เมื่อมีการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ
กฎหมายจะทันสมัยอยู่เฉพาะในช่วงแรก ๆ ที่กฎหมายมีผลใช้บังคับเท่านั้น
แต่เมื่อเวลาผ่านไปนานเข้า
กฎหมายก็เริ่มที่จะไม่สามารถใช้บังคับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในโลกปัจจุบันที่สถานการณ์ต่าง
ๆ เปลี่ยนแปลงไปรวดเร็วมาก
ดังนั้น
ผู้บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายจึงมีหน้าที่ต้อง “พัฒนากฎหมาย”
ที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา
มิฉะนั้นแล้วกฎหมายจะกลายเป็นปัญหาของสังคมเสียเอง
การพัฒนากฎหมายนี้มิใช่พัฒนาเฉพาะแค่ตัวบทกฎหมายอย่างที่ใครต่อใครเข้าใจเท่านั้น
หากแต่ต้องพัฒนากระบวนการตรากฎหมายทั้งในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้รวดเร็วยิ่งขึ้นด้วย
มิฉะนั้นกว่าถั่วจะสุกงาก็ไหม้ ทั้งยังต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียกับกฎหมายนั้นและประชาชนทั่วไปอย่างกว้างขวางด้วย
เพื่อให้กฎหมายสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด
นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายต้องมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ของกฎหมายเพื่อที่พวกเขาจะได้ใช้กฎหมายได้อย่างถูกต้อง
และประชาชนก็ต้องสามารถเข้าถึงตัวบทกฎหมาย ตลอดจนคำพิพากษาและคำวินิจฉัยต่าง ๆ
ที่เกี่ยวกับกฎหมายได้ง่ายและสะดวกเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติตามกฎหมาย
แต่ปัจจุบันการพัฒนากฎหมายของไทยกลับเป็นเรื่องที่ไม่ค่อยมีใครพูดถึงนักแม้กระทั่งในยุคที่มีการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปทั่วทุกหัวระแหงเช่นนี้
เมื่อกฎหมายไม่มีการพัฒนา
เราจึงต้องใช้กฎหมายที่ตราขึ้นบนพื้นฐานของบริบทเดิม ๆ ในยุคจูราสสิค
ให้เข้ากับโลกในยุคไอที ผ่านการตีความกฎหมายเพื่ออุดช่องว่างที่เกิดขึ้น
ดังนั้น
จึงไม่ต้องแปลกใจหากท่านจะได้ยินคำว่า “การตีความกฎหมาย” ทุกวันและเกือบจะทั้งวัน
จนสังคมไทยในปัจจุบันกลายเป็น “สังคมแห่งการตีความกฎหมาย” ไปเสียแล้ว
ในทัศนะของผู้เขียน
การตีความกฎหมายนั้นเป็นศาสตร์ ไม่ใช่ศิลป์ เพราะต้องดำเนินการตาม “นิติวิธี” (Juristic
method) ที่เป็นสากลบนพื้นฐานของเหตุและผล มิใช่เพียงแค่การให้ความหมายของถ้อยคำสำนวน
หรือการตอบคำถามว่าเรื่องนั้นเรื่องนี้ทำได้หรือไม่ได้โดยไม่มีเหตุผลรองรับ (Legal
reasoning) นอกจากนี้
ผู้ทำหน้าที่ตีความกฎหมายต้องมีความเป็นกลางอย่างแท้จริงในการปฏิบัติหน้าที่ (Impartiality)
เพื่อให้ผลการตีความถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย
กล่าวง่าย ๆ ได้ว่า
การตีความกฎหมายนั้นมุ่งให้เกิดความถูกต้อง มิใช่ถูกใจ
ผู้เขียนขอยกตัวอย่างสักหนึ่งเรื่องพอเป็นกระษัย
รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายแห่งหนึ่งตั้งบริษัทลูกขึ้นบริษัทหนึ่งเพื่อไปลงทุนในต่างประเทศ
โดยรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทลูกนั้นร้อยเปอร์เซ็นต์ ปัญหาก็คือ บริษัทลูกนั้นตั้งใหม่
มีแต่ความเป็นนิติบุคคล ไม่มีทรัพย์สินที่จะไปลงทุนทำอะไรกับใครเขา เขาก็นึกวิธีหาเงินไปลงทุนขึ้นมาได้วิธีหนึ่งก็
โดยให้บริษัทนั้นไปกู้เงินมาใช้จ่ายในการลงทุน แต่ติดอยู่นิดเดียวว่าคนที่เขาจะให้กู้นั้นต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่เป็นผู้ค้ำประกันการกู้เงินรายนั้น
จึงเกิดปัญหาว่ารัฐวิสาหกิจตัวแม่จะค้ำประกันให้บริษัทลูกนั้นได้หรือไม่
ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมก็คือในกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตัวแม่นั้น
มาตราที่ให้อำนาจแก่รัฐวิสาหกิจในการกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์บัญญัติไว้ในอนุมาตราหนึ่งว่า
ให้รัฐวิสาหกิจนั้น “กู้ยืมเงิน หรือลงทุน” ได้ โดยมิได้บัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ไว้ด้วย
แต่อนุมาตราสุดท้ายของมาตรานั้นเองบัญญัติไว้กว้าง ๆ ว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ
“กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น
ด้วยความที่ต้องการหาเงินมาใช้ดำเนินกิจการ
จึงมีการเสนอให้ตีความบทบัญญัตินั้นว่า
เมื่ออนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจบัญญัติว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์”
ของรัฐวิสาหกิจนั้น ดังนั้น รัฐวิสาหกิจดังกล่าวจึงมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกได้
โดยให้เหตุผลประกอบว่าการตีความกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้
ฟังดูดีมีเหตุผลมิใช่น้อย-ใช่ไหมครับ?
แต่อย่างที่ได้ยกขึ้นกล่าวข้างต้นแล้วว่า
การตีความกฎหมายนั้นมี “นิติวิธี” เป็นของตัวเอง
มิใช่การเล่นถ้อยคำสำนวนเพื่อให้ได้ผลบรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ผู้ตีความกฎหมายตั้งเป้าหมายไว้
จริงอยู่ การตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้
แต่ก็ต้องอยู่ภายใต้เจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นด้วย
จะตีความจนเลยเถิดเปิดเปิงไปไหนต่อไหนเพื่อมุ่งให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับตามธงที่ปักไว้แต่ถ่ายเดียวหาได้ไม่
ดังนี้ หากผู้เสนอให้ตีความตามแนวทางข้างต้นพิจารณาตัวบทกฎหมายโดยปราศจากอคติใด
ๆ ก็จะเห็นได้ว่า การที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบัญญัติไว้ชัดเจนว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจกระทำการใดได้บ้าง
แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างชัดแจ้งที่ไม่ต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่ไปกระทำการอื่นที่มิได้บัญญัติไว้
เพราะมิฉะนั้นก็ไม่จำเป็นต้องเขียนไว้ว่าให้ทำอะไรได้บ้าง
ดังนั้น
แม้อนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจรัฐวิสาหกิจจะบัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ
“กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น
การตีความอนุมาตราดังกล่าวก็ต้องตีความอย่างจำกัด จะตีความอนุมาตรานั้นโดยขยายความออกไปหาได้ไม่
ในทางกลับกัน การตีความโดยขยายความจะทำให้เกิดผลที่แปลกประหลาดขึ้นเพราะจะเกิดคำถามย้อนกลับมาทันทีว่า
แล้วกฎหมายจาระไนอำนาจเฉพาะในอนุมาตราก่อน ๆ นี้ไว้ทำอะไรในเมื่ออนุมาตราสุดท้ายมีความหมายกว้างเป็นทะเลเช่นนี้
ด้วยเหตุนี้
รัฐวิสาหกิจตัวแม่ที่ผู้เขียนยกขึ้นมาเป็นตุ๊กตาในเรื่องนี้จึงไม่อาจอาศัยอำนาจตามบทกวาดในอนุมาตราสุดท้ายไปค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกสุดที่รักได้
หลักการตีความดังกล่าวข้างต้น เป็นหลักพื้นฐานในการตีความกฎหมายอันเป็นสากลและรู้จักทั่วไปว่า
“ejusdem generis” สรุปง่าย ๆ ก็คือหากบทบัญญัติของกฎหมายมีถ้อยคำต่อเนื่องกันหรือเรียงลำดับกัน
และคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายมีความหมายทั่วไป
กรณีต้องตีความคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายให้มีความหมายทำนองเดียวกับคำหรือลำดับที่มีมาก่อนเพราะเป็นความเดียวกันหรือต่อเนื่องกัน
อย่างไรก็ดี ผู้เขียนพบว่านักกฎหมายไทยจำนวนมากกลับไม่รู้จักหลักการพื้นฐานที่ว่านี้
หากยังยึดมั่นว่าการตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายมีผลใช้บังคับได้ตามใจฉันเป็นสำคัญ
กล่าวโดยสรุป
การตีความกฎหมายนั้น ผู้ตีความกฎหมายต้องปราศจากอคติในการปฏิบัติหน้าที่
ทั้งต้องเป็นผู้มีความรู้เกี่ยวกับนิติวิธีในการใช้การตีความกฎหมายอย่างถ่องแท้ด้วย
หากปราศจากคุณสมบัติทั้งสองประการนี้แล้วก็ไม่เหมาะเท่าใดนักที่ใครก็ตามจะเที่ยวไปแสดงทัศนะเกี่ยวกับกฎหมายในเรื่องใด
ๆ ต่อสาธารณชน เพราะรังแต่จะทำให้สาธารณชนเข้าใจกฎหมายคลาดเคลื่อนไปได้
อนึ่ง
ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าปัจจุบันการตีความกฎหมายมิได้ถูกผูกขาดโดยนักกฎหมายเท่านั้น
นักวิชาการสาขาอื่นก็ได้เข้าร่วมวงตีความกฎหมายกับเขาด้วยดังที่ปรากฏทั่วไปในสื่อสารมวลชนแขนงต่าง
ๆ เมื่อเป็นเช่นนี้ การกล่าวหาว่านักกฎหมายเป็นคนกลุ่มเดียวที่ก่อให้เกิดความวุ่นวายทางความคิดขึ้นในสังคมนั้น
ออกจะไม่เป็นธรรมต่อนักกฎหมายเท่าใดนัก.
[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ
(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง
บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการของผู้เขียน
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น