นโยบายและกลยุทธ์ในการปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายเพื่อรองรับการเข้าสู่ AEC

 ปกรณ์ นิลประพันธ์
กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

1. ความนำ

             ประชาคมอาเซียน (ASEAN Community) เกิดจากการที่รัฐที่มีอำนาจอธิปไตย (Sovereign States) ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตกลงรวมกันเข้าเป็น “ประชาคม” (Community) เพื่อประโยชน์ร่วมกันทั้งด้านเศรษฐกิจ (Economic) สังคมและวัฒนธรรม (Socio-cultural) และความมั่นคงและการเมือง (Security & Politics) บนหลักการพื้นฐานที่ทุกรัฐจะร่วมกันกำหนดแนวทางการดำเนินการด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม และความมั่นคงและการเมืองร่วมกัน ตลอดจนดำเนินการในแต่ละด้านดังกล่าวไปในทิศทางเดียวกันตามที่ได้ร่วมกันกำหนดขึ้นไว้  ดังนั้น แม้รัฐภาคีของประชาคมอาเซียนจะยังคงมีอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) โดยสมบูรณ์ในดินแดนของตน แต่การใช้อำนาจอธิปไตยดังกล่าวย่อมถูกผูกพันโดยพันธกรณีดังกล่าวข้างต้นซึ่งมีผลผูกพันรัฐภาคีตามกฎหมายระหว่างประเทศ เมื่อเป็นเช่นนี้การดำเนินการเกี่ยวกับเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม และความมั่นคงและการเมืองรัฐภาคีของประชาคมอาเซียนแต่ละประเทศจึงต้องอยู่ภายใต้กรอบของพันธกรณีทั้งสามด้าน (3 Pillars) ดังกล่าว

               สำหรับประเทศไทยนั้น การเป็นภาคีของประชาคมอาเซียนทำให้ประเทศไทยผูกพันต้องปฏิบัติตามพันธกรณีที่กำหนดไว้ในกฎบัตรอาเซียน ตลอดจนบรรดาสนธิสัญญา อนุสัญญา ความตกลง ข้อตกลง ปฏิญญา พิธีสาร และตราสารอาเซียนอื่น ๆ ที่ทำขึ้นทั้งก่อนและหลังวันที่กฎบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) มีผลใช้บังคับ ดังนั้น การเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนจึงมีผลกระทบโดยตรงต่อการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายของรัฐบาล ตลอดจนการจัดทำและตรวจพิจารณาร่างกฎหมายของหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน โดยการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายของรัฐบาล รวมทั้งการจัดทำและตรวจพิจารณาร่างกฎหมายของหน่วยงานของรัฐนั้นต้องสอดคล้องกับพันธกรณีที่ประเทศไทยมีต่อประชาคมอาเซียน

                โดยที่เป้าหมายเร่งด่วนของประชาคมอาเซียนได้แก่การเชื่อมโยงด้านเศรษฐกิจ (Economic Connectivity) ผ่านการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community: AEC) เพื่อเป็น Single market and production base เพื่อประโยชน์ในด้านการค้าการลงทุนระหว่างกัน และเพื่อเพิ่มอำนาจการเจรจาต่อรองทางการค้า (empowering bargaining power) กับระบบเศรษฐกิจอื่นผ่าน Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment และโดยที่ประชาคมอาเซียนกำหนดเป้าหมายในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนขึ้นภายในปี พ.ศ. 2558 หรืออีกสามปีข้างหน้านี้ ผู้เขียนจึงได้ยกขึ้นเป็นกรณีศึกษาว่า ในฐานะที่ประเทศไทยเป็นภาคีของประชาคมอาเซียน สมควรกำหนดนโยบายและกลยุทธ์ในการปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายของประเทศอย่างไรเพื่อรองรับการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

2. สภาพปัญหาและสาเหตุของปัญหาของประเทศไทยในการจัดให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายเพื่อเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

               ผู้เขียนพบว่า นับแต่วันที่กฎบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) มีผลใช้บังคับในปี พ.ศ. 2550 ประเทศไทยให้ความสำคัญกับการปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายเพื่อรองรับการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนน้อยมากอันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการขาดเสถียรภาพทางการเมืองของประเทศนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2549 เป็นต้นมา จึงทำให้การกำหนดและการดำเนินการตามนโยบายเกี่ยวกับกระชาคมอาเซียนของรัฐบาลชุดต่าง ๆ ที่ผ่านมาขาดความชัดเจนและไม่ต่อเนื่อง ดังจะเห็นได้ว่าภายหลังจากปี พ.ศ. 2550 ยังมีการตรากฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับพันธกรณีที่กำหนดไว้ใน AEC Blueprint ขึ้นใช้บังคับ เช่น พระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ที่บัญญัติให้ผู้ขอรับใบอนุญาตประกอบธุรกิจนำเที่ยวที่เป็นบุคคลธรรมดาต้องเป็นผู้มีสัญชาติไทยและต้องมีภูมิลำเนาหรือถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรไทย แต่หากเป็นนิติบุคคล ก็ต้องเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายไทยที่มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินกิจการเกี่ยวกับการท่องเที่ยว ถ้าเป็นห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล ผู้เป็นหุ้นส่วนประเภทไม่จำกัดความรับผิดต้องเป็นผู้มีสัญชาติไทยถ้าเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด ทุนของบริษัทไม่น้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ดต้องเป็นของบุคคลธรรมดาซึ่งมีสัญชาติไทย และกรรมการของบริษัทเกินกึ่งหนึ่งต้องเป็นผู้มีสัญชาติไทย รวมทั้งกรรมการหรือผู้มีอำนาจจัดการแทนนิติบุคคลต้องเป็นผู้มีสัญชาติไทยและต้องมีภูมิลำเนาหรือถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรไทย ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวไม่สอดคล้องกับพันธกรณีตาม A 2. Free Flows of Services (Services Liberalization under AFAS) ของ Strategic Schedule for AEC อันเป็นส่วนหนึ่งของ AEC Blueprint เป็นต้น

             ตัวชี้วัดที่สำคัญอีกประการหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่าประเทศไทยให้ความสำคัญกับการปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายเพื่อรองรับการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนน้อยมากในช่วงห้าปีที่ผ่านมา ได้แก่ การที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ดำเนินการเพื่อปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนเพื่อให้สอดคล้องกับพันธกรณีที่กำหนดไว้ในกฎบัตรอาเซียน ตลอดจนบรรดาสนธิสัญญา อนุสัญญา ความตกลง ข้อตกลง ปฏิญญา พิธีสาร และตราสารอาเซียนอื่น ๆ ที่ทำขึ้นทั้งก่อนและหลังวันที่กฎบัตรอาเซียนมีผลใช้บังคับ ไม่ว่าจะเป็นตารางข้อผูกพันตาม AEC Blueprint, ASEAN Trade in Goods Agreement (ATIGA), ASEAN Framework Agreement on Services (AFAS) และ ASEAN Comprehensive Investment Agreement (ACIA) เช่น การที่กฎหมายหลายฉบับยังคงมีบัญญัติว่าผู้ขอรับใบอนุญาตต้องมีสัญชาติไทย หรือมีภูมิลำเนาหรือถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร (เช่นมาตรา 39 และมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพบัญชี พ.ศ. 2547) ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าบทบัญญัติลักษณะดังกล่าวขัดต่อหลักประติบัติเยี่ยงคนชาติ (National Treatment) ตาม ACIA และเป็นหัวใจของ Free flow of capital and investment ในประชาคมอาเซียน ดังนั้น หากประเทศไทยไม่ให้ความสำคัญกับการปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายอันอาจเป็นอุปสรรคต่อการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนดังกล่าวข้างต้น รวมทั้งกฎหมายที่เกี่ยวกับการความสะดวกในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเอกชน เช่น กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน กฎหมายว่าด้วยการนำเข้ามาในหรือนำส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้า เป็นต้น ก็อาจทำให้ประเทศไทยไม่พร้อมที่จะเข้าร่วมประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนภายในกรอบเวลาเป้าหมายที่กำหนดไว้ใน AEC Blueprint ได้และอาจถูกตำหนิจากสมาชิกอาเซียนอื่น

                  การที่ประเทศไทยให้ความสำคัญกับการปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายเพื่อรองรับการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนน้อยมากนั้น นอกจากจะส่งผลกระทบต่อความพร้อมในการเข้าร่วมประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนภายในสามปีข้างหน้าดังกล่าวข้างต้นแล้ว ผู้เขียนพบว่ากรณีดังกล่าวยังอาจส่งผลกระทบด้านลบอย่างมีนัยสำคัญต่อประเทศไทยทั้งในระยะสั้นและระยะยาว อีก 3 ประการสำคัญ ดังต่อไปนี้

                 ประการที่หนึ่ง กลไกของกฎหมายไทย (Legal mechanism) เกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับเศรษฐกิจ (Economic-related activities) ในปัจจุบันไม่สอดคล้องกับหลักการสำคัญของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนที่มุ่งการขับเคลื่อนเศรษฐกิจผ่านกลไกตลาด (Market-oriented economy) ทั้งนี้ ผู้เขียนพบว่ากลไกตามกฎหมายไทยที่ใช้บังคับกับการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจในปัจจุบันนั้นเป็นระบบควบคุมอย่างใกล้ชิด (Control) ผ่านการอนุมัติ การอนุญาต และการออกใบอนุญาตทั้งจากเจ้าหน้าที่ของรัฐและจากคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายต่าง ๆ (Permission/Licensing System) มากกว่าระบบการกำกับดูแล (Supervision) หรือส่งเสริม (Promotion)

                   ผู้เขียนเห็นว่า การที่กฎหมายไทยใช้ระบบควบคุมอย่างใกล้ชิดกับการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจแทบทุกเรื่องเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนั้น ไม่สอดคล้องกับหลักการของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนที่มุ่งจะก่อให้เกิด Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment ตามกลไกตลาดภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบตลาด (Market-oriented economy) เพราะการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจเฉพาะบางเรื่องเท่านั้นที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การสาธารณสุข หรือการคุ้มครองผู้บริโภค และจำเป็นต้องอยู่ภายใต้การควบคุมอย่างใกล้ชิดของรัฐ การใช้ระบบควบคุมกับการประกอบกิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับเศรษฐกิจนี้ได้กลายเป็นภาระและต้นทุนในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเอกชนทั้งในแง่เวลาและค่าใช้จ่าย ขณะเดียวกันก็ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงมีภารกิจมากมายจนเกินกำลังที่จะดำเนินการได้จริง (Over missions) การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย (Law enforcement) จึงย่อหย่อน ทั้งยังทำให้ภารกิจของหลายหน่วยงานซ้อนเหลื่อมกัน อันเป็นการเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายของรัฐในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ดังจะเห็นได้จากการที่งบประมาณรายจ่ายประจำสูงถึงกว่าร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณในแต่ละปี และงบประมาณในหมวดนี้เพิ่มสูงขึ้นทุกปี  นอกจากนี้ การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐมีภารกิจมากมายนี้ยังเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ซึ่งมีเจตนาร้ายกระทำทุจริตขึ้นได้อีกทางหนึ่งด้วย  

               ผลพวงของการใช้ระบบควบคุมในกฎหมายที่เกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับเศรษฐกิจโดยไม่เหมาะสมนี้กระทบต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (National Competitiveness) โดยตรง โดยหากพิจารณาเศรษฐมิติ (Economic perspective) ของระบบควบคุมตามกฎหมายไทยที่เป็นอยู่ในปัจจุบันผู้เขียนพบว่า ต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการในการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายภายใต้ระบบควบคุมอย่างใกล้ชิดของรัฐนี้ ถูกกว่าต้นทุนในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย เพราะการปฏิบัติให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดเป็นเรื่องยากและเป็นภาระมากเนื่องจากประชาชนต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และขั้นตอนมากมายที่กฎหมายกำหนด ประชาชนจึงต้องเสียเวลาและค่าใช้จ่ายเป็นจำนวนมากเพื่อดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมาย ทั้งยังต้องเสียเวลาและค่าใช้จ่ายในการเข้าถึงข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วนเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดอีกด้วย จึงทำให้ประชาชนและผู้ประกอบการเลือกที่จะฝ่าฝืนกฎหมายมากกว่าการปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมาย ดังนั้น หากไม่มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมและปรับปรุงกลไกของกฎหมายไทย “ทั้งระบบ” อย่างจริงจัง รวมทั้งไม่ดำเนินมาตรการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายอย่างเข้มแข็งเพื่อป้องกันมิให้มีการเสนอร่างกฎหมายที่มีกลไกไม่เหมาะสมต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติให้จัดทำเป็นกฎหมายแล้ว ประเทศไทยอาจไม่ได้รับประโยชน์ใด ๆ จากการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

                  จากการศึกษาดูงาน ณ สาธารณรัฐสิงคโปร์ ผู้เขียนพบว่าสาธารณรัฐสิงคโปร์ได้ปรับเปลี่ยนกลไกของกฎหมายเพื่อรองรับ Market-oriented economy มาเป็นเวลานานแล้ว โดยรัฐใช้มาตรการกำกับดูแลและการส่งเสริม การดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากกว่าการใช้ระบบควบคุม โดยกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ต้องขออนุมัติ อนุญาต หรือใบอนุญาตเพื่อดำเนินการนั้นยังคงมีอยู่ แต่มุ่งเน้นไปที่การดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจเฉพาะที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การสาธารณสุข หรือการคุ้มครองผู้บริโภคเป็นสำคัญ และสาธารณรัฐสิงคโปร์ได้พัฒนาวิธีการอนุมัติ อนุญาต หรือใบอนุญาตให้รวดเร็วภายใต้หลักการที่สำคัญ คือ ระบบควบคุมต้องสร้างต้นทุนในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายของประชาชนและผู้ประกอบการน้อยที่สุด (Minimize compliance cost) ขณะเดียวกันสาธารณรัฐสิงคโปร์ให้ความสำคัญกับการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย (Law enforcement) โดยมุ่งบังคับการตามกฎหมายอย่างเข้มงวด จริงจัง และต่อเนื่อง ประกอบกับอัตราโทษที่สูงมากทั้งโทษทางอาญาและโทษปรับทางแพ่ง ดังนั้น กลไกตามกฎหมายต่าง ๆ ของสาธารณรัฐสิงคโปร์จึงสอดคล้องกับหลักการค้าเสรีของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนแล้ว และหากพิจารณาเศรษฐมิติของระบบกฎหมายของสาธารณรัฐสิงคโปร์ ผู้เขียนพบว่าเนื่องจากการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายสิงคโปร์มีต้นทุนต่ำกว่าต้นทุนในการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ประชาชนจึงเลือกที่จะปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายและมีผลทางอ้อมให้พลเมืองสิงคโปร์มีพฤติกรรมเคารพกฎหมายของประชาชนมาก

                 ประการที่สอง การหลั่งไหลเข้ามาของสินค้า บริการ แรงงานมีฝีมือ ทุน และการลงทุนจากสมาชิกอื่นของอาเซียนตามหลัก Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment อันเป็นหัวใจของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนนั้นย่อมส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ (Economic stability) และสุขอนามัยและความปลอดภัยของผู้บริโภค (Consumer) ภายในประเทศโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ แม้ปัจจุบันประเทศไทยจะมีมาตรการทางกฎหมายที่เป็นภูมิคุ้มกัน (Immunity) ระบบเศรษฐกิจและผู้บริโภคภายในประเทศขึ้นแล้วหลายมาตรการ ไม่ว่าจะเป็นมาตรการตามกฎหมายว่าด้วยการนำเข้ามาในหรือส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้า กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า กฎหมายว่าด้วยการกำหนดราคาสินค้าหรือบริการ กฎหมายว่าด้วยการตอบโต้การทุ่มตลาด กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง กฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว เป็นต้น รวมทั้งยังมีกฎหมายอีกจำนวนหนึ่งที่มุ่งคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค เช่น กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายว่าด้วยอาหาร กฎหมายว่าด้วยยา กฎหมายว่าด้วยเครื่องสำอางค์ กฎหมายว่าด้วยมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม เป็นต้น แต่ผู้เขียนเห็นว่ามีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปรับปรุงมาตรการและกลไกตามกฎหมายเหล่านี้ให้รองรับกับหลักการค้าเสรีของอาเซียนและการค้าโลกในยุคปัจจุบันด้วย เนื่องจากเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นก่อนที่แนวคิดเกี่ยวกับการค้าเสรีและการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจเพื่อประโยชน์ทางการค้าจะพัฒนาและเป็นที่ยอมรับในปัจจุบัน นอกจากนี้ยังต้องปรับปรุงและพัฒนาประสิทธิภาพการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายเหล่านี้อย่างจริงจังด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า (Competition Law) และกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค (Consumer Protection Law) อันเป็นโครงสร้างหลัก (Backbone) ของภูมิคุ้มกันระบบเศรษฐกิจและผู้บริโภคภายในประเทศ มิฉะนั้นผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมและผู้บริโภคภายในประเทศอันเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศจะได้รับผลกระทบในเรื่องนี้โดยตรง ผู้เขียนเห็นว่าหากรัฐไม่สามารถรักษาสภาพการแข่งขันของผู้ประกอบการในตลาดให้คงสภาพที่เป็นธรรม (Fair competition) ได้ ผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมภายในประเทศอาจไม่สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการจากสมาชิกอาเซียนอื่นที่มีต้นทุนที่ต่ำกว่ามากหรือที่ใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม (Unfair Trade Practices) ต่าง ๆ ได้ ส่วนผู้บริโภคก็อาจได้รับผลกระทบต่อชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินจากการบริโภคสินค้าที่ไม่ปลอดภัยแต่มีราคาถูกที่นำเข้ามาจำหน่ายในราชอาณาจักร

                 นอกจากนี้ การแข่งขันด้านราคาของสินค้าหรือบริการอันเนื่องมาจากการเปิดเสรีการค้าสินค้าหรือบริการอาจสร้างนิสัยการบริโภคสินค้าหรือบริการมากเกินจำเป็น (Over consumption) ให้แก่ผู้บริโภคอันอาจส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมด้วย ส่วน Free flow of skilled labor อาจกระทบต่อโครงสร้างการจ้างงานในกิจกรรมทางเศรษฐกิจแขนงต่าง ๆ และอัตราการจ้างงานในประเทศ ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหาสังคมอื่น ๆ ตามมาส่วน Free flow of capital and investment อาจทำให้ผู้ประกอบการไทยออกไปลงทุนในต่างประเทศมากขึ้นเพื่อลดต้นทุนด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ค่าจ้างแรงงาน อันจะส่งผลกระทบต่ออัตราการจ้างงานในประเทศ

           จากการศึกษาดูงาน ณ สาธารณรัฐสิงคโปร์ ผู้เขียนพบว่าสาธารณรัฐสิงคโปร์เป็นประเทศที่เป็น Free Port จึงให้ความสำคัญอย่างมากกับกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้าและกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภคอันเป็นภูมิคุ้มกันหลักของระบบเศรษฐกิจและผู้บริโภคภายในประเทศมานานแล้ว รวมทั้งมีการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างเข้มงวด จึงทำให้สาธารณรัฐสิงคโปร์มีความพร้อมที่จะรองรับการเปิดเสรีด้านสินค้าและบริการ ประกอบกับสาธารณรัฐสิงคโปร์ไม่มีทรัพยากรธรรมชาติเป็นของตัวเอง จึงให้ความสำคัญกับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ (Human resources development) เพื่อพัฒนาประเทศให้เป็นศูนย์กลางการให้บริการ (Services Centre Base) ในด้านต่าง ๆ ในภูมิภาคเอเซียซึ่งต้องการแรงงานมีฝีมือจำนวนมาก แต่โดยที่สาธารณรัฐสิงคโปร์มีอัตราการเกิดต่ำจึงขาดแคลนแรงงานประเภทนี้  ดังนั้น การเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนจึงกลับจะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณรัฐสิงคโปร์มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การไหลเข้าของแรงงานมีฝีมือ ทุน และการลงทุนอันเป็นสถาณการณ์ตรงข้ามกับสถานการณ์ของประเทศไทย

             ประการที่สาม  ผู้เขียนเห็นว่าปัญหาหลักของ Market-oriented economy ได้แก่ทัศนคติ (Mindset) ของผู้เกี่ยวข้องที่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจโดยละเลยผลกระทบด้านอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม อันอาจนำมาสู่ปัญหาการพัฒนาที่ไม่ยั่งยืน (Unsustainable development)

            ผู้เขียนเห็นว่า นับแต่ประเทศไทยได้กำหนดวิสัยทัศน์และแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมเป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2504 ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 เป็นต้นมา ได้กำหนดกรอบการพัฒนาทางเศรษฐกิจโดยให้ดำเนินการควบคู่ไปกับการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม แต่ในทางปฏิบัติ รัฐบาลที่ผ่านมาให้ความสำคัญกับตัวเลขความเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นหลัก ผู้เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจทั้งภาครัฐและเอกชนจึงมีทัศนคติต่อการพัฒนาประเทศในเชิงวัตถุซึ่งปรากฏผลเป็นรูปธรรมจนละเลยผลกระทบที่มีต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ดังนั้น แม้ความเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศจะอยู่ในอัตราสูง แต่ได้ก่อให้เกิดผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรงเช่นเดียวกัน ตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจน ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิตของประเทศจากประเทศที่พึ่งพาเกษตรกรรมเป็นประเทศที่พึ่งพาอุตสาหกรรม การพัฒนาและใช้ประโยชน์ในพื้นที่โดยปราศจากทิศทางที่ชัดเจน การพัฒนาอุตสาหกรรมหนักที่ก่อให้เกิดปัญหามลพิษต่อชุมชนใกล้เคียง การพัฒนาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวที่ก่อให้เกิดปัญหาการรุกล้ำป่าไม้สมบูรณ์ การแสวงหาประโยชน์จากสถานที่ท่องเที่ยวโดยไม่คำนึงถึงการอนุรักษ์และฟื้นฟูธรรมชาติและสถานที่ท่องเที่ยว การจัดสรรทรัพยากรอย่างไม่สมดุล ปัญหาอาชญากรรมและการใช้ความรุนแรงในสังคม เป็นต้น

          ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าการที่ประเทศไทยจะเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนที่มีวัตถุประสงค์ที่จะก่อให้เกิด Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment ตามหลัก Market-oriented economy นั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการปรับเปลี่ยนทัศนคติ (Mindset) ของผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนเพื่อดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยคำนึงถึงผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมควบคู่กันไปด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้การประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ภายหลังเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนสอดคล้องกับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) ซึ่งอาจต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน กฎหมายว่าด้วยการนิคมอุตสาหกรรม กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม กฎหมายเกี่ยวกับมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม กฎหมายว่าด้วยการจัดสรรและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น รวมทั้งอาจต้องมีการตรากฎหมายว่าด้วยการพัฒนาเมือง (City Development) ขึ้นเป็นการเฉพาะเพื่อประโยชน์ในการพัฒนาเมืองให้ทันสมัย น่าอยู่ และสอดคล้องกับสภาพภูมิอากาศของโลกที่เปลี่ยนแปลงไปจากสภาวะโลกร้อนด้วย

                  จากการศึกษาดูงาน ณ สาธารณรัฐสิงคโปร์ ผู้เขียนพบว่าแม้สาธารณรัฐสิงคโปร์จะให้ความสำคัญกับ Market-oriented economy แต่ขณะเดียวกันสาธารณรัฐสิงคโปร์ก็ตระหนักถึงความสำคัญกับการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อมไปพร้อม ๆ กัน โดยในด้านสังคมนั้น สาธารณรัฐสิงโปร์ถือเป็นประเทศที่มีความปลอดภัยสูงและอัตราการเกิดอาชญากรรมต่ำมาก อัตราการว่างงานอยู่ในระดับต่ำ ประชาชนได้รับสวัสดิการอย่างทั่วถึงโดยระบบการออมภาคบังคับซึ่งทำให้รัฐมีภาระในการจัดสวัสดิการต่ำ ในด้านสิ่งแวดล้อม รัฐบาลสิงคโปร์ถือว่าการพัฒนาเศรษฐกิจต้องควบคู่ไปกับการพัฒนาเมือง และใช้ระบบผังเมืองที่ยั่งยืน (Sustainable Planning) ในการกำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่ที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุด การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ในที่ดินในเขตผังเมืองต้องสอดคล้องกับดัชนีการเติบโตทางเศรษฐกิจและความต้องการในการใช้พื้นที่ของประเทศในภาพรวม รวมทั้งใช้ระบบผังเมืองในการสร้างความผสมผสานของวัฒนธรรมที่หลากหลายโดยในแต่ละโซนต้องมีผู้อยู่อาศัยหรือผู้ประกอบการต่างเชื้อชาติอยู่ด้วยกัน ในด้านสิ่งแวดล้อม แม้สาธารณรัฐสิงคโปร์จะเป็นประเทศที่ขาดแคลนทรัพยากรธรรมชาติอย่างมาก แต่โดยที่รัฐบาลสิงคโปร์กำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศให้เป็นศูนย์กลางการให้บริการด้านต่าง ๆ ของเอเซียซึ่งต้องใช้แรงงานมีฝีมือจากทั่วโลก ประกอบกับรัฐบาลสิงค์โปร์ตระหนักว่าแรงงานกลุ่มนี้สามารถเลือกสถานที่ทำงานได้ซึ่งต่างจากแรงงานไร้ฝีมือที่ไม่อาจเลือกสถานที่ทำงานได้ รัฐบาลสิงคโปร์จึงให้ความสำคัญกับการพัฒนาสภาพแวดล้อมของประเทศเพื่อดึงดูดให้แรงงานมีฝีมือและแรงงานทักษะสูงจากทั่วโลกให้เข้ามาทำงานในประเทศ เริ่มต้นจากการกำหนดวิสัยทัศน์การพัฒนาประเทศให้เป็น Green City ในสมัยนายกรัฐมนตรีลีกวนยู ซึ่งทำให้สาธารณรัฐสิงคโปร์กลายเป็นประเทศที่มีภูมิทัศน์สวยงามและเป็นระเบียบจนเป็นที่ยอมรับทั่วโลกและมีอัตราส่วนพื้นที่สีเขียวต่อประชากรสูง และต่อมาในสมัยนายกรัฐมนตรีลีเซียนลุง รัฐบาลสิงคโปร์ได้กำหนดวิสัยทัศน์การพัฒนาประเทศให้เป็น Jungle in the City ในปี 2020 เพื่อดึงดูดการลงทุนและแรงงานทักษะสูงให้เข้าไปลงทุนและทำงานในสิงคโปร์ให้มากยิ่งขึ้น

3. ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาล

                   จากการศึกษาสภาพปัญหาและสาเหตุของปัญหาของประเทศไทยในการจัดให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายในการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน โดยเปรียบเทียบกับสาธารณรัฐสิงคโปร์ข้างต้น ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะด้านนโยบายและข้อเสนอแนะด้านกลยุทธ์เพื่อประโยชน์ในการจัดให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายเพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ดังนี้

                   3.1 ข้อเสนอแนะด้านนโยบาย

                             3.1.1 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานพิจารณาทบทวนและเสนอแก้ไขกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบที่มีลักษณะดังต่อไปนี้ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาภายในปี พ.ศ. 2556

·       กฎหมายที่จำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกเนื่องจากอาจเป็นอุปสรรค (Barrier to entry) ต่อการเข้าร่วม AEC ในปี พ.ศ. 2558 อันได้แก่ พระราชบัญญัติกีฬามวย พ.ศ. 2542 (การมีสัญชาติไทยของนักมวย ผู้ฝึกสอน ผู้ตัดสิน และหัวหน้าค่ายมวย) พระราชบัญญัติวิชาชีพบัญชี พ.ศ. 2547 (ภูมิลำนำหรือถิ่นที่อยู่ของผู้สอบบัญชีและผู้ทำบัญชี) และพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 (การมีสัญชาติไทยของผู้ขอรับใบอนุญาตประกอบธุรกิจนำเที่ยว และทุนของผู้ขอรับใบอนุญาตซึ่งเป็นนิติบุคคลที่ต้องเป็นของผู้มีสัญชาติไทยไม่น้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด)

·       กฎหมายที่จำเป็นต้องมีหรือปรับปรุงแก้ไขเพื่ออำนวยความสะดวกในการประกอบธุรกิจเพื่อให้ภาคเอกชนไทยได้รับประโยชน์จากการเข้าร่วม AEC (Trade facilitation) อันได้แก่ กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน กฎหมายว่าด้วยการนำเข้ามาในหรือส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้า

·       กฎหมายที่จำเป็นต้องมีหรือปรับปรุงแก้ไขเพื่อสร้างความเข้มแข็งของภูมิคุ้มกัน (Immunity) เพื่อป้องกันมิให้ประเทศไทยและภาคเอกชนไทยประสบปัญหาในการเข้าร่วม AEC เช่น กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า กฎหมายว่าด้วยการกำหนดราคาสินค้าหรือบริการ กฎหมายว่าด้วยการตอบโต้การทุ่มตลาด กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง กฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายว่าด้วยอาหาร กฎหมายว่าด้วยยา กฎหมายว่าด้วยเครื่องสำอาง กฎหมายว่าด้วยมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม เป็นต้น

·       กฎหมายที่จำเป็นต้องมีหรือปรับปรุงแก้ไขเพื่อให้การเข้าร่วม AEC ก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable development) เป็นต้นว่า กฎหมายว่าด้วยการผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยการจัดสรรและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข กฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยนิคมอุตสาหกรรม กฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม ฯลฯ รวมทั้งอาจต้องมีการตรากฎหมายว่าด้วยการพัฒนาเมือง (City Development) ขึ้นเป็นการเฉพาะด้วย

                             3.1.2 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานพิจารณาทบทวนว่ากลไกตามกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบนั้น สมควรแก้ไขจากระบบการควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านการอนุมัติ การอนุญาต หรือออกใบอนุญาต (Permission or Licensing System) เป็นระบบกำกับดูแล (Supervision) หรือส่งเสริม (Promotion) เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาภายในปี พ.ศ. 2556 ทั้งนี้ โดยให้หน่วยงานของรัฐเสนอผลการวิเคราะห์ต้นทุนในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายของเอกชน (Compliance Cost) เปรียบเทียบกับต้นทุนในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐ (Law Enforcement/Implementation Cost) เป็นระยะเวลา 12 ปี รวมทั้งเหตุผลความจำเป็นในกรณีที่หน่วยงานของรัฐยืนยันว่าไม่สามารถเปลี่ยนแปลงจากระบบควบคุมเป็นระบบกำกับดูแลหรือส่งเสริมได้

                             3.1.3 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องเสนอผลการตรวจสอบความสอดคล้องของร่างกฎหมายกับพันธกรณีที่ประเทศไทยผูกพันต้องดำเนินการตามกฎบัตรอาเซียนและหนังสือสัญญาอื่นต่อคณะรัฐมนตรีประกอบร่างกฎหมายทุกฉบับ ทั้งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรอง และให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยผลการตรวจสอบดังกล่าวต่อสาธารณะผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศของหน่วยงานของรัฐผู้เสนอร่างกฎหมายนั้น

                             3.1.4 กำหนดให้การแบ่งส่วนราชการของหน่วยงานของรัฐต้องมีหน่วยงานที่รับผิดชอบภารกิจอาเซียนโดยตรงเนื่องจากเป็นภารกิจที่ต้องดำเนินการต่อเนื่องจนกว่าประเทศไทยจะดำเนินการตามกฎบัตรอาเซียนครบทั้ง 3 เสาหลัก

                          3.1.5 กำหนดให้มีหน่วยงานกลางในการจัดทำและสนับสนุนข้อมูลบรรดาพันธกรณีที่ประเทศไทยผูกพันต้องดำเนินการตามกฎหมายระหว่างประเทศ เพื่อให้หน่วยงานของรัฐตรวจสอบว่าประเทศไทยต้องมี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายใดบ้างเพื่อให้สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศดังกล่าว โดยให้หน่วยงานที่รับผิดชอบในการเจรจาหรือทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศใด ๆ ส่งข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับหนังสือสัญญาและพันธกรณีต่าง ๆ ให้แก่หน่วยงานกลางเพื่อจัดทำฐานข้อมูลเผยแพร่แก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องและประชาชน

  

                           3.1.6 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานแปลกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบทุกฉบับ ทั้งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรอง เป็นภาษาอังกฤษอันเป็นภาษาราชการของอาเซียนให้แล้วเสร็จและเผยแพร่ในระบบเทคโนโลยีสารสนเทศของหน่วยงานของรัฐนั้นและใน Royal Thai Government Portal ภายในปี พ.ศ. 2558 เพื่อส่งเสริมการค้าและการลงทุนของประเทศ

                   3.2 ข้อเสนอแนะด้านกลยุทธ์

                             3.2.1 กำหนดให้หน่วยงานดังต่อไปนี้เป็นหน่วยงานกลางในการกลั่นกรองข้อเสนอที่หน่วยงานของรัฐมีต่อคณะรัฐมนตรีในการดำเนินการตามข้อเสนอแนะด้านนโยบาย

ข้อเสนอแนะ	หน่วยงานกลาง	หน่วยงานสนับสนุน
3.1.1	สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา	กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ และกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ
3.1.2	สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา	ทุกหน่วยงาน
3.1.3	สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี	ทุกหน่วยงาน
3.1.4	สำนักงาน ก.พ. และสำนักงาน กพร.	ทุกหน่วยงาน
3.1.5	กระทรวงการต่างประเทศ	ทุกหน่วยงาน
3.1.6	ทุกหน่วยงาน	สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                           3.2.2 กำหนดให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีปรับปรุงหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบความจำเป็นในการตราพระราชบัญญัติแนบท้ายระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่ออกตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 โดยกำหนดให้หน่วยงานที่เสนอร่างพระราชบัญญัติตรวจสอบความสอดคล้องกับพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศที่ประเทศไทยผูกพันให้ต้องดำเนินการตามด้วย 

                            3.2.3 โดยที่การดำเนินการตาม 3.1.1 เป็นกรณีที่ต้องดำเนินการเร่งด่วน ส่วนการดำเนินการตาม 3.1.2 เป็นการเปลี่ยนแปลงทัศนคติในการจัดทำและตรวจพิจารณาร่างกฎหมายของประเทศที่มีมาแต่เดิม อันเป็นเรื่องที่ดำเนินการได้ยาก และการแปลกฎหมายตาม 3.1.6 เป็นเรื่องที่ต้องดำเนินการโดยผู้ซึ่งมีพื้นฐานทางกฎหมายและมีความรู้ภาษาอังกฤษในระดับดีมาก สมควรกำหนดให้เป็นตัวชี้วัดในการปฏิบัติราชการ และหากไม่เป็นภาระด้านงบประมาณ สมควรกำหนดให้หน่วยงานที่ประสบความสำเร็จในการดำเนินการทั้งสามกรณีดังกล่าวได้รับเงินโบนัสพิเศษเพื่อเป็นแรงจูงใจ (Incentive) เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง (Change) ดังกล่าวด้วย

                             3.3.3 เพื่อให้การจัดทำหรือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายตาม 3.1.1 ให้แล้วเสร็จภายในปี 2558 ผู้เขียนเสนอให้ดำเนินการตามแนวทางใดแนวทางหนึ่งหรือหลายแนวทาง ดังต่อไปนี้
                               แนวทางที่หนึ่ง ออกกฎหมายกลาง (Statute Law Amendment Act) เพื่อปรับปรุงแก้ไขกฎหมายตาม 3.1.1 ทุกฉบับในคราวเดียว ซึ่งข้อดีของแนวทางนี้คือสามารถดำเนินการได้รวดเร็ว แต่มีข้อเสียคือหน่วยงานของรัฐและประชาชนอาจไม่ทราบว่ามีการแก้ไขกฎหมายเฉพาะนั้นดดยกฎหมายกลางนั้นแล้ว
                               แนวทางที่สอง กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเสนอร่างกฎหมายที่ปรับปรุงแก้ไขตาม 3.1.1 แต่ละฉบับ (Bill) เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการภายในเดือนกรกฎาคม 2556 และให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในเดือนมกราคม 2557 เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาภายในเดือนกุมภาพันธ์ 2557 และประสานงานกับรัฐสภาให้พิจารณาร่างกฎหมายตาม 3.1.1 ทุกฉบับพร้อมกันไปในคราวเดียว ซึ่งข้อดีของแนวทางนี้คือทุกหน่วยงานมีโอกาสทบทวนกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนโดยละเอียดและเป็นระบบ แต่อาจทำงานล่าช้าจนทำให้ไม่สามารถดำเนินการได้ตามเป้าหมาย
                               แนวทางที่สาม กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเสนอเฉพาะแนวทางการปรับปรุงร่างกฎหมายตาม 3.1.1 แต่ละฉบับ (Drafting Instruction) ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบภายในเดือนพฤษภาคม 2556 และให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจัดทำร่างกฎหมายตาม Drafting Instruction ของกฎหมายแต่ละฉบับดังกล่าวให้แล้วเสร็จภายในเดือนพฤศจิกายน 2556 เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาภายในเดือนธันวาคม 2556 พร้อมกับประสานงานกับรัฐสภาให้พิจารณาร่างกฎหมายตาม 3.1.1 ในคราวเดียว ซึ่งข้อดีของแนวทางนี้คือทุกหน่วยงานมีโอกาสทบทวนกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนโดยละเอียดและเป็นระบบโดยไม่ต้องจัดทำร่างกฎหมายเอง อันจะทำให้การจัดทำร่างกฎหมายรวดเร็วมากขึ้น 

                             

หลักการ "ตั้งคำถาม" เพื่อลงประชามติ (Referendum Question)

                                                                                            ปกรณ์ นิลประพันธ์

         ข่าวร้อน ๆ ในช่วงนี้คงไม่พ้นการทำประชามติว่าสมควรมีการแก้รัฐธรรมนูญหรือไม่ และควรแก้อย่างไร แก้ทั้งฉบับหรือรายมาตรา ควรให้ใครเป็นคนดำเนินการ สสร. หรือคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ และเนื้อหาหลักควรประกอบด้วยเรื่องใดบ้าง 

    จริง ๆ แล้วการทำประชามติ (Referendum) นั้นเป็นกลไกในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง เพราะเป็นการสอบถามผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งโดยตรงเลยครับว่าจะว่ากันอย่างไรต่อไป ถือเสียงข้างมากเป็นเกณฑ์ ในต่างประเทศเขาทำประชามติกันบ่อย ๆ ครับทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น เรื่องใดที่เป็นปัญหาขัดแย้งกันมาก ๆ เขาไม่ให้ผู้แทนตัดสินหรอกครับ เขาถามผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งโดยตรงว่าเสียงข้างมากจะเอาอย่างไร ผลออกมาอย่างไรก็ว่าต่อไปตามนั้น เขาไม่ตะแบงต่อไปหรอกครับว่าประชามติไม่ถูกต้อง มีการซื้อเสียง ฯลฯ เพราะเขาตระหนักดีว่า "ระบบ" สำคัญกว่า "ตัวบุคคล" 

   ที่ผมจะเล่าสู่กันฟังในตอนนี้ไม่ใช่การทำประชามติครับ เพราะเป็นกระบวนการที่มีอยู่แล้ว แต่เป็นการตั้งคำถามเพื่อใช้ในการทำประชามติ หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า Referendum Question ครับ คำถามนี้สำคัญมาก เพราะถ้าไม่เป็นกลาง หรือใช้ภาษากำกวม ไม่ชัดเจนแล้ว ผลการประชามติอาจบิดเบือนได้ ในต่างประเทศเขาให้รัฐบาลเป็นคนตั้งคำถามที่ว่านี้ครับ แต่ภายใต้กรอบแนวทางที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด

     อย่างในสหราชอาณาจักรนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งได้ออกแนวทางในการจัดทำคำถามในการประชามติว่า ต้องเป็นคำถามที่

•      เข้าใจง่าย

•      ตรงประเด็น

•      ชัดเจน ไม่คลุมเคลือ

•      ไม่เป็นการชี้นำผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งให้ตัดสินใจทางใดทางหนึ่ง

•      ไม่ทำให้ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งหลงผิด

•      ควรใช้ภาษาทั่วไป (Plain language)หลีกเลี่ยงการใช้ศัพท์เทคนิค

•      ควรเป็นประโยคสั้นกระชับ

  จากการตรวจสอบพบว่า คำถามสำหรับการประชามติจะพิมพ์ลงในบัตรลงคะแนนประชามติ (Referendum ballot paper) โดยทั่วไปจะมีเพียง 1-2 คำถาม และมีช่องให้เลือกเพียงว่าเห็นด้วย (Yes/Agree/Accept/Approve) หรือไม่เห็นด้วย (No/Do not agree/ Do not accept/Reject) เท่านั้นเพื่อมิให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกิดความสับสน แต่พบว่าในการลงประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญของไอซ์แลนด์ที่จัดขึ้นเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2555 มีถึง 6 คำถาม ซึ่งอาจทำให้เกิดความสับสนได้

    สำหรับ "ตัวอย่างคำถาม" สำหรับการประชามติของประเทศต่าง ๆ มีดังนี้ครับ

    1. แคนาดา

      ในการลงประชามติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแคว้นควีเบคว่าจะแยกตัวเป็นอิสระจากแคนาดาหรือไม่[1] ใช้คำถามว่า "Do you agree that Quebec should become sovereign after having made a formal offer to Canada for a new economic and political partnership within the scope of the bill respecting the future of Quebec and of the agreement signed on June 12, 1995?"

 

  2. สก๊อตแลนด์

       

       สก๊อตแลนด์จะทำประชามติว่าสมควรเป็นประเทศอิสระ (Independent country) หรือไม่[2] ใช้คำถามว่า “Do you agree that Scotland should be an independent country?”

 

   

 3. สหราชอาณาจักร - ยกมาให้ดู 2 ตัวอย่างครับ

           3.1 ในปี 2011 คณะกรรมการการเลือกตั้งของสหราชอาณาจักรได้จัดให้มีการลงประชามติว่าสมควรนำการเลือกตั้งแบบอื่นมาใช้แทนระบบ First past the post หรือไม่ โดยใช้คำถามว่า “At present, the UK uses the “first past the post” system to elect MPs to the House of Commons. Should the ‘alternative vote” system be used instead?” [3]

 

           3.2 ในปี 2012 คณะกรรมการการเลือกตั้งของสหราชอาณาจักรได้จัดให้มีการลงประชามติว่าสมควรมีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นภาคตะวันออกเฉียงเหนือหรือไม่ โดยใช้คำถามว่า “Should there be an elected assembly for the North East region?”[4]   

 

หลังจากนั้น ได้มีการทำประชามติต่อเนื่องว่าสภาท้องถิ่นภาคตะวันออกเฉียงเหนือควรมีรูปแบบใด โดยใช้คำถามว่า “Which of the following options for single tier local government do you prefer?”[5]

 

    

 4. ออสเตรเลีย - ยกมาให้ดู 3 ตัวอย่างครับ

          4.1 เมื่อมีการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญรวม 2 ประเด็น ประเด็นที่หนึ่ง สมควรเพิ่มจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่เพิ่มจำนวนวุฒิสมาชิกหรือไม่ ประเด็นที่สอง สมควรแก้ไขให้มีการนับชาวอะบอริจินส์เป็นส่วนหนึ่งของพลเมืองออสเตรเลีย หรือไม่ รัฐบาลเครือรัฐออสเตรเลียได้จัดให้มีการลงประชามติในสองประเด็นนี้พร้อมกัน โดยใช้คำถามดังปรากฏในภาพถ่ายต่อไปนี้ซึ่งเป็น Referendum ballot ในรัฐ Queensland[6]

 

     4.2 ในปี 1999 รัฐบาลเครือรัฐออสเตรเลียได้จัดให้มีการลงประชามติต่อข้อเสนอว่าสมควรเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองประเทศเป็นสาธารณรัฐหรือไม่ โดยใช้คำถามว่า “A PROPOSED LAW: To alter the Constitution to establish the Commonwealth of Australia as a republic with the Queen an Governor-General being replaced by a president appointed by two-thirds majority of the members of the Commonwealth Parliament.”[7]

 

      ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า การลงประชามติของออสเตรเลียใช้วิธีให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเขียนคำตอบว่า “Yes” หรือ “No” แทนการใช้เครื่องหมายถูกหรือผิดเหมือนประเทศอื่น ๆ ซึ่งอาจเป็นเพราะประชากรออสเตรเลียมีอัตราการรู้หนังสือ (Literacy rate) สูงมาก

    5. นิวซีแลนด์

        การลงประชามติของนิวซีแลนด์ใช้คำถามสั้น ๆ สำหรับตัวอย่างที่เสนอมาพร้อมนี้เป็นการลงประชามติเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงระบบเลือกตั้ง โดยใช้คำถาม 2 ชุด ที่มีความสัมพันธ์กัน โดยชุดที่หนึ่งถามว่า “Should New Zealand keep the Mixed Member Proportional (MMP) voting system?” และชุดที่สอง ถามว่า “If New Zealand were to change to another voting system, which voting system were you choose?”[8]

 

      6. สหรัฐอเมริกา

        คำถามประชามติของสหรัฐอเมริกาที่เสนอมาเป็นตัวอย่างนี้ เป็นคำถามประชามติของ Seattle City[9] เกี่ยวกับมาตรา 6 ของเทศบัญญัติเลขที่ 123542 ซึ่งมีข้อสังเกตว่าการตอบคำถามประชามตินี้จะใช้เครื่องหมายถูกหรือผิดก็ได้

 

      7. อีริเทรีย

         เดิมอีริเทรียเป็นส่วนหนึ่งของเอธิโอเปีย ต่อมาในปี 1991 ชาวอีริเทรียนได้พยายามต่อสู้เพื่อแยกออกมาเป็นรัฐอิสระ และได้มีการลงประชามติของชาวอีริเทียนในปี 1993 ว่าสมควรแยกออกมาเป็นรัฐอิสระหรือไม่ โดยคำถามที่ใช้เป็นคำถามสั้น ๆ ว่า “Do you approve Eritrea to become an independent sovereign state?”[10]

 

    8. มอลตา

     คำถามประชามติของมอลตาที่ยกเป็นตัวอย่างนี้เป็นคำถามเกี่ยวกับกฎหมายครอบครัวว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งเห็นด้วยกับการให้คู่สมรสที่แยกกันอยู่มาอย่างน้อย 4 ปีและไม่มีทางคืนดีกันได้ ให้หย่ากันได้โดยไม่กระทบสิทธิของบุตรที่จะได้รับการเลี้ยงดูหรือไม่[11] ซึ่งมีข้อสังเกตว่าการตอบประชามตินี้บังคับให้ใช้เครื่องหมายกากบาทเท่านั้น หากเป็นอย่างอื่นจะถือเป็นบัตรเสีย

 

        9. ติมอร์ตะวันออก

           คำถามประชามติของติมอร์ตะวันออกมีเพียงสั้น ๆ ว่าท่านจะยอมรับหรือปฏิเสธในการที่ติมอร์ตะวันออกจะแยกออกจากอินโดนีเซีย[12] ซึ่งมีข้อสังเกตว่าแคนาดาเป็น ผู้ช่วยเหลือทางเทคนิคในการทำประชามติครั้งนี้ คำถามจึงสั้นกระชับ และใช้เครื่องหมายใด ๆ ก็ได้กาลงในช่อง Accept หรือ Reject

 

        10. สหภาพยุโรป

             การทำประชามติของสมาชิกประชาคมยุโรปแต่ละประเทศเกี่ยวกับ Treaty of Lisbon นั้นถือเป็นการทำประชามติครั้งใหญ่ที่สุดเท่าที่เคยมีมา โดยแต่ละประเทศจะตั้งคำถามประชามติ 2 คำถาม คำถามที่หนึ่ง ประเทศนั้นควรจัดให้มีการลงประชามติใน Treaty of Lisbon หรือไม่ คำถามที่สอง ประเทศนั้นควรยอมรับ Treaty of Lisbon หรือไม่ ซึ่งกรณีตัวอย่างที่เสนอเป็นการทำประชามติของสหราชอาณาจักร 

 

     11. ไอซ์แลนด์

             ไอซ์แลนด์ต้องการจัดให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้บังคับจึงจัดให้มีการลงประชามติก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2555 โดยมีคำถามถึง 6 ข้อหลักที่จะต้องนำไปเป็นหลักในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ ดังนี้[13]

                                    1. Do you wish the Constitution Council’s proposals to form the basis of a new draft Constitution?

                                    2. In the new Constitution, do you want natural resources that are not privately owned to be declared national property?

                                    3. Would you like to see provisions in the new Constitution on an established (national) church in Iceland?

                                    4. Would you like to see a provision in the new Constitution authorising the election of particular individuals to the Althingi more than is the case at present?

                                    5. Would you like to see a provision in the new Constitution giving equal weight to votes cast in all parts of the country?

                                    6. Would you like to see a provision in the new Constitution stating that a certain proportion of the electorate is able to demand that issues be put to a referendum?

     

     ท่านผู้อ่านลองติดตามดูนะครับว่าคำถามประชามติของไทยจะเป็นแบบสากลที่ว่า หรือจะยังคงเป็นแบบไทย ๆ .....

---

[1] http://elections.ca/res/eim/article_search/article.asp?id=137&lang=e&frmPageSize=

[2]http://www.scotland.gov.uk/Publications/2012/01/1006/3

[3]http://www7.politicalbetting.com/index.php/archives/2011/04/23/does-the-ballot-paper-favour-yes/

[4]http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmscotaf/1608/1608we33.htm

[5]http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmscotaf/1608/1608we33.htm

[6]http://www1.aiatsis.gov.au/exhibitions/referendum/images/image4.html

[7]http://www.aec.gov.au/elections/referendums/1999_Referendum_Reports_Statistics/Polling_Day.htm

[8]http://www.teara.govt.nz/en/electoral-systems/6/4

[9]http://www.tunneltalk.com/Discussion-Forum-Aug11-Alaskan-Way-bored-tunnel-a-story-of-political-interventions.php

[10]http://aceproject.org/ero-en/regions/africa/ER/Eritrea%20-%20ballot%20paper%20(referendum).jpg/image_view_fullscreen

[11]http://mazzun.wordpress.com/2011/05/17/sample-ballot-paper-polza-tal-vot-referendum-dwar-id-divorzju/

[12]http://www.elections.ca/res/eim/article_search/article.asp?id=104&lang=e&frmPageSize=

[13]http://www.thjodaratkvaedi.is/2012/en/referendum/the-ballot.html