ผู้อำนวยการฝ่ายกฎหมายการเกษตร
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
1. ความเป็นมา
การผังเมืองเป็นความพยายามของรัฐในการกำกับการพัฒนาด้านกายภาพของเมืองให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืน (Sustainability) โดยเป็นการกำหนดแนวทางการพัฒนาและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของประชาชน เพื่อให้ประชาชนสามารถอยู่อาศัยและทำงานในสภาพแวดล้อมที่ดีที่สุด และเพื่อให้การใช้ทรัพยากรต่าง ๆ อันมีอยู่อย่างจำกัดเกิดประโยชน์สูงสุด (Maximize profit) และสอดคล้องกับลักษณะเฉพาะ(Character) ของแต่ละเมือง เพราะหากปล่อยให้ประชาชนแต่ละคนที่อยู่อาศัยในเมืองใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยไม่มีข้อจำกัดแล้ว เมืองจะพัฒนาอย่างไร้ทิศทางและก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ตามมาได้เนื่องจากประชาชนแต่ละคนมีแนวคิดแตกต่างกันมีฐานะทางเศรษฐกิจไม่เท่าเทียมกัน และมีความสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมแตกต่างกัน จึงอาจกล่าวได้ว่าการผังเมืองนั้นเป็นมาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นเพื่อ “นำ” การพัฒนา และเพื่อให้การใช้ประโยชน์ในที่ดินและทรัพยากรอื่นที่จำเป็นเกี่ยวกับการอุปโภคบริโภค ตลอดจนการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของผู้อยู่อาศัยในชุมชนเกิดประโยชน์สูงสุด และโดยที่การผังเมืองเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประชาชนในชุมชนและการจัดสรรทรัพยากร การจัดทำผังเมืองจึงต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้อง (Plan with partners and stakeholders) การส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Promote market responsiveness) รวมทั้งความสามารถในการรองรับความหลากหลายทางวัฒนธรรม (Recognize cultural diversity) ด้วย นอกจากนี้ ภายใต้บริบทการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ในปัจจุบันที่ก่อให้เกิดพิบัติภัยธรรมชาติบ่อยครั้งและรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ วัตถุประสงค์ของการผังเมืองจึงขยายไปถึงการผังเมืองเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศเพื่อลดหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายอันอาจเกิดขึ้นจากพิบัติภัยธรรมชาติด้วย
โดยที่การกำกับการพัฒนาด้านกายภาพของเมืองให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืนการผังเมืองจึงมิได้หมายถึงการ “จัดให้มี” ผังเมืองขึ้นตามวัตถุประสงค์ดังกล่าวข้างต้นเท่านั้น แต่รวมถึง “การบังคับการ” ให้เป็นไปตามผังเมืองที่จัดทำขึ้นด้วย การผังเมืองจึงมีผลเป็นการลิดรอนเสรีภาพในการพัฒนาและใช้ประโยชน์ในที่ดินของประชาชน ดังนั้น การผังเมืองของบรรดาประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยจึงต้องดำเนินการตามบทบัญญัติของกฎหมาย
ประเทศไทยเริ่มนำแนวคิดเกี่ยวกับการจัดทำผังเมืองมาประยุกต์ใช้ในปี 2478 โดยมีการจัดตั้งแผนกผังเมืองขึ้นในกรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทย แต่งานของแผนกผังเมือง กรมโยธาเทศบาล ในขณะนั้นมุ่งเน้นการออกแบบผังบริเวณศาลากลางจังหวัดและสถานที่ราชการ ผังปรับปรุงเขตเพลิงไหม้ ผังบริเวณวัด ที่เน้นความเป็นระเบียบเรียบร้อยเป็นหลักเท่านั้น ยังไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำผังเมืองที่มุ่งกำกับการพัฒนาด้านกายภาพของเมืองให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืนตามหลักสากล ต่อมาในปี 2495 รัฐบาลจึงได้เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ขึ้นใช้บังคับ ซึ่งมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการจัดทำผังเมืองตามพระราชบัญญัตินี้มุ่งที่จะให้มีการจัดทำผังเมืองตามหลักสากล โดยระบุเขตท้องถิ่นที่จะใช้โครงการพร้อมด้วยแผนที่แสดงเขตดังกล่าวโดยสังเขป และวัตถุประสงค์ในการทำผังเพื่อสร้างเมืองใหม่ หรือเพื่อสร้างเมืองหรือส่วนของเมืองขึ้นแทนเมืองหรือส่วนของเมืองที่ได้รับความเสียหายเพราะไฟไหม้ แผ่นดินไหว หรือภัยพินาศอย่างอื่น หรือเพื่อบูรณะที่ดินเมืองหรือที่ดินชนบทอันระบุเขตไว้ หรือจัดให้มีหรือจัดให้ดียิ่งขึ้นซึ่งสุขลักษณะ หรือความสะดวกสบายในเขตนั้น หรือเพื่อส่งเสริมการเศรษฐกิจ หรือสงวนไว้ซึ่งอาคารที่มีอยู่ หรือวัตถุอื่นอันมีคุณค่าที่น่าสนใจในทางสถาปัตยกรรม ประวัติศาสตร์ หรือศิลปกรรม หรือภูมิประเทศที่งดงาม หรือที่มีคุณค่าที่น่าสนใจในทางธรรมชาติ รวมทั้งต้นไม้เดี่ยวหรือต้นไม้หมู่ พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 จึงถือได้ว่าเป็นกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองฉบับแรกของประเทศไทย
อย่างไรก็ดี ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า การจัดทำผังเมืองตามพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 นั้น เป็นการจัดทำผังเมืองเฉพาะในบริเวณพื้นที่ที่กำหนดเท่านั้น ผู้ร่างกฎหมายมิได้คำนึงถึงการบูรณาการ (Integration) และความเชื่อมโยง (Connectivity) ของผังเมืองทุกผังในภาพรวมไม่ว่าจะเป็นระดับภาคหรือระดับประเทศ ผังเมืองของแต่ละพื้นที่จึงมีความเป็นเอกเทศ ขาดความเชื่อมโยงและความสอดคล้องกัน นอกจากนี้ ภารกิจด้านการผังเมืองตามกฎหมายดังกล่าวอยู่ในความรับผิดชอบของแผนกผังเมือง กรมโยธาเทศบาล อันเป็นการเพิ่มภารกิจให้แก่กรมโยธาเทศบาลเพิ่มขึ้นจากภารกิจด้านโยธาอันเป็นภารกิจหลักที่มีอยู่แต่เดิม การดำเนินภารกิจด้านการผังเมืองมีลักษณะเป็น “งานฝาก” มาตั้งแต่แรกเริ่มดำเนินการ ทั้งที่เป็นเป็นภารกิจเชิงรุกที่รัฐต้องเข้าไปมีบทบาทนำในการพัฒนาเพื่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนและเกิดประโยชน์สูงสุด เมื่อภารกิจด้านการผังเมืองกลายเป็นงานฝาก จึงทำให้มีการตราพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ขึ้นเพียงสองฉบับเท่านั้น คือ พระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ในท้องที่ตำบลในเมือง อำเภอเมืองสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ พ.ศ. 2495 เพื่อสร้างส่วนของเมืองขึ้นแทนส่วนของเมืองที่ได้รับความเสียหายเพราะไฟไหม้ กับพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ในท้องที่ตำบลในเมือง อำเภอเมืองสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ พ.ศ. 2497 เพื่อพัฒนาพื้นที่ตำบลในเมือง อำเภอเมืองสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ บริเวณที่ต่อจากบริเวณเขตเพลิงไหม้ที่ได้ทำผังไปแล้ว เพื่อให้มีสุขลักษณะและความสะดวกสบายดียิ่งขึ้น ดังนั้น แม้จะมีการตราพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 เพื่อให้มีการจัดทำผังเมืองขึ้นทั่วประเทศตามหลักสากล ก็ไม่ทำให้เกิดผังเมืองขึ้นทั่วประเทศได้ตามเจตนารมณ์ การขยายตัวของเมืองในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศที่ไร้ผังเมืองกำกับจึงเป็นไปอย่างไร้ทิศทาง
ต่อมาในปี พ.ศ. 2500 รัฐบาลไทยได้ขอให้ United States Operation Mission (USOM) วางผังเมืองกรุงเทพมหานคร (โครงการผังเมืองนครหลวง) ขึ้นใช้เป็นแผนแม่บทการดำเนินงานปรับปรุงระบบประปาในกรุงเทพมหานคร และกรมโยธาเทศบาล (กรมโยธาธิการเดิม) ซึ่งยังคงได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบภารกิจด้านการผังเมืองอยู่ด้วยเห็นว่า ภารกิจด้านการผังเมืองเป็นภารกิจที่มีความสำคัญ ประกอบกับรัฐบาลในขณะนั้นได้ดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างเร่งด่วนตามแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504-2509) ที่มุ่งเน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานตามแนวทาง “น้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี มีงานทำ” อันทำให้ความเจริญทางวัตถุกระจายไปสู่ภูมิภาคต่าง ๆ อย่างรวดเร็ว การที่จังหวัดต่าง ๆ ยังไม่มีการวางผังเมืองเพื่อรองรับการพัฒนาจะจึงทำให้การขยายตัวของเมืองทั่วประเทศไม่มีทิศทางและไร้ระเบียบ ดังนั้น อธิบดีกรมโยธาเทศบาลในขณะนั้น (หลวงยุกตเสวีวิวัฒน์ (สิระ ยุกตเสวี)) จึงได้เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อให้มีการจัดตั้ง “สำนักผังเมือง” ขึ้นเป็นหน่วยงานระดับกรมในสังกัดกระทรวงมหาดไทย แยกจากกรมโยธาเทศบาล โดยมีภารกิจในการดำเนินการวางผังเมืองทั่วประเทศเป็นการเฉพาะโดยรับความร่วมมือและข้อคิดเห็นของท้องถิ่นไปประกอบการดำเนินการ รวมทั้งเสนอให้ตั้งองค์การพัฒนาขึ้นอีกองค์กรหนึ่งเพื่อพัฒนาการให้เป็นไปตามแผนผังที่สำนักผังเมืองได้กำหนดขึ้นและได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ตลอดจนทำการก่อสร้างให้แก่ส่วนท้องถิ่นที่ร้องขอ โดยใช้เงินทุนหมุนเวียนของรัฐบาล ซึ่งคณะรัฐมนตรี (รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์) มีมติเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2504 เห็นชอบตามที่กรมโยธาเทศบาลเสนอในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดตั้งสำนักผังเมือง และต่อมา ได้มีการตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2505 จัดตั้งสำนักผังเมืองในกระทรวงมหาดไทยและมีฐานะเป็นกรม เพื่อรับผิดชอบภารกิจด้านการผังเมืองขึ้นเป็นการเฉพาะ
