ผู้เขียน[๑]ได้รับเชิญให้ไปร่วมเสวนา เรื่อง การปฏิรูปกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจของเอกชน
ในการประชุม Dialogue: Parliamentarians Supporting the “Quiet Revolution” for Better
Regulatory Governance ระหว่างวันที่ ๑๘-๒๐
เมษายน ๒๕๖๑ ณ กรุงจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งจัดโดยความร่วมมือของสมัชชารัฐสภาอาเซียน
(AIPA) กับสถาบันวิจัยทางเศรษฐกิจสำหรับประชาคมอาเซียนและประชาคมเอเชียตะวันออก
(ERIA)
การประชุมครั้งนี้มุ่งเน้นที่บทบาทของสมาชิกรัฐสภาของประเทศในสมาคมอาเซียนในการ
“ลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐและกฎเกณฑ์ทางการค้าระหว่างประเทศ”
โดยเนื้อหาการอภิปรายแบ่งเป็น ๒ ส่วน ส่วนแรก คือการลดภาระของภาคเอกชนในการนำเข้าและส่งออกที่เกิดจากมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี
(Non-Tariff Measures หรือ NTMs) และส่วนที่สอง คือ การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบธุรกิจ (Reducing Unnecessary
Regulatory Burdens หรือ RURB) ซึ่งผู้เขียนได้ร่วมเสนอข้อมูลการปฏิรูปกฎหมายของประเทศไทยในการอภิปรายส่วนที่สอง
มีข้อสังเกตด้วยว่า
แม้การประชุมครั้งนี้จะเป็นการประชุมในหัวข้อที่เกี่ยวกับกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐโดยตรง
แต่ผู้ร่วมเข้าประชุมส่วนใหญ่ทั้งในส่วนของสมาชิกรัฐสภาและผู้อภิปรายกลับไม่ใช่นักกฎหมาย
หากเป็นนักเศรษฐศาสตร์ นักธุรกิจ นักลงทุน นักวิจัย หรือที่ปรึกษาด้านต่าง ๆ มีเพียงผู้เขียนและผู้อภิปรายจากประเทศเวียดนามเท่านั้นที่เป็นนักกฎหมายโดยตรง
นี่เป็นตัวบ่งชี้สำคัญที่แสดงให้เห็นว่า ภาระที่เกิดขึ้นจากกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐนั้นเป็นปัญหาสำคัญที่ได้รับความสนใจจากบุคลากรในทุกวงการ
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภาคเอกชนที่มีการแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางและดุเดือดตลอดการประชุมทั้งสองวัน
ผู้เขียนเห็นว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องที่น่าสนใจมาก แต่มีการพูดคุยเพื่อหาทางออกร่วมกันน้อยมากในประเทศไทยทั้งที่เป็นประโยชน์แก่ทุก
ๆ คน ไม่ได้เป็นประโยชน์เฉพาะเรื่องการค้าการลงทุนอย่างเดียว วิชาการก็ได้ ทั้งเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประชาธิปไตยด้วย
ไม่ว่าจะเป็นการแสดงความคิดเห็นอย่างมีเหตุผล ไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือคัดค้าน
การรู้จักยอมรับฟังความคิดเห็นของผู้อื่น ฯลฯ จึงนำมาเล่าสู่กันฟัง
เพราะน่าจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศชาติและพี่น้องประชาชนให้เจริญรุ่งเรือง มากกว่าเรื่องหวยจะเป็นของใคร หรือใครทะเลาะกับใคร ฯลฯ
เพราะน่าจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศชาติและพี่น้องประชาชนให้เจริญรุ่งเรือง มากกว่าเรื่องหวยจะเป็นของใคร หรือใครทะเลาะกับใคร ฯลฯ
การลดภาระของภาคเอกชนในการนำเข้าและส่งออกที่เกิดจากมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี
(Non-Tariff Measures หรือ NTMs)
หัวข้อของการอภิปรายในช่วงแรกคือการลดภาระของภาคเอกชนจากมาตรการทางการค้าต่าง
ๆ โดยผู้อภิปราย ๔ ท่าน ซึ่ง ๒ ท่าน ร่วมอภิปรายในฐานะผู้แทนจากสถาบันวิจัยทางเศรษฐกิจสำหรับประชาคมอาเซียนและประชาคมเอเชียตะวันออก
และอีก ๒ ท่าน เป็นผู้แทนจากประเทศอินโดนีเซียและมาเลเซียตามลำดับ
การอภิปรายเริ่มต้นด้วยการทำความเข้าใจว่ามาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (NTMs)
ไม่ใช่มาตรการที่เป็นอุปสรรคทางการค้า (NTBs) เสมอไป โดยมาตรการ
NTMs บางเรื่องเป็นมาตรการระหว่างประเทศที่มีความจำเป็นและควรสนับสนุน
เช่น มาตรการที่กำหนดมาตรฐานความปลอดภัยขั้นต่ำของสินค้า โดยมาตรการ NTMs ที่เหมาะสมควรมีลักษณะเป็นมาตรการที่เอกชนทุกรายสามารถปฏิบัติตามได้โดยไม่เสียเวลาและค่าใช้จ่ายเกินไปนัก
อย่างไรก็ดี มีสถิติที่น่าสนใจว่า ขณะที่การใช้มาตรการทางภาษีภายในภูมิภาคอาเซียนมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง
อันเป็นผลมาจากการจัดทำความตกลงการค้าเสรี (FTA) ระหว่างกัน ประเทศสมาชิกอาเซียนกลับมีการใช้มาตรการ
NTMs เพิ่มขึ้นอย่างมากในระยะหลัง โดยผู้อภิปรายกล่าวว่าการใช้มาตรการ NTMs โดยมีวัตถุประสงค์ในทางที่ไม่ถูกต้อง
คือ เพื่อปกป้องสินค้าในประเทศและกีดกันสินค้าจากต่างประเทศ ถือเป็นเรื่องที่เป็นอันตรายอย่างยิ่ง
เนื่องจากการใช้มาตรการ NTMs สามารถประเมินผลกระทบได้ยากและมีความโปร่งใสน้อยกว่าการใช้มาตรการทางภาษีมาก
ผู้อภิปรายเสนอว่าหากจำเป็นต้องมีการปกป้องสินค้าในประเทศแล้ว
การกลับไปใช้มาตรการทางภาษี เช่น การขึ้นภาษีนำเข้า ย่อมดีกว่าการใช้มาตรการ NTMs อย่างผิดวัตถุประสงค์
นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกอาเซียนควรร่วมมือกันปรับปรุงมาตรการ NTMs ที่มีการบังคับใช้อยู่ในแต่ละประเทศให้โปร่งใสที่สุดและส่งผลเชิงลบต่อการค้าในภูมิภาคให้น้อยที่สุด
โดยอาศัยกลไกต่าง ๆ เช่น
การรับฟังความคิดเห็นและการเพิ่มการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนก่อนการประกาศใช้มาตรการ NTMs
การกำหนดให้ภาครัฐต้องทบทวนความเหมาะสมของมาตรการ NTMs เป็นระยะ และการร่วมมือกันจัดทำ NTMs Database กลางของอาเซียน
เป็นต้น นอกจากนี้ในช่วงการถามตอบ มีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวางถึงมาตรฐานสินค้าฮาลาลที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ
โดยเฉพาะระหว่างมาตรฐานของประเทศไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย และบรูไน
ซึ่งก่อให้เกิดภาระต่อภาคเอกชนที่นำเข้าส่งออกสินค้าดังกล่าวอย่างมาก
การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายอื่น
ๆ ที่เกี่ยวข้องในการการประกอบธุรกิจ (Reducing Unnecessary Regulatory Burdens หรือ RURB)
หัวข้อของการอภิปรายในช่วงที่สองคือการลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายอื่น
ๆ ที่เกี่ยวข้องในการการประกอบธุรกิจโดยผู้เขียนและผู้อภิปรายอีก ๗ ท่าน
ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนประชาคมอาเซียน ผู้แทนสถาบันวิจัยทางเศรษฐกิจสำหรับประชาคมอาเซียนและประชาคมเอเชียตะวันออก
ผู้แทนธนาคารโลก ผู้แทนประเทศมาเลเซีย (๒ ท่าน) ผู้แทนประเทศอินโดนีเซีย (๒ ท่าน) และผู้แทนประเทศเวียดนาม
ตามลำดับ
กล่าวโดยสรุป เอกชนในทุกประเทศในภูมิภาคอาเซียน ยกเว้นเอกชนในประเทศสิงคโปร์
ล้วนประสบปัญหาจากต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐ
ส่งผลให้แข่งขันกับคู่แข่งทางการค้านอกภูมิภาคได้ยากมาก โดยเฉพาะเอกชนในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบสหพันธรัฐซึ่งในมักจะต้องปฏิบัติตามทั้งกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยรัฐบาลกลางและกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยรัฐบาลท้องถิ่น
นอกจากนี้ผู้อภิปรายหลายคนยังกล่าวว่าการลดภาระทางกฎเกณฑ์ในประเทศที่ปกครองด้วยระบบสหพันธรัฐนั้นเป็นเรื่องยุ่งยากมาก
เพราะแม้รัฐบาลกลางจะมีนโยบายให้ลดกฎเกณฑ์แล้ว
แต่รัฐบาลท้องถิ่นอาจเลือกที่จะไม่ดำเนินการไปในทางเดียวกัน
หรือแม้รัฐบาลท้องถิ่นจะมีนโยบายตรงกันกับนโยบายของรัฐบาลกลาง
การแก้ไขกฎเกณฑ์ให้สอดคล้องกันทั้งประเทศก็ไม่ใช่เรื่องง่ายและต้องใช้เวลามาก ทั้งนี้ เนื้อหาการอภิปรายในช่วงที่สองอาจสรุปได้ดังนี้
:
๑.
บทบาทของประชาคมอาเซียนในการลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมาย
ผู้อภิปรายนำเสนอว่าหลักปฏิบัติที่ดีด้านกฎระเบียบของอาเซียน (ASEAN Good Regulatory Practice หรือ ASEAN GRP)
เป็นหลักปฏิบัติสำคัญที่ประเทศสมาชิกควรยึดถือเพื่อลดต้นทุนของภาคเอกชนและส่งเสริมการลงทุนอันจะก่อให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจและการสร้างนวัตกรรมที่ยั่งยืนในประเทศสมาชิก
โดยแผนงานเชิงบูรณาการด้านเศรษฐกิจของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน
ปี ๒๕๖๘ (AEC Blueprint ๒๐๒๕) กำหนดให้หลักปฏิบัติที่ดีด้านกฎระเบียบ (GRP) เป็นเรื่องสำคัญที่สุดเรื่องหนึ่งของแผนงานฯ
โดยเสนอแนะว่าหลักปฏิบัติที่ดีนั้นจะต้องมีองค์ประกอบดังนี้
๑)
มีการลดขั้นตอนหรือกระบวนการที่ไม่จำเป็น (Streamlining Process)
๒)
ลดค่าใช้จ่ายในการทำธุรกรรม (Reducing Transaction
Costs)
๓)
มีการรับฟังความคิดเห็นและเพิ่มการมีส่วนรวมของผู้เกี่ยวข้อง
(Enhancing
Stakeholder Consultation and Engagement)
๔)
ส่งเสริมการกระจายผลประโยชน์และความโปร่งใส (Fostering Inclusivity and
Transparency)
๕)
ส่งเสริมกระบวนการตรวจสอบ การประเมินคุณค่า
และการประเมินผลสัมฤทธิ์ (Encouraging M&E and Review Process)
๖)
พร้อมปรับเปลี่ยนให้เข้ากับบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป (Adapting to Changing
Context)
เพื่อให้แผนงานเชิงบูรณาการด้านเศรษฐกิจของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ปี ๒๕๖๘
ประสบความสำเร็จ จึงได้มีการเสนอยุทธศาสตร์สำคัญ ๔ ประการ คือ
๑)
การสร้างพันธสัญญาความร่วมมือเกี่ยวกับ GRP ระหว่างประเทศสมาชิก
๒)
การเสริมสร้างความพยายามเชิงกลยุทธในการบังคับใช้ GRP ในทางปฏิบัติ
๓)
การสร้างโครงการนำร่องเพื่อทดลองการนำ GRP มาใช้กำหนดหลักเกณฑ์ในอุตสาหกรรมเป้าหมายในระดับภูมิภาค
๔)
การสร้างความรับรู้และการเสริมขีดความสามารถของประเทศสมาชิกในส่วนที่เกี่ยวกับ
GRP
ผู้อภิปรายในเรื่องนี้ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ระดับสูงของประชาคมอาเซียน
สรุปว่ากลไกสำคัญที่สุดในการดำเนินการให้ประเทศสมาชิกนำแนวคิดของ ASEAN GRP ไปบังคับใช้ให้ประสบความสำเร็จคือ
การยึดมั่นในพันธสัญญาของประเทศสมาชิก ว่าจะรับฟังความคิดเห็นและเพิ่มการมีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้องในกระบวนการออกกฎเกณฑ์ในระดับภูมิภาค
(ไม่เพียงแต่รับฟังผู้เกี่ยวข้องในประเทศเท่านั้น) และการนำหลักเกณฑ์ GRP
ไปใช้ในการเจรจาระดับพหุภาคีและทวิภาคี เพื่อลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายต่อไป
๒.
การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศมาเลเซีย
จากการนำเสนอของผู้อภิปราย เดิมประเทศมาเลเซียประสบปัญหาจากกฎหมายที่ล้าสมัยและไม่เอื้อต่อการประกอบธุรกิจของภาคเอกชนจำนวนมาก
โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากกฎหมายที่ตราขึ้นในสมัยที่ยังเป็นอาณานิคมของสหราชอาณาจักร
และที่ตราขึ้นเพื่อต่อต้านการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ เช่น กฎหมายที่กำหนดให้หมู่บ้านทุกแห่งจะต้องรายงานต่อทางการว่ามีการกักตุนข้าวสารเป็นจำนวนมากน้อยเพียงใดในทุก
ๆ วัน
ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลมาเลเซียจึงได้มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดภาระของประชาชนและภาคธุรกิจหลายครั้ง
การดำเนินการครั้งแรกเริ่มในปี ๒๕๕๐
ด้วยการจัดตั้งคณะทำงานที่ประกอบด้วยตัวแทนจากภาครัฐและภาคธุรกิจ ซึ่งเรียกว่า PEMUDAH คณะทำงานนี้มีหน้าที่สำคัญในการสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในประเทศมาเลเซีย
และการให้ข้อเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรีมาเลเซียในการปรับปรุงกฎหมายและกระบวนการทำงานของหน่วยงานของรัฐ
ผลงานสำคัญของ PEMUDAH คือการจัดทำข้อเสนอเพื่อช่วยเหลือภาคเอกชนในการประกอบธุรกิจและการปรับอันดับของประเทศมาเลเซียในการจัดอันดับความยากง่ายในการประกอบธุรกิจของธนาคารโลก
(Ease of Doing Business Index) ซึ่งอยู่ที่อันดับ ๒๑ ในปี
๒๕๕๑ ขึ้นไปถึงอันดับที่ ๖ ในปี ๒๕๕๖ และในปีล่าสุดตกลงมาที่อับดับ ๒๔
หลังจากนั้นในปี ๒๕๕๓ รัฐบาลมาเลเซียได้ดำเนิน “โครงการปรับปรุงใบอนุญาตและกระบวนการที่เกี่ยวข้องให้มีความทันสมัย”
(Modernising
Business Licensing หรือ MBL) ภายใต้โครงการนี้
คณะทำงานได้ทำการทบทวนใบอนุญาตทั้งสิ้น ๗๙๙ ฉบับ โดยเสนอให้ยกเลิก ๓๔ ฉบับ และเสนอให้ปรับปรุงกระบวนงาน
๗๖๕ ฉบับ ซึ่งในจำนวนนี้เป็นข้อเสนอให้มีการดำเนินการด้วยระบบอัตโนมัติสำหรับใบอนุญาต
๒๑๔ ฉบับ
อย่างไรก็ดี ปัญหาสำคัญของโครงการนี้อยู่ที่การนำผลการทบทวนใบอนุญาตที่จัดทำโดยรัฐบาลกลาง
ไปปรับใช้กับใบอนุญาตเรื่องเดียวกันที่ดำเนินการโดยรัฐบาลท้องถิ่น
ซึ่งไม่ประสบความสำเร็จมากนัก
ในปี ๒๕๕๔ รัฐบาลมาเลเซียได้เปิดตัว “โครงการทบทวนกฎเกณฑ์ของรัฐ” ในชื่อว่า
Reducing
Unnecessary Regulatory Burdens (RURB) ซึ่งดำเนินการภายใต้ Malaysia
Productivity Corporation (MPC) โดยโครงการนี้มุ่งปรับปรุงกฎเกณฑ์ที่ไม่มีประสิทธิภาพซึ่งก่อให้เกิดภาระให้แก่ประชาชน
อันเนื่องมาจาก ๑) ปัญหาจากตัวกฎเกณฑ์นั้นเอง ๒)
ปัญหาจากการบังคับใช้กฎเกณฑ์โดยไม่มีประสิทธิภาพ และ และ ๓) ปัญหาจากความซ้ำซ้อนของกฎเกณฑ์
จากการประมาณการ โครงการนี้ทำให้ภาคเอกชนในประเทศมาเลเซียประหยัดค่าใช้จ่ายไปได้ถึง
๑.๕ พันล้านเหรียญสหรัฐ นับแต่ปี ๒๕๕๔ เป็นต้นมา
จากนั้นในปี ๒๕๕๗ รัฐบาลมาเลเซียได้กำหนดนโยบายแห่งรัฐในการพัฒนาและการใช้บังคับกฎเกณฑ์
(National
Policy on the Development and Implementation of Regulations หรือ NPDIR)
ซึ่งได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐจะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎเกณฑ์เพื่อสร้างเสริมความโปร่งใสและสร้างความเชื่อมั่นให้กับภาคเอกชน
และล่าสุดในปี ๒๕๖๐ รัฐบาลมาเลเซียได้กำหนดแผนการเสริมสร้างผลผลิตแห่งรัฐ (Malaysia
Productivity Blueprint หรือ MPB) ซึ่งมีมาตรการสำคัญ
๑๐ ประการ โดยมาตรการสำคัญประการหนึ่งคือการสร้างกลไกความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐในการออกกฎเกณฑ์และการทบทวนกฎเกณฑ์ของตน
๓.
การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศอินโดนีเซีย
ในส่วนของประเทศอินโดนีเซีย
ผู้อภิปรายนำเสนอว่าปัญหาสำคัญของประเทศอินโดนีเซียที่มีผลต่อการประกอบธุรกิจของภาคเอกชน
คือ การฉ้อราษฎร์บังหลวงของเจ้าหน้าที่รัฐ การมีกฎเกณฑ์ที่มากเกินจำเป็น
ความซ้ำซ้อนของกฎเกณฑ์ต่าง ๆ การขาดความโปร่งใสการดำเนินการของหน่วยงาน
ความไม่สอดคล้องระหว่างนโยบายของรัฐบาลและกฎเกณฑ์ของหน่วยงาน และความไม่สอดคล้องระหว่างกฎเกณฑ์ของรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น
ตามลำดับ ปัญหาเหล่านี้ทำให้เอกชนในประเทศอินโดนีเซียมีต้นทุนในการดำเนินธุรกิจที่สูงมาก
เพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น รัฐบาลอินโดนีเซียได้ตรากฎหมาย No. ๑๒/๒๐๑๑ ซึ่งกำหนดให้กระทรวงและหน่วยงานต่าง ๆ
จะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นระหว่างกันเพื่อสร้างเสริมความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐ
อย่างไรก็ดี ผู้อภิปรายตั้งข้อสังเกตว่า กฎหมายฉบับนี้มิได้ระบุถึงวิธีการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมแต่อย่างใด
เพียงระบุให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการที่ประกอบด้วยผู้แทนจากหลายหน่วยงานในการพิจารณาร่างกฎหมายเท่านั้น
นอกจากนี้กฎหมายฉบับดังกล่าวยังได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐจะต้องประเมินผลกระทบของกฎหมายก่อนการออกกฎเกณฑ์เสมอ
ซึ่งผู้อภิปรายให้ความเห็นว่า
การประเมินผลกระทบของหน่วยงานที่เสนอกฎหมายดังกล่าวยังขาดประสิทธิภาพ โดยรายงานการประเมินผลกระทบส่วนใหญ่ไม่มีการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพอย่างเป็นระบบ
และไม่มีสถิติหรือข้อมูลอ้างอิงที่ชัดเจน
๔.
การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศเวียดนาม
จากที่ประเทศเวียดนามเป็นประเทศที่มีระบอบการปกครองแตกต่างจากประเทศอื่นในภูมิภาค
คือปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมโดยพรรคคอมมิวนิสต์ ส่งผลให้ประเทศเวียดนามมีปัญหาที่แตกต่างจากประเทศอื่น
กล่าวคือ รัฐบาลเวียดนามกำหนดกฎเกณฑ์ที่จำกัดการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจของประชาชนอย่างเข้มงวด
และเพิ่งมีกฎหมายให้ประชาชนสามารถจัดตั้งองค์กรธุรกิจได้ในปี ๒๕๓๓
อย่างไรก็ดีกฎหมายฉบับดังกล่าวยังมีข้อกำหนดที่จำกัดการดำเนินธุรกิจของเอกชนไว้อย่างกว้างขวาง
กระทั่งปี ๒๕๔๒ รัฐบาลเวียดนามจึงได้ปลดล็อคให้ภาคเอกชนสามารถดำเนินธุรกิจได้อย่างแท้จริง
ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการลดภาระของประชาชนในการประกอบธุรกิจ รัฐบาลเวียดนามได้ดำเนินโครงการที่สำคัญ
๓ โครงการ โครงการแรกคือโครงการยกเลิกกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐที่ไม่จำเป็นด้วยวิธีการ
Regulatory
Guillotine ระหว่างปี ๒๕๕๐ - ๒๕๕๓
ซึ่งเป็นการทบทวนกฎหมายและกฎเกณฑ์จำนวน ๕,๗๐๐ ฉบับ
ส่งผลให้มีการยกเลิกกฎหมายและกฎเกณฑ์ราว ๕๐๐ ฉบับ (๘.๘%) และลดขั้นตอนและความยุ่งยากของกฎหมายและกฎเกณฑ์ราว
๔,๔๙๐ ฉบับ (๗๗%) ซึ่งจากการประมาณการสามารถลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายได้ถึงปีละ
๑.๓ พันล้านเหรียญสหรัฐต่อปี
โครงการที่สองซึ่งเริ่มในปี ๒๕๕๒ คือ
การกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เสนอร่างกฎหมายจะต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมายก่อนการเสนอร่างกฎหมาย
และประเมินผลสัมฤทธิ์การบังคับใช้กฎหมายเมื่อครบกำหนดระยะเวลาสามปีหลังจากการตรากฎหมายนั้น
ๆ
อย่างไรก็ดี ผู้อภิปรายตั้งข้อสังเกตว่าคุณภาพของรายงานผลกระทบดังกล่าวอยู่ในระดับต่ำและไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการพิจารณาร่างกฎหมายมากนัก
ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลเวียดนามจึงได้ปรับปรุงกฎเกณฑ์ว่าด้วยการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมายในปี
๒๕๕๘ และกำหนดให้หน่วยงานจะต้องนำรายงานผลกระทบดังกล่าวไปรับฟังความคิดเห็นด้วย
โครงการที่สำคัญโครงการที่สามของรัฐบาลเวียดนามคือ Resolution ๑๙/NQ-CP
ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์และตัวชี้วัดที่ชัดเจนและแน่นอนในการให้หน่วยงานร่วมกันพัฒนาสภาพแวดล้อมในการประกอบธุรกิจ
เช่น Resolution ๑๙ ฉบับแรกที่ออกในปี ๒๕๕๗
กำหนดให้ระยะเวลาที่ใช้ในการจดทะเบียนธุรกิจจะต้องลดลงเป็นระยะเวลา ๖ วันโดยเฉลี่ย
ระยะเวลาที่ใช้ในการยื่นภาษีจะต้องลดลงเป็นระยะเวลา ๑๗๑ ชั่วโมงโดยเฉลี่ย และระยะเวลาในการขอใช้ไฟฟ้าจะต้องลดลง
๗๐ วันโดยเฉลี่ย เป็นต้น หลังจากนั้นจึงมีการออก Resolution ๑๙
ฉบับที่สอง ฉบับที่สาม และฉบับที่สี่ตามมาในปี ๒๕๕๘ ปี ๒๕๕๙ และปี ๒๕๖๐ ตามลำดับ
เพื่อกำหนดมาตรฐานการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐที่จะต้องมีการปรับปรุงในปีนั้น ๆ
อย่างไรก็ดี ผู้อภิปรายชาวเวียดนามได้ตั้งข้อสังเกตว่า
แม้ประเทศเวียดนามจะมีการจัดทำโครงการเพื่อลดภาระทางกฎหมายของภาคเอกชนหลายโครงการ แต่โครงการเหล่านี้ล้วนขาดการดำเนินการอย่างต่อเนื่องและจริงจัง
ส่งผลให้ความสามารถในการแข่งขันของภาคเอกชนของเวียดนามยังอยู่ในระดับต่ำ
ดังจะเห็นได้จากอันดับของความยากง่ายในการประกอบธุรกิจ (Doing Business Index) ของประเทศเวียดนามที่อยู่ในอันดับ ๘๒ จากทั้งหมด ๑๙๐ ประเทศ และอันดับความสามารถในการแข่งขัน
(Global Competitiveness Index) ที่อยู่ในอันดับที่ ๕๕
จากทั้งหมด ๑๓๗ ประเทศ
๕.
การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศไทย
ผู้เขียนเริ่มการอภิปรายโดยชี้แจงต่อผู้เข้าร่วมการประชุมว่าประเทศไทยกำลังอยู่ในห้วงเวลาสำคัญของการปฏิรูปประเทศในทุกด้าน
โดยการปฏิรูปที่กำลังดำเนินอยู่นั้นไม่ได้เป็นการปฏิวัติเงียบ (quiet revolution) ดังเช่นหัวข้อของการประชุม แต่เป็นการปฏิวัติที่ชัดเจนและเปิดเผยให้ทุกภาคส่วนได้มีส่วนร่วม
(noisy revolution) การปฏิรูปประเทศโดยรัฐบาลชุดนี้เริ่มตั้งแต่การวางหลักเกณฑ์สำคัญต่าง
ๆ ไว้ในรัฐธรรมนูญ การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และการจัดทำแผนปฏิรูปประเทศ ตามลำดับ โดยหัวใจส่วนหนึ่งของการปฏิรูปในครั้งนี้
คือการปฏิรูปกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐเพื่อลดภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามกฎหมายที่ล้าสมัยซึ่งจำกัดเสรีภาพในการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจ
และการลดต้นทุนของภาคเอกชนในการปฏิบัตตามขั้นตอนของกฎหมายที่มากเกินความจำเป็น ซึ่งนานาประเทศจะเห็นได้จากหลักการของมาตรา
๗๗ แห่งรัฐธรรมนูญซึ่งกำหนดหลักการสำคัญไว้ในวรรคแรกว่า :
· รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จําเป็น
· รัฐพึงยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมาย ที่หมดความจําเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์
หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดํารงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ โดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน
· รัฐพึงดําเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง
ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง
และในวรรคสอง รัฐธรรมนูญได้กำหนดวิธีการในการดำเนินการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามวรรคแรกไว้ว่า :
· ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ
รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง
· ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ
รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน
และนํามาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมาย
· เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว
รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กําหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่างๆ
ที่เปลี่ยนแปลงไป
เช่นนี้ นับแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเมื่อวันที่
๖ เมษายน ๒๕๖๐ เป็นต้นมา หน่วยงานของรัฐทุกแห่งที่เสนอกฎหมายหรือเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและการประเมินผลกระทบของกฎหมาย
เพื่อมิให้มีการตรากฎหมายที่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินสมควร และจะต้องดำเนินการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็น
หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ
เป็นที่น่าสนใจว่าหลังจากที่ผู้เขียนได้นำเสนอหลักการของมาตรา
๗๗ ต่อที่ประชุม ผู้ร่วมอภิปรายหลายท่านได้แสดงความชื่นชมว่าประเทศไทยมีความกล้าหาญอย่างยิ่งที่บัญญัติหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศ
โดยที่หลายประเทศในภูมิภาคอาเซียนกำหนดหลักเกณฑ์เรื่องนี้ไว้เพียงในมติคณะรัฐมนตรีหรือหนังสือเวียนของหน่วยงานเท่านั้น
ผู้เขียนได้ชี้แจงว่าเดิมประเทศไทยกำหนดเรื่องนี้ไว้ในมติคณะรัฐมนตรีเช่นกัน
แต่การดำเนินการไม่ค่อยประสบความสำเร็จ ซึ่งเหตุผลส่วนหนึ่งเกิดจากการที่ประชาชนทั่วไปไม่รู้ถึงหลักการดังกล่าวและขาดการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบร่างกฎหมายที่หน่วยงานเสนอ
การกำหนดหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญนอกจากจะเป็นการบังคับให้หน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติตามแล้ว
ยังเป็นการทำให้ประชาชนเกิดความตื่นตัวที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายและส่งข้อร้องเรียนเข้ามายังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้มีการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ของรัฐที่ล้าสมัยหรือสร้างภาระเกินสมควรต่อไป
นอกจากการวางหลักเกณฑ์ไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว
แผนปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายยังได้เสนอผลอันพึงประสงค์ที่เกี่ยวกับการลดภาระของประชาชนอันเกิดจากกฎหมายไว้ในผลอันพึงประสงค์ที่ ๒ คือการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัย
และเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตและการประกอบอาชีพของประชาชน โดยกำหนดให้มีกลไกเช่น
การจัดตั้งคณะผู้พิจารณาทบทวนกฎหมายประจำกระทรวง การศึกษาวิจัยกฎหมายที่ตราขึ้นก่อน
พ.ศ. ๒๕๐๐ ทุกฉบับ และการจัดทำฐานข้อมูลเกี่ยวกับใบอนุญาตและกฎหมายที่เข้าข่ายเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการธุรกิจของประชาชน
เช่น กฎหมายที่มีการใช้ระบบอนุญาต หรือกฎหมายที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพในการประกอบอาชีพ
เป็นต้น
เมื่อพิจารณาแนวทางการดำเนินการเพื่อลดภาระของประชาชนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐที่มีการดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน
อาจสรุปได้เป็นขั้นตอน ๕ ขั้นที่มีการดำเนินการไปพร้อมกัน ดังนี้
ขั้นตอนที่ ๑ คือการจัดทำฐานข้อมูลกฎหมาย
โดยมีจุดประสงค์เพื่อสร้างฐานข้อมูลกฎหมายที่ถูกต้องครบถ้วน และสืบค้นได้ง่าย
เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายและรู้ถึงสิทธิหน้าที่ของตน
ขั้นตอนที่ ๒
คือการยกเลิกและปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัยหรือสร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น
โดยการดำเนินการของหน่วยงานและคณะกรรมการชุดต่าง ๆ
เช่นการทบทวนผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายโดยรัฐมนตรีผู้รักษาการ ตามพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย
พ.ศ. ๒๕๕๘ การศึกษาพิจารณาของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย
และโครงการทบทวนใบอนุญาตของทางราชการ
ภายใต้คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน เป็นต้น
ขั้นตอนที่ ๓ คือ การควบคุมการเสนอร่างกฎหมายเพื่อให้ได้ร่างกฎหมายที่มีคุณภาพ
ด้วยวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ระหว่างการจัดทำหลักเกณฑ์
ขั้นตอนที่ ๔ คือ
การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้เป็นมิตรกับประชาชนและขจัดการฉ้อราษฎร์บังหลวง
อันเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุดในการลดภาระของประชาชน ซึ่งขณะนี้มีการดำเนินการด้วยวิธีต่าง
ๆ เช่น การให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดทำและแสดงขั้นตอนและกระบวนงานให้ชัดแจ้ง
ตามความในพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ.
๒๕๕๘ การจัดตั้งและปรับปรุงหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ
และการปรับปรุงกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างให้มีความรัดกุม
ตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ เป็นต้น
ขั้นที่ ๕ คือ
การวางแนวทางการปฏิรูประยะยาว เพื่อให้ลดภาระของประชาชนมีความต่อเนื่องแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงคณะรัฐบาลหรือหัวหน้าหน่วยงาน
ดังเช่นการกำหนดให้มีการดำเนินการในเรื่องนี้อย่างต่อเนื่องในแผนการปฏิรูปประเทศ
ในกรอบระยะเวลา ๕ ปี หรือในแผนยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี
ด้วยระยะเวลาจำกัดเพียง ๑๕ นาที ในการนำเสนอและอีก ๑๕ นาทีในการตอบคำถาม
ผู้เขียนจึงไม่อาจลงรายละเอียดได้มากนัก
แต่จุดสำคัญที่ผู้เขียนเน้นย้ำกับผู้เข้าร่วมการประชุมในตอนท้ายคือ
ประเทศไทยกำลังอยู่ระหว่างการปฏิรูปครั้งสำคัญซึ่งน่าจะเห็นผลได้ในเร็ววัน
และผู้เขียนหวังว่า ในการประชุมของ AIPA และ ERIA ในปีหน้า
ผู้เขียนหรือตัวแทนจากประเทศไทยคนอื่น ๆ
จะได้มีโอกาสมารายงานความสำเร็จให้ผู้เข้าร่วมประชุมได้ทราบว่าการดำเนินการของรัฐบาลไทยเพื่อลดภาระให้กับภาคเอกชนไทยและภาคเอกชนของนานาชาติที่ติดต่อหรือเข้ามาทำธุรกิจในประเทศไทยมีความสำเร็จมากน้อยเพียงใด
สรุป
การลดภาระของภาคเอกชนที่เกิดจากการใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (NTMs) ในการนำเข้าและส่งออก และการลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐที่เกี่ยวข้องในการประกอบธุรกิจ
(RURB) ถือเป็นเรื่องสำคัญที่ทุกประเทศในภูมิภาคอาเซียนให้ความสนใจ
บางประเทศดำเนินการประสบความสำเร็จแล้วและเป็นตัวอย่างที่ดีให้ประเทศอื่น ๆ (สิงคโปร์)
บางประเทศดำเนินการมานานแต่ยังไม่ประสบความสำเร็จมากนัก (มาเลเซียและอินโดนีเซีย)
บางประเทศประสบความสำเร็จในระยะแรก แต่ไม่ประสบความสำเร็จในระยะหลัง (เวียดนาม)
บางประเทศกำลังจะเริ่มดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม (ไทย)
และบางประเทศก็เข้าร่วมสังเกตการณ์ในการประชุมเพื่อหาแนวทางดำเนินการ (พม่า เขมร
ลาว และบรูไน) จากการที่หลายประเทศมีการดำเนินการในแนวทางเดียวกันเช่นนี้
จึงมีข้อเสนอของผู้ร่วมเข้าประชุมให้ประเทศสมาชิกอาเซียนสร้างแนวทางการดำเนินการในเรื่องนี้ร่วมกันอย่างใกล้ชิด
ไม่ว่าจะเป็นการสร้างมาตรฐานร่วมกัน การจัดทำ MOU ระหว่างสถาบันที่รับผิดชอบในการศึกษาวิจัยในประเทศต่าง
ๆ และการให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุน ความรู้
และประสบการณ์กับประเทศที่ยังไม่ได้เริ่มดำเนินการ เป็นต้น โดยมีจุดมุ่งหมายสำคัญคือการลดภาระของภาคเอกชนในภูมิภาคอาเซียนในการดำเนินธุรกิจการค้า
และเพื่อสร้างการขยายตัวของเศรษฐกิจร่วมกันอย่างยั่งยืนและมั่นคงต่อไป.
[๑] นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, นิติศาสตร์บัณฑิต
(เกียรตินิยมอันดับหนึ่ง) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, LL.M. (Corporate and
Commercial) London School of Economics and Political Science, PhD (Law) The
Australian National University
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น