การเตรียมความพร้อมด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาไทยเพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน

บทสัมภาษณ์

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[๑]

หัวข้อ

“การเตรียมความพร้อมด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาไทย

เพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน”[๒]

โดยกองบรรณาธิการ วารสารจุลนิติ

วันพฤหัสบดีที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๖

จุลนิติ : แนวคิดและทฤษฎีความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศกับกฎหมายภายในของรัฐว่ามีความเชื่อมโยงกันอย่างไร และทฤษฎีดังกล่าวสามารถนำมาปรับใช้กับการรวมตัวกันเป็นประชาคมอาเซียนหรือไม่ เพียงใด

นายปกรณ์ ฯ : ในเบื้องต้นผมขอกล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law) กับกฎหมายภายใน (Domestic Law) โดยทั่วไปก่อน หากศึกษาในเชิงประวัติศาสตร์ (Historical Approach) เราจะพบว่าแต่เดิมนั้นวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และการคมนาคมขนส่งยังไม่พัฒนามากนัก แต่ละรัฐจึงอยู่อย่างเป็นเอกเทศ (Independent State) กฎกติกาในการอยู่ร่วมกันอย่างสันติของรัฐมีเฉพาะเรื่องที่เป็นสากลจริง ๆ เช่น กฎหมายทะเล เป็นต้น ในยุคนี้ใครมีกำลังมากกว่าได้เปรียบ แม้จะมีการทำสนธิสัญญาระหว่างรัฐกันมากมายทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี แต่ก็ไม่ค่อยจะปฏิบัติตามกันสักเท่าใดนัก ดังจะเห็นจากการที่มีสงครามระหว่างรัฐเกิดขึ้นบ่อย ๆ ซึ่งรวมถึงสงครามโลกทั้งสองครั้งด้วย จนอาจกล่าวได้ว่าก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองนั้น กฎหมายระหว่างประเทศไม่มีบทบาทต่อกฎหมายภายในมากนัก

อย่างไรก็ดี ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองยุติลง บทบาทของกฎหมายระหว่างประเทศต่อกฎหมายภายในได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างเห็นได้ชัด การจัดตั้งองค์การสหประชาชาติ (United Nations) ขึ้นในปี ๑๙๔๕ ทำให้กฎหมายระหว่างประเทศมีบทบาทต่อกฎหมายภายในมากขึ้น และการจัดทำข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) ขึ้นในปี ๑๙๔๗ และการดำเนินกิจกรรมของประเทศต่าง ๆ ทั้งในระดับพหุภาคีและทวิภาคีต่าง ๆ เช่น การจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Community: EEC) การจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างประเทศต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ ก็ยิ่งทำให้กฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี (Bilateral and Plurilateral Obligations) ที่ยังไม่ถึงขนาดที่เป็นกฎหมายระหว่างประเทศเข้ามามีบทบาทต่อกฎหมายภายในมากขึ้นด้วย เพราะรัฐที่ไม่สามารถพัฒนากฎหมายภายในให้สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศดังกล่าวได้ย่อมเสียโอกาสในการแข่งขันทางการค้าและการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จึงทำให้ประเทศต่าง ๆ มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันมากขึ้น (Interdependent) และยิ่งวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology) และระบบการคมนาคมขนส่ง (Logistics) ได้พัฒนาอย่างก้าวกระโดดนับแต่ช่วงทศวรรษ ๑๙๘๐s เป็นต้นมา ได้ทำให้ผู้คนในโลกมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันมากขึ้นและมีความคิดหรือทัศนคติในเรื่องต่าง ๆ ไปในทิศทางเดียวกันมากขึ้นหรือเป็นสากลมากขึ้น กฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศจึงยิ่งมีอิทธิพลต่อกฎหมายภายใน ประเทศไทยเราเองก็อยู่ในกระแสการเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ด้วย เราไม่ได้เป็นรัฐอิสระอย่างแท้จริงอย่างที่เคยเป็นเมื่อเจ็ดสิบปีที่ผ่านมาอีกต่อไปแล้ว

ดังนั้น การตรากฎหมายในปัจจุบันจึงมีความซับซ้อนมากกว่าการตรากฎหมายในยุคก่อนที่เราไม่ต้องคำนึงถึงอะไรมาก ดูกรอบรัฐธรรมนูญของเราอย่างเดียวเป็นพอซึ่งในทางตำราเรียกการร่างกฎหมายยุคโบราณนี้ว่า Constitutionalism แต่ในยุคนี้เราต้องพิจารณากฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศที่เราเป็นภาคีด้วยซึ่งในทางตำราเรียกการร่างกฎหมายยุคนี้ว่า Postnational law

กล่าวโดยสรุป ผู้ร่างกฎหมายในปัจจุบัน ซึ่งรวมถึงฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้พิจารณากฎหมายด้วย จะคำนึงถึงเฉพาะแต่รัฐธรรมนูญและกฎหมายภายในอย่างเดียวไม่ได้แล้ว แต่จะต้องคำนึงถึงกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศบรรดาที่ประเทศไทยเป็นภาคีด้วย โดยเฉพาะการที่ประเทศไทยกำลังจะก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนก็ต้องพัฒนากฎหมายภายในให้รองรับพันธกรณีด้านต่าง ๆ ของประชาคมอาเซียนด้วย และการเตรียมความพร้อมด้านกฎหมายเพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น จะแก้ไขเฉพาะตัวบทกฎหมายอย่างเดียวไม่ได้ แต่จะต้องพัฒนาและปรับปรุงทุกภาคส่วนให้มีความรู้ความเข้าใจในบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปไปพร้อมกันด้วย ทั้งฝ่ายบริหารในฐานะผู้กำหนดนโยบาย เสนอกฎหมายและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะผู้ตรากฎหมาย ฝ่ายตุลาการซึ่งเป็นผู้ใช้ผู้ตีความกฎหมาย รวมตลอดทั้งประชาชนซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติตามกฎหมาย เพราะทิศทางในการพัฒนาประเทศเมื่อก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนจะคำนึงถึงนโยบายภายในประเทศอย่างเดียวไม่ได้ แต่จะต้องคำนึงถึงนโยบายโดยรวมของประชาคมอาเซียนด้วย โดยใช้กฎบัตรอาเซียนและบรรดาความตกลงต่าง ๆ ของอาเซียนเป็นแนวทางในการดำเนินการ

จุลนิติ : ประชาคมอาเซียนได้อาศัยกลไกใดในการติดตามตรวจสอบการอนุวัติการกฎหมายภายในของรัฐภาคีให้สอดคล้องกับกฎบัตรอาเซียน ปฏิญญาอาเซียน และบันทึกความตกลงในเรื่องต่าง ๆ ของอาเซียน และในกรณีที่รัฐภาคีไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีดังกล่าวจะมีมาตรการบังคับหรือไม่ อย่างไร

นายปกรณ์ ฯ : ประชาคมอาเซียนเป็นการรวมตัวกันของประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จำนวน ๑๐ ประเทศ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกันด้านความมั่นคงทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมบนหลักการพื้นฐานของการเป็นเพื่อนบ้านที่ดีต่อกัน โดยประเทศภาคีสมาชิกของประชาคมอาเซียนมีความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้กรอบของกฎบัตรอาเซียน ปฏิญญาอาเซียน และบันทึกความตกลงในเรื่องต่าง ๆ ของอาเซียน ในกรณีที่ประเทศภาคีของประชาคมอาเซียนไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีที่ได้ตกลงกันไว้ ในทางปฏิบัตินั้นไม่มีการกำหนดมาตรการบังคับทางกฎหมายโดยตรง อย่างไรก็ตาม ในทางสังคมระหว่างประเทศ เมื่อรัฐใดไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศย่อมไม่เป็นที่ยอมรับของรัฐอื่นซึ่งเป็นมาตรการบังคับทางอ้อมให้ประเทศภาคีต้องปฏิบัติตามพันธกรณีต่างๆ ของอาเซียน

ปัจจุบันปัญหาสำคัญของประเทศไทยในการติดตามตรวจสอบการอนุวัติการกฎหมายภายในให้สอดคล้องกับกฎบัตรอาเซียน ปฏิญญาอาเซียน และบันทึกความตกลงในเรื่องต่างๆ ของอาเซียน คือ การขาดฐานข้อมูลกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนที่ครบถ้วนสมบูรณ์ โดยแต่ละหน่วยงานจะมีฐานข้อมูลสำหรับใช้ประโยชน์ในภารกิจของตนเองแต่ขาดการบูรณาการข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้เป็นระบบเดียวกัน  ดังนั้น ควรจะมีการรวบรวมข้อมูลกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้องกับประชาคมอาเซียนและมีหน่วยงานที่เป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในการจัดทำและบริการจัดการฐานข้อมูลกลางซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชนในการการสืบค้นข้อมูลและติดตามความเคลื่อนไหวของกฎหมายในกลุ่มอาเซียนและการเตรียมความพร้อมในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน

         จุลนิติ : เพื่อเป็นการรองรับการก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น ในทรรศนะของท่านคิดว่ากฎหมายฉบับใดที่มีความสำคัญและจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องตราขึ้น หรือต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือปรับปรุงเพื่อส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยในประชาคมอาเซียนและเพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งของประชามคมอาเซียนทั้งสามเสาหลักให้มีความมั่นคงและยั่งยืน

         นายปกรณ์ ฯ : การเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น ประกอบด้วย ๓ เสาหลัก คือ