เมื่อจัดตั้งสำนักผังเมืองขึ้นแล้ว ในปี 2510 กระทรวงมหาดไทยได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... เพื่อปรับปรุงพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ด้วยเนื่องจากพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ไม่มีบทบัญญัติที่ว่าด้วยประเภทและชนิดของผังเมืองและอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ ที่จะปฏิบัติการได้โดยสมบูรณ์และเป็นธรรมแก่ประชาชน แต่เมื่อคณะรัฐมนตรีเสนอร่างพระราชบัญญีติดังกล่าวต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณา สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้อภิปรายร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อำนาจของสำนักผังเมือง และอำนาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ประกอบกับขณะนั้นยังอยู่ในระหว่างการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คณะรัฐมนตรีจึงขอถอนร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... จากการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และมีมติเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2510 ให้กระทรวงมหาดไทยพิจารณาทบทวนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวใหม่ หลังจากนั้น ในปี 2511 กระทรวงมหาดไทยจึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2511 รับหลักการของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวและส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา เมื่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาเสร็จ คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2511 ให้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อวุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาเพื่อพิจารณาต่อไป
ระหว่างการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว คณะปฏิวัติซึ่งมีจอมพล ถนอม กิตติขจร
เป็นหัวหน้า ได้กระทำการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินเป็นผลสำเร็จเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2514
ร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของวุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาจึงเป็นอันตกไป จนในปี 2517 กระทรวงมหาดไทยจึงเสนอร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2517 รับหลักการร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวและส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา ต่อมา ในระหว่างการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 มีผลใช้บังคับ และสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... ที่มีหลักการและเนื้อหาสาระเดียวกันกับร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจึงมีหนังสือ แจ้งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทราบว่าคณะรัฐมนตรีเห็นชอบให้สำนักงานฯ ยุติการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. .... ที่กระทรวงมหาดไทยเสนอ โดยให้เป็นไปตามที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา
ทั้งนี้ พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ที่ผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่รัฐสภากำหนดให้มี “คณะกรรมการผังเมือง” เพื่อทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์การ
ใช้ประโยชน์ในทรัพยากรอื่นเพื่อประโยชน์ในการวางและจัดทำผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 15 วรรคหนึ่ง) อนุมัติให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นวางและจัดทำ หรือร่วมกันวางและจัดทำผังเมือง (มาตรา 18 วรรคหนึ่ง) แต่งตั้งคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมในกรณีการวางและจัดทำผังเมืองรวมในท้องที่คาบเกี่ยวตั้งแต่สองจังหวัดขึ้นไป (มาตรา 21 วรรคสอง) ให้ความเห็นชอบผังเมืองรวมที่สำนักงานผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นดำเนินการเสร็จ (มาตรา 23) พิจารณาคำร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินในผังเมืองรวม (มาตรา 24) ให้ความเห็นชอบกรอบระยะเวลาการใช้บังคับกฎกระทรวงใช้บังคับผังเมืองรวม (มาตรา 26 วรรคสี่) พิจารณาว่าบุคคลใดใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยขัดต่อประโยชน์ของผังเมืองรวมในสาระสำคัญที่เกี่ยวกับสุขลักษณะ ความปลอดภัยของประชาชนและสวัสดิการของสังคม และกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินนั้นต้องเปลี่ยนแปลงหรือระงับการใช้ประโยชน์ในที่ดิน (มาตรา 27 วรรคสอง) พิจารณาให้ความเห็นชอบข้อเสนอของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 29 วรรคสาม) พิจารณาชี้ขาดกรณีสำนักผังเมืองไม่เห็นพ้องกับผังเมืองเฉพาะที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นวางและจัดทำ (มาตรา 38) หรือกรณีที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่เห็นพ้องกับผังเมืองเฉพาะที่สำนักผังเมืองทำขึ้น (มาตรา 39) ดำเนินการตราพระราชบัญญัติกรอบระยะเวลาการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 41 วรรคสอง) ให้ความชอบในการปรับปรุงแก้ไขผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 42) และวินิจฉัยข้อโต้แย้งระหว่างส่วนราชการกับคณะกรรมการบริหารการผังเมืองส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับการรื้อ ย้าย หรือดัดแปลงอาคารที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน (มาตรา 56)
สำหรับการวางและจัดทำผังเมืองนั้น พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 กำหนดให้ดำเนินการจัดวางผังเมืองได้เลยถ้ามีข้อมูลเกี่ยวกับพื้นที่ที่จะวางผังเมืองครบถ้วนแล้ว แต่หากมีความจำเป็นต้องตรวจสอบรายละเอียดของพื้นที่เพื่อความถูกต้องในการวางผังเมือง ก็ต้องมีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่จะทำการสำรวจเพื่อวางผังเมืองก่อนเพราะการตรวจสอบรายละเอียดของพื้นที่เป็นการรอนสิทธิในทรัพย์สินของเอกชน พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่จะทำการสำรวจเพื่อวางผังเมืองจึงมิได้แตกต่างจากพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความในกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ทั้งนี้ พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 แบ่งออกเป็นการจัดทำผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ โดยผังเมืองรวม (Master Plan) นั้นจะเป็นแผนผัง นโยบายและโครงการ รวมทั้งมาตรการควบคุมโดยทั่วไป เพื่อใช้เป็นแนวทางในการพัฒนา และการดำรงรักษาเมืองและบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบทในด้านการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน การคมนาคมและการขนส่ง การสาธารณูปโภค บริการสาธารณะและสภาพแวดล้อมเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการผังเมือง เพื่อให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือผู้ครอบครองที่ดินในพื้นที่ดังกล่าวได้ทราบแนวทางหลักในการใช้ประโยชน์ในที่ดินไว้ก่อน จะได้ตระเตรียมตัวโดยถูกต้องและสามารถดำเนินการให้สอดคล้องกับผังเมืองเฉพาะที่จะใช้บังคับในภายหน้าต่อไป โดยผังเมืองรวมนี้จะออกหรือไม่ออกก็ได้ กล่าวคือ ถ้าสามารถจัดทำผังเมืองเฉพาะให้แล้วเสร็จไปโดยเร็วก็ไม่ต้องมีการออกผังเมืองรวมให้เสียเวลา แต่ถ้าไม่สามารถจัดทำผังเมืองเฉพาะได้เร็ว และสมควรออกผังเมืองรวมไว้เป็นหลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์ในที่ดินในพื้นที่นั้นก่อนเพื่อให้การพัฒนาเป็นไปอย่างมีระบบระเบียบ ก็ให้ดำเนินการออกกฎกระทรวงบังคับใช้ผังเมืองรวม ซึ่งกฎกระทรวงนี้มีอายุการใช้บังคับไม่เกิน 5 ปี และสามารถขยายการใช้บังคับกฎกระทรวงได้อีก 2 ครั้ง ครั้งละไม่เกิน 1 ปี ส่วน “ผังเมืองเฉพาะ” (Specific Plan) นั้นเป็นผังเมืองที่จะนำไปใช้บังคับกันจริง ๆ ในท้องที่ที่กำหนด จึงเป็นเรื่องที่กระทบสิทธิและเสรีภาพในทรัพย์สินของประชาชน การใช้บังคับจึงต้องกระทำโดยพระราชบัญญัติ
2. สภาพปัญหาของการผังเมืองไทย
จากการศึกษาความเป็นมาในการจัดทำผังเมืองของประเทศไทย ประกอบกับพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 บทบาทและอำนาจหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมืองในการดำเนินการให้เป็นไปตามภารกิจด้านการผังเมือง รวมทั้งคำพิพากษาและคำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมและศาลปกครอง ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และคณะกรรมการผังเมือง ผู้เขียนพบว่าปัญหาของการผังเมืองไทยอาจแบ่งออกได้เป็น 4 ประการ คือ ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายเกี่ยวกับการผังเมือง ปัญหาเกี่ยวกับภารกิจและอำนาจหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมืองในส่วนที่เกี่ยวกับการผังเมือง ปัญหาเกี่ยวกับการวางและจัดทำผังเมือง และปัญหาเกี่ยวกับการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมือง
2.1 ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายเกี่ยวกับการผังเมือง
แม้จะเป็นที่ยอมรับเป็นสากลว่าการผังเมืองนั้นเป็นมาตรการที่สำคัญและจำเป็นในการกำกับการพัฒนาด้านกายภาพของเมืองให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืน (Sustainability) โดยเป็นการกำหนด
แนวทางการพัฒนาและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของประชาชน เพื่อให้ประชาชนสามารถอยู่อาศัยและทำงานในสภาพแวดล้อมที่ดีที่สุด และเพื่อให้การใช้ทรัพยากรต่าง ๆ อันมีอยู่อย่างจำกัดเกิดประโยชน์สูงสุด (Maximize profit) และสอดคล้องกับลักษณะเฉพาะ(Character) ของแต่ละเมือง รวมทั้งเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศเพื่อลดหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายอันอาจเกิดขึ้นจากพิบัติภัยธรรมชาติ และมาตรา 85 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน ก็ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการผังเมืองไว้อย่างชัดเจนในแนวนโยบายแห่งรัฐ ว่ารัฐต้องจัดให้มีการวางผังเมือง พัฒนา และดำเนินการตามผังเมืองอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งนับว่าเป็นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยให้ความสำคัญกับการผังเมือง แต่จากการตรวจสอบนโยบายของรัฐบาลตั้งแต่ในอดีตที่ผ่านมา ผู้เขียนไม่พบว่ามีการบรรจุนโยบายเกี่ยวกับการผังเมืองไว้อย่างชัดเจนในนโยบายของรัฐบาลเลย จึงทำให้การผลักดันให้มีการจัดทำผังเมืองอย่างจริงจังเพื่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนจึงไม่ได้รับการสนับสนุนอย่างจริงจัง และทำให้การพัฒนาตามนโยบายต่าง ๆ ไม่มีทิศทาง
นอกจากนี้ คณะกรรมการผังเมืองตามกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองนั้นประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านการผังเมือง และมีข้อคิดเห็นที่เป็นประโยชน์อย่างมากในการพัฒนาด้านต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (Economic return) กับการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable development) เป็นต้นว่า คณะกรรมการผังเมืองมีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะในการประชุมครั้งที่ 5/2545 วันที่ 22 สิงหาคม 2545 เรื่อง ผังเมืองรวมเชียงราย (ปรับปรุงครั้งที่ 2) ดังนี้
“2. พื้นที่ทางภาคเหนือส่วนใหญ่เป็นต้นน้ำลำธาร ควรมีการกำหนดพื้นที่บำบัดน้ำเสียในทุกจังหวัดของภาคเหนือ รวมทั้งเรื่องการกำจัดขยะ การป้องกันมลภาวะต่าง ๆ ควรมีโครงการกำหนดไว้ในผังเมืองรวม นอกจากนี้ ในเมืองใหญ่ ๆ ควรมีโครงการระบบขนส่งมวลชน (Mass-transit) เป็นแนวคิดในผังเมืองรวมด้วย
3. เรื่องการป้องกันน้ำท่วม การจัดระบบการระบายน้ำในหลาย ๆ เมืองยังไม่มี แม้ว่าบางเมืองจะอยู่พื้นที่สูง ก็ควรมีระบบการระบายน้ำในเมืองตามเส้นทางหลัก เพื่อระบายน้ำออกที่เป็นพื้นที่สำหรับน้ำหลากไหลผ่าน (Flood way) สำหรับเมืองเชียงรายบริเวณแม่น้ำกกยังมีน้ำท่วมอยู่ ควรจะต้องมี Flood way อาจจะต้องมีโครงการพัฒนาหรือการขุดลอกไว้ในผังเมืองรวมด้วย
4. แนวความคิดในการวางผังเมืองรวมว่า เมืองในอนาคตควรมีการพัฒนาในทิศทางใด ควรมีข้อมูลประกอบการพิจารณาให้มีรายละเอียดเกี่ยวกับโครงการใหญ่ ๆ ของภาครัฐและเอกชน จะทำให้เห็นทิศทางของเมืองที่แท้จริงว่าวัตถุประสงค์ของภาครัฐต้องการให้เมืองเจริญเติบโตในทิศทางไหน มีทำเลไหนที่เป็นจุดสำคัญของเมือง เพื่อจะปรับผังรองรับ รวมทั้งข้อมูลทางด้านเศรษฐกิจ ข้อมูลโครงการของภาคเอกชน เพื่อนำมาเป็นข้อมูลของภาคทฤษฎี จะทำให้มีแนวความคิดในการพิจารณาผังเมืองรวมสมบูรณ์ขึ้นและได้ผังเมืองที่มีประโยชน์อย่างแท้จริงในอนาคต รวมทั้งได้รับความร่วมมือจากเอกชนมากขึ้น
ฯลฯ”
ผู้เขียนเห็นว่าข้อคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะดังที่ยกมาเป็นตัวอย่างข้างต้นนั้นเป็นประโยชน์
อย่างมากต่อการตัดสินใจเพื่อการพัฒนาด้านต่าง ๆ ของฝ่ายนโยบาย (คณะรัฐมนตรี) เพราะจะช่วยให้การดำเนินการพัฒนาในด้านต่าง ๆ เป็นไปอย่างยั่งยืน (Sustainable development) หากมีการนำข้อสังเกตและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการผังเมืองเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีอันจะนำไปสู่การปฏิบัติอย่างจริงจังทั้งประเทศตั้งแต่ปี 2545 ปัญหาเกี่ยวกับการจัดการขยะ การขนส่งมวลชน รวมทั้งปัญหาเรื่องอุทกภัยในจังหวัดต่าง ๆ อาจลดน้อยลงกว่าเท่าที่เป็นอยู่
อย่างไรก็ดี กฎหมายว่าด้วยการผังเมืองซึ่งตราขึ้นในปี 2518 กำหนดอำนาจหน้าที่คณะกรรมการผังเมืองไว้อย่างจำกัด โดยให้มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินงานปกติประจำ (Routine work) เกี่ยวกับการวางและจัดทำผังเมืองทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นการให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์
ในทรัพยากรอื่นเพื่อประโยชน์ในการวางและจัดทำผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 15 วรรคหนึ่ง) การอนุมัติให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นวางและจัดทำ หรือร่วมกันวางและจัดทำผังเมือง (มาตรา 18 วรรคหนึ่ง) การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมในกรณีการวางและจัดทำผังเมืองรวมในท้องที่คาบเกี่ยวตั้งแต่สองจังหวัดขึ้นไป (มาตรา 21 วรรคสอง) การให้ความเห็นชอบผังเมืองรวมที่สำนักงานผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นดำเนินการเสร็จ (มาตรา 23) การพิจารณาคำร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินในผังเมืองรวม (มาตรา 24) การให้ความเห็นชอบกรอบระยะเวลาการใช้บังคับกฎกระทรวงใช้บังคับผังเมืองรวม (มาตรา 26 วรรคสี่) การพิจารณาว่าบุคคลใดใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยขัดต่อประโยชน์ของผังเมืองรวมในสาระสำคัญที่เกี่ยวกับสุขลักษณะ ความปลอดภัยของประชาชนและสวัสดิการของสังคม และกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินนั้นต้องเปลี่ยนแปลงหรือระงับการใช้ประโยชน์ในที่ดิน (มาตรา 27 วรรคสอง) การพิจารณาให้ความเห็นชอบข้อเสนอของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 29 วรรคสาม) การพิจารณาชี้ขาดกรณีสำนักผังเมืองไม่เห็นพ้องกับผังเมืองเฉพาะที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นวางและจัดทำ (มาตรา 38) หรือกรณีที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่เห็นพ้องกับผังเมืองเฉพาะที่สำนักผังเมืองทำขึ้น (มาตรา 39) การดำเนินการตราพระราชบัญญัติกรอบระยะเวลาการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 41 วรรคสอง) การให้ความชอบในการปรับปรุงแก้ไขผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 42) และการวินิจฉัยข้อโต้แย้งระหว่างส่วนราชการกับคณะกรรมการบริหารการผังเมืองส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับการรื้อ ย้าย หรือดัดแปลงอาคารที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน (มาตรา 56) ความเห็นและข้อสังเกตของคณะกรรมการผังเมืองที่เป็นประโยชน์จึงไม่ถูกนำไปปฏิบัติอย่างจริงจัง คงมีผลเป็นการเฉพาะเรื่องเท่านั้นทั้งที่ควรมีผลเป็นการทั่วไป
2.2 ปัญหาเกี่ยวกับภารกิจและอำนาจหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมืองในส่วน
ที่เกี่ยวกับการผังเมือง
จากการศึกษาความเป็นมาในการจัดทำผังเมืองของประเทศไทยข้างต้น ผู้เขียนพบว่าปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งในการดำเนินภารกิจด้านการผังเมืองได้แก่การรวมกรมโยธาธิการและกรมการผังเมืองเข้าด้วยกันโดยผลของการปฏิรูประบบราชการในปี 2545 ผู้เขียนพบว่าภารกิจด้านการผังเมืองเป็นภารกิจที่สำคัญและต้องนำการพัฒนา เพื่อให้การพัฒนาเป็นไปอย่างยั่งยืนในระยะยาว ภารกิจด้านการผังเมืองแตกต่างจากภารกิจด้านการโยธา โดยสิ้นเชิง และเป็นภารกิจหลักที่รัฐบาลต้องให้ความสำคัญเป็นลำดับต้น เดิมเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ขึ้นใช้บังคับนั้น มีการ “ฝาก”ภารกิจด้านการผังเมืองไว้กับกรมโยธาเทศบาล แต่กรมโยธาเทศบาลตระหนักถึงความสำคัญของภารกิจดังกล่าว จึงได้จัดตั้งแผนกผังเมืองขึ้นเพื่อรับผิดชอบภารกิจนี้เป็นการเฉพาะ และต่อมา อธิบดีกรมโยธาเทศบาลได้เสนอให้แยกแผนกผังเมืองขึ้นเป็นหน่วยงานระดับกรมเรียกว่า “สำนักผังเมือง” ขึ้นเพื่อรับผิดชอบภารกิจด้านการผังเมืองนี้เป็นการเฉพาะอันจะทำให้การดำเนินการด้านการผังเมืองมีประสิทธิภาพมากขึ้นกว่าที่จะเป็น “งานฝาก” ไว้กับกรมโยธาเทศบาล ทั้งที่ในทางปฏิบัติของระบบราชการไทยนั้นมุ่งเน้นการขยายอำนาจและขนาดขององค์กร มากกว่าการลดอำนาจและขนาดขององค์กร และเป็นเรื่องที่ยากมากที่หน่วยงานของรัฐจะเสนอให้ส่วนงานในหน่วยงานของตนแยกออกไปตั้งเป็นหน่วยงานใหม่อันจะทำให้อำนาจและขนาดขององค์กรเดิมลดลง การที่อธิบดีกรมโยธาเทศบาลในขณะนั้น (หลวงยุกตเสวีวิวัฒน์ (สิระ ยุกตเสวี)) ได้เสนอให้แยกแผนกผังเมืองขึ้นเป็นหน่วยงานระดับกรมเรียกว่าสำนักผังเมืองเพื่อรับผิดชอบภารกิจด้านการผังเมืองเป็นการเฉพาะจึงแสดงให้เห็นถึงวิสัยทัศน์ของอธิบดีกรมโยธาเทศบาลที่ตระหนักถึงความสำคัญของการผังเมืองได้เป็นอย่างดี แต่เมื่อมีการรวมกรมการผังเมืองเข้ากับกรมโยธาธิการอีกครั้งหนึ่งโดยผลของการปฏิรูประบบราชการในปี 2545 จึงเป็นการลดระดับความสำคัญของภารกิจด้านการผังเมืองโดยปริยาย และการยุบรวมหน่วยงานทั้งสองเข้าด้วยกันนี้ทำให้เกิดปัญหาการจัดสรรทรัพยากร งบประมาณ และอัตรากำลังเพื่อรับผิดชอบทั้งภารกิจด้านโยธาธิการกับภารกิจด้านการผังเมืองไปพร้อมกัน
ผู้เขียนเห็นว่าทรัพยากรบุคลากรเป็นทรัพยากรที่สำคัญที่สุดในการดำเนินภารกิจด้านการ
ผังเมือง แต่ปรากฏตามข้อมูลจำนวนข้าราชการของกรมโยธาธิการและผังเมือง ณ วันที่ 7 มกราคม 2556 ว่ากรมโยธาธิการและผังเมืองมีข้าราชการตำแหน่งนักวิเคราะห์ผังเมือง จำนวน 128 คน และตำแหน่งนักผังเมือง จำนวน 148 คน รวม 276 คน จากข้าราชการทั้งหมด 1,787 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 15.44 นอกจากนี้ มีพนักงานราชการตำแหน่งพนักงานผังเมือง จำนวน 79 คน ตำแหน่งพนักงานวางผังเมือง 52 คน ตำแหน่งพนักงานวิเคราะห์ผังเมือง จำนวน 183 คน และตำแหน่งผู้เชี่ยวชาญพิเศษด้านการผังเมือง จำนวน 1 คน รวม 315 คน จากพนักงานราชการทั้งหมดจำนวน 877 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 35.91 รวมมีข้าราชการและพนักงานราชการที่รับผิดชอบภารกิจด้านการผังเมือง รวมจำนวน 591 คน เท่านั้น จึงเป็นการยากที่บุคลากรจำนวนดังกล่าวจะดำเนินการให้มี รวมทั้งปรับปรุงแก้ไขผังเมืองทั่วประเทศให้แล้วเสร็จได้ แม้พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 จะมิได้บัญญัติให้กรมโยธาธิการและผังเมืองต้องเป็นผู้วางและจัดทำผังเมืองทั่วราชอาณาจักรเอง โดยอาจมอบให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นผู้จัดวางและทำผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะได้ แต่กรมโยธาธิการและผังเมืองมีหน้าที่ให้คำแนะนำและมีอำนาจปรับปรุงแก้ไขร่างผังเมืองนั้นได้ และโดยที่การบังคับใช้ผังเมืองนั้นต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผังเมืองก่อน กรมโยธาธิการและผังเมืองในฐานะฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการผังเมืองจึงมีหน้าที่ต้องพิจารณาและให้ความเห็นเกี่ยวกับร่างผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการผังเมืองเพิ่มขึ้นอีกส่วนหนึ่งด้วย ดังนั้น จึงเป็นการยากที่บุคลากรเพียงเท่าที่มีอยู่ดังกล่าวข้างต้นจะดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การจัดให้มีผังเมืองเฉพาะ (Specific Plan) อันเป็นผังเมืองที่จะนำไปใช้บังคับจริงในพื้นที่
2.3 ปัญหาเกี่ยวกับการวางและจัดทำผังเมือง
จากการตรวจสอบคำพิพากษาฎีกา คำพิพากษาและคำสั่งศาลปกครอง ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการผังเมืองเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ผู้เขียนพบว่าปัญหาเกี่ยวกับการวางและจัดทำผังเมืองแบ่งออกได้เป็น 3 ประการ ดังนี้
(ก) การขาดการบูรณาการผังเมือง
การวางและจัดทำผังเมืองตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ไม่ว่าจะเป็นผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะนั้นเป็นการวางผังเพื่อใช้บังคับเฉพาะพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งเท่านั้น ไม่มีการบูรณาการ (Integration) ผังเมืองให้เป็นผังเมืองจังหวัด ผังเมืองกลุ่มจังหวัด ผังเมืองภาค และผังเมืองของประเทศที่มีความสอดคล้องกันอันจะทำให้การใช้ประโยชน์ในที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุดและเป็นกรอบให้การพัฒนาพื้นที่ต่าง ๆ เป็นไปอย่างยั่งยืนมากที่สุด
(ข) การรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย
การวางและจัดทำผังเมืองนั้นมีผลเป็นการลิดรอนสิทธิในทรัพย์สินของเอกชนการวางและจัดทำผังเมืองจึงต้องกระทำโดยเปิดเผยและต้องเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้าถึงข้อมูลแสดงความคิดเห็น และโต้แย้งคัดค้านได้ ซึ่งแม้พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ได้กำหนดมาตรการดังกล่าวไว้แล้ว โดยกรณีผังเมืองรวมเป็นไปตามมาตรา 23 ส่วนกรณีผังเมืองเฉพาะเป็นไปตามมาตรา 30-33 แต่ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่ามาตรการดังกล่าวไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันและเป็นอุปสรรคต่อการเข้าถึงข้อมูล แสดงความคิดเห็น และโต้แย้งคัดค้านผังเมืองที่วางหรือทำขึ้นได้ ผู้เขียนเห็นว่าสภาพการณ์บ้านเมืองเปลี่ยนแปลงไปมาก การที่กฎหมายยังคงหลักการเดิมโดยกำหนดให้ปิดประกาศแผนที่แสดงเขตของผังเมืองรวม หรือเขตที่ประมาณว่าจะวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะ แล้วแต่กรณี ไว้ในที่เปิดเผย ณ ที่ว่าการเขตหรือที่ทำการแขวงของกรุงเทพมหานครหรือที่ว่าการอำเภอ ที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นและสาธารณสถานภายในเขตที่จะวางและจัดทำผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะ แล้วแต่กรณี นั้น ไม่เพียงพอที่จะทำให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้าถึงข้อมูลและไม่สามารถโต้แย้งคัดค้านได้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีมาตรการเพิ่มเติมเพื่อให้การเปิดเผยข้อมูลกว้างขวางมากกว่านี้เพราะเป็นการดำเนินการที่กระทบสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน และแม้ปัจจุบันกรมโยธาธิการและผังเมือง และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะจัดให้มีการลงประกาศในหนังสือพิมพ์เพื่อให้ประชาชนทราบมากขึ้น แต่ผู้เขียนเห็นว่าการประกาศที่ดำเนินการอยู่นั้นยังไม่เพียงพอ เช่น กรณีกรมโยธาธิการและผังเมืองประกาศการวางและจัดทำผังเมืองรวมในชุมชนบูเก๊ะตา จังหวัดนราธิวาส ในท้องที่ตำบลโล๊ะจูด อำเภอแว้ง จังหวัดนราธิวาส ในหนังสือพิมพ์มติชน วันที่ 5 พฤษภาคม 2556 นั้นปรากฏว่าเป็นการลงในหน้าโฆษณาย่อย (หน้า 20) และมีขนาดเล็กเพียง 10X10 เซนติเมตรเท่านั้น ส่วนการประกาศในเว็ปไซต์ของกรมโยธาธิการและผังเมืองก็ขาดการประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลดังกล่าว
ส่วนกรณีการจัดทำผังเมืองเฉพาะซึ่งมาตรา 33 บัญญัติให้จัดการประชุมไม่น้อยกว่าสองครั้งเพื่อรับฟังข้อคิดเห็นของประชาชนในท้องที่ที่จะมีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะนั้น โดยจะกำหนดเฉพาะให้ผู้แทนของประชาชนเข้าร่วมการประชุมตามความเหมาะสมก็ได้นั้น ผู้เขียนพบว่าหลักการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อประกันว่าผู้มีส่วนได้เสียต้องมีสิทธิแสดงความคิดเห็นต่อร่างผังเมืองที่อาจกระทบสิทธิในทรัพย์สินของตน ผ่านการสื่อสารสองทาง (Two-ways communication) ระหว่าง ผู้จัดวางและทำผัง กับผู้มีส่วนได้เสีย และประกันว่าจะต้องมีการแสดงความคิดเห็นตอบ (Response) ต่อความคิดเห็นของแต่ละฝ่าย อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่ารูปแบบการรับฟังความคิดเห็นที่จำกัดเฉพาะ “วิธีการประชุม” นั้น ไม่เหมาะสมกับสภาพการณ์ปัจจุบัน และสร้างภาระแก่ผู้มีส่วนได้เสีย เนื่องจากผู้มีส่วนได้เสียต้องไปเข้าร่วมการประชุม ณ สถานที่และเวลาที่กำหนด ซึ่งหากการประชุมดังกล่าวจัดขึ้นตรงกับวันเวลาทำงานของประชาชนจะมีผลในทางตรงกันข้ามกับวัตถุประสงค์ของกฎหมาย เพราะเป็นการยากที่ผู้มีส่วนได้เสียจะเข้าร่วมประชุมได้เนื่องจากต้องลางาน อีกทั้งการจัดทำผังเมืองในปัจจุบันนั้นมีผลกระทบต่อประชาชนจำนวนมากเนื่องจากประเทศไทยในปัจจุบันมีประชากรมากกว่า 63.87 ล้านคน หรือมากกว่า 123.8 คน/ตารางกิโลเมตร ซึ่งต่างจากสถานการณ์ในปี 2518 ที่ประเทศไทยมีประชากรเพียง 42,391,454 คน หรือ 9.3 คน/ตารางกิโลเมตร เท่านั้น จึงเป็นการยากที่ผู้มีส่วนได้เสียส่วนใหญ่จะมีโอกาสเข้าประชุมเพื่อแสดงความคิดเห็นของตนเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้มีส่วนได้เสียที่อยู่ในเมืองใหญ่ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีมาตรการเพิ่มเติมเพื่อให้การแสดงความคิดเห็นทำได้กว้างขวางมากกว่านี้
(ค) การพิจารณาคำร้องต่าง ๆ
พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ให้เป็นอำนาจของคณะกรรมการผังเมือง ในการพิจารณาคำร้องของผู้มีส่วนได้เสียของผังเมืองรวมตามมาตรา 24 พิจารณาคำขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน หรือข้อกำหนดกฎกระทรวงผังเมืองรวมตามมาตรา 26 วรรคสาม และการขยายระยะเวลาการบังคับใช้กฎกระทรวงผังเมืองรวมตามมาตรา 26 วรรคสี่ และวรรคห้า แต่ผู้เขียนเห็นว่าการพิจารณาตามมาตรา 24 ก็ดี หรือมาตรา 26 วรรคสาม วรรคสี่ หรือวรรคห้าก็ดี เป็นการพิจารณาในข้อเท็จจริง อันมีลักษณะเป็นงานปกติประจำ (Routine work) การให้คณะกรรมการผังเมืองซึ่งล้วนแต่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิทั้งสิ้น และเป็นคณะกรรมการแบบ Committee เป็นผู้พิจารณาเรื่องดังกล่าว จึงไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากต้องมีการเร่งจัดทำผังเมืองทั่วประทศให้แล้วเสร็จโดยเร็ว การทำงานปกติประจำเช่นนี้ในรูปคณะกรรมการจะยิ่งทำให้เกิดปัