นายปกรณ์
นิลประพันธ์[๑]
๑.
ความเบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายลำดับรอง
การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นถือว่ากฎหมายเป็นกลไกที่สำคัญที่สุดในการบริหารราชการแผ่นดิน
โดยการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมทั้งการดำเนินการต่าง ๆ
ของหน่วยงานของรัฐนั้นต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
หากหน่วยงานของรัฐกระทำการใดโดยกฎหมายมิได้ให้อำนาจไว้
ถือเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งต้องถูกยกเลิกหรือเพิกถอนและต้องได้รับการเยียวยาความเสียหาย
อย่างไรก็ดี
แม้กฎหมายจะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่จะกระทำการใด ๆ ไว้
ก็มิใช่ว่าหน่วยงานของรัฐจะสามารถใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นอย่างไรก็ได้
การใช้อำนาจตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐต้องมีเหตุผลและต้องก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนน้อยที่สุด
หากการกระทำของหน่วยงานของรัฐไม่ชอบด้วยเหตุผลหรือก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนมากเกินสมควร
ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำดังกล่าวอาจฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อพิพากษาให้ยกเลิกหรือเพิกถอนการกระทำนั้นได้
กล่าวโดยสรุป
การดำเนินการต่าง ๆ ของหน่วยงานของรัฐอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่สำคัญ ๓ ประการ ดังนี้
(๑)
ต้องมีกฎหมายให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่จะดำเนินการนั้นโดยชัดแจ้ง
(๒)
การใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นต้องเป็นไปโดยมีเหตุผลอันสมควร
(๓) การใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นต้องก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนน้อยที่สุด
ส่วนกฎหมายอันเป็นที่มาของอำนาจรัฐนั้น
แม้รัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติผ่านทางรัฐสภา
จึงดูเสมือนว่ารัฐสภาเป็นองค์กรเดียวที่มีอำนาจในการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ
แต่โดยที่การบริหารราชการแผ่นดินนั้น
รัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวผ่านทางฝ่ายบริหาร
ฝ่ายบริหารจึงเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นและอยู่ในฐานะที่ทราบวิธีการที่จะทำให้การบังคับการตามกฎหมายมีประสิทธิภาพมากที่สุด
ทั้งในแง่ความสะดวกในการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการประชาชน
ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมอบอำนาจในการกำหนดวิธีดำเนินการตามกฎหมายในรายละเอียดให้แก่ฝ่ายบริหารเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพมากที่สุด
ดังนั้น
รัฐสภาจึงมิใช่องค์กรเดียวที่มีอำนาจตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ
แต่รัฐสภาจะทำหน้าที่ตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่กำหนดหลักการอันเป็นสาระสำคัญของกฎหมายว่าจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนในเรื่องใด
หน่วยงานใดเป็นผู้บังคับการตามกฎหมาย
มีหลักเกณฑ์และกลไกในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างไร ส่วนรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีดำเนินการต่าง ๆ
ตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
ฝ่ายนิติบัญญัติมอบให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนดในรูปของพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง กฎ
ระเบียบ ข้อบังคับ และประกาศ หรือที่เรียกโดยรวมว่า “กฎหมายลำดับรอง” (Subordinate or
Delegated Legislation)
กฎหมายลำดับรองมีสถานะเป็นกฎหมายและมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปเช่นเดียวกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
แต่มีสถานะต่ำกว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
โดยการออกกฎหมายลำดับรองต้องอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น
และบทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองจะขัดหรือแย้งต่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมิได้
หากเรื่องใดกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมิได้บัญญัติไว้แจ้งชัดให้ออกกฎหมายลำดับรองกำหนดรายละเอียดในเรื่องใด
ฝ่ายบริหารจะออกกฎหมายลำดับรองกำหนดรายละเอียดในเรื่องนั้นมิได้
สำหรับประเภทของกฎหมายลำดับรองนั้นอาจแยกออกได้เป็น
๓ ประเภท ดังนี้
§ กฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกมาเพื่อให้ประชาชนต้องปฏิบัติตาม
เช่น กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขในการขอรับใบอนุญาต ต่าง ๆ เป็นต้น
§ กฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกเพื่อกำหนดวิธีปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐนั้นเอง
เช่น ระเบียบของหน่วยงานของรัฐว่าด้วยการอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ เป็นต้น
§ กฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งออกมาเพื่อให้หน่วยงานของรัฐอื่นถือปฏิบัติเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปในแนวทางเดียวกัน
เช่น ระเบียบกระทรวงการคลังเรื่องต่าง ๆ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่องต่าง ๆ กฎ
ก.พ. เป็นต้น
โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์
วิธีการ เงื่อนไข ตลอดจนวิธีดำเนินการต่าง ๆ ตามกฎหมาย
กรณีจึงกล่าวได้ว่ากฎหมายลำดับรองเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยให้หน่วยงานของรัฐต่าง ๆ
สามารถปฏิบัติงานและให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ปัจจุบันมีการออกกฎหมายลำดับรองตามความในพระราชบัญญัติต่าง
ๆ หลายหมื่นฉบับ ซึ่งกฎหมายลำดับรองเหล่านี้มีทั้งกฎหมายลำดับรองที่กำหนดหลักเกณฑ์
วิธีการหรือเงื่อนไขที่ประชาชนต้องปฏิบัติตามหากประสงค์จะขอให้หน่วยงานของรัฐอนุมัติ
อนุญาต หรือให้ความเห็นชอบในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง
และกฎหมายลำดับรองที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ
หากหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข หรือมาตรการ ต่าง ๆ
ที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรองไม่เหมาะสม
ก็จะมีผลกระทบโดยตรงต่อประสิทธิภาพในการดำเนินงานของหน่วยงาน
และสร้างภาระที่ไม่จำเป็นแก่ประชาชน
ทั้งยังอาจเป็นช่องทางที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้แสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริตได้
๒.
สภาพปัญหา
(ก) ปัญหาที่เกิดขึ้นแก่ประชาชน
กฎหมายระดับพระราชบัญญัติหลายฉบับให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารในการออกกฎหมายลำดับรองเพื่อชี้แจงในรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์
ขั้นตอน เทคนิคต่าง ๆ ของวัตถุแห่งกฎหมายนั้น ซึ่งไม่สามารถกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติได้ ทั้งนี้ เพื่อให้ประชาชนได้ทราบและปฏิบัติตามได้อย่างถูกต้อง
เช่น กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์
วิธีการหรือเงื่อนไขที่ประชาชนต้องปฏิบัติตามหากประสงค์จะขอให้หน่วยงานของรัฐอนุมัติ
อนุญาต หรือให้ความเห็นชอบในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง
หากกฎหมายลำดับรองเหล่านี้มีบทบัญญัติที่ไม่เหมาะสม ก็จะกลายเป็นภาระแก่ประชาชนที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายโดยตรง
มีข้อสังเกตว่า
ลักษณะสำคัญของกฎหมายไม่ว่าจะเป็นกฎหมายในระดับใด ต้องมีลักษณะพลวัตร (Dynamic)
หรือต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา
เพราะกฎหมายต้องสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม
หากไม่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาของสังคมโดยรวม ดังนั้น
แม้กฎหมายลำดับรองที่ตราขึ้นจะมีบทบัญญัติที่เหมาะสมกับสภาพสังคมในช่วงระยะเวลาหนึ่ง
แต่เมื่อเวลาผ่านไป บทบัญญัติดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้
ตัวอย่างผลกระทบของกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกมาเพื่อให้ประชาชนต้องปฏิบัติตาม
ที่เห็นได้ชัดเจนที่สุดได้แก่การกำหนดให้ผู้ที่จะขออนุมัติอนุญาตต่าง ๆ
จากรัฐต้องนำหลักฐานที่รัฐออกให้บางอย่าง เป็นต้นว่า สำเนาทะเบียนบ้าน
สำเนาบัตรประชาชน เป็นต้น มายื่นประกอบคำขอ
การกำหนดเช่นนี้อาจเหมาะสมกับสภาพสังคมในอดีตที่ประเทศไทยไม่มีการพิสูจน์ตัวบุคคลอย่างเป็นระบบ
กฎหมายลำดับรองทุกฉบับจึงกำหนดให้ผู้ที่จะขออนุมัติอนุญาตต่าง ๆ
จากรัฐต้องนำหลักฐานที่รัฐออกให้มายื่นประกอบคำขอเพื่อยืนยันว่าผู้ขออนุมัติอนุญาตนั้นมีตัวตนจริง
อย่างไรก็ดี
สภาพสังคมปัจจุบันเปลี่ยนแปลงไปมาก
มีการนำระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการจัดเก็บและสืบค้นข้อมูลทะเบียน
และระบบทะเบียนราษฎรอิเล็กทรอนิกส์ของประเทศไทยได้รับการยอมรับว่ามีความสมบูรณ์อยู่ในลำดับต้น
ๆ ของโลกและสามารถให้บริการออนไลน์ได้ทุกสำนักทะเบียนทั่วประเทศแล้ว
และการตรวจสอบความมีอยู่จริงของบุคคลสามารถทำได้โดยใช้ข้อมูลเลขประจำตัวประชาชน
การที่กฎหมายลำดับรองยังคงกำหนดให้ประชาชนต้องทำสำเนาเอกสารดังกล่าวเพื่อแนบไปพร้อมกับคำขอทุกครั้ง
จึงไม่เหมาะสมกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป เป็นภาระและสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายของประชาชน
นอกจากนี้
วัตถุประสงค์ที่หน่วยงานของรัฐต้องการเอกสารดังกล่าวก็เพียงเพื่อยืนยันตัวบุคคลเท่านั้น
และมิได้ใช้ประโยชน์อื่นใดอีก
และทำให้หน่วยงานของรัฐต้องสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บและรักษาเอกสารเหล่านี้เป็นจำนวนมากอีกด้วย
นอกจากนี้
การที่กฎหมายลำดับรองมีบทบัญญัติที่ไม่เหมาะสมได้สร้างภาระแก่ประชาชนที่ไปติดต่อราชการหลายประการ
โดยภาระที่เกิดขึ้นแก่ประชาชน ได้แก่
§ ต้องใช้เวลาดำเนินการมาก
และไม่ทราบจะได้รับอนุมัติอนุญาตเมื่อใด
เนื่องจากกฎหมายลำดับรองกำหนดขั้นตอนดำเนินการไว้หลายขั้นตอนทั้งที่อาจไม่จำเป็น
และไม่มีการกำหนดระยะเวลาดำเนินการแต่ละขั้นตอนไว้ชัดเจน
§ ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการดำเนินการมาก
§ ไม่ทราบว่าจะได้รับอนุมัติอนุญาตหรือไม่
เนื่องจากไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจไว้ในกฎหมายลำดับรอง
§ เป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ของรัฐแสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริต
ภาระต่าง
ๆ
เหล่านี้ทำให้ประชาชนเกิดความเบื่อหน่ายที่จะปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายแม้จะทราบว่าการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายเป็นความผิดและมีโทษ
รวมทั้งหลีกเลี่ยงที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย
อันทำให้การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายไม่มีประสิทธิภาพ
นอกจากนี้
ภาระที่เกิดขึ้นแก่ประชาชนเหล่านี้ยังมีผลกระทบต่อศักยภาพในการแข่งขันของประเทศในเวทีการค้าโลกอีกด้วย
โดยเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ผู้ประกอบการไทยไม่สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการของประเทศอื่น
ทั้งยังทำให้นักลงทุนต่างประเทศไม่สนใจที่จะมาลงทุนในประเทศไทย
(ข)
ปัญหาที่เกิดขึ้นแก่หน่วยงานของรัฐ
โดยที่การดำเนินการของหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามกฎหมาย
และกฎหมายระดับพระราชบัญญัติจำนวนมากเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดแนวทางหรือวิธีการในการดำเนินการตามกฎหมายต่าง
ๆ ได้ จึงถือว่ากฎหมายลำดับรองเป็นกลไกสำคัญที่รัฐใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย
แต่หากกฎหมายลำดับรองมีบทบัญญัติที่ไม่เหมาะสม
บทบัญญัติเหล่านี้ก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติราชการโดยตรง
โดยทำให้การดำเนินงานต่าง ๆ เป็นไปโดยล่าช้าไม่ทันต่อเหตุการณ์
ทั้งการทำงานตามปกติและการให้บริการสาธารณะ นอกจากนี้
ยังทำให้ต้นทุนในการดำเนินงานและการให้บริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐเพิ่มสูงขึ้นโดยไม่จำเป็น
และเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้แสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริตด้วย
กรณีกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกเพื่อกำหนดวิธีปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐนั้นเอง
เช่น ระเบียบของหน่วยงานของรัฐว่าด้วยการอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ นั้น
หากกำหนดขั้นตอนวิธีทำงานไว้ไม่เหมาะสมหรือไม่กำหนดระยะเวลาดำเนินการที่ชัดเจนก็จะทำให้การทำงานล่าช้า
ไม่ทันต่อเหตุการณ์
และการไม่กำหนดกรอบหรือเกณฑ์ในการใช้ดุลพินิจให้ชัดเจนอาจทำให้มีการใช้ดุลพินิจเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมายได้
ส่วนกรณีกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งออกมาเพื่อให้หน่วยงานของรัฐอื่นถือปฏิบัติเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปในแนวทางเดียวกัน
เช่น ระเบียบกระทรวงการคลังเรื่องต่าง ๆ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่องต่าง ๆ กฎ
ก.พ. เป็นต้น นั้น
แม้จะทำให้การปฏิบัติราชการของทุกหน่วยงานเป็นไปในแนวทางเดียวกัน
แต่หากกฎหมายลำดับรองนั้นมีเนื้อหาที่ไม่เหมาะสมหรือไม่ทันสมัย ก็จะมีผลกระทบต่อประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการของหน่วยงานของรัฐจำนวนมากโดยตรงและรุนแรง
๓.
สาเหตุของปัญหา
หากพิจารณาสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองดังกล่าวข้างต้นแล้ว
พอสรุปได้ว่าปัญหาดังกล่าวเกิดจากสาเหตุสำคัญ ๒ ประการ ประการที่หนึ่ง
กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาที่ไม่เหมาะสม และประการที่สอง
ไม่มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป
(ก)
กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาไม่เหมาะสม
โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
เนื้อหาของกฎหมายลำดับรองจึงต้องสอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ อย่างไรก็ตาม
การที่เนื้อหาของกฎหมายลำดับรองสอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมิได้ประกันว่ากฎหมายลำดับรองนั้นจะทำให้การดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐเพื่อบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายหรือการให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ หากมีเนื้อหาที่ไม่เหมาะสม
กฎหมายลำดับรองนั้นจะกลายเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานและการให้บริการสาธารณะ
สำหรับสาเหตุสำคัญที่ทำให้กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาไม่เหมาะสมนั้นพอสรุปได้
๕ ประการ ดังนี้
(๑) มีขั้นตอนมาก
โดยที่ผู้ออกกฎหมายลำดับรองได้แก่ฝ่ายบริหาร
โดยหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่เป็นผู้บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายจะเป็นผู้เสนอให้มีการออกกฎหมายลำดับรองนั้น
หน่วยงานของรัฐส่วนมากจึงมักกำหนดขั้นตอนการดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองในลักษณะที่เอื้ออำนวยต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนและสอดคล้องกับสายการบังคับบัญชาที่มีอยู่เป็นหลัก
แทนที่จะคำนึงถึงการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนหรือหน่วยงานอื่นที่เป็นผู้รับบริการหรือประสิทธิภาพในการให้บริการเป็นหลัก
กฎหมายลำดับรองที่มีเนื้อหาเป็นการกำหนดแนวการดำเนินงานจึงมักกำหนดให้มีขั้นตอนที่ต้องดำเนินการมากและซับซ้อน
ทำให้ผู้ปฏิบัติต้องเสียเวลาและค่าใช้จ่ายในการดำเนินการให้ครบขั้นตอนที่กำหนด
ทั้งที่บางขั้นตอนอาจไม่จำเป็นต้องมี
(๒)
หลักเกณฑ์วิธีการไม่เหมาะสม
ที่ผ่านมา
หน่วยงานของรัฐผู้เสนอให้มีการออกกฎหมายลำดับรองเป็นผู้กำหนดรายละเอียดของกฎหมายลำดับรอง
และมักจะกำหนดรายละเอียดในลักษณะที่เอื้อต่อการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
โดยไม่คำนึงถึงปัจจัยภายนอกต่าง ๆ เป็นต้นว่าความก้าวหน้าของเทคโนโลยี
ปัญหาการจราจร หรือต้นทุนที่ต้องใช้ในการดำเนินงาน เช่น
การกำหนดให้ผู้ยื่นขออนุญาตต้องมายื่นคำขอด้วยตนเอง
การกำหนดให้ยื่นเอกสารประกอบที่อาจไม่จำเป็นแก่การพิจารณาในเนื้อหาของการอนุมัติอนุญาต
การกำหนดวิธีการรับชำระค่าธรรมเนียมโดยเงินสดหรือเช็คเท่านั้น เป็นต้น
(๓) ไม่มีกรอบในการใช้ดุลพินิจ
กฎหมายลำดับรองจำนวนมากไม่กำหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้
ทำให้ประชาชนผู้มาขอรับบริการไม่อาจทราบแนวทางการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐ
และไม่สามารถทราบได้ว่าตนจะได้รับอนุมัติอนุญาตหรือไม่
อันเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตขึ้นได้
(๔) ไม่มีการกำหนดระยะเวลาดำเนินการชัดเจน
กฎหมายลำดับรองมักไม่กำหนดเวลาในการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐไว้
ซึ่งทำให้ผู้รับบริการจากหน่วยงานของรัฐนั้นไม่อาจทราบได้ว่าตนจะได้รับบริการจากรัฐเมื่อใด
การขอรับบริการจากรัฐจึงกลายเป็นเป็นสิ่งที่ไม่แน่นอน
และทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐนำไปแสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริต
(ข)
ไม่มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป
โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติต่าง ๆ เพื่อประโยชน์ในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย
จึงต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมอยู่เสมอ
แต่มีกฎหมายลำดับรองจำนวนมากที่ไม่เคยมีการปรับปรุงแก้ไข
หลายฉบับมีการปรับปรุงแก้ไขล่าช้า
ทำให้กฎหมายลำดับรองเหล่านี้ไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมปัจจุบัน
และเป็นอุปสรรคต่อการให้บริการและการปฏิบัติหน้าที่
๔.
แนวทางการแก้ไขปัญหา
(ก) ประสบการณ์ของต่างประเทศ
ปัญหาความไม่เหมาะสมของกฎหมายลำดับรองนี้ถือเป็นปัญหาที่หลายประเทศถือว่ามีความสำคัญอย่างมากเพราะมีผลกระทบโดยตรงต่อการพัฒนาประเทศโดยรวม
จึงได้พัฒนาแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวขึ้นอย่างหลากหลาย
โดยตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือกรณีประเทศญี่ปุ่นซึ่งมีแนวทางดำเนินการดังนี้
๑.
แนวทางปฏิบัติเพื่อนำไปสู่การปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารราชการแผ่นดินอันจะเป็นหลักประกันของการออกกฎที่มีคุณภาพของประเทศญี่ปุ่น
รายงานของ OECD เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายประกอบด้วยการประสานยุทธศาสตร์ต่างๆ ซึ่งมุ่งจะปรับปรุงคุณภาพของการออกกฎโดยส่วนใหญ่ได้นำมาจากข้อเสนอแนะ
(Recommendation) ปี ค.ศ.
๑๙๙๕ ของคณะมนตรีของ OECD ซึ่งเกี่ยวกับการปรับปรุงคุณภาพของการออกกฎ
ประเทศญี่ปุ่นใช้ยุทธศาสตร์ในข้อเสนอแนะดังกล่าวเป็นฐานในการวิเคราะห์สภาพการบริหารราชการเพื่อปฏิรูปกฎหมายของตนซึ่งจัดเป็นหัวข้อได้ดังนี้
๑.๑
การยกร่างแนวทางการดำเนินการของการออกกฎ โดย
๑.๑.๑
ให้ฝ่ายการเมืองระดับสูงสุดมีมติเห็นชอบกับนโยบายการปฏิรูปกฎหมาย
๑.๑.๒
กำหนดบรรทัดฐานที่จะบ่งชี้คุณภาพของกฎและกำหนดหลักการในการตัดสินใจหรือการมีคำสั่งในการออกกฎ
๑.๑.๓
จัดตั้งกลไกขับเคลื่อนการบริหารการออกกฎ
๑.๒
ปรับปรุงคุณภาพของการจัดทำกฎใหม่ โดย
๑.๒.๑
วิเคราะห์กระทบของแนวทางการออกกฎ
๑.๒.๒
ปรึกษาหรือสอบถามความเห็นสาธารณะอย่างเป็นระบบ โดยปรึกษาหรือสอบถามความเห็นต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียซึ่งถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูกกระทบกระเทือนเมื่อมีกฎ
๑.๒.๓
ตรวจสอบหาแนวทางอื่นแทนการออกกฎ
๑.๒.๔
ปรับปรุงความเชื่อมโยงของกฎ
๑.๓.
เพิ่มคุณภาพของกฎที่มีอยู่โดย
๑.๓.๑
ตรวจสอบและทำให้ทันสมัยอยู่เสมอ
๑.๓.๒ ลดหรือทำให้ง่ายซึ่งกระบวนพิจารณาทางปกครองและกฎเกณฑ์ต่างๆ
ที่ไม่จำเป็น
๒. สภา Diet ของญี่ปุ่นได้ผ่านกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการส่วนกลาง
กรอบของพระราชบัญญัติว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการส่วนกลาง
ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการปฏิรูปกฎหมาย มีดังนี้
- จัดตั้งกระทรวงว่าด้วยกิจการทั่วไป
เพื่อช่วยเหลือหรือสนับสนุนงานของรัฐมนตรีและ นายกรัฐมนตรี
และมีหน้าที่ประเมินผลและติดตามนโยบายของรัฐบาล
- กระทรวงยุติธรรม
จะต้องมีนโยบายเน้นในการปฏิรูปศาลยุติธรรมและศาลปกครอง
-
กระทรวงเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมควรเลิกหรือลดการส่งเสริมธุรกิจด้านใดด้านหนึ่งและหันมาพัฒนาสภาพทั่วไปให้เหมาะสมกับการประกอบธุรกิจทุกด้าน ทั้งนี้ โดยไม่ไปละเมิดกฎของตลาด
-
กระทรวงที่ดินและการคมนาคมแห่งชาติต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการนำที่ดินของชาติมาใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด
และจัดทำให้ระบบคมนาคมของประเทศเชื่อมโยงกันรวมทั้งต้องดำเนินการเพื่อยกเลิกกฎของรัฐบาลที่ใช้ในการควบคุมอุตสาหกรรมเกี่ยวกับการคมนาคม นอกจากที่กล่าวมาข้างต้น
กระทรวงฯจะต้องจัดแผนงานโครงการว่าด้วยการกระจายอำนาจและการใช้ทรัพยากรของภาคเอกชนในการดำเนินการตามแผนงานการโยธาสาธารณะ
- กระทรวงสิ่งแวดล้อม
ต้องจัดกลุ่มภารกิจให้ชัดเจน โดยจัดตามกฎหมายในเรื่องนั้น เช่น
กฎหมายว่าด้วยอากาศเป็นพิษ
กฎหมายว่าด้วยน้ำ กฎหมายว่าด้วยดิน หรือกฎหมายเกี่ยวกับกำจัดขยะ
-
สำนักว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการส่วนกลางต้องจัดตั้งกลไกเกี่ยวกับการประเมิน
โดยมีวัตถุประสงค์หลักคือ เพื่อให้แต่ละกระทรวงจัดตั้งหน่วยประเมินขึ้น
รวมถึงการจัดตั้งหน่วยประเมินในกระทรวงว่าด้วยกิจการทั่วไปด้วย
และเพื่อให้การประเมินสัมฤทธิ์ผลควรนำผลประเมินมาเผยแพร่
-
จำต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับการลดจำนวนข้าราชการในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับการป้องกันประเทศ
อย่างน้อยร้อยละสิบ
และเมื่อไม่นานมานี้รัฐบาลญี่ปุ่นได้กำหนดเป้าหมายลดจำนวนข้าราชการร้อยละยี่สิบห้า
นักวิชาการเห็นว่าการลดจำนวนข้าราชการเป็นการปฏิรูปกฎหมายในทางอ้อม กล่าวคือ เมื่อกระทรวงใดมีจำนวนข้าราชการน้อย ความสามารถในการจัดทำกฎเพื่อแทรกแซงระบบเศรษฐกิจของกระทรวงนั้นย่อมน้อยตามไปด้วย
๓.
ประสิทธิภาพของส่วนราชการเพื่อนำเอาวิธีการออกกฎที่มีคุณภาพมาใช้
๓.๑ ความโปร่งใสของระบบราชการ
ในกรณีที่ส่วนราชการประสงค์จะผลักดันการแข่งขัน การค้า และการลงทุน
วิธีการออกกฎจำต้องมีความโปร่งใส นอกจากนี้ ความโปร่งใสยังช่วยลดอิทธิพลอันไม่พึงปรารถนาจากกลุ่มผลประโยชน์ได้ด้วย
สำหรับประเทศญี่ปุ่น
ความโปร่งใสมีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากประเทศอื่นๆ
นักวิชาการต่างวิพากษ์ว่าระบบการออกกฎของประเทศญี่ปุ่นขาดซึ่งความโปร่งใส สถาบัน
Keidanren ได้แสดงความเห็นว่า เพื่อให้การปฏิรูประบบราชการประสบความสำเร็จ
จำต้องแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่ให้อำนาจส่วนราชการต่างๆ เสียใหม่
โดยต้องกำหนดอย่างชัดเจนว่า ส่วนราชการนั้นๆ มีอำนาจหน้าที่อย่างไร
รวมทั้งเรื่องการใช้ดุลพินิจด้วย มิใช่บัญญัติไว้อย่างกว้างๆ เช่นปัจจุบัน
ในประเทศญี่ปุ่นองค์ประกอบ
๓ ประการในการจัดทำกฎที่มีส่วนทำให้ความโปร่งใสลดลงคือ
เอกสารพื้นฐานที่ใช้ในการออกกฎไม่ได้ระบุอย่างชัดเจน
กระบวนการตัดสินใจที่เคลือบคลุม และการฟ้องคดีต่อศาลมีข้อจำกัด
ประเทศญี่ปุ่นก่อนปี
ค.ศ. ๑๙๙๓ ไม่มีกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองศาสตราจารย์ผู้หนึ่งได้กล่าวว่า
ประเทศญี่ปุ่น “ใช้ส่วนราชการผ่านทางกฎหมายที่ตีความโดยส่วนราชการ”
มากกว่า “การบังคับใช้กฎหมาย” และต่อมา ในปี ค.ศ. ๑๙๗๔
คณาจารย์กลุ่มหนึ่งก็ได้ประกาศว่าประเทศญี่ปุ่นมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนต้องประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
ในปี ค.ศ. ๑๙๙๓ สภา Diet ได้เห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งมีเนื้อหาครอบคลุม ๓ ส่วนที่สำคัญคือ การออกคำสั่งทางปกครอง
โครงการของส่วนราชการ และการให้ความเห็น ในมาตรา ๒
ของพระราชบัญญัตินี้ได้ให้ความหมายของการออกคำสั่งทางปกครองว่า
เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ส่วนคำว่า “โครงการของส่วนราชการ” คือ แนวทาง ข้อเสนอแนะ คำแนะนำ ซึ่งส่วนราชการรับไปปฏิบัติ
๓.๒
การออกคำสั่งทางปกครอง
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองบัญญัติให้ส่วนราชการที่มีหน้าที่ออกใบอนุญาตหรือรับจดทะเบียน
จัดพิมพ์กฎเกณฑ์ที่ส่วนราชการใช้ประกอบการพิจารณาออกใบอนุญาตหรือรับจดทะเบียนให้ชัดเจน
รวมทั้งให้ร่นระยะเวลาการพิจารณาอนุญาตด้วย
มาตรา ๕
บัญญัติให้ส่วนราชการต้องจัดทำหลักเกณฑ์ที่ใช้ประกอบการพิจารณาอนุญาตอย่างชัดเจน
และกฎเกณฑ์นั้นต้องเป็นรูปธรรมให้ได้มากที่สุด
มาตรา ๘
บัญญัติให้ต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองที่ไม่อนุญาต
มาตรา ๑๐
บัญญัติให้มีการรับฟังสาธารณะหรือโดยวิธีการอื่นเพื่อจะรวบรวมความเห็นของบุคคลที่สาม
มาตรา ๑๓
บัญญัติให้สิทธิแก่ผู้ที่จะถูกกระทบสิทธิจากคำสั่งทางปกครองเข้ามาในกระบวนการออกคำสั่งทางปกครอง
มาตรา ๒๔
จัดให้มีเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกคำสั่งทางปกครองเพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องเข้าตรวจดูได้
ในแผนงานการปฏิรูปกฎหมายของปี
ค.ศ. ๑๙๙๘ รัฐบาลได้ผูกพันว่า
การบังคับใช้กฎหมายจะต้องยึดแนวทางตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
๓.๓
โครงการของส่วนราชการ
ศาสตราจารย์ด้านการบริหารรัฐกิจของประเทศญี่ปุ่นได้ให้ความหมายของโครงการของส่วนราชการว่า
หมายถึง มาตรการที่ส่วนราชการนำมาใช้โดยไม่มีสภาพบังคับตามกฎหมาย
เพื่อจะเร่งกระบวนการต่างๆ ที่นำไปสู่ผลผลิตตามที่มุ่งหมายไว้
โครงการของส่วนราชการอาจจะได้มาจากหลายทาง เช่น สมาคมการค้าหรือราชการส่วนท้องถิ่น
โครงการของส่วนราชการเป็นเครื่องมือหนึ่งของรัฐบาลในการใช้อำนาจหน้าที่ไปยังภาคเอกชนและภาครัฐ
และโดยส่วนใหญ่การออกกฎก็จะเป็นไปตามโครงการดังกล่าว
๓.๔
การขึ้นทะเบียนหรือการจัดทำประมวล
เพื่อที่จะทราบได้ว่าประเทศญี่ปุ่นมีกฎใดที่ใช้บังคับบ้าง
จะต้องสำรวจตรวจตราขึ้นทะเบียนหรือจัดทำในรูปประมวล ทั้งนี้
เพื่อทำการยกเลิกหรือแก้ไขกฎให้ครบถ้วนตามโครงการปฏิรูปกฎหมาย ในการปฏิรูปกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสก็ประสบปัญหาเช่นเดียวกัน
สภาแห่งรัฐของประเทศฝรั่งเศสได้กล่าวว่า
การจะพูดว่ากฎหมายเฟ้อได้ก็ต่อเมื่อต้องมีวิธีหรือมาตรวัดเสียก่อน
ประเทศญี่ปุ่นเมื่อมีการปฏิรูปกฎหมายได้นำกฎหมายลำดับรองคือ
ประกาศกระทรวง คำสั่งของคณะกรรมการต่างๆ มาลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา
และสำหรับกฎของท้องถิ่นก็ได้นำลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาส่วนท้องถิ่น
เมื่อได้จัดพิมพ์เอกสารดังกล่าวแล้ว
ประเทศญี่ปุ่นได้จัดตั้งหน่วยทะเบียนกฎหมายกลางอันเป็นสิ่งที่ช่วยให้เกิดความโปร่งใสแก่การบริหารราชการมากขึ้น
ประสบการณ์ของประเทศสวีเดน
สวีเดนได้มีโครงการปฏิรูปกฎหมายในปี ค.ศ. ๑๙๘๐
และประสบปัญหาทำนองเดียวกับประเทศญี่ปุ่น คือ กฎต่างๆ
มิได้มีการลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ในช่วงของปี ค.ศ. ๑๙๘๔
ประเทศสวีเดนจึงสร้างกติกา “กิโยตีนย์”
ขึ้นมาบังคับใช้กับส่วนราชการ คือ กฎใดๆ
ที่ไม่ได้นำมาขึ้นทะเบียนตีพิมพ์ภายในกำหนดเวลาก็จะไม่มีสภาพบังคับของกฎอีกต่อไป
เนื่องจากรัฐบาลเห็นว่ารัฐบาลไม่มีเครื่องมือที่จะทำการสำรวจกฎที่ใช้บังคับอยู่
การสะสมของพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรองที่ส่วนราชการยกร่างขึ้นมาโดยไม่มีการควบคุมทำให้รัฐไม่อยู่ในสภาพที่จะบอกได้ว่า
รัฐกำหนดอะไรไปบ้างแก่ประชาชน
กฎกิโยตีนย์บังคับให้ส่วนราชการนำกฎมาตีพิมพ์ขึ้นทะเบียนภายในวันที่ ๑ กรกฎาคม
ค.ศ. ๑๙๘๖ มิฉะนั้น กฎนั้นจะไม่มีสภาพบังคับ
การดำเนินการเช่นนี้ทำให้ส่วนราชการกลับไปทบทวนกฎที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนว่าสมควรใช้บังคับต่อไปหรือสมควรแก้ไขอย่างไร
ผลของกฎกิโยตีนย์ทำให้กฎจำนวนหลายร้อยฉบับถูกยกเลิกไป
๓.๕
การปฏิรูประบบศาล
การปฏิรูประบบศาลก็เป็นส่วนสำคัญของการปฏิรูปกฎหมาย
ในปี ค.ศ. ๑๙๙๔ ได้มีการสำรวจจำนวนคดีปกครองปรากฏว่า คดีปกครองมีจำนวนน้อยมาก
แต่กลับมีจำนวนการอุทธรณ์ภายในของฝ่ายปกครองมากถึง ๓๖,๐๐๐ คำอุทธรณ์ ปรากฏการณ์นี้ก็เนื่องมาจากค่าธรรมเนียมศาลที่แพง
และความกลัวของราษฎรที่มีต่อความแค้นของส่วนราชการที่ถูกฟ้องเป็นคดี
และอีกเหตุผลหนึ่งคือ วัฒนธรรมของญี่ปุ่นที่ประสงค์จะแก้ไขความไม่ถูกต้องของคำสั่งทางปกครองโดยวิธีการอื่นมากกว่าจะไปต่อสู้กันในศาล
สถาบัน Keidanren
ได้มีหนังสือแจ้งขอให้รัฐบาลแก้ไขพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับความผิดพลาดของส่วนราชการในการออกคำสั่งทางปกครอง
และเสนอให้แก้ไขกฎหมายว่าด้วยการอุทธรณ์ภายในของฝ่ายบริหารให้สะดวกมากขึ้นเพื่อให้ประชาชนได้เข้าถึงมากขึ้นกว่าเดิม
ในปี ค.ศ. ๑๙๙๘
รัฐบาลญี่ปุ่นยอมรับที่จะให้มีมาตรการที่จะทำให้การฟ้องคดีปกครองเหมาะสมยิ่งขึ้น
และได้มอบหมายหน้าที่นี้ให้แก่ฝ่ายศาลที่จะไปปรับปรุงกฎที่ใช้พิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของกฎให้ชัดเจนยิ่งขึ้น
รวมทั้งได้เพิ่มจำนวนทนายความด้วย ทั้งนี้
เพื่อให้การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้สะดวกและรวดเร็วขึ้น
(ข) แนวทางการแก้ปัญหาของไทย
สำหรับแนวทางในการแก้ไขปัญหาอันเกิดจากกฎหมายลำดับรองของประเทศไทยนั้นก็เป็นเช่นเดียวกับต่างประเทศโดยการกำหนดหลักเกณฑ์การออกกฎหมายลำดับรองให้ชัดเจน
และกำหนดให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นระยะ ๆ
ข.๑
กำหนดหลักเกณฑ์ในการออกกฎหมายลำดับรองที่ชัดเจน
ก่อนกำหนดรายละเอียดของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติโดยกฎหมายลำดับรองนั้น
หน่วยงานผู้เสนอให้มีการออกกฎหมายลำดับรองนั้นควรต้องพิจารณาเรื่องดังต่อไปนี้โดยละเอียดก่อนเพื่อให้กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาที่เหมาะสมที่สุด
§ ภารกิจที่จะกระทำคืออะไร
§ มาตรการที่กำหนดจะทำให้ภารกิจประสบความสำเร็จหรือไม่และสอดคล้องกับสภาพสังคมหรือไม่
§ มาตรการนั้นจะทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปอย่างรวดเร็ว
โปร่งใส และมีประสิทธิภาพหรือไม่
§ มาตรการนั้นก่อให้เกิดภาระแก่ประชาชนเกินสมควรหรือไม่
§ กำหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจไว้ชัดเจนหรือไม่
§ กำหนดกรอบเวลาในการดำเนินการเหมาะสมหรือไม่
§ หน่วยงานของรัฐมีความพร้อมที่จะดำเนินมาตรการดังกล่าวอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่
หากหน่วยงานที่จะออกกฎหมายลำดับรองสามารถตอบคำถามดังกล่าวได้ชัดเจนและมีเหตุผล
ก็จะเป็นประกันว่ากฎหมายลำดับรองนั้นมีเนื้อหาที่เหมาะสมกับสภาพของสังคมแล้ว
ข.๒ ต้องมีการทบทวนกฎหมายลำดับรอง
ดังกล่าวข้างต้นแล้วว่าลักษณะสำคัญของกฎหมายไม่ว่าจะเป็นกฎหมายในระดับใด
ต้องมีลักษณะพลวัตร (Dynamic) หรือต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา
เมื่อกฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดและวิธีปฏิบัติต่าง ๆ
จึงต้องมีการปรับปรุงให้สอดคล้องกับสภาพสังคมอยู่เสมอ มิฉะนั้น
หากไม่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาของสังคมโดยรวม
๕.
การทบทวนกฎหมายลำดับรอง
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ. ๒๕๔๖
ตระหนักถึงความสำคัญและจำเป็นของการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นอย่างมาก
และบัญญัติหลักเกณฑ์ทั่วไปในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองต่าง ๆ
ไว้ในมาตรา ๓๕ มาตรา ๓๖ และมาตรา ๔๒ โดยมีแนวทางในการทบทวนกฎหมายลำดับรอง ดังนี้
๕.๑ ใครเป็นผู้ทบทวน
โดยที่กฎหมายลำดับรองนั้นเป็นกฎหมายบริหารบัญญัติหรือกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหาร
โดยหน่วยงานที่มีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นผู้รักษาการตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแต่ละฉบับจะทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย
รวมทั้งเป็นผู้เสนอให้มี
ปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายลำดับรองที่ออกตามความในกฎหมายระดับพระราชบัญญัตินั้น ดังนั้น
การริเริ่มการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองจึงเป็นหน้าที่โดยตรงของหน่วยงานที่มีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นผู้รักษาการตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัตินั้น
ในการนี้ มาตรา ๓๕
แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖
ได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่สำรวจ
ตรวจสอบและทบทวนบรรดากฎหมายลำดับรองที่อยู่ในความรับผิดชอบ เพื่อปรับปรุงกฎหมายลำดับรองให้ทันสมัยและเหมาะสมกับสภาวการณ์และความจำเป็นทางเศรษฐกิจ
สังคมและความมั่นคงของประเทศ
อย่างไรก็ดี
การให้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้เริ่มการทบทวนกฎหมายลำดับรองของตนเองอาจไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากหน่วยงานของรัฐอาจดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองมานานจนเป็นความเคยชิน
และเห็นว่าเหมาะสมอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องมีการปรับปรุงแก้ไข ดังนั้น มาตรา ๓๖
แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖
จึงให้อำนาจแก่ “สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา”
ซึ่งเป็นหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่ในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมายแก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ
ที่จะเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐ ต่าง ๆ
เพื่อให้มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองที่อยู่ในความรับผิดชอบให้ทันสมัยและเหมาะสมกับสภาวการณ์ด้วย
และเมื่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอแนะต่อส่วนราชการใดแล้ว ส่วนราชการนั้นต้องพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นโดยเร็ว
หากหน่วยงานใดไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอแนะของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองใด
หน่วยงานนั้นต้องเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาวินิจฉัย
๕.๒ ทบทวนเมื่อใด
การทบทวนกฎหมายลำดับรองตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ. ๒๕๔๖ นั้น แบ่งออกได้เป็น ๒ กรณี คือ
เมื่อหน่วยงานทราบว่ากฎหมายลำดับรองนั้นก่อให้เกิดปัญหาขึ้น
และเมื่อครบรอบระยะเวลาที่กำหนด
(ก) การทบทวนเมื่อทราบปัญหา
โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดที่ประชาชนต้องปฏิบัติตามรวมทั้งวิธีดำเนินการของหน่วยงานของรัฐในเรื่องที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติได้บัญญัติไว้
ดังนั้น แม้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ. ๒๕๔๖ จะมิได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งว่าหน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการทบทวนกฎหมายลำดับรองเมื่อใด
หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานก็มีหน้าที่โดยนัย (Implied duty)
ที่จะต้องดำเนินการทบทวนทันทีที่ทราบว่ากฎหมายลำดับรองใดเป็นอุปสรรคต่อการให้บริการประชาชนหรือต่อการปฏิบัติหน้าที่
เพราะมิฉะนั้นแล้ว
หน่วยงานของรัฐจะไม่สามารถให้บริการประชาชนหรือปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
หน่วยงานของรัฐอาจทราบปัญหาที่เกิดจากกฎหมายลำดับรองที่อยู่ในความรับผิดชอบได้จาก
§ คำร้องเรียนจากประชาชน
§ รายงานจากเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน
§ ข้อเสนอแนะจากหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง
§ ข้อเสนอแนะจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ในกรณีกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งออกมาเพื่อให้หน่วยงานของรัฐอื่นถือปฏิบัติเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปในแนวทางเดียวกันนั้น
มาตรา ๔๒ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ. ๒๕๔๖ บัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า
หากหน่วยงานของรัฐที่ออกกฎหมายลำดับรองนั้นได้รับการร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากหน่วยงานอื่นว่ากฎหมายลำดับรองนั้นไม่เหมาะสม
จะต้องดำเนินการพิจารณาทบทวนทันที โดยหน่วยงานที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้นอาจร้องเรียนต่อหน่วยงานที่ออกกฎหมายลำดับรองนั้นโดยตรงหรือจะเสนอผ่านกรรมการพัฒนาระบบราชการก็ได้
(ข) การทบทวนทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด
โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติต่าง
ๆ ตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้สอดคล้องกับสภาพสังคม
กรณีจึงจำเป็นต้องมีการปรับปรุงรายละเอียดต่าง ๆ
เหล่านี้ให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา
มิฉะนั้นกฎหมายลำดับรองที่มีความเหมาะสมกับสภาพสังคมและสามารถทำให้การบังคับการตามกฎหมายในยุคสมัยหนึ่งมีประสิทธิภาพ
อาจกลายเป็นอุปสรรคต่อการบังคับการตามกฎหมายได้หากไม่มีการทบทวนกฎหมายนั้นเมื่อระยะเวลาผ่านไป
ดังนั้น
แม้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖
จะมิได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองทุกรอบระยะเวลา
แต่โดยที่หน่วยงานของรัฐมีความจำเป็นต้องปรับปรุงกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปอยู่เสมอ
ผู้บริหารของหน่วยงานของรัฐจึงสามารถกำหนดนโยบายหรือแนวปฏิบัติในเรื่องดังกล่าวขึ้นภายในหน่วยงานของตนได้ว่าจะให้มีการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองทุกรอบระยะเวลาเท่าใด
เพราะเป็นหน้าที่โดยนัยที่ต้องดำเนินการ
ทั้งยังเป็นการพัฒนาประสิทธิภาพของหน่วยงานในการปฏิบัติหน้าที่โดยตรง
สำหรับกำหนดเวลาที่เหมาะสมในการเริ่มต้นพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นไม่มีกำหนดตายตัว
ผู้บริหารของหน่วยงานของรัฐจึงอาจกำหนดได้ตามความเหมาะสม แต่หลายประเทศกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองเมื่อบังคับใช้มาครบ
๕ ปี เนื่องจากเป็นระยะเวลาที่สภาพสังคมเปลี่ยนแปลงไปมากพอสมควรแล้ว
แต่ทั้งนี้ไม่ห้ามหน่วยงานของรัฐที่จะทบทวนกฎหมายลำดับรองก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าวหากเห็นว่ามีความจำเป็นที่ต้องดำเนินการ
๕.๓ หลักในการพิจารณาทบทวน
การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นการพัฒนาประสิทธิภาพการปฏิบัติหน้าที่และการให้บริการประชาชนเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป
จึงเป็นเรื่องที่หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยจำเป็นต้องดำเนินเนินการ และเพื่อให้การพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองเกิดผลสัมฤทธิ์
การพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองดังกล่าวต้องเป็นไปตามหลักการสำคัญ ๔ ประการ ดังนี้
(ก)
ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholders)
การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องจะทำให้หน่วยงานของรัฐทราบปัญหาที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรอง
เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาว่าปัญหานั้นเกิดขึ้นจากความไม่เหมาะสมหรือข้อบกพร่องของกฎหมายลำดับรองจริงหรือไม่
หรือเป็นเรื่องที่ผู้เกี่ยวข้องเข้าใจผิด หากปัญหานั้นเกิดขึ้นจากความไม่เหมาะสมหรือข้อบกพร่องของกฎหมายลำดับรองจริง
สมควรปรับปรุงแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวอย่างไรเพื่อให้การบริการประชาชนหรือการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐมีประสิทธิภาพมากที่สุด
สำหรับผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholders) ที่สมควรรับฟังความคิดเห็นประกอบการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นอาจแยกออกได้เป็น
๓ กลุ่ม ดังนี้
§ ประชาชนที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้น
§ เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้น
§ หน่วยงานของรัฐอื่นที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายลำดับรองนั้น
เพื่อประโยชน์ในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง
หน่วยงานของรัฐควรพัฒนาวิธีการที่เปิดให้มีการแจ้งหรือรายงานปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองได้โดยสะดวกและสร้างภาระแก่ผู้แจ้งหรือรายงานน้อยที่สุด
เช่น การรับแจ้งทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ หรือการที่หน่วยงานของรัฐรับภาระค่าไปรษณีย์แทนผู้แจ้งหรือรายงาน
เป็นต้น
รวมทั้งต้องมีมาตรการป้องกันมิให้ผู้แจ้งหรือรายงานได้รับผลกระทบจากการแจ้งนั้น
โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้นเป็นผู้แจ้งหรือรายงาน
โดยอาจต้องมีการปกปิดชื่อเจ้าหน้าที่ผู้แจ้งหรือรายงานเป็นความลับ เป็นต้น
(ข)
ต้องดำเนินการอย่างจริงจังและต่อเนื่อง
การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองจะทำให้ทราบปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองนั้นและสามารถกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างถูกต้อง
อันเป็นผลดีต่อการพัฒนาประสิทธิภาพในการให้บริการแก่ประชาชนและการทำงานของหน่วยงานของรัฐนั้นเอง
การดำเนินการเพื่อทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองจึงต้องดำเนินการอย่างจริงจังและต่อเนื่อง
หลายประเทศถึงกับกำหนดให้ต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด เช่น ๓
เดือน ๖ เดือน เป็นต้น
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ. ๒๕๔๖
มิได้กำหนดเวลาแล้วเสร็จในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองไว้ชัดเจน
โดยกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการโดยเร็ว แต่ทั้งนี้
หัวหน้าหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่งอาจกำหนดกรอบเวลาในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองได้เพื่อให้การดำเนินการดังกล่าวเป็นไปอย่างจริงจังและต่อเนื่อง
หากสามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็วก็สามารถที่จะพัฒนาประสิทธิภาพในการให้บริการละการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างรวดเร็ว
(ค) ต้องคำนึงถึงความสะดวกรวดเร็วในการให้บริการและความถูกต้อง
วัตถุประสงค์หลักในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองนั้นเป็นไปเพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคและบรรดาความยุ่งยากต่าง
ๆ ที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองนั้น
การกำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองจึงต้องคำนึงถึงความชอบด้วยกฎหมายและประสิทธิภาพในการให้บริการ
กล่าวคือ
แนวทางแก้ไขปัญหาดังกล่าวต้องสอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจในการออกกฎหมายลำดับรองนั้น
และแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับสภาพสังคมปัจจุบัน
ไม่สร้างภาระแก่ประชาชน และสามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง
เพื่อให้การกำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว
มาตรา ๓๕ และมาตรา ๔๒
แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖
บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐต้องนำความคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะของประชาชนและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องมาประกอบการพิจารณาด้วย
(ง) ต้องเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวน
การเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นการประกันว่าการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นเป็นไปอย่างจริงจังและโปร่งใส
โดยมาตรา ๔๑
แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖
กำหนดให้หน่วยงานของรัฐแจ้งผลการดำเนินการให้ผู้เกี่ยวข้องทราบด้วย
โดยจะแจ้งโดยตรงหรือแจ้งให้ทราบทั่วไปทางระบบเครือข่ายสารสนเทศของหน่วยงานของรัฐก็ได้
แต่ถ้ามีการแจ้งทางระบบเครือข่ายสารสนเทศนั้น
จะเปิดเผยชื่อหรือที่อยู่ของผู้ร้องเรียนหรือแจ้งข้อมูลไม่ได้
๕.๔ ประเด็นที่ต้องพิจารณาในการทบทวน
ในการพิจารณาทบทวนเนื้อหาสาระของกฎหมายลำดับรองนั้น
มีประเด็นที่หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณา ๔ ประเด็น ดังนี้
(ก) ความเหมาะสมของหลักเกณฑ์ วิธีการ
เงื่อนไข และขั้นตอนที่กำหนดไว้เดิม
ในการพิจารณาประเด็นนี้
หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาว่าหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข
หรือขั้นตอนที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรองนั้นสร้างภาระแก่ประชาชนหรือเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายอย่างไร และอะไรเป็นสาเหตุของปัญหา
เมื่อทราบสาเหตุของปัญหาที่ชัดเจนแล้วจึงจะกำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาที่มีประสิทธิภาพ
กล่าวคือ สามารถให้บริการหรือช่วยให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่ได้รวดเร็วที่สุด
มีขั้นตอนการดำเนินการน้อยที่สุด สร้างภาระแก่ประชาชนน้อยที่สุด
มีต้นทุนในการให้บริการหรือการดำเนินงานน้อยที่สุด
ซึ่งต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นกรณี ๆ ไป
(ข)
ความเหมาะสมของเวลาที่ใช้ในการดำเนินการ
กฎหมายลำดับรองมักไม่กำหนดเวลาในการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐไว้ด้วย
ซึ่งทำให้การดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐเป็นไปอย่างล่าช้า
แต่ปรากฏว่ามีการกำหนดเวลาให้ประชาชนต้องดำเนินการไว้เสมอ ดังนั้น เมื่อมีการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรอง
จึงมีข้อที่จะต้องพิจารณาว่า
§
ระยะเวลาที่กำหนดให้ประชาชนต้องดำเนินการนั้นเหมาะสมแล้วหรือไม่
หรือสร้างภาระแก่ประชาชนเกินสมควรหรือไม่
§
สมควรกำหนดระยะเวลาในการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐไว้ด้วยหรือไม่
และควรกำหนดเป็นเวลาเท่าใด
(ค)
ความชัดเจนของกรอบในการใช้ดุลพินิจ
หากกฎหมายลำดับรองมีบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้ดุลพินิจพิจารณาหรือวินิจฉัยเรื่องใดเรื่องหนึ่ง
จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องกำหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ด้วยเพื่อให้การใช้ดุลพินิจดังกล่าวเป็นไปในทำนองเดียวกัน
และป้องกันมิให้เกิดกรณีการใช้ดุลพินิจที่ไม่เหมาะสม
(ง)
ความพร้อมของหน่วยงานที่รับผิดชอบ
หน่วยงานของรัฐเป็นกลจักรสำคัญที่จะทำให้การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายประสบความสำเร็จ
ไม่ว่าจะเป็นการให้บริการแก่ประชาชนหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรอง ดังนั้น
หน่วยงานของรัฐจึงต้องมีความพร้อมในการดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองด้วย
เพราะแม้กลไกหรือมาตรการต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรองจะมีความเหมาะสมหรือสอดคล้องกับสภาพสังคมเพียงใด
หากหน่วยงานของรัฐซึ่งมีหน้าที่ปฏิบัติตามกฎหมายไม่มีความพร้อมที่จะปฏิบัติหน้าที่
การปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้นจะไม่สัมฤทธิ์ผลอย่างแน่แท้
ความพร้อมของหน่วยงานของรัฐอาจแยกออกเป็นความพร้อมด้านบุคลากร
และความพร้อมด้านงบประมาณและอุปกรณ์
ความพร้อมด้านบุคลากร
ต้องพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐมีบุคลากรมากเพียงพอที่จะทำหน้าที่นั้นหรือไม่
บุคลากรที่ต้องปฏิบัติหน้าที่นั้นมีความรู้ ความเข้าใจ
และความสามารถที่จะปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่
และหน่วยงานของรัฐมีการเตรียมการเพื่อพัฒนาองค์ความรู้และทัศนคติในการปฏิบัติหน้าที่ของบุคลากรเหล่านั้นหรือไม่
ความพร้อมด้านงบประมาณและอุปกรณ์
ต้องพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐมีงบประมาณเพียงพอที่จะดำเนินการนั้นหรือไม่
และอุปกรณ์ที่ต้องใช้ในการดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองนั้นเหมาะสมและเพียงพอที่จะดำเนินการนั้นหรือไม่
๕.๕
ดำเนินการแก้ไขกฎหมายลำดับรองโดยเร็ว
หากผลการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองปรากฏว่า
บทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองนั้นทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐหรือการให้บริการแก่ประชาชนเป็นไปอย่างล่าช้า
ยุ่งยาก ซ้ำซ้อน หรือไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม การบริหารราชการแผ่นดิน
หรือไม่เอื้อต่อการพัฒนาประเทศ
หรือเป็นอุปสรรคต่อการประกอบกิจการหรือการดำรงชีวิตของประชาชน
หรือก่อให้เกิดภาระหรือความยุ่งยากแก่ประชาชน
หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองดังกล่าวโดยเร็ว
๖.
บทสรุป
กฎหมายลำดับรองเป็นกลไกที่สำคัญอย่างมาก
ทั้งต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการแก่ประชาชน
บทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองจึงต้องเอื้อต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการประชาชน
ซึ่งการจะทำให้บทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองมีลักษณะดังกล่าวได้
จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองทันทีที่หน่วยงานของรัฐทราบว่ากฎหมายลำดับรองนั้นก่อให้เกิดปัญหาขึ้น
รวมทั้งต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเมื่อใช้บังคับมาครบรอบระยะเวลาที่กำหนดซึ่งไม่ควรนานเกินไปนัก
เนื่องจากสภาพสังคมปัจจุบันมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วตามกระแสโลกาภิวัฒน์
ในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองนั้น
หน่วยงานของรัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholders) ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่องจริงจังและมีกำหนดเวลาแล้วเสร็จแน่นอน
โดยคำนึงถึงความสะดวกรวดเร็วในการให้บริการและประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่
ต้องมีการเปิดเผยผลการพิจารณา
รวมทั้งต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองนั้นอย่างจริงจังหากปรากฏว่ากฎหมายลำดับรองนั้นไม่เหมาะสม หากดำเนินการได้เช่นนี้ก็จะทำให้กฎหมายลำดับรองเอื้อต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการประชาชนในที่สุด