         ๑) ประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน (ASEAN Political-Security Community หรือ APSC) ซึ่งได้มีข้อตกลงระหว่างสมาชิกของประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๗๖ คือ สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation หรือ TAC) โดยมีหลักการสำคัญของสนธิสัญญาว่าจะไม่รุกรานกัน เคารพสิทธิในเอกราช การมีอำนาจอธิปไตย ความเท่าเทียมกัน ความมั่นคงทางดินแดนและเอกลักษณ์แห่งชาติของทุกประเทศ มีความร่วมมือทางความมั่นคง ทางการเมือง ทางการทหาร ซึ่งเป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะละเอียดอ่อน รวมถึงเน้นการไม่ก้าวก่ายกิจการภายในของแต่ละประเทศ เพราะฉะนั้นในเรื่องของความมั่นคงจึงไม่มีข้อใดที่น่ากังวล

         ๒) ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community หรือ AEC) เป็นความร่วมมือในการก่อให้เกิดประโยชน์ร่วมกันหรือช่วยเหลือเกื้อกูลกันด้านเศรษฐกิจระหว่างประชาชนคนไทยกับประชาชนในกลุ่มประเทศอาเซียนที่เท่าเทียมกัน กล่าวคือ จะทำให้เกิดตลาดและฐานการผลิตเดียว (single Market) ทำให้มีอำนาจทางการตลาดในการต่อรองกับประเทศในภูมิภาคอื่น ๆ ได้ โดยมีพันธกรณีที่ต้องปฏิบัติร่วมกันเพื่อให้เกิด Free Flow ในเรื่องสินค้า บริการ แรงงานฝีมือ ทุนและการลงทุน เช่น เรื่องสัญชาติของผู้ประกอบธุรกิจซึ่งเป็นชาวต่างชาติ เรื่องที่อยู่อาศัยของผู้ประกอบธุรกิจ หรือเรื่องการให้คนสัญชาติอาเซียนสามารถถือหุ้นในนิติบุคคลได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๗๐ เป็นต้น และ

         ๓) ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน (ASEAN Socio-Cultural Community หรือASCC) จะเห็นได้ว่าแต่ละประเทศของสมาชิกอาเซียนนั้นต่างมีอัตลักษณ์เป็นของตัวเองที่ไม่เหมือนกัน การเชื่อมโยงกันระหว่างประเทศสมาชิกในเรื่องนี้จึงกระทำได้ค่อนข้างยากและต้องใช้ระยะเวลานาน

         ดังนั้น การพิจารณาว่ากฎหมายฉบับใดที่มีความสำคัญและจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องตราขึ้น หรือต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยในประชาคมอาเซียน จึงต้องให้ความสำคัญกับการตราหรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเสาหลักเศรษฐกิจก่อนเป็นลำดับแรก ทั้งนี้ สามารถแบ่งแยกออกได้ ๔ กลุ่มด้วยกัน คือ

         กลุ่มที่ ๑ คือ กฎหมายที่จะเป็นอุปสรรคต่อการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนหรือการปฏิบัติตามพันธกรณีที่กำหนดไว้ในกฎบัตรอาเซียน

         เนื่องจากกลไกตามกฎหมายของประเทศไทยที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันเป็นจำนวนมากยังใช้ระบบการควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ กับการประกอบกิจกรรมเกือบทุกประเภทซึ่งส่วนใหญ่เป็นการประกอบธุรกิจของภาคเอกชน ซึ่งมีที่มาจากแนวคิดและทัศนคติของภาครัฐในการบริหารประเทศไทยตั้งแต่ดั้งเดิมมาจนถึงปัจจุบัน กล่าวคือ มุ่งดูแลผลประโยชน์ของชาติและคนไทยทั้งด้านความมั่นคง เศรษฐกิจ และสังคม หรือผลประโยชน์ของประเทศไทยหรือ “คนไทยต้องมาก่อน” อันเป็นทัศนคติของรัฐเดี่ยวเมื่อสมัยเจ็ดสิบปีก่อน เช่น กฎหมายการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ที่ได้กำหนดในเรื่องสัดส่วนการถือหุ้นของคนต่างด้าวในนิติบุคคล รวมถึงกำหนดห้ามไม่ให้คนต่างด้าวประกอบกิจการธุรกิจบางประเภทที่เป็นธุรกิจที่คนไทยยังไม่พร้อมจะแข่งขันกับคนต่างด้าว ซึ่งไม่สอดคล้องกับบทบาทและพันธกิจของภาครัฐที่ต้องเปลี่ยนไปจากเดิมเมื่อเข้าสู่ประชาคมอาเซียนซึ่งต้องปฏิบัติต่อคนไทยและคนอาเซียนอย่างเท่าเทียมกัน ซึ่งระบบควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ นั้น ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีดุลพินิจในการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ มากมาย ซึ่งก่อให้เกิดผลของปัญหาที่ตามมา กล่าวคือ เป็นการสร้างขั้นตอนและกฎระเบียบต่าง ๆ ที่หลากหลายให้ต้องปฏิบัติตามทั้งในส่วนของภาครัฐและผู้ยื่นคำขอเกินความจำเป็น อันเป็นการขยายภารกิจของรัฐออกไปอีกเพราะรัฐต้องควบคุมในทุก ๆ เรื่อง ผลที่ตามมานอกจากจะทำให้รัฐต้องมีบุคลากรเป็นจำนวนมากเพื่อทำหน้าที่รองรับภารกิจนั้นแล้ว ยังทำให้รัฐต้องใช้จ่ายเงินภาษีอากรเพื่อเป็นค่าตอบแทนบุคลากรเหล่านี้เพิ่มขึ้นตามไปด้วย รวมถึงค่าใช้จ่ายในการจัดซื้อและบำรุงรักษาอุปกรณ์ต่าง ๆ เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปตามกฎหมาย อีกทั้งยังเป็นการสร้างต้นทุนในการประกอบกิจการต่าง ๆ ของประชาชนอีก ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องตัวเงินเกี่ยวกับการขออนุญาต หรือในเรื่องเวลาที่ต้องใช้ในการดำเนินการ เป็นต้น

         ดังนั้น ประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายจึงได้ปรับเปลี่ยนกลไกหรือพัฒนากฎหมายภายในของเขาใหม่จากการใช้ระบบการควบคุมดังกล่าวมาเป็นระบบกำกับดูแลและระบบส่งเสริมเป็นส่วนใหญ่ และใช้ระบบควบคุมเฉพาะเพียงเรื่องที่จำเป็นเท่านั้น ตัวอย่างเช่นระบบกฎหมายของประเทศสิงคโปร์ ซึ่งทำให้ประเทศสิงคโปร์พัฒนาได้อย่างรวดเร็ว เพราะภาครัฐของประเทศสิงคโปร์จะทำหน้าที่เข้ามาควบคุมก็แต่เฉพาะเรื่องที่จำเป็นเท่านั้น และผลในทางอ้อมทำให้ระบบราชการของประเทศสิงคโปร์มีขนาดเล็กแต่ประสิทธิภาพในการทำงานสูงเพราะไม่ต้องวุ่นวายไปทุกเรื่อง และมีการพัฒนานวัตกรรมใหม่ ๆ เพื่อส่งเสริมและอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในการประกอบกิจการทางธุรกิจหรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจอยู่ตลอดเวลา

         เพราะฉะนั้น ปัญหาสำคัญของไทยขณะนี้ก็คือจะทำอย่างไรที่จะเพิ่มประสิทธิภาพและยกระดับมาตรฐานการทำงานของระบบราชการไทยในการตอบสนองต่อภารกิจของรัฐและการให้บริการประชาชน ตลอดจนปรับบทบาทและภารกิจของระบบราชการให้ทันต่อสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของโลก และให้มีการส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือในด้านการพัฒนาคนระหว่างข้าราชการของกลุ่มประเทศอาเซียน เพื่อให้กำลังคนภาครัฐของภูมิภาคอาเซียนมีความรู้ความสามารถและมีวิสัยทัศน์ที่ยาวไกล ตลอดจนเป็นผู้ที่มีความสามารถต่อการบริหารการเปลี่ยนแปลงได้อย่างเหมาะสม

         กลุ่มที่ ๒ กฎหมายส่งเสริมการลงทุนในรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียน

         ปัจจุบันผู้ประกอบการในประเทศไทยได้มีการขยายการลงทุนไปในต่างประเทศโดยเฉพาะประเทศในประชาคมอาเซียนมากขึ้นเป็นลำดับเพื่อเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากพันธกรณีต่าง ๆ แต่ก็เป็นการลงทุนของผู้ประกอบการรายใหญ่เพียงไม่กี่รายเท่านั้น กรณีจึงอาจต้องสร้างแรงจูงใจ ส่งเสริม หรืออำนวยความสะดวกให้ผู้ประกอบการไทยทุกระดับไปลงทุนในอาเซียนให้มากขึ้น รวมทั้งจัดให้มีฐานข้อมูลกลางด้านกฎหมายของรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียน เพื่อให้คนไทยได้มีโอกาสศึกษาข้อมูลกฎหมายของรัฐภาคีเหล่านั้นก่อนที่จะไปลงทุนด้วย

         กลุ่มที่ ๓ กฎหมายสร้างภูมิคุ้มกันเพื่อรองรับกับสภาพปัญหาจากการเข้าร่วมประชาคมอาเซียน

         เนื่องจากการหลั่งไหลเข้ามาของสินค้า บริการ แรงงานฝีมือ ทุนและการลงทุนจากสมาชิกอื่นของอาเซียนตามหลัก Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment อันเป็นหัวใจของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนนั้นย่อมส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจและสุขอนามัยและความปลอดภัยของผู้บริโภคภายในประเทศโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ แม้ปัจจุบันประเทศไทยจะมีมาตรการทางกฎหมายที่เป็นภูมิคุ้มกันสภาพปัญหาลักษณะดังกล่าวหลายมาตรการก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นมาตรการตามกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง กฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว เป็นต้น แต่เห็นว่าประเทศไทยยังมีความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงกลไกหรือพัฒนากฎหมายภายในเหล่านี้ให้สอดคล้องกับหลักการตามพันธกรณีภายใต้กรอบการค้าเสรีของอาเซียนในปัจจุบันด้วย ซึ่งหากรัฐไม่สามารถรักษาสภาพการแข่งขันทางการค้าของผู้ประกอบการในตลาดให้คงสภาพที่เป็นธรรมได้ ผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมภายในประเทศอาจไม่สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการจากประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นที่มีต้นทุนการผลิตต่ำกว่ามากหรือที่ใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ ได้ และในส่วนของผู้บริโภคก็อาจได้รับผลกระทบต่อชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินจากการบริโภคสินค้าราคาถูกแต่ไม่มีคุณภาพและความปลอดภัย ที่ได้นำสินค้าเข้ามาจำหน่ายในราชอาณาจักรด้วย

         กลุ่มที่ ๔ กฎหมายเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development)

                        เนื่องจากการที่ประเทศไทยจะเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนตามหลัก Market oriented economy นั้น แม้จะช่วยส่งเสริมต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่เพิ่มขึ้นก็ตาม แต่ก็ได้ส่งผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมด้วยเช่นเดียวกัน  ดังนั้น จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการปรับเปลี่ยนทัศนคติของผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาคเอกชนเพื่อดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยคำนึงถึงผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมควบคู่กันไปด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้การประกอบกิจการทางการค้าในด้านต่าง ๆ ภายหลังเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนก็เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งอาจต้องมีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข กฎหมายว่าด้วยการนิคมอุตสาหกรรม กฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม กฎหมายว่าด้วยการจัดสรรและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น

         จุลนิติ : อยากทราบว่าในปัจจุบันกลุ่มประเทศอาเซียนนั้นมีกลไกหรือวิธีการใดภายใต้กรอบของกฎบัตรอาเซียนและความตกลงต่าง ๆ ของอาเซียน ในการที่จะจัดให้มีการเชื่อมโยงข้อมูลทางด้านกฎหมายของประเทศสมาชิกในกลุ่มอาเซียนไว้เป็นแหล่งข้อมูลเดียวกัน อันจะเป็นประโยชน์ในการศึกษาเปรียบเทียบเพื่อรองรับและสนับสนุนภารกิจงานด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาในการตรากฎหมายภายในให้มีมาตรฐานเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน

          นายปกรณ์ ฯ : การเชื่อมโยงระหว่างกันในอาเซียน (ASEAN Connectivity) อาศัยกลไกที่สำคัญ คือ แผนแม่บทว่าด้วยการเชื่อมโยงระหว่างกันในอาเซียน (Master Plan on ASEAN Connectivity) ที่ได้รับความเห็นชอบจากผู้นำอาเซียนทั้ง ๑๐ ประเทศ ในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ ๑๗ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อจะเร่งรัดการเชื่อมโยงสมาชิกทั้ง ๑๐ ประเทศให้เป็นหนึ่งเดียว ทั้งในด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านประชาชน และด้านกฎหมาย โดยมีเป้าหมายสูงสุดเพื่อการสนับสนุนการสร้างประชาคมอาเซียนอย่างแท้จริงภายในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ ซึ่งจะมีคณะทำงานสาขาต่าง ๆ ของอาเซียนเป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลักในการดำเนินการในแต่ด้านให้บรรลุเป้าหมายตามกรอบเวลาที่กำหนดไว้ในแผนแม่บท ทั้งนี้ การเชื่อมโยงข้อมูลด้านกฎหมายของประเทศสมาชิกในกลุ่มอาเซียนนอกจากมีการดำเนินการโดยผ่านกลไกดังกล่าวแล้วยังมีสมาคมกฎหมายอาเซียน (The ASEAN Law Association หรือ ALA) ที่ได้รวบรวมฐานข้อมูลด้านกฎหมายเหล่านี้ไว้ด้วยเช่นกัน แต่มีข้อสังเกตว่าในส่วนข้อมูลด้านกฎหมายของประเทศไทยนั้นมักจะไม่ได้มีการดำเนินการจัดทำคำแปลกฎหมายแต่ละฉบับไว้เป็นภาษาอังกฤษ ดังนั้น รัฐบาลจึงควรกำหนดเป็นนโยบายที่ชัดเจนให้กระทรวงที่มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาการให้เป็นไปตามกฎหมายแต่ละฉบับได้จัดให้มีการแปลกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงนั้น ๆ เป็นภาษาอังกฤษซึ่งถือว่าเป็นภาษากลางหรือภาษาทางราชการของอาเซียนด้วย และให้ดำเนินการเผยแพร่ในเว็ปไซต์ของกระทรวงนั้น และใน Royal Thai Government Portal รวมถึงรวบรวมไว้ที่รัฐสภา ทั้งนี้ เพื่อเป็นการอำนวยความสะดวกแก่นักลงทุนต่างชาติในการศึกษาและวิเคราะห์การบริหารจัดการความเสี่ยงที่จะมาลงทุนในประเทศไทย นอกจากนี้การแปลกฎหมายเป็นฉบับภาษาอังกฤษ ซึ่งสามารถจะยังประโยชน์ในเรื่องการป้องกันการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากเหตุที่นักลงทุนต่างชาติไม่รู้กฎหมายไทยได้อีกด้วย

         จุลนิติ : บทสรุปส่งท้าย และข้อเสนอแนะอื่น ๆ อันจะเป็นประโยชน์ในการเตรียมความพร้อมและพัฒนางานด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา เพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน

         นายปกรณ์ ฯ : สำหรับการเตรียมความพร้อมงานด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาเพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น รัฐบาลและรัฐสภาควรร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดในการกำหนดให้มีหน่วยงานกลางในการจัดทำและสนับสนุนข้อมูลบรรดาพันธกรณีที่ประเทศไทยเข้าผูกพันในเรื่องต่าง ๆ ต้องดำเนินการอนุวัติการกฎหมาย เพื่อให้หน่วยงานของรัฐสามารถตรวจสอบได้ว่ากฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ บรรดาที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐนั้น ๆ ว่าเป็นปัญหาอุปสรรคหรือสอดคล้องกับพันธกรณีในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนหรือไม่ อย่างไร หรือมีกฎหมายฉบับใดบ้างที่ควรปรับปรุงหรือแก้ไขเพื่อส่งเสริมการลงทุนในรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียนหรือเพื่อสร้างภูมิคุ้มกันให้กับประเทศหรือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ทั้งนี้ เพื่อที่หน่วยงานของรัฐเหล่านั้นจะได้เสนอรัฐบาลว่าสมควรปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายเหล่านั้นอย่างไร และกฎหมายฉบับใดบ้างที่มีความสำคัญที่จะต้องเร่งรัดดำเนินการปรับปรุงหรือแก้ไขตามลำดับก่อนหลัง ประการสำคัญที่สุด คือ ถึงเวลาแล้วที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติควรที่จะร่วมกันผลักดันอย่างต่อเนื่อง และจริงจัง ในการปรับเปลี่ยนทัศนะคติและบทบาทของภาครัฐจากผู้ควบคุมการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ที่มีมากกว่าร้อยละ ๙๐ ของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ มาเป็นผู้ส่งเสริมหรืออำนวยความสะดวกแก่ภาคเอกชนซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการต่าง ๆ และเป็นกรรมการในการกำกับดูแลให้ผู้ประกอบกิจการทั้งหลายประกอบกิจการเพื่อให้เป็นไปตามกติกาที่วางไว้ โดยใช้ระบบควบคุมเฉพาะกับเรื่องที่มีความจำเป็นต้องควบคุมอย่างแท้จริงเท่านั้น เช่น เรื่องที่อาจกระทบกระเทือนต่อการรักษาความมั่นคง ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เป็นต้น ซึ่งหากปฏิบัติการดังที่กล่าวมาแล้ว เชื่อได้เลยว่ากฎหมายไทยจะสามารถก้าวทันตามความเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกเหมือนดังเช่นประเทศที่พัฒนาแล้วได้ในอนาคต.

---

[๑]นบ. (ธรรมศาสตร์) LL.M. (University of Sydney) ปัจจุบันดำรงตำแหน่ง กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

[๒]ลงพิมพ์ในวารสารจุลนิติ ปีที่ ๑๐ ฉบับที่ ๑ มกราคม – กุมภาพันธ์ ๒๕๕๗

สังคมแห่งการตีความ

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   เมื่อมีการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ กฎหมายจะทันสมัยอยู่เฉพาะในช่วงแรก ๆ ที่กฎหมายมีผลใช้บังคับเท่านั้น แต่เมื่อเวลาผ่านไปนานเข้า กฎหมายก็เริ่มที่จะไม่สามารถใช้บังคับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในโลกปัจจุบันที่สถานการณ์ต่าง ๆ เปลี่ยนแปลงไปรวดเร็วมาก

                   ดังนั้น ผู้บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายจึงมีหน้าที่ต้อง “พัฒนากฎหมาย” ที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา มิฉะนั้นแล้วกฎหมายจะกลายเป็นปัญหาของสังคมเสียเอง

                   การพัฒนากฎหมายนี้มิใช่พัฒนาเฉพาะแค่ตัวบทกฎหมายอย่างที่ใครต่อใครเข้าใจเท่านั้น หากแต่ต้องพัฒนากระบวนการตรากฎหมายทั้งในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้รวดเร็วยิ่งขึ้นด้วย มิฉะนั้นกว่าถั่วจะสุกงาก็ไหม้ ทั้งยังต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียกับกฎหมายนั้นและประชาชนทั่วไปอย่างกว้างขวางด้วย เพื่อให้กฎหมายสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด

                   นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายต้องมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ของกฎหมายเพื่อที่พวกเขาจะได้ใช้กฎหมายได้อย่างถูกต้อง และประชาชนก็ต้องสามารถเข้าถึงตัวบทกฎหมาย ตลอดจนคำพิพากษาและคำวินิจฉัยต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับกฎหมายได้ง่ายและสะดวกเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติตามกฎหมาย

                   แต่ปัจจุบันการพัฒนากฎหมายของไทยกลับเป็นเรื่องที่ไม่ค่อยมีใครพูดถึงนักแม้กระทั่งในยุคที่มีการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปทั่วทุกหัวระแหงเช่นนี้

                   เมื่อกฎหมายไม่มีการพัฒนา เราจึงต้องใช้กฎหมายที่ตราขึ้นบนพื้นฐานของบริบทเดิม ๆ ในยุคจูราสสิค ให้เข้ากับโลกในยุคไอที ผ่านการตีความกฎหมายเพื่ออุดช่องว่างที่เกิดขึ้น

                   ดังนั้น จึงไม่ต้องแปลกใจหากท่านจะได้ยินคำว่า “การตีความกฎหมาย” ทุกวันและเกือบจะทั้งวัน จนสังคมไทยในปัจจุบันกลายเป็น “สังคมแห่งการตีความกฎหมาย” ไปเสียแล้ว

                   ในทัศนะของผู้เขียน การตีความกฎหมายนั้นเป็นศาสตร์ ไม่ใช่ศิลป์ เพราะต้องดำเนินการตาม “นิติวิธี” (Juristic method) ที่เป็นสากลบนพื้นฐานของเหตุและผล มิใช่เพียงแค่การให้ความหมายของถ้อยคำสำนวน หรือการตอบคำถามว่าเรื่องนั้นเรื่องนี้ทำได้หรือไม่ได้โดยไม่มีเหตุผลรองรับ (Legal reasoning)  นอกจากนี้ ผู้ทำหน้าที่ตีความกฎหมายต้องมีความเป็นกลางอย่างแท้จริงในการปฏิบัติหน้าที่ (Impartiality) เพื่อให้ผลการตีความถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

                   กล่าวง่าย ๆ ได้ว่า การตีความกฎหมายนั้นมุ่งให้เกิดความถูกต้อง มิใช่ถูกใจ

                   ผู้เขียนขอยกตัวอย่างสักหนึ่งเรื่องพอเป็นกระษัย

                   รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายแห่งหนึ่งตั้งบริษัทลูกขึ้นบริษัทหนึ่งเพื่อไปลงทุนในต่างประเทศ โดยรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทลูกนั้นร้อยเปอร์เซ็นต์ ปัญหาก็คือ บริษัทลูกนั้นตั้งใหม่ มีแต่ความเป็นนิติบุคคล ไม่มีทรัพย์สินที่จะไปลงทุนทำอะไรกับใครเขา เขาก็นึกวิธีหาเงินไปลงทุนขึ้นมาได้วิธีหนึ่งก็ โดยให้บริษัทนั้นไปกู้เงินมาใช้จ่ายในการลงทุน แต่ติดอยู่นิดเดียวว่าคนที่เขาจะให้กู้นั้นต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่เป็นผู้ค้ำประกันการกู้เงินรายนั้น จึงเกิดปัญหาว่ารัฐวิสาหกิจตัวแม่จะค้ำประกันให้บริษัทลูกนั้นได้หรือไม่

                   ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมก็คือในกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตัวแม่นั้น มาตราที่ให้อำนาจแก่รัฐวิสาหกิจในการกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์บัญญัติไว้ในอนุมาตราหนึ่งว่า ให้รัฐวิสาหกิจนั้น “กู้ยืมเงิน หรือลงทุน” ได้ โดยมิได้บัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ไว้ด้วย แต่อนุมาตราสุดท้ายของมาตรานั้นเองบัญญัติไว้กว้าง ๆ ว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น

                   ด้วยความที่ต้องการหาเงินมาใช้ดำเนินกิจการ จึงมีการเสนอให้ตีความบทบัญญัตินั้นว่า เมื่ออนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจบัญญัติว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น  ดังนั้น รัฐวิสาหกิจดังกล่าวจึงมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกได้ โดยให้เหตุผลประกอบว่าการตีความกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้

                   ฟังดูดีมีเหตุผลมิใช่น้อย-ใช่ไหมครับ?

                   แต่อย่างที่ได้ยกขึ้นกล่าวข้างต้นแล้วว่า การตีความกฎหมายนั้นมี “นิติวิธี” เป็นของตัวเอง มิใช่การเล่นถ้อยคำสำนวนเพื่อให้ได้ผลบรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ผู้ตีความกฎหมายตั้งเป้าหมายไว้

                   จริงอยู่ การตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้ แต่ก็ต้องอยู่ภายใต้เจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นด้วย จะตีความจนเลยเถิดเปิดเปิงไปไหนต่อไหนเพื่อมุ่งให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับตามธงที่ปักไว้แต่ถ่ายเดียวหาได้ไม่

                   ดังนี้ หากผู้เสนอให้ตีความตามแนวทางข้างต้นพิจารณาตัวบทกฎหมายโดยปราศจากอคติใด ๆ ก็จะเห็นได้ว่า การที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบัญญัติไว้ชัดเจนว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจกระทำการใดได้บ้าง แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างชัดแจ้งที่ไม่ต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่ไปกระทำการอื่นที่มิได้บัญญัติไว้ เพราะมิฉะนั้นก็ไม่จำเป็นต้องเขียนไว้ว่าให้ทำอะไรได้บ้าง

                   ดังนั้น แม้อนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจรัฐวิสาหกิจจะบัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น การตีความอนุมาตราดังกล่าวก็ต้องตีความอย่างจำกัด จะตีความอนุมาตรานั้นโดยขยายความออกไปหาได้ไม่ ในทางกลับกัน การตีความโดยขยายความจะทำให้เกิดผลที่แปลกประหลาดขึ้นเพราะจะเกิดคำถามย้อนกลับมาทันทีว่า แล้วกฎหมายจาระไนอำนาจเฉพาะในอนุมาตราก่อน ๆ นี้ไว้ทำอะไรในเมื่ออนุมาตราสุดท้ายมีความหมายกว้างเป็นทะเลเช่นนี้

                   ด้วยเหตุนี้ รัฐวิสาหกิจตัวแม่ที่ผู้เขียนยกขึ้นมาเป็นตุ๊กตาในเรื่องนี้จึงไม่อาจอาศัยอำนาจตามบทกวาดในอนุมาตราสุดท้ายไปค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกสุดที่รักได้

                    หลักการตีความดังกล่าวข้างต้น เป็นหลักพื้นฐานในการตีความกฎหมายอันเป็นสากลและรู้จักทั่วไปว่า “ejusdem generis” สรุปง่าย ๆ ก็คือหากบทบัญญัติของกฎหมายมีถ้อยคำต่อเนื่องกันหรือเรียงลำดับกัน และคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายมีความหมายทั่วไป กรณีต้องตีความคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายให้มีความหมายทำนองเดียวกับคำหรือลำดับที่มีมาก่อนเพราะเป็นความเดียวกันหรือต่อเนื่องกัน 

                    อย่างไรก็ดี ผู้เขียนพบว่านักกฎหมายไทยจำนวนมากกลับไม่รู้จักหลักการพื้นฐานที่ว่านี้ หากยังยึดมั่นว่าการตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายมีผลใช้บังคับได้ตามใจฉันเป็นสำคัญ

                   กล่าวโดยสรุป การตีความกฎหมายนั้น ผู้ตีความกฎหมายต้องปราศจากอคติในการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งต้องเป็นผู้มีความรู้เกี่ยวกับนิติวิธีในการใช้การตีความกฎหมายอย่างถ่องแท้ด้วย หากปราศจากคุณสมบัติทั้งสองประการนี้แล้วก็ไม่เหมาะเท่าใดนักที่ใครก็ตามจะเที่ยวไปแสดงทัศนะเกี่ยวกับกฎหมายในเรื่องใด ๆ ต่อสาธารณชน เพราะรังแต่จะทำให้สาธารณชนเข้าใจกฎหมายคลาดเคลื่อนไปได้

                   อนึ่ง ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าปัจจุบันการตีความกฎหมายมิได้ถูกผูกขาดโดยนักกฎหมายเท่านั้น นักวิชาการสาขาอื่นก็ได้เข้าร่วมวงตีความกฎหมายกับเขาด้วยดังที่ปรากฏทั่วไปในสื่อสารมวลชนแขนงต่าง ๆ  เมื่อเป็นเช่นนี้ การกล่าวหาว่านักกฎหมายเป็นคนกลุ่มเดียวที่ก่อให้เกิดความวุ่นวายทางความคิดขึ้นในสังคมนั้น ออกจะไม่เป็นธรรมต่อนักกฎหมายเท่าใดนัก.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย 

ข้อเสนอเพื่อปฏิรูปการจัดทำนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่สังคมกำหนดขึ้นเพื่อสร้างและรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของสังคม (Good moral and public order)  ดังนั้น ตัวบทกฎหมาย (Legal texts) รวมทั้งกลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย (Legal mechanism) และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย (law enforcement) จึงต้องสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม (Social reality or Social needs) ซึ่งแต่ละสังคมก็มีความต้องการแตกต่างกันไป

                   อย่างไรก็ดี ความต้องการของทุกสังคมนั้นมีลักษณะร่วมกันประการหนึ่งที่ทางวิชาการเรียกว่า “พลวัตร” (Dynamics) หรือมีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาเนื่องจากเหตุปัจจัยต่าง ๆ ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ ทุกประเทศจึงต้องพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมาย กลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้

                   จะว่าไปทุกประเทศก็พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายกันมาโดยตลอด เร็วบ้างช้าบ้างต่างกันไป ทั้งนี้ก็เนื่องจากว่าแต่ละประเทศนั้นเดิมอยู่กันอย่างเป็นเอกเทศ แต่ละประเทศต่างก็ยึดรัฐธรรมนูญของตนเองเป็นหลักในการกำหนดนโยบายสาธารณะ (Public policy) ซึ่งก็รวมทั้งนโยบายด้านกฎหมาย

                   แต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา โลกมีความเป็นเอกภาพมากขึ้นจากการตั้งองค์การสหประชาชาติ (United Nations)  ดังนั้น กฎหมายระหว่างประเทศ และพันธกรณีระหว่างประเทศจึงก้าวเข้ามามีบทบาทต่อระบบกฎหมายภายในมากขึ้น ซึ่งรวมทั้งพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศที่มุ่งไปในทางการค้าเสรี (Free Trade) มากขึ้นด้วย

                   ดังนั้น การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายของประเทศต่าง ๆ จึงมิได้อิงอยู่กับรัฐธรรมนูญของตนอย่างเดียว (Constitutionalism) เหมือนในอดีต แต่คำนึงถึงความสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศด้านต่าง ๆ 

                   นอกจากนี้ การพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และสื่อสารนับแต่ปี 2523 เป็นต้นมา ได้ทำให้ความต้องการของสังคมในปัจจุบันและที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคต มีลักษณะที่แตกต่างจากความต้องการของสังคมในอดีตอย่างสิ้นเชิง เพราะคลื่นลูกที่สามนี้ทำให้ข้อจำกัดในการแลกเปลี่ยนและรับรู้ข้อมูลข่าวสารอันเนื่องมาจากอุปสรรคตามธรรมชาติที่มีอยู่แต่เดิมสิ้นสุดลง อีกทั้งการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นและมีราคาถูกลงนี้ทำให้พลโลกต่างรับรู้และแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมระหว่างกันได้อย่างรวดเร็วและกว้างขวาง

                   ที่สำคัญ การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมนี้ทำให้เกิด “การผสมผสาน” ความรู้สึกนึกคิดที่แตกต่างกันเหล่านี้เข้าด้วยกันจนทำความต้องการของสังคมในปัจจุบันมีลักษณะเป็น “สากล” มากขึ้นเรื่อย ๆ เช่น การมีส่วนร่วมของประชาชน การพัฒนาอย่างยั่งยืน การรักษาสภาพแวดล้อม การทุจริต เป็นต้น

                   ปัจจัยนี้ได้เร่งเร้าให้ประเทศที่พัฒนาแล้วปรับปรุงกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ ให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมที่เป็นสากลมากขึ้น

                   กล่าวเฉพาะนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ผู้เขียนพบลักษณะร่วมกัน ดังนี้

·       กระบวนการเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายต้องเป็นไปอย่างเปิดเผย (Openness) และมีการปรึกษาหารือกับประชาชน (Public consultation) อย่างจริงจังและกว้างขวาง เพื่อให้ได้ข้อเสนอที่สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด

·       สำหรับข้อเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายที่จะเปิดเผยและปรึกษาหารือกับประชาชนนั้นต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น (Impact Assessment) โดยละเอียด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลกระทบ ภาระ และต้นทุน (Administrative burden) ของประชาชนและการประกอบกิจการของผู้ประกอบการจากข้อเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้น และมีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อสาธารณะ (Openness) และประชาชนสามารถเข้าถึง (Accessible) ข้อมูลดังกล่าวได้ง่ายและสะดวก

·       การตัดสินใจทางนโยบายเกี่ยวกับการมี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้นเป็นหน้าที่ของฝ่ายบริหารภายหลังจากที่ได้วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นและผลการปรึกษาหารือกับประชาชนแล้ว และมีการกำหนดมาตรการรองรับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น

·       กระบวนการจัดทำร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหารและกระบวนการตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติต้องมีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพเพื่อให้ได้มาซึ่งกฎหมายอย่างรวดเร็วเพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างทันท่วงที

·       มีระบบประเมินความเหมาะสมของกฎหมายแต่ละฉบับที่มีการตราขึ้นใช้บังคับแล้วทุกรอบระยะเวลา (Ex poste evaluation of legislations)

                  ผู้เขียนแอบสังเกตว่าประเทศที่ “เจ็บตัว” มาก ๆ จากสงครามนั้นตระหนักถึงบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปดังกล่าวมากกว่าประเทศที่ถูก “ลูกหลง” เล็ก ๆ น้อย ๆ ดังจะเห็นได้จากการที่สหรัฐอเมริกา ประเทศต่าง ๆ ในยุโรป และญี่ปุ่น “ฟื้นตัว” ได้เร็วมาก มีกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายที่ชัดเจน รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ และประเทศเหล่านี้ได้เข้าไปมี “บทบาทนำ” ในการพัฒนากฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศอย่างต่อเนื่อง สู้ประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาก็ไม่ได้ เพราะประเทศเหล่านี้นอกจากจะไม่ค่อยปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพราะเหตุ “มันดีอยู่แล้ว” แล้ว ผู้แทนที่ส่งไปประชุมจำนวนมากพอถ่ายรูปห้องประชุมเสร็จก็มักไปปรากฏตัวที่อื่นอันมิใช่สถานที่ประชุมในเวลาที่ต้องประชุม???

                   ดังนั้น ในช่วงที่ใครต่อใครกำลังให้ความสำคัญกับการปฏิรูปนี้ ผู้เขียนจึงขอร่วมเสนอให้มีการ “ยกเครื่อง” กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างจริงจัง และในฐานะที่เป็นนักกฎหมายก็ขอเน้นเฉพาะการกำหนดนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย
ไว้เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย

                   แต่หากสามารถนำไปใช้กับการปฏิรูปกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะทั้งระบบได้ ผู้เขียนก็ยินดีนะครับ.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ  (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นบทความทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย.

มาตรา 181

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                    เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่

                   บทบัญญัตินี้มีเจตนารมณ์ชัดเจนว่าไม่ต้องการให้เกิด “ช่องว่าง” ขึ้นในการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะการบริหารราชการแผ่นดินต้องมีความต่อเนื่อง

                   แต่ทั้งนี้ก็ต้องเข้าใจว่าคณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น เป็นเพียงการอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวหรือที่เรียกกันจนติดปาก (ซึ่งไม่ถูกต้อง) ว่า “คณะรัฐมนตรีรักษาการ”  (Caretaker role) เท่านั้น หาได้มีอำนาจเต็ม (Full accountability) เหมือนเมื่อก่อนยุบสภาไม่

                   ทั้งนี้เพราะเมื่อมีการยุบสภาแล้ว ก็จะต้องมีการเลือกตั้งเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ และจะเข้าสู่กระบวนการตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ หากปล่อยให้คณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่สามารถใช้อำนาจเต็มได้ ก็อาจมีผลกระทบต่อความเที่ยงธรรมของการเลือกตั้ง หรืออาจมีการ “วางยา” คณะรัฐมนตรีที่จะตั้งขึ้นใหม่ขึ้นได้

                   ดังนั้น มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงบัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ได้เพียง “เท่าที่จำเป็น” แถมยังกำหนด “เงื่อนไข” ในการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวนี้ไว้อีก 4 ประการด้วย ดังนี้

                   (1) ไม่กระทำการอันเป็นการใช้อำนาจแต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ หรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน

                   (2) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน

                   (3) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

                   (4) ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้งและไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด

                   เห็นได้ชัดว่าเงื่อนไขต่าง ๆ ตามมาตรา 181 นั้นมีขึ้นเพื่อป้องกันมิให้คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาและต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น ใช้อำนาจหน้าที่ในลักษณะที่อาจมีผลกระทบต่อผลการเลือกตั้ง หรือสร้างภาระผูกพันใด ๆ แก่คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่

                   อย่างไรก็ดี การปฏิบัติหน้าที่ตาม (1) (2) และ (4) นั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องขอความเห็นชอบหรือต้องไม่ฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำหนด แล้วแต่กรณี แต่กรณีตาม (3) นั้นรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบจากใครหรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใด ปัญหาที่ต้องพิจารณาก็คือ ใครจะเป็นคนบอกว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปตามมาตรา 181 (3)

                   หากพิจารณาโดยปราศจากอคติ จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติมาตรา 181 ตอนท้ายนั้นเป็นบทบัญญัติที่ว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาผู้แทนราษฎร และเมื่อรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบในการกระทำจากใครหรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใดซึ่งแตกต่างจากกรณีตามมาตรา 181 (1) (2) และ (4) คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยเองว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

                   เมื่อคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นกรณี ๆ ไป แต่เพื่อความสะดวกในการปฏิบัติงานของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ คณะรัฐมนตรีก็อาจกำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้

                   แต่เมื่อใดก็ตามที่คณะรัฐมนตรีได้กำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันแล้ว คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ ก็ย่อมมีความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจดังกล่าวด้วย อันเป็นไปตามหลักกฎหมายทั่วไปที่ว่าฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้น (Patere legem quam ipse fecisti)

                   อย่างไรก็ตาม หลักกฎหมายทั่วไปที่ว่าฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้นนั้น ก็มีข้อยกเว้นเช่นกัน โดยหากหากปรากฏต่อมาว่าแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจที่คณะรัฐมนตรีกำหนดขึ้นดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ หรืออาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ (National interests) หรือประชาชน (Public benefits) คณะรัฐมนตรีก็มีความรับผิดชอบ (Accountability) ในผลประโยชน์ของชาติหรือประชาชน ที่จะต้องปรับปรุงหลักเกณฑ์ที่ตนได้กำหนดขึ้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ เช่น หากเดิมวางแนวปฏิบัติไว้เป็นการทั่วไปว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใด ๆ ก็ตามมีผลเป็นการผูกพันคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใดหากเนิ่นช้าไปอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ คณะรัฐมนตรีย่อมมีความรับผิดชอบที่จะต้องปรับปรุงแนวปฏิบัติดังกล่าวเสียใหม่ โดยอาจกำหนดให้ต้องมีการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาหากมีความจำเป็นอย่างยิ่งเป็นรายกรณี และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องชี้แจงเหตุผลความจำเป็นโดยละเอียดมาเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย เป็นต้น

                   ทั้งนี้ ผลประโยชน์ของชาติและประชาชนเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงเป็นลำดับแรกในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าคณะรัฐมนตรีนั้นจะมีอำนาจเต็ม (Full accountability) หรือเป็นเพียงคณะรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว (Caretaker role) ก็ตาม.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) 

ช่วยปฏิรูปคณะกรรมการตามกฎหมายด้วย!

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

              ท่านผู้อ่านเคยสังเกตไหมครับว่าบทบัญญัติของกฎหมายไทยแทบทุกฉบับนั้นมีความคล้ายคลึงกันอยู่สี่ประการ

                   ประการที่หนึ่ง ต้องมีคณะกรรมการ

                  ประการที่สอง ใช้ระบบอนุมัติอนุญาต โดยประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องได้รับอนุญาตหรือใบอนุญาตจากหน่วยงานของรัฐก่อนดำเนินการใด ๆ

                   ประการที่สาม ต้องมีการตั้งหน่วยงานขึ้นเพื่อรับผิดชอบกฎหมาย

                   ประการที่สี่ ต้องมีการลงโทษทางอาญา

                   นอกจากนี้ กฎหมายส่วนหนึ่งมักมีบทบัญญัติให้มีการตั้ง “กองทุน” ตามกฎหมายขึ้นเป็นการเฉพาะ

                หากพิจารณาอย่างผิวเผิน ความคล้ายคลึงดังกล่าวก็ดูจะไม่มีพิษสงอะไรนัก แต่หากพิจารณาในมุมของนักร่างกฎหมาย ความคล้ายคลึงสี่ซ้าห้าเรื่องนี้สร้างภาระแก่รัฐ เพิ่มต้นทุนแก่ประชาชนและผู้ประกอบการ เป็นช่องทางการทุจริต และทำให้ประชาชนไม่เชื่อมั่นในกฎหมาย

                   ทำไมละหรือ?

                   ก็ปัญหาอันเป็นเหตุให้ต้องมีการร่างกฎหมายขึ้นมาใช้บังคับแต่ละเรื่องนั้นมีที่มาและเนื้อหาสาระแตกต่างกัน ตรรกะดังกล่าวจึงแสดงให้เห็นว่าแต่ละเรื่องต้องใช้วิธีการจัดการกับปัญหาแตกต่างกันไป การออกแบบกฎหมายจึงต้องเหมาะสมกับสภาพของแต่ละเรื่อง (Trailer made) ไม่ใช่สักแต่ว่าลอกต่อ ๆ กันมาโดยไม่ลืมหูลืมตาเพื่อให้ “แบบ” ของกฎหมายนั้นอกมาเหมือน ๆ กัน

                   ผู้เขียนจะขอเริ่มด้วยเรื่อง “คณะกรรมการ” เป็นลำดับแรก

                   นักร่างกฎหมายทั่วโลกเขาแบ่งคณะกรรมการออกเป็น 2 ประเภท คือ Committee หรือ Board กับ Commission แต่ในภาษาไทยนั้นเรามีข้อจำกัดทางภาษาที่ทำให้เราต้องเรียกคณะกรรมการทั้งสองประเภทนี้โดยใช้คำรวมว่า “คณะกรรมการ”

                   คณะกรรมการที่เป็น Committee หรือ Board นั้นจะประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญหรือผู้ทรงคุณวุฒิมาประชุมร่วมกันเป็นครั้งคราวเพื่อกำหนดนโยบายในเรื่องที่เป็นสาระสำคัญของกฎหมายนั้นแล้วเสนอแนะฝ่ายบริหารเพื่อดำเนินการต่อไป รวมทั้งการติดตามและประเมินผลสัมฤทธิ์ของการบังคับใช้กฎหมาย และเสนอแนะฝ่ายบริหารเพื่อปรับปรุงข้อบกพร่องต่าง ๆ ของกฎหมาย กรรมการประเภทนี้จึงมาแสดงความคิดเห็นแล้วไป ส่วนคนทำงานจริง ๆ คือฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการ ค่าตอบแทนของคณะกรรมการประเภทนี้จึงเป็นค่าตอบแทนครั้ง หรือจะจ่ายค่าตอบแทนเป็นรายเดือนก็ได้ แต่จะจ่ายค่าตอบแทนเฉพาะเดือนที่มีการประชุม

                   ส่วนคณะกรรมการที่เป็น Commission เป็นการรวบรวมเซียนเหนือเซียนในเรื่องนั้น ๆ มาประกอบเข้ากันและมอบหมายให้กรรมการประเภทนี้ (Commissioner) “ร่วมกัน” รับผิดชอบดำเนินการเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามที่กฎหมายกำหนด (Commission) เป็นการเฉพาะ โดยได้รับค่าตอบแทนสูง ๆ กรรมการประเภทนี้จึงต้อง “ทำงานเอง” ซึ่งจะทำงานเต็มเวลาหรือไม่ก็แล้วแต่ แต่ที่แน่ ๆ คือต้องไม่เที่ยวไปจ้างหรือสั่งให้คนนู้นคนนี้ทำอะไรต่อมิอะไรให้ หรือ “รวบรวมและประสม” ผลงานของผู้อื่นเข้าด้วยกัน ปรับแก้เล็ก ๆ น้อย ๆ แล้วยกมาเป็นผลงานของตนหรือของคณะกรรมการ โดยระหว่างนั้นตัวเองก็เดินทางไป “ดูงาน” รอบโลก และที่สำคัญคณะกรรมการประเภทนี้ต้องรับผิดชอบร่วมกัน จะทำเป็นโชว์เหนือหรือวันแมนโชว์ไม่ได้

                   ดังนั้น นักร่างกฎหมายทั่วโลกจึงถือเป็นหลักว่าถ้าปัญหาที่ต้องแก้ไขหรือดำเนินการตามกฎหมายเป็นงานปกติประจำ (routine) นั้นไม่จำเป็นต้องมีบทบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการการก็ได้ โดยกำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นเป็นผู้ตัดสินใจโดยตรง

                   แต่ถ้าการแก้ไขปัญหาตามกฎหมายใด “จำเป็น” ต้องมีคณะกรรมการ ก็เลือกใช้คณะกรรมการให้เหมาะสมกับสภาพของเรื่อง โดยดูว่าจะให้คณะกรรมการนั้นทำอะไร ถ้าเป็นการกำหนดนโยบาย ต้องการระดมสมอง หรือต้องอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญแบบสหวิทยาการ (Interdisciplinary) เพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการก็ใช้คณะกรรมการแบบ Committee หรือ Board แต่ถ้าต้องการคณะผู้เชี่ยวชาญแล้วละก็ ขอได้โปรดเรียกใช้บริการของคณะกรรมการแบบ Commission

                   อย่างไรก็ดี ไม่ว่าจะเป็นการทำงานของคณะกรรมการแบบ Committee หรือ Commission ต่างก็มีปัญหาในตัวเอง โดยคณะกรรมการแบบ Committee นั้นต้องมีกระบวนการแต่งตั้งกรรมการซึ่งใช้เวลานานพอสมควร และเมื่อจะจัดให้มีการประชุมก็ต้องมีการจัดระเบียบวาระการประชุม ออกหนังสือเชิญประชุม จัดสถานที่ประชุม ดำเนินการประชุม จัดทำบันทึกการประชุม รับรองบันทึกการประชุม จ่ายเบี้ยประชุม ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวต้องใช้ต้นทุนที่เป็นตัวเงินมิใช่น้อย ต้องใช้เจ้าหน้าที่หลายคนในการจัดทำเอกสาร ทั้งยังต้องใช้เวลาในการดำเนินการอีกด้วย และปัญหาสำคัญที่ทำให้การทำงานของคณะกรรมการแบบ Committee ล่าช้าก็คือกรณีที่กรรมการมาไม่ครบองค์ประชุม ส่วนเหตุล่าช้าสำหรับยุคนี้คงหนีไม่พ้นการที่สถานที่ประชุมถูกปิดล้อมหรือตัดน้ำตัดไฟ จนกรรมการมาประชุมกันไม่ได้นั่นเอง

                   เชื่อไหมครับว่าตำแหน่งบางตำแหน่ง เช่น ปลัดกระทรวงมหาดไทย ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เป็นต้นนั้น เป็นกรรมการในคณะกรรมการทั้งคณะกรรมการตามกฎหมายและคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นตามระเบียบ คำสั่ง และมติคณะรัฐมนตรีจิปาถะสิริรวมกว่าร้อยคณะทีเดียว! แน่นอนว่าท่านคงไปประชุมเองครบทุกคณะไม่ได้ ก็ต้องมอบหมายให้ข้าราชการระดับรอง ๆ ลงไปเข้าร่วมประชุมแทน

                   ปัญหาที่เกิดขึ้นและเห็นชัด ๆ ในขณะนี้อันเนื่องมาจากการใช้คณะกรรมการแบบ Committee นั้น ได้แก่การพ้นจากตำแหน่งตามวาระของคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) และอยู่ระหว่างกระบวนการเสนอแต่งตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ ต่อมามีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ประกอบกับคณะรัฐมนตรีมีมติให้หน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติ โดยมิให้เสนอแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายเนื่องจากเป็นการดำเนินการที่มีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ ขณะที่มีโครงการที่ผ่านเกณฑ์ที่จะอนุมัติให้ได้รับการส่งเสริมการลงทุน (หรือจะได้รับอนุมัติแน่ ๆ) มูลค่าถึงกว่าสี่แสนล้านบาท เพียงแต่ไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการมาอนุมัติอันสืบเนื่องมาจากมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเท่านั้น ซึ่งส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติโดยตรง

                   ส่วนปัญหาของคณะกรรมการประเภท Commission นั้น เนื่องจากเป็นการรวบรวมมือชั้นครูในเรื่องนั้น ๆ มาประกอบเข้ากัน กรรมการประเภทนี้จึงมีกระบวนการคัดเลือกและสรรหาที่ยืดยาว เพื่อให้ได้คนเก่งและดีมาทำหน้าที่นี้ ซึ่งคนเก่งและดีนี้มีลักษณะภววิสัย (Subjective) กล่าวคือเก่งและดีในสายตาของใคร ประกอบภารกิจที่จะมอบหมาย (Commission) ให้คณะกรรมการประเภทนี้ทำนั้นจะเป็นเรื่องทางเทคนิคมาก ๆ และอาจมีผลประโยชน์เกี่ยวข้องสูง จึงเป็นเหตุให้มีการโต้แย้งกระบวนการคัดเลือกและสรรหา Commissioner ต่าง ๆ จนกลายเป็น “ของคู่กัน” จนทำให้การได้มาซึ่งกรรมการประเภทนี้เป็นไปอย่างล่าช้า

                   นอกจากนี้ โดยที่คณะกรรมการประเภท Commission ได้รับมอบหมายให้ทำภารกิจเฉพาะ คณะกรรมการประเภทนี้จึงต้อง “ทำงานเอง” มิใช่ไปจ้างใครต่อใครทำอะไรให้ หรือไม่ก็มอบเจ้าหน้าที่เป็นคนทำแล้วนำมาปรับแต่งให้เป็น “ผลงาน” ของคณะกรรมการ ทั้งที่ผลงานหลักที่ทำจริง ๆ ก็คือการเดินทางไปดูงานหรือประชุมรอบโลก

                   กล่าวเฉพาะเรื่องคณะกรรมการนี้ ประเทศไทยเราออกจะแปลกกว่าประเทศอื่นอยู่ไม่น้อย คือเราให้ความสำคัญกับกระบวนการแต่งตั้ง หรือกระบวนการคัดเลือกและสรรหาคณะกรรมการ แล้วแต่กรณี มากกว่าการให้ความสำคัญแก่ “ความเป็นอิสระ” (Independence) “ความเป็นกลาง” (Impartiality) “ความโปร่งใส” (Transparency) และ “ความรับผิดชอบ” (Accountability) ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการไม่ว่าจะเป็นประเภทใด ทั้งที่ การแต่งตั้งหรือการคัดเลือกและสรรหานั้นเป็นเพียง “จุดเริ่มต้น” ในการเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ของบุคคลต่าง ๆ ในฐานะกรรมการเท่านั้น

                   ดังนั้น ในยุคที่มีการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปประเทศขนานใหญ่ ผู้เขียนจึงขอฝากไว้ในอ้อมใจของผู้ผลักดันการปฏิรูปทุกฝ่ายเพื่อให้มีการพิจารณาทบทวนการนำระบบคณะกรรมการมาใช้ในกฎหมายอย่างจริงจังด้วย.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) 

การริบทรัพย์สินหรือประโยชน์ใด ๆ ที่ได้มาจากการกระทำความผิด

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   การกระทำความผิดอาญา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์และความต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ผู้กระทำความผิดส่วนใหญ่มุ่งประสงค์ต่อทรัพย์สินหรือประโยชน์ (Proceeds of crime) ที่ตนจะได้มาจากการกระทำความผิด

                   ในการกระทำความผิดอาญาเกี่ยวกับทรัพย์ ผู้กระทำความผิดมักมุ่งหมายให้ตนได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยตรง เช่น การลักทรัพย์ การปล้นทรัพย์ การยักยอกทรัพย์ การฉ้อโกง เป็นต้น เมื่อได้มาแล้วก็แปลกที่มักจะนำไปใช้จ่ายโดยตรงในทางวิบัติต่าง ๆ ไปดื่มสุรายาเมา ซื้อยาเสพติดมาเสพย์ เล่นการพนัน ใช้หนี้การพนัน ฯลฯ หากพอจะมีเหลือบ้างก็จะนำไปแปลงสภาพเป็นเงิน ทอง หรือทรัพย์สินอื่นแล้วมอบให้ญาติโกโหติกาหรือบริวารของตนยึดถือทรัพย์สินนั้นไว้แทนตน

                   แต่การกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ผู้กระทำความผิดมักจะมุ่งหมายให้ตนได้รับ “ประโยชน์ตอบแทน” จากการกระทำหรือละเว้นกระทำการใด ๆ อันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของตน โดยประโยชน์ตอบแทนนี้มีทั้งประโยชน์ตอบแทนในรูปตัวเงินหรือทรัพย์สินอื่น และประโยชน์ตอบแทนที่มิใช่ตัวเงิน

                   สำหรับประโยชน์ตอบแทนที่เป็นตัวเงินนั้น เราคงพบเห็นกันอยู่เป็นประจำ จนหลายคนคิดว่ามันเป็นเรื่องปกติธรรมดาไปแล้ว เช่น การจ่ายเงินเพื่อหยอดน้ำมันให้การอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ หรือเพื่อเป็นสินน้ำใจแก่เจ้าหน้าที่ที่ทำงานรวดเร็วหรือให้ความอนุเคราะห์ในเรื่องต่าง ๆ การเรียกค่าปรับโดยไม่มีใบสั่งตามท้องถนน เป็นต้น  ส่วนประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินมักแอบแฝงมาในรูปแบบอื่นที่มี “มูลค่า” ที่คลาสสิคมาก ๆ ในความเห็นของผู้เขียนและทำกันจนเป็นประเพณีปฏิบัติไปแล้ว คงไม่แคล้วการสะสมไมล์เดินทางของสายการบินเข้าบัญชีสะสมไมล์ของตัวเองทั้ง ๆ ที่เดินทางไปราชการและด้วยเงินงบประมาณของทางราชการ (แต่ไปถึงแล้วอาจไม่ได้เข้าประชุมหรือประชุมเดี๋ยวเดียว) บางคนสะสมไมล์ได้จำนวนมากจนสามารถใช้เลาจ์ VIP ของสายการบินได้ ที่สามารถแลกตั๋วฟรีไปเที่ยวต่างประเทศได้ก็มากมายอยู่ (ซึ่งผู้เขียนก็ไม่แน่ใจว่านี่เป็นเหตุผลส่วนหนึ่งที่ทำให้สายการบินแห่งชาติของเราขาดทุนด้วยหรือไม่)

                   ส่วนประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินรูปแบบอื่นก็เช่นการที่คู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐหรือผู้ที่เคยได้ทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐมอบพระเครื่องหายากให้เป็นของขวัญแก่ผู้มีอำนาจหน้าที่อนุมัติโครงการหรือมีอำนาจสั่งซื้อสั่งจ้าง หรือการที่นิติบุคคลที่ประกอบธุรกิจต่าง ๆ มอบหุ้นลมให้แก่นักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง หรือแต่งตั้งนักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงเป็นกรรมการหรือประธานกรรมการของนิติบุคคลนั้นเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายมีความเกรงใจหรือเพื่อ “เคลียร์” ข้อขัดข้องต่าง ๆ ให้แก่ตน

                   เคยมีคนพูดเข้าหูผู้เขียนว่าบางที่นั้นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐหรือผู้ที่เคยได้ทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐถึงกับ “เชิญ” หรือเป็นผู้สนับสนุนค่าใช้จ่ายให้ผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานหรือคณะกรรมการตรวจรับพัสดุพร้อมครอบครัวไป “ดูงาน” ต่างประเทศโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย โดยกินอยู่ฟรี ซื้อของขวัญให้ รวมทั้งออกรอบตีกอล์ฟฟรีด้วย!!!!

                   ในทางกฎหมาย ไม่ว่าจะระบบกฎหมายใด ถือว่าบรรดาทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดโดยตรงหรือที่เรียกในทางเทคนิคว่า “ทรัพย์สินสกปรก” (Tainted property) นั้น หากยังมีตัวทรัพย์สินนั้นอยู่ ถือเป็นทรัพย์สินที่ต้องริบ (shall be confiscated) เพื่อมิให้ผู้กระทำความผิด ตลอดจนญาติพี่น้อง และวงศ์วานว่านเครือของคนเหล่านี้แสวงหาประโยชน์จากทรัพย์สินเหล่านี้ได้

                   ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือถ้าผู้กระทำความผิดแปลงสภาพทรัพย์สินสกปรกนั้นไปเป็นแก้วแหวนเงินทอง เพชรพลอย หรือทรัพย์สินอื่นแล้วมอบให้ญาติโกโหติกาหรือบริวารของตนยึดถือทรัพย์สินนั้นไว้ก็ดี หรือผู้กระทำความผิดได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินและแอบแฝงมาในรูปแบบต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้นก็ดี จะทำอย่างไร? หรือได้บริโภคประโยชน์ตอบแทนดังกล่าวไปแล้ว จะทำอย่างไร? เช่น เขาพาไปเที่ยวต่างประเทศมาแล้ว กินข้าวเขาไปแล้ว เป็นต้น

                   ในกรณีเช่นนี้นักกฎหมายทั่วโลกเห็นตรงกันว่าต้องริบทรัพย์สินของผู้กระทำความผิดและบุคคลที่เกี่ยวข้องตาม “มูลค่า” ของทรัพย์สินที่ได้มาแทนทรัพย์สินสกปรกหรือประโยชน์ที่ตนได้รับมาด้วย (Value-base confiscation) ซึ่งนอกจากจะเป็นไปเพื่อลงโทษผู้กระทำความผิดแล้ว ยังเป็นไปเพื่อมิให้ผู้กระทำความผิด ตลอดจนญาติพี่น้อง และวงศ์วานว่านเครือของคนเหล่านี้สามารถเสพย์สุขจากทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้มาโดยมิชอบเหล่านี้ได้อีกต่อไป กล่าวคือ หากศาลพิพากษาว่าจำเลยกระทำความผิด กฎหมายให้อำนาจแก่ศาลที่จะพิพากษาให้จำเลยชำระเงินตามมูลค่าที่เท่ากับมูลค่าของทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้มาโดยมิชอบเหล่านี้หากว่าไม่มีตัวทรัพย์สินหรือประโยชน์นั้นอยู่ในขณะที่ศาลมีคำพิพากษาให้ริบ

                   สำหรับกฎหมายไทยนั้น มาตรา 18 (5) แห่งประมวลกฎหมายอาญาบัญญัติว่าการริบทรัพย์สินเป็นโทษทางอาญา ซึ่งมาตรา 33 (2) แห่งประมวลกฎหมายอาญา ให้ศาลมีอำนาจสั่งให้ริบทรัพย์สินซึ่งบุคคลได้มาโดยการกระทำความผิดด้วย ทั้งนี้ เพื่อมิให้ผู้กระทำความผิด ญาติบริวาร และวงศ์วานว่านเครือของผู้กระทำความผิดได้รับประโยชน์ใด ๆ จากทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด และแม้กฎหมายบัญญัติให้ริบ “ทรัพย์สิน” อันมีความหมายครอบคลุมทั้งทรัพย์ที่มีรูปร่างและไม่มีรูปร่าง แต่โดยที่มาตรา 35 บัญญัติว่าทรัพย์สินซึ่งศาลพิพากษาให้ริบให้ตกเป็นของแผ่นดิน และต่อมาศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาฎีกาที่ 1587/2505 และคำพิพากษาฎีกาที่ 804/2520 วางบรรทัดฐานไว้ว่า การริบทรัพย์สินนั้น ทรัพย์สินที่จะริบต้องมีตัวอยู่ ไม่ว่าจะยึดเอามาเป็นของกลางแล้วหรืออยู่อื่น ถ้าทรัพย์สินที่จะริบนั้นไม่มีตัว เช่นถูกทำลายหรือสูญหายไปจะสั่งริบไม่ได้ เพราะไม่อาจตกเป็นของแผ่นดินได้  ดังนั้น กรณีจึงมีช่องว่างที่ทำให้ศาลไม่มีอำนาจสั่งให้ริบทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดที่ผู้กระทำความผิดซุกซ่อนหรือยักย้ายถ่ายเทไปแล้วได้ ยิ่งเป็นประโยชน์ตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินและแอบแฝงมาในรูปแบบต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้นก็ยิ่งแล้วใหญ่เนื่องจากไม่มีตัวทรัพย์เหลือให้ริบ ช่องว่างนี้จึงทำให้ผู้กระทำความผิด ญาติพี่น้อง และเครือข่ายของผู้กระทำความผิดยังคงได้รับประโยชน์จากทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด หรือประโยชน์ตอบแทนอื่น รวมทั้งบรรดาทรัพย์สินหรือประโยชน์ใด ๆ ที่ได้มาแทนทรัพย์สินที่ได้จากการกระทำความผิดนั้นอยู่ต่อไป

                   ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น เมื่อผู้กระทำความผิดได้มาซึ่งทรัพย์สินสกปรกจึงมักจัดแจงยักย้ายถ่ายเทหรือแปลงสภาพทรัพย์สินสกปรกนั้นเป็นลำดับแรกเพื่อมิให้มีการริบได้ อันทำให้ญาติพี่น้องและวงศ์วานว่านเครือของตนยังคงได้รับประโยชน์จากทรัพย์สินสกปรกหรือทรัพย์สินที่ได้มาแทนทรัพย์สินสกปรกนั้น หรือกรณีการกระทำความผิดที่ผู้กระทำความผิด ตลอดจนญาติพี่น้องและวงศ์วานว่านเครือของผู้กระทำความผิดได้บริโภคประโยชน์ตอบแทนที่มิใช่ตัวเงินไปแล้ว ก็ไม่สามารถลงโทษบุคคลเหล่านี้โดยการริบทรัพย์สินได้ ซึ่งไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการริบทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายอาญาที่ไม่ต้องการให้ผู้กระทำความผิด ญาติพี่น้อง และวงศ์วานว่านเครือของคนเหล่านี้เสพย์สุขจากทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้มาโดยมิชอบเหล่านี้ได้อีกต่อไป

                   ในปี 2552 รัฐบาลในขณะนั้นได้มีหนังสือที่ นร 0503/4582 ลงวันที่ 17 มีนาคม 2552 เสนอร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (เพิ่มเติมหลักเกณฑ์การริบทรัพย์สินและเพิ่มวิธีริบทรัพย์สินตามมูลค่า) ต่อสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ศาลมีอำนาจสั่งริบทรัพย์สินหรือประโยชน์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้บรรดาที่บุคคลใดได้มาจากการกระทำความผิด และที่ได้มาจากการจำหน่าย จ่าย โอนด้วยประการใด ๆ ซึ่งทรัพย์สินหรือประโยชน์ดังกล่าว โดยหากทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ต้องริบนั้นเป็นสิ่งที่โดยสภาพไม่สามารถส่งมอบได้ สูญหาย หรือไม่สามารถติดตามเอาคืนได้ไม่ว่าด้วยเพตุใด หรือได้มีการนำสิ่งนั้นไปรวมเข้ากับทรัพย์สินอื่น หรือได้มีการจำหน่าย จ่าย โอนสิ่งนั้นให้แก่ผู้อื่นซึ่งมิได้รู้เห็นเป็นใจด้วยในการกระทำความผิดไปแล้วโดยไม่ได้ทรัพย์สินอื่นใดมาแทน หรือมูลค่าของทรัพย์สินที่ได้มาแทนนั้นต่ำกว่าราคาท้องตลาดของสิ่งนั้นในวันที่มีการจำหน่าย จ่าย โอนสิ่งนั้น ศาลอาจกำหนดมูลค่าของสิ่งนั้นโดยคำนึงถึงราคาท้องตลาดของสิ่งนั้นในวันที่ศาลมีคำพิพากษาและสั่งให้ผู้ที่ศาลสั่งให้ส่งสิ่งที่ริบชำระเงินตามมูลค่าดังกล่าวภายในเวลาที่ศาลกำหนด

                   น่าเสียดายนัก หลังจากรัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินี้ต่อสภาผู้แทนราษฎรแล้วก็มีการยุบสภาและทำให้ร่างกฎหมายนี้ตกไป

                   เชื่อไหมว่าร่างกฎหมายดี ๆ มักมีจุดจบที่น่าอนาถเช่นนี้เสมอ.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย