติธรรมต่อไป โดยสรุปสาระสำคัญบางประเด็นที่น่าสนใจได้ ดังนี้

          1. การปฏิบัติหน้าที่ของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในประเทศ ภาค 4 ส่วนหน้า (กอ.รมน.ภาค 4 สน.) ซึ่งมีเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารบรรจุอยู่ด้วยนั้น เป็นการรักษาความสงบเรียบร้อยของประเทศหรือ   การทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย (Law Enforcement) มิใช่อยู่ในภาวะการรบ(Combat Operations) หรือการสงคราม (Warfare) ไม่ว่าจะเป็นการขัดกันด้วยอาวุธระหว่างประเทศ (International Armed Conflict) หรือการขัดกันด้วยอาวุธภายในประเทศ (Internal Armed Conflict) ก็ตาม เป็นการบังคับใช้กฎหมายอาญาบ้านเมืองปกติทั่วไป (Domestic Criminal Laws) คล้ายคลึงกับต่างประเทศกรณีไอร์แลนด์เหนือใช้กำลังทหารอังกฤษไปเสริมการทำหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อยหรือการบังคับใช้กฎหมาย สำหรับในประเทศเช่นเดียวกับเจ้าหน้าที่ตำรวจ เจ้าหน้าที่ ป.ป.ส. เจ้าหน้าที่ศุลกากร เจ้าหน้าที่ป่าไม้ เจ้าหน้าที่สรรพสามิต เป็นต้น ซึ่งมีหน้าที่ป้องกันหรือปราบปรามและจับกุมผู้กระทำผิดกฎหมายในส่วนที่รับผิดชอบ ในการป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมทั่วไป การลักลอบค้ายาเสพติด แรงงานผิดกฎหมายการค้ามนุษย์ การลักลอบนำเข้าสิ่งของผิดกฎหมาย การลักลอบตัดไม้ทำลายป่า การทำเหล้าเถื่อน

            ส่วนการนำเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารที่บรรจุใน กอ.รมน.ภาค 4 สน.มาปฏิบัติหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยหรือการบังคับใช้กฎหมายนั้น มีกฎหมายรองรับให้กระทำได้ ตามที่บัญญัติในมาตรา 56 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติสรุปได้ว่า รัฐต้องจัดให้มีกำลังทหารเพื่อพิทักษ์ไว้ซึ่งความมั่นคงของรัฐและความสงบเรียบร้อยของประชาชน และมาตรา 8 กับมาตรา 36 แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 กำหนดสรุปได้ว่าให้กระทรวงกลาโหมมีอำนาจหน้าที่พิทักษ์รักษาความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในราชอาณาจักร  ตลอดจนปฏิบัติการอื่นที่เป็นการปฏิบัติการทางทหารนอกเหนือจากสงครามเพื่อความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร และป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำความผิดที่เป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐซึ่งจำเป็นต้องใช้กำลังทหารระงับเหตุการณ์ร้ายแรงโดยเร็ว

            นอกจากนั้นในการรักษาความสงบเรียบร้อยของประเทศหรือการทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย พนักงานเจ้าหน้าที่ไม่ว่าจะเป็นตำรวจหรือทหารสามารถเข้าไปได้ในทุกสถานที่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย เช่น แหล่งชุมชน โรงพยาบาล โรงเรียน หรือสถานที่สำคัญทางศาสนาหรือศิลปวัฒนธรรม เป็นต้น ไม่มีข้อจำกัดดังเช่นในกรณีการรบหรือการสงครามภายใต้หลักกฎหมายสงครามหรือกฎหมายว่าด้วยการขัดกันด้วยอาวุธระหว่างประเทศ ที่ผู้ทำการรบที่เรียกว่าพลรบ (Combatant) จะต้องหลีกเลี่ยงไม่เข้าไปในหรือใช้ประโยชน์ทางทหารจากสถานที่ดังกล่าว  และการที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงสามารถมาปฏิบัติหน้าที่บังคับใช้กฎหมายได้นั้น ก็เป็นไปตามประมวลระเบียบการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย (Code of Conduct for Law Enforcement Officials 1979) ซึ่งถือได้ว่าเป็นหลักสากลที่องค์การสหประชาชาติได้จัดทำขึ้น กำหนดว่า "เจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย" หมายรวมถึงเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายทุกประเภท ไม่ว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง ซึ่งใช้อำนาจหน้าที่อย่างตำรวจโดยเฉพาะการจับกุมหรือควบคุมตัว  ในประเทศที่ทหารสามารถใช้อำนาจหน้าที่อย่างตำรวจหรือโดยกองกำลังรักษาความมั่นคงของรัฐ ความหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมายรวมถึงเจ้าหน้าที่ดังกล่าวด้วย

          2. หลักกฎหมายสำคัญและหลักสากลที่เจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมายจะต้องยึดถือเป็นหลักปฏิบัติ โดยเฉพาะการใช้อาวุธปืน และการชันสูตรพลิกศพกับการไต่สวนสาเหตุการตาย ซึ่งแตกต่างจากการรบหรือการสงคราม  ดังนี้

              2.1 ประมวลกฎหมายอาญา  มาตรา 68 ซึ่งสรุปได้ว่า การใช้กำลังหรืออาวุธของทหารที่ทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายต้องพอสมควรแก่เหตุหรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่าไม่เกินกว่าเหตุ ถือว่าเป็นการป้องกันโดยชอบด้วยกฎหมายและอยู่ภายใต้หลักการป้องกันตนเอง กล่าวคือ เป็นการป้องกันชีวิตของตนเองหรือผู้อื่นให้พ้นภยันตรายที่ใกล้จะถึงจากการประทุษร้ายโดยผู้ต้องสงสัย ผู้ต้องหา หรือผู้ที่จะถูกตรวจค้นหรือจับกุม ดังนั้น ในการทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายต้องมีการแสดงตน การเตือนด้วยวาจา การยิงเตือนในทิศทางที่ปลอดภัย เว้นแต่หากสถานการณ์ไม่เอื้ออำนวยหรือเป็นอันตรายต่อชีวิตหรือบาดเจ็บสาหัสของผู้ใด

              2.2 ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 150 ซึ่งสรุปได้ว่า ในกรณีที่มีการตายเกิดขึ้นโดยการกระทำของเจ้าพนักงานระหว่างปฏิบัติหน้าที่หรือตายในระหว่างอยู่ในความควบคุมของเจ้าพนักงานระหว่างปฏิบัติหน้าที่  ให้มีการชันสูตรพลิกศพ แล้วมีการร้องขอต่อศาลชั้นต้นแห่งท้องที่ที่ศพนั้นอยู่  เพื่อให้ศาลทำการไต่สวนและทำคำสั่งแสดงว่าผู้ตายคือใคร ตายที่ไหน เมื่อใด และถึงเหตุกับพฤติการณ์ที่ตาย ถ้าตายโดยคนทำร้ายให้กล่าวว่าใครเป็นผู้กระทำเท่าที่จะทราบได้ แล้วส่งสำนวนไปให้พนักงานอัยการหรืออัยการทหารเพื่อมีคำสั่งฟ้องทางอาญาหรือไม่ฟ้องเจ้าพนักงานดังกล่าว  พนักงานอัยการหรืออัยการทหารจะพิจารณาว่าการกระทำของเจ้าพนักงานดังกล่าวเกินกว่าเหตุหรือไม่ หากเห็นว่าไม่ได้กระทำการเกินกว่าเหตุก็จะสั่งไม่ฟ้อง แต่ถ้าเห็นว่ากระทำเกินกว่าเหตุก็จะสั่งฟ้องเป็นคดีอาญาต่อไป

                       2.3 หลักการพื้นฐานว่าด้วยการใช้กำลังบังคับและอาวุธปืนของเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย (Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials) รับรองโดยที่ประชุมขององค์การสหประชาชาติ เป็นส่วนหนึ่งของหลักสากลในการใช้กำลังและอาวุธปืนของเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย สรุปสาระสำคัญได้ว่า ใช้กำลังบังคับและอาวุธปืนได้เฉพาะที่มีความจำเป็นอย่างยิ่งยวดไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ เคารพสิทธิมนุษยชน ออกกฎเกณฑ์และข้อบังคับว่าด้วยการใช้กำลังบังคับและอาวุธปืน พัฒนาวิธีการใช้อาวุธและอุปกรณ์ที่เกี่ยวข้องให้หลากหลายเพื่อให้เหมาะสมกับความจำเป็นที่แตกต่างกันของแต่ละสถานการณ์  เจ้าหน้าที่พึงได้รับอุปกรณ์ป้องกันตัว เช่น โล่ หมวกป้องกัน ศีรษะ เสื้อกันกระสุน ฯลฯ เจ้าหน้าที่ใช้อาวุธปืนเพื่อเป็นการป้องกันตัวหรือป้องกันผู้อื่นให้พ้นจากภยันตรายร้ายแรงที่ใกล้จะมาถึงที่อาจถึงแก่ชีวิตหรือบาดเจ็บสาหัส การแสดงสถานภาพเจ้าหน้าที่และการเตือน เว้นแต่ในสถานการณ์ที่เสี่ยงต่อชีวิตหรืออันตรายที่ร้ายแรง การใช้กำลังบังคับต่อการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  การใช้กำลังบังคับในการคุมขังหรือควบคุมตัว การกำหนดคุณสมบัติและการฝึกอบรมเจ้าหน้าที การป้องกันการใช้กำลังหรืออาวุธปืนเกินกว่าเหตุอย่างเป็นระบบ และการรายงานกับการแก้ปัญหาเมื่อมีการใช้กำลังและอาวุธปืนเกินกว่าเหตุ

ตารางเปรียบเทียบความแตกต่างการใช้อาวุธปืน

การรบหรือการสงคราม	การทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย
มาตรการจากหนักไปหาเบาได้	มาตรการจากเบาไปหาหนัก
มาตรการแรกโจมตีเป้าหมายทางทหาร	มาตรการสุดท้ายเพื่อป้องกันชีวิตตนเองหรือผู้อื่น
ไม่ต้องมีการแสดงตน	ต้องมีการแสดงตนเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ (หากสถานการณ์เอื้ออำนวย)
ไม่ต้องมีการแจ้งเตือนด้วยวาจา	ต้องมีการแจ้งเตือนด้วยวาจา (หากสถานการณ์เอื้ออำนวย)
ไม่ต้องมีการยิงเตือน	ต้องมีการยิงเตือนในทิศทางที่ปลอดภัย (หากสถานการณ์เอื้ออำนวย)
สามารถยิงข้าศึกได้มากกว่าหนึ่งนัด	ใช้กระสุนให้น้อยที่สุด ควรยิงเท่าที่จำเป็น ใช้กระสุนหลายนัดอาจเกินกว่าเหตุ
ยิงด้านหลังของข้าศึกได้	หลีกเลี่ยงการยิงด้านหลัง (อาจเกินกว่าเหตุ)
ไม่มีการชันสูตรพลิกศพและการไต่สวนสาเหตุการตาย โดยศาล	มีการชันสูตรพลิกศพและการไต่สวนสาเหตุการตายโดยศาล

          3. หลักสิทธิมนุษยชน เจ้าหน้าที่ที่ทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายจะต้องมีความรู้ด้านสิทธิมนุษยชน   เป็นอย่างดี เพื่อจะได้ไม่ไปปฏิบัติหน้าที่ผิดพลาดในการตรวจค้น จับกุม พันธนาการ หรือควบคุมตัว รวมทั้งการใช้อาวุธปืน ซึ่งความหมายของหลักสิทธิมนุษยชนที่เข้าใจง่ายที่ต้องนำไปปฏิบัติ คือ เอาใจเขามาใส่ใจเรา ไม่ดูถูกเหยียดหยาม ไม่เลือกปฏิบัติ คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ประการสำคัญ ต้องไม่มีการข่มขู่ ไม่กระทำให้อับอาย หรือไม่ทารุณกรรมในการทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายอย่างเด็ดขาด

          บทความนี้จะไม่กล่าวถึงในรายละเอียดของหลักสิทธิมนุษยชน จะนำเสนอเฉพาะประเด็นสำคัญที่น่าสนใจ ดังนี้

         3.1 การละเมิดสิทธิมนุษยชนไม่จำเป็นว่าผู้ละเมิดต้องเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเสมอไป ภาคเอกชนหรือประชาชนบางรายบางกลุ่มอาจเป็นผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนได้ สถานการณ์สิทธิมนุษยชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้แท้จริงแล้ว เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารหรือเจ้าหน้าที่ตำรวจรวมทั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้ กอ.รมน.ภาค 4 สน. ไม่ได้เป็นผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนแต่อย่างใด แต่เป็นผู้คุ้มครองสิทธิมนุษยชน กล่าวคือ ทำหน้าที่ให้เกิดความสงบสุข ทำให้ประชาชนสามารถใช้ชีวิตอย่างปกติสุขทั้งในการเดินทางและ   การประกอบวิชาชีพ ทำหน้าที่คุ้มครองความปลอดภัยของประชาชน นักเรียน และครู ให้ปลอดภัยรอดพ้นจาก       การประทุษร้ายหรือการก่อเหตุความรุนแรง ผู้ที่ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้ชีวิตอย่างปกติสุข ก่อเหตุรุนแรงต่อประชาชนและครู คือ ผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างแท้จริงนั่นเอง แต่หากเจ้าหน้าที่ของรัฐละเมิดสิทธิมนุษยชนก็จะถูกดำเนินคดีอาญา แพ่ง และวินัย

            3.2 กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights : ICCPR) และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights : ICESCR) ซึ่งเกี่ยวข้องกับหลักสิทธิมนุษยชนที่มีผลผูกพันประเทศไทย  ได้กำหนดสิทธิในการกำหนดใจตนเอง (right to self- determination) ทำนองเดียวกันในข้อ 1. ของกติกาทั้งสองฉบับสรุปได้ว่า ประชาชนทั้งปวงมีสิทธิในการกำหนดเจตจำนงของตนเอง โดยอาศัยสิทธินั้น ประชาชนจะกำหนดสถานะทางการเมืองอย่างเสรี รวมทั้งดำเนินการอย่างเสรี ในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของตน แม้ประเทศไทยจะมีพันธกรณีผูกพันตามกติกาข้างต้นทั้งสองฉบับ แต่ไม่สามารถนำมาอ้างให้มีการออกเสียงประชามติกำหนดสถานะทางการเมืองเกี่ยวกับการแบ่งแยกดินแดนหรือรูปแบบการปกครองที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ เนื่องจากประเทศไทยได้ทำถ้อยแถลงตีความ (ข้อสงวน) ยื่นต่อเลขาธิการสหประชาชาติไว้ว่า "มิให้ตีความว่าอนุญาตหรือสนับสนุนการกระทำใด ๆ ที่จะเป็นการแบ่งแยกหรือทำลายบูรณภาพแห่งดินแดนหรือเอกภาพทางการเมืองของรัฐเอกราชอธิปไตย ทั้งนี้ ไม่ว่าทั้งหมดหรือแต่เพียงบางส่วน" นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 1 บัญญัติว่า ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ และมาตรา 166  บัญญัติสรุปได้ว่า ในกรณีมีเหตุอันสมควร คณะรัฐมนตรีจะขอให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องใดอันมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ   จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะมีการออกเสียงประชามติที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญและแย้งกับถ้อยแถลงตีความ (ข้อสงวน) ดังกล่าว

          สรุป การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารภายใต้ กอ.รมน.ภาค 4 สน. เป็นการรักษาความสงบเรียบร้อยของประเทศหรือการทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย โดยการใช้อาวุธปืนแตกต่างจากการรบหรือการสงคราม และผู้ที่ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้ชีวิตอย่างปกติสุขเป็นผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชน นอกจากนั้น  ไม่ว่าผู้ใดหรือกลุ่มใดไม่อาจอ้างให้มีการออกเสียงประชามติกำหนดสถานะทางการเมืองเกี่ยวกับการแบ่งแยกดินแดนหรือรูปแบบการปกครองที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญและแย้งกับถ้อยแถลงตีความของประเทศไทยได้ ซึ่งเป็นไปตามกฎหมายภายในประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศ ตลอดจนหลักสากล

-----------------

* ที่ปรึกษาพิเศษ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม