การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการจัดทำร่างกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   วลีอมตะที่ว่า “การปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน” แสดงให้เห็นถึง “แก่น” อันแท้จริงของการปกครองในระบอบนี้อย่างชัดเจนที่สุด โดยเฉพาะวรรคสุดท้ายที่เน้นย้ำว่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องเป็นไป “เพื่อประชาชน”

                   ดังนั้น การบริหารราชการแผ่นดินในระบอบประชาธิปไตยจึงต้องเป็นไปโดยสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ซึ่งเราเรียกกันติดปากว่าต้องยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางนั่นเอง

                   ไม่ใช่ยึดผลประโยชน์ของตน ญาติพี่น้องของตน หรือพรรคพวกตน

                   หากพิจารณาในแง่ที่ว่าการบริหารราชการแผ่นดินนั้นต้องใช้จ่ายเงินภาษีอากรที่บังคับเรียกเก็บมาจากประชาชน การยึดความต้องการของประชาชนเป็นหลักในการบริหารราชการแผ่นดินก็จะยิ่งหนักแน่นมากขึ้นไปอีก

                   มีคำถามตามมาทันทีว่า แล้วฝ่ายบริหารจะรู้ความต้องการที่แท้จริงของประชาชนได้อย่างไร?

                   ผู้เขียนพบว่าฝ่ายบริหารของอารยะประเทศบรรดาที่เขาปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีลักษณะร่วมกันประการหนึ่ง คือ เขาเปิดให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลต่าง ๆ ได้ง่ายและสะดวก และเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นได้อย่างกว้างขวาง เพราะเมื่อประชาชนทราบถึงข้อมูลต่าง ๆ และมีช่องทางแสดงความคิดเห็นแล้ว ประชาชนจะสามารถสะท้อนความต้องการที่แท้จริงในเรื่องต่าง ๆ ออกมา ซึ่งจะทำให้ฝ่ายบริหารได้ข้อมูลที่ตรงกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน แล้วนำไปกำหนดนโยบายสาธารณะตลอดจนแนวทางในการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินให้สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชนมากที่สุด

               ในทางวิชาการเรียกแนวทางดำเนินการเช่นนี้ว่า Open Government บ้าง Accountable Government บ้าง Sunshine Policy บ้าง

                   แต่ที่แน่ ๆ ก็คือ พรรคการเมืองก็ดี ฝ่ายบริหารก็ดี ของอารยะประเทศนั้น ท่านเลิกนั่งเทียนเขียนนโยบายสาธารณะต่าง ๆ เอาเองมานานแล้ว

                   โดยที่อารยะประเทศบรรดาที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยถือว่าการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายนั้นถือเป็นการจัดทำนโยบายสาธารณะประการหนึ่งด้วยเพราะมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน  ดังนั้น ก่อนการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไขหรือยกเลิกกฎหมาย ฝ่ายบริหารของประเทศประชาธิปไตยที่พัฒนาแล้วจึงได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องตั้งแต่ก่อนในขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมาย ไม่ว่าผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นจะเป็นหน่วยงานของรัฐ เอกชน หรือประชาชนทั่วไป  ทั้งนี้ เพื่อให้ร่างกฎหมายนั้นสามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างแท้จริงและเป็นระบบ จำกัดสิทธิเสรีภาพและสร้างภาระแก่ประชาชนเพียงเท่าที่จำเป็น และสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากที่สุด อันจะส่งผลในทางอ้อมให้ประชาชนยินยอมพร้อมใจที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย ทั้งยังเสริมสร้างความโปร่งใสในการบริหารราชการแผ่นดินอีกทางหนึ่งด้วย

                   ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายไม่ว่าจะเป็นกฎหมายระดับใด เป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างมาก เพราะจะทำให้การจัดทำร่างกฎหมายต่าง ๆ สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน และสามารถแก้ไขหรือเยียวยาผลกระทบที่อาจมีต่อประชาชนได้อย่างแท้จริง

                   สำหรับประเทศไทยนั้น ที่ผ่านมาผู้ซึ่งเกี่ยวข้องหรืออาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่เป็น “หน่วยงานของรัฐ” มีโอกาสในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายเกือบทุกขั้นตอน เช่น การที่หน่วยงานผู้ยกร่างกฎหมายจัดการประชุมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่ตนจัดทำขึ้น การที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีมีหนังสือสอบถามหน่วยงานที่อาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายแต่ละฉบับเพื่อนำไปประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีก่อนอนุมัติหลักการของร่างพระราชบัญญัติ หรือการที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปชี้แจงประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ เป็นต้น

                  แต่ผู้ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่เป็น “เอกชน” และผู้ที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายโดยตรงกลับมีโอกาสน้อยมากที่จะแสดงความคิดเห็นของตนเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นต่อหน่วยงานของรัฐ

                   แม้ในระยะหลังหน่วยงานของรัฐผู้จัดทำร่างกฎหมายจะให้ความสำคัญกับการรับฟังความคิดเห็นหรือการระดมความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่ตนเป็นผู้จัดทำมากขึ้น โดยมีการจัดการสัมมนา การจัดเวทีสาธารณะ และการจัดเวทีเพื่อรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายบ่อยครั้ง แต่ก็เป็นการรับฟังความคิดเห็นเมื่อมีการจัดทำร่างกฎหมายขึ้นมาแล้ว ซึ่งดูประหนึ่งเป็นเพียงพิธีกรรมที่จัดขึ้นเพื่อให้สามารถกล่าวอ้างได้ว่ามีการรับฟังความคิดเห็นแล้ว

                   ผู้เขียนเห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีบทบัญญัติหลายมาตราที่แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ที่ต้องการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยมาตรา 87 (1) และ (2) ของส่วนที่ 5 แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน กำหนดให้รัฐส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินนโยบายและการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การตัดสินใจทางการเมือง และการจัดทำบริการสาธารณะ ส่วนมาตรา 57 วรรคสอง ได้ย้ำถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการแผ่นดินโดยกำหนดให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรม รวมทั้งการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน

                   สำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชนใน “กระบวนการตรากฎหมาย” นั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้รับรองไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 81 (3) โดยกำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดำเนินการเป็นอิสระเพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย

                   แม้บทบัญญัติดังกล่าวจะให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบ แต่ผู้เขียนเห็นว่าบทบัญญัติดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึง “เจตนารมณ์” ของรัฐธรรมนูญที่แฝงอยู่ในบทบัญญัติดังกล่าวที่ต้องการให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายแต่ละฉบับได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นของตนที่มีต่อร่างกฎหมายนั้น ๆ และโดยที่ร่างพระราชบัญญัติส่วนใหญ่จัดทำและเสนอโดยฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่ต้องเปิดให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายแต่ละฉบับได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่ฝ่ายบริหารจัดทำด้วย

                   เมื่อพิจารณาในเชิงประวัติศาสตร์ ผู้เขียนพบว่าภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่สองในยุโรปได้สิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 1946 ประเทศยุโรปตะวันตกเกือบทุกประเทศซึ่งได้รับความเสียหายจากสงครามต่างต้องจัดระเบียบสังคมของตนขึ้นใหม่ทั้งหมดภายใต้กรอบการปกครองแบบเสรีประชาธิปไตย แต่ละประเทศจึงมีการตรากฎหมายขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อประโยชน์ในการจัดระเบียบสังคมใหม่ดังกล่าว

                   แม้การตรากฎหมายขึ้นเป็นจำนวนมากเช่นนี้จะทำให้แต่ละประเทศสามารถฟื้นฟูสภาพสังคมและเศรษฐกิจได้อย่างรวดเร็ว แต่ก็ทำให้ระบบกฎหมายของทุกประเทศเกิดความซับซ้อนและซ้ำซ้อน จนกลายเป็นอุปสรรคต่อการขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจ (Economic constraints) ประกอบกับสภาวการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศในช่วงนั้นเป็นยุคเริ่มต้นของสงครามเย็น กฎหมายที่ตราขึ้นจำนวนมากจึงใช้ระบบควบคุม (Control system) ผ่านกระบวนการอนุมัติ อนุญาต หรือให้ความเห็นชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งการใช้ระบบควบคุมดังกล่าวทำให้ภารกิจของรัฐขยายขอบเขตออกไปมากขึ้นเรื่อย ๆ อันมีผลให้รายจ่ายประจำของรัฐเพิ่มมากขึ้นทุกปีจนกลายเป็นภาระงบประมาณ

                 ประเทศในยุโรปที่เป็นสมาชิกของ Organisation for Economic and Co-operation Development: OECD) หลายประเทศจึงได้ริเริ่ม “แนวคิดว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย” ขึ้นในช่วงทศวรรษ 1970 และนำมาสู่การจัดทำบทตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย (Regulatory Checklist) ขึ้น เช่น Blue Checklist ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันในปี ค.ศ. 1984 Gilding Principle of the Federal Regulatory Policy ของแคนาดาในปี ค.ศ. 1986 เป็นต้น

                   ต่อมา ในปี ค.ศ. 1995 คณะกรรมการบริหารของ OECD เห็นว่าแนวคิดว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายนี้เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ เพราะการมีกฎหมายที่มีคุณภาพสามารถลดอุปสรรคในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ อีกทั้งการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายยังส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของ OECD ที่มุ่งส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการพัฒนาประชาธิปไตย คณะกรรมการบริหารของ OECD จึงได้ออกคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย (Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation) ขึ้น เพื่อให้ประเทศสมาชิก OECD นำไปใช้ โดยข้อแนะนำประการหนึ่งของคำแนะนำดังกล่าวได้แก่การกำหนดให้ฝ่ายบริหารต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนในการจัดทำร่างกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กฎหมายระดับพระราชบัญญัติซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

                   ตามข้อ 9 ของ OECD Checklist for Regulatory Decision-Making แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของ OECD เรียกร้องให้ฝ่ายบริหารต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง (interested parties) ประกอบการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อความโปร่งใสในการจัดทำร่างกฎหมาย และการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวจะทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลที่ครบถ้วนเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดย OECD วางหลักการรับฟังความคิดเห็นว่า ฝ่ายบริหารต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลที่เกี่ยวข้องในการเสนอให้มีหรือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายนั้นได้มากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตรากฎหมายนั้นขึ้น (explanations of the need for government action) การวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ (assessment of the benefits and costs) รวมทั้งตัวร่างกฎหมายนั้น (proposed texts)

                    OECD เห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย จะก่อให้เกิดผลดี 5 ประการ

§  ทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจว่าสมควรผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปหรือไม่

§  ทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลและความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นอย่างครบถ้วนและรอบด้านอันจะเป็นประโยชน์ต่อการกำหนดกลไกหรือมาตรการต่าง ๆ ตามกฎหมายที่สามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างครบถ้วนและเป็นระบบ

§  ช่วยให้ฝ่ายบริหารทราบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายนั้นและแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้อย่างเหมาะสม

§  เป็นการตรวจสอบความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ

§  ช่วยตรวจสอบความซ้ำซ้อนของกฎหมาย

                   นอกจากนี้ ในรายงาน Checklist for Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe นั้น OECD เห็นว่าขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะมีมติอนุมัติหลักการของร่างกฎหมายนั้นมีความสำคัญมาก เพราะเป็นการนำข้อเท็จจริงที่เป็นปัญหาหรือนโยบายของฝ่ายบริหารมาศึกษาวิเคราะห์และพัฒนา (Policy development) เพื่อจัดทำร่างกฎหมาย (Preparation of the legislative text) ขึ้นเป็นครั้งแรก หากการวิเคราะห์สภาพปัญหาหรือนโยบายของฝ่ายบริหารเป็นไปอย่างถูกต้องและวางอยู่บนข้อเท็จจริงที่ครบถ้วนรอบด้าน ก็จะทำให้ฝ่ายบริหารสามารถกำหนดกลไกหรือมาตรการในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นหรือรองรับนโยบายได้อย่างเหมาะสม เป็นระบบ และกระทบกระเทือนสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนน้อยที่สุด ซึ่งจะส่งผลให้ร่างกฎหมายที่จัดทำขึ้นมีความครบถ้วนสมบูรณ์มากที่สุดด้วย

                   ส่วนขั้นตอนการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายโดยองค์กรผู้เชี่ยวชาญด้านการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายนั้น เนื่องจากเป็นเรื่องทางเทคนิคกฎหมายและเป็นการดำเนินการภายใต้กรอบหรือหลักการที่คณะรัฐมนตรีได้ตัดสินใจในทางนโยบาย (Policy approval) ไปแล้ว การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายจึงเป็นการปรับปรุงร่างกฎหมายให้ตรงตามหลักการที่ได้รับอนุมัติให้มากที่สุดเท่านั้น การรับฟังความคิดเห็นในชั้นการจัดทำร่างกฎหมายจึงมีความสำคัญมากกว่าในชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย

                   ทั้งนี้ OECD วางหลักการรับฟังความคิดเห็นของผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายไว้ 2 ประการ

                   ประการที่หนึ่ง ต้องมีการให้ข้อมูลแก่ประชาชนหรือผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตรากฎหมายนั้นขึ้น (Explanations of the need for government action) และการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ (assessment of the benefits and costs)

                   ประการที่สอง ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นผู้เกี่ยวข้องอย่างแท้จริง โดยหน่วยงานของรัฐควรแสดงความคิดเห็นตอบ (Response) การแสดงความคิดเห็นของประชาชนหรือผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นอย่างเปิดเผยด้วยเพื่อแสดงความเห็นของรัฐ “พร้อมเหตุผล” ว่าเหตุใดหน่วยงานของรัฐจึงเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับความคิดเห็นของประชาชน หรือจะมีมาตรการเพื่อป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นโดยวิธีใด ซึ่งการแสดงความคิดเห็นตอบดังกล่าวนอกจากจะเป็นการแสดงให้ผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายเห็นว่าความคิดเห็นของพวกเขาได้เข้าสู่ “กระบวนการคิดและพิจารณา” ของหน่วยงานของรัฐแล้ว ยังทำให้การแสดงความคิดเห็นอยู่บนพื้นฐานของความมีเหตุผล อันจะช่วยลดการโต้แย้งหรือความไม่ไว้วางใจระหว่างกันได้อีกด้วย

                   ส่วนวิธีการที่เหมาะสมในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมายนั้น OECD มิได้กำหนดไว้ตายตัวเนื่องจากมีวิธีการที่หลากหลายและสถานการณ์ในการรับฟังความคิดเห็นแตกต่างกันไปในแต่ละเรื่อง  อย่างไรก็ดี OECD มีข้อแนะนำให้ฝ่ายบริหารพิจารณาเลือกใช้ตามความเหมาะสมโดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของวิธีการที่ใช้กับสาระของกฎหมาย

                   สำหรับกลุ่มผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นนั้น OECD มิได้กำหนดชัดเจนตายตัวว่าได้แก่กลุ่มใด และไม่มีเกณฑ์พิจารณาที่ตายตัวแน่นอน โดยให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาจากสาระของแต่ละเรื่องเป็นสำคัญว่าอาจมีผลกระทบต่อประชาชนกลุ่มใด โดยหลักที่ OECD แนะนำให้ปฏิบัติคือ “ต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุด” ทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง

                   การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายจะช่วยให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจอย่างครบถ้วนและรอบด้านว่าสมควรผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปหรือไม่ หากจะผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปจะกำหนดกลไกหรือมาตรการตามกฎหมายอย่างไรจึงจะสามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างครบถ้วนและเป็นระบบโดยลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเพียงเท่าที่จำเป็น รวมทั้งสามารถตรวจสอบความคุ้มค่าในการตรากฎหมายนั้น ตลอดจนความซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารจึงเป็นการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย และส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายที่เป็นนโยบายสาธารณะอย่างหนึ่งอันเป็นการส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่ง OECD มีคำแนะนำให้ประเทศสมาชิกทั้ง 30 ประเทศที่ส่วนใหญ่เป็นประเทศที่พัฒนาแล้วนำไปปฏิบัติ และ OECD ได้ร่วมมือกับ APEC (Asia-Pacific Economic Co-operation) ให้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อพัฒนาคุณภาพของกฎหมายด้วย

                   สำหรับประเทศไทยนั้น เดิมการจัดทำร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหารถือเป็นเรื่องลับ การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายทุกระดับจึงเป็นไปอย่างจำกัด โดยเป็นเพียงการที่หน่วยงานที่รับผิดชอบเชิญหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องและนักวิชาการมาให้ความเห็นเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายเท่านั้น

                   ต่อมา เมื่อมีการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ขึ้นใช้บังคับ และระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่ออกตามความในพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมายซึ่งสอดคล้องกับแนวทางของ OECD

                   อย่างไรก็ดี พระราชกฤษฎีกาและระเบียบดังกล่าวใช้บังคับแก่การเสนอร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น ไม่รวมถึงร่างกฎหมายที่เป็นพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ระเบียบ และประกาศต่าง ๆ

                   นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนยังคงมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนระหว่างการรับฟังความคิดเห็น (Consultation) กับการประชามติ (Referendum) โดยเข้าใจว่าเมื่อมีการรับฟังความคิดเห็นในเรื่องใดแล้ว ผลการแสดงความคิดเห็นส่วนใหญ่เป็นเช่นไร หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตามความคิดเห็นนั้น อันเป็นการนำแนวคิดประชามติมาปะปนในเรื่องการรับฟังความคิดเห็นซึ่งเป็นเพียงการแสวงหาข้อมูลที่รอบด้านมาเพื่อประกอบการตัดสินใจของฝ่ายบริหาร ทำให้หน่วยงานของรัฐมักหลีกเลี่ยงที่จะจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางเพราะเกรงว่าหากผลการแสดงความคิดเห็นไม่สอดคล้องกับหลักการของร่างพระราชบัญญัติที่เสนอแล้วร่างพระราชบัญญัตินั้นจะถูกต่อต้าน ขณะเดียวกันหน่วยงานของรัฐก็เลือกใช้วิธีการรับฟังความคิดเห็นที่จำกัดตัวผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็น และเชิญผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นเฉพาะผู้ที่สนับสนุนร่างพระราชบัญญัติเท่านั้น

                   นอกจากนี้ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 นั้นไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายไว้ด้วย กรณีจึงมีปัญหาในทางปฏิบัติว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัตินั้นต้องทำเมื่อใด อย่างไร และใครเป็นผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายที่ควรต้องรับฟัง โดยปัจจุบันแต่ละหน่วยงานสามารถจัดการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายได้ตามที่ตนเห็นสมควร อันทำให้การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายของแต่ละหน่วยงานและในแต่ละเรื่องแตกต่างกันไป

                   จากการตรวจสอบเอกสารและการสัมภาษณ์เชิงลึก ผู้เขียนพบว่าปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายสามารถจำแนกออกได้เป็น 5 กลุ่ม ดังต่อไปนี้

ปัญหา		รายละเอียดของปัญหา		ผลกระทบ
วิธีการ ไม่เหมาะสม		(ก) หน่วยงานมักดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติไม่ว่าในเรื่องใด โดยใช้การจัดประชุมกลุ่มย่อย (Focus group) หรือการสัมมนาเป็นวิธีการหลัก และใช้การรับฟังความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงานและการแสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์เป็นวิธีการเสริม       -กรณีการประชุมกลุ่มย่อยและการสัมมนา หน่วยงานมักเลือกใช้วิธีการประชุมกลุ่มย่อยมากกว่าการสัมมนา เพราะต้นทุนต่ำกว่าและสามารถดำเนินการได้รวดเร็วกว่า และปกติจะจัดในเวลาราชการ          -กรณีการแสดงความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงานเป็นการนำร่างกฎหมายที่จัดทำขึ้นแล้วประกาศในเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงาน แล้วเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นผ่านระบบไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์        -กรณีการแสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์      (ข) หน่วยงานที่รับผิดชอบนำตัวร่างกฎหมายไปรับฟังความคิดเห็น		-วิธีการประชุมกลุ่มย่อยและการสัมมนาปกติจะจัดในเวลาราชการซึ่งตรงกับเวลาทำงานของประชาชน และในสถานที่ที่สะดวกต่อการจัดงานของเจ้าหน้าที่ และมักจัดเพียงครั้งเดียว จึงเป็นการยากที่ผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นจะเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้เพราะเป็นเวลาทำงานของประชาชนเช่นกัน ดังนั้น ในทางปฏิบัติแล้วผู้เกี่ยวข้องจึงไม่สามารถเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้ และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น เป็นเพียงจัดให้ครบกระบวนการเท่านั้น     -ปกติหน่วยงานที่รับผิดชอบไม่มีการประชาสัมพันธ์การเปิดรับฟังความคิดเห็นให้ประชาชนทราบ แต่โดยที่ใน Internet มีเว็บไซต์เป็นจำนวนมากจึงเป็นการยากที่ผู้เกี่ยวข้องหรือประชาชนทั่วไปจะทราบและเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้  นอกจากนี้ การเข้าถึง Internet ของไทยยังจำกัดเฉพาะในเมืองใหญ่เท่านั้น การแสดงความคิดเห็นทาง Internet จึงเป็นไปอย่างจำกัด  ดังนั้น ในทางปฏิบัติแล้วผู้เกี่ยวข้องจึงไม่สามารถแสดงความคิดเห็นได้ และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น เป็นเพียงจัดให้ครบกระบวนการเท่านั้น     -ปกติหน่วยงานจะบอกเพียงให้ส่งจดหมายแสดงความคิดเห็นไปที่ใด แต่ผู้แสดงความคิดเห็นต้องรับผิดชอบต้นทุนการส่งไปรษณีย์เองซึ่งเป็นการไม่สะดวก      -ปกติผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาจะได้ตัวร่างกฎหมายซึ่งเป็นเอกสารประกอบการประชุมสัมมนาเมื่อไปถึงสถานที่ประชุมสัมมนา และไม่ได้รับข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาอันเป็นที่มาของร่างกฎหมายนั้น ตลอดจนสรุปหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างกฎหมาย ดังนั้น ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาจึงมีโอกาสน้อยมากที่จะได้ทำความเข้าใจเหตุผลความจำเป็นและหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างกฎหมายได้อย่างถ่องแท้ อันเป็นเหตุให้ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับถ้อยคำสำนวนของร่างกฎหมายซึ่งเป็นเรื่องทางเทคนิคการร่างกฎหมายแทนที่จะให้ความเห็นเกี่ยวกับหลักการของกฎหมาย ทำให้การรับฟังความคิดเห็นไม่บรรลุวัตถุประสงค์
ไม่ครอบคลุมผู้เกี่ยวข้อง		ปัจจุบันไม่มีหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholder analysis) เกี่ยวกับร่างกฎหมาย หน่วยงานจึงมีดุลพินิจที่จะรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่หน่วยงานเห็นสมควร		ปกติหน่วยงานจะเชิญหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง และนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเป็นหลัก ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นจึงไม่มีโอกาสเข้าร่วมแสดงความคิดเห็น ทั้งที่วัตถุประสงค์ของการรับฟังความคิดเห็นต้องการให้ผู้ได้รับผลกระทบหรือผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมได้มีโอกาสเข้าสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็นทำให้การรับฟังความคิดเห็นไม่บรรลุวัตถุประสงค์และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น
เริ่มต้นช้า		หน่วยงานของรัฐจัดการรับฟังความคิดเห็นโดยการนำตัวร่างกฎหมายที่จัดทำเสร็จแล้วออกรับฟังความคิดเห็น		หน่วยงานของรัฐไม่มีการนำประเด็นปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหา ตลอดจนหลักการอันเป็นสาระสำคัญของกฎหมายที่จะจัดทำขึ้นออกรับฟังความคิดเห็นก่อน แต่นำร่างกฎหมายที่จัดทำเสร็จแล้วออกรับฟังความคิดเห็น ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเกิดความเข้าใจว่าหน่วยงานของรัฐมีธงคำตอบเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นอยู่แล้ว การจัดการรับฟังความคิดเห็นเป็นไปเพียงเพื่อให้ครบขั้นตอนเท่านั้น
ไม่เปิดเผย		ภายหลังการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องแล้ว หน่วยงานผู้รับผิดชอบจะเสนอร่างกฎหมาย (กรณีพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง) ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติหลักการต่อไปเลยโดยไม่เปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและไม่ชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบ (Response) ต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง รวมทั้งไม่มีการชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง		การไม่เปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและไม่ชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบ (Response) ความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง รวมทั้งไม่มีการชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องทำให้ผู้เกี่ยวข้องเข้าใจผิดว่าหน่วยงานของรัฐไม่มีความจริงใจ ละเลยความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องโดยไม่มีการนำความคิดเห็นที่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาเพื่อปรับปรุงร่างร่างกฎหมาย (กรณีพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง) และจัดการรับฟังความคิดเห็นเพียงให้ครบขั้นตอนเท่านั้น ทั้งที่จริงแล้วหน่วยงานของรัฐอาจพิจารณาความคิดเห็นนั้นแล้วแต่เห็นว่าความคิดเห็นนั้นไม่เหมาะสมกับสถานการณ์จึงมิได้ปรับปรุงร่างกฎหมายดังกล่าวให้เป็นไปตามความคิดเห็นนั้น
ขาดการวางแผน ในการรับฟังความคิดเห็น ที่เหมาะสม		เกือบทุกหน่วยงานมิได้มีการวางแผนการตรากฎหมายไว้ล่วงหน้าว่าในปีหนึ่งจะเสนอร่างกฎหมายใดเมื่อใด ไม่มีการวางแผนงบประมาณเพื่อใช้ในการจัดการรับฟังความคิดเห็น		การรับฟังความคิดเห็นไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใดนั้นล้วนแล้วแต่มี “ต้นทุน” และต้องใช้ “ระยะเวลา” ในการดำเนินการทั้งสิ้น การที่หน่วยงานของรัฐมิได้วางแผนการตรากฎหมายไว้ล่วงหน้าว่าในปีหนึ่งจะเสนอร่างกฎหมายใดเมื่อใด ทำให้ไม่สามารถวางแผนเพื่อของบประมาณเพื่อใช้ในการจัดการรับฟังความคิดเห็นได้อย่างเหมาะสมเมื่องบประมาณมีจำกัด การจัดการรับฟังความคิดเห็นก็มีลักษณะที่จำกัดเช่นกัน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในกรณีที่ร่างกฎหมายที่ต้องนำออกรับฟังความคิดเห็นเป็นเรื่องที่มีผลกระทบในวงกว้าง การรับฟังความคิดเห็นโดยมีงบประมาณจำกัดจึงอาจทำได้ไม่ทั่วถึง และทำให้เกิดปัญหาข้อโต้แย้งว่าการรับฟังความคิดเห็นจำกัดเฉพาะบางกลุ่มบางพวกบ้าง หรือทำพอให้ครบกระบวนการบ้าง (ไม่จริงใจ) ซึ่งส่งผลกระทบต่อทั้งคุณภาพของร่างกฎหมายที่จะจัดทำขึ้นบนพื้นฐานของข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนรอบด้าน และต่อความชอบธรรมของร่างกฎหมายนั้นที่อาจถูกปฏิเสธจากสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เรื่องระยะเวลาในการจัดการรับฟังความคิดเห็น เพราะความล้มเหลวในการมีส่วนร่วมของประชาชนในอดีตมักเกิดจากการที่ภาครัฐเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วมหลังจากมีการตัดสินใจไปแล้ว แต่การรับฟังความคิดเห็นก่อนการตัดสินใจมิได้หมายความว่าก่อนการตัดสินใจไม่กี่วันหรือไม่กี่สัปดาห์ มิติเวลาเป็นปัจจัยหนึ่งที่สะท้อนความจริงใจของหน่วยงานของรัฐในกระบวนการมีส่วนร่วม

      

             จากการศึกษาปัญหาและผลกระทบในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายข้างต้น ผู้เขียนพบว่าสาเหตุที่แท้จริงของปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมาย ซึ่งทำให้หน่วยงานของรัฐสามารถใช้ดุลพินิจได้อย่างหลากหลาย และความหลากหลายในการใช้ดุลพินิจนี้เองที่ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อถือการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายและเป็นที่มาของการโต้แย้งคัดค้าน

       

            อย่างไรก็ดี โดยที่การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public participation) ผู้เขียนจึงเห็นว่าอาจนำหลักการ “4S” อันได้แก่ Start early, Stakeholders, Sincerity and Suitability อันเป็นหลักการบริหารจัดการกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดยมีแนวทางดำเนินการ ดังต่อไปนี้

                   1. Start early

                   เมื่อมีกรณีที่ต้องจัดทำร่างกฎหมายใด ๆ หน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารควรเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วมตั้งแต่มีแนวคิดที่จะร่างกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาใด อันจะทำให้ผู้เกี่ยวข้องได้รับรู้สภาพปัญหาและร่วมแสดงความคิดเห็นในการแก้ไขปัญหาเสียตั้งแต่ในชั้นแรกโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาที่ชัดเจนและแนวทางแก้ไขปัญหาทั้งหมดที่เป็นไปได้ (Possible solution) แก่ผู้เกี่ยวข้องไปศึกษาและทำความเข้าใจก่อนที่จะเปิดโอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องแสดงความคิดเห็น ซึ่งตามข้อ 9 ของ Checklist for Regulatory Decision-Making แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย OECD แนะนำให้หน่วยงานของรัฐให้ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาอันเป็นที่มาของร่างพระราชบัญญัตินั้น ตลอดจนเหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตราร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้น (Explanations of the need for government action) และการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่จะเสนอ (assessment of the benefits and costs) ทั้งนี้ ข้อมูลที่ให้ควรต้องเป็นข้อมูลที่ใช้ภาษาที่ง่ายต่อความเข้าใจและไม่ยาวเกินไปนักเพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องซึ่งเป็นบุคคลทั่วไปสามารถทำความเข้าใจได้ง่าย ๆ เพื่อที่จะสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างถูกต้องตรงประเด็น

                    2. Stakeholders

                   แม้ Checklist for Regulatory Decision-Making แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของ OECD มิได้กำหนดชัดเจนตายตัวว่าผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นนั้นได้แก่กลุ่มใด แต่ OECD วางหลักการสำคัญไว้ว่า “ต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุด” ทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง ประกอบกับแนวคิดในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายเป็นแนวคิดที่สวนทางกับแนวปฏิบัติที่ผ่านมาของหน่วยงานของรัฐที่เน้นปกปิดมากกว่าเปิดเผย กรณีจึงมีความจำเป็นที่จะต้องกำหนดแนวทาง (Guideline) ในการวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสียไว้ด้วยเพื่อให้หน่วยงานของรัฐถือเป็นหลักในการดำเนินงานให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

                   โดยที่ OECD วางหลักในการรับฟังความคิดเห็นไว้ว่าหน่วยงานของรัฐต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุดทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง แนวทางในการวิเคราะห์ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายจึงอาจกำหนดได้ ดังต่อไปนี้

ผู้ได้รับผลกระทบ	ลักษณะ
ภาคเอกชน	(1) เป็นประชาชน กลุ่มบุคคล สมาคม หรือองค์กรวิชาชีพซึ่งมีลักษณะดังต่อไปนี้      -มีหน้าที่ปฏิบัติตามร่างกฎหมายนั้น      -ทำงานหรืออยู่ใกล้ชิดกับปัญหาภายใต้บังคับของร่างกฎหมายนั้น      -มีประโยชน์ทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้น      -ความเชื่อทางศาสนาอาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้น (2) นอกจากภาคเอกชนที่มีลักษณะตาม (1) ซึ่งเป็นผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายโดยตรงแล้ว หน่วยงานของรัฐอาจรับฟังความคิดเห็นจากภาคเอกชนอื่นด้วยก็ได้
ภาครัฐ	(1) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีภารกิจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้น (Functional or Agenda Based Agencies) โดยพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินหรือกฎหมายจัดตั้งหน่วยงาน (2) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีพื้นที่รับผิดชอบเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้น (Area Based Agencies)

                   นอกจากนี้ หน่วยงานของรัฐจะรับฟังความคิดเห็นจาก “ผู้เชี่ยวชาญ” ซึ่งอาจเป็นนักวิชาการหรือผู้มีประสบการณ์เป็นที่ยอมรับในเรื่องที่เกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นด้วยก็ได้

                   3. Sincerity

                   ความสำเร็จของการรับฟังความคิดเห็นอันเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการมีส่วนร่วมนั้นวางอยู่บนพื้นฐานของความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจระหว่างหน่วยงานของรัฐและประชาชน หน่วยงานของรัฐจึงต้องดำเนินการอย่างเปิดเผย ซื่อสัตย์ ปราศจากอคติ และมีการสื่อสารสองทางตลอดเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็น การนำความคิดเห็นที่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาจัดทำร่างพระราชบัญญัติ และการเปิดเผยความคิดเห็นตอบของหน่วยงานของรัฐ (Response) ที่มีต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง

                   3.4 Suitability

                   OECD มิได้กำหนดวิธีการที่เหมาะสมในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมายไว้ตายตัวเนื่องจากมีวิธีการที่หลากหลาย และสถานการณ์ในการรับฟังความคิดเห็นแตกต่างกันไปในแต่ละเรื่อง แต่มีข้อแนะนำให้ฝ่ายบริหารพิจารณาเลือกใช้ตามความเหมาะสมโดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของวิธีการที่เลือกใช้กับเนื้อหาสาระของกฎหมาย และโดยที่ปัจจุบันระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในกรณีทั่ว ๆ ไปไว้แล้วหลายวิธี กรณีจึงอาจนำวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามข้อ 9 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 มาใช้กับการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายด้วยโดยอนุโลม ทั้งนี้ ในการพิจารณาเลือกวัน เวลา สถานที่ และวิธีการรับฟังความคิดเห็นต้องคำนึงว่าผู้ที่อาจได้รับผลกระทบต้องมีโอกาสที่จะแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางที่สุด และหากกฎหมายใดเป็นกฎหมายที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวาง หน่วยงานของรัฐอาจจัดการรับฟังความคิดเห็นโดยใช้หลากหลายวิธีการและหลายครั้งก็ได้

                   นอกจากการดำเนินการตามหลัก 4S ดังกล่าวข้างต้นแล้ว กรณีมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่หน่วยงานของรัฐต้องวางแผนการจัดทำและเสนอกฎหมายอย่างชัดเจน เพื่อจะได้วางแผนได้อย่างถูกต้องว่าจะต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติเมื่อใด และจะได้วางแผนงบประมาณเผื่อสำหรับการดำเนินการดังกล่าวด้วย

                   อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่าร่างกฎหมายดังต่อไปนี้ไม่จำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบ เพราะอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบบุคคลอื่น

                   (ก) ร่างกฎหมายที่เป็นการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษี ค่าธรรมเนียม หรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ

                   (ข) ร่างกฎหมายที่หากจัดให้มีการรับฟังแล้ว บุคคลหรือองค์กรที่เข้าร่วมแสดงความเห็นอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบบุคคลอื่น

                   (ค) ร่างกฎหมายที่หากนำออกรับฟังแล้วอาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติ

                   ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่าในยุคที่ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองสูงและทุกคนล้วนต้องการที่จะให้ประเทศไทยอันเป็นที่รักของเราพัฒนาไปข้างหน้าเหมือนอย่างเช่นประเทศเพื่อนบ้านเขาบ้าง ทุกฝ่ายคงจะหันมาให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำนโยบายสาธารณะกันบ้าง.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นความคิดเห็นทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย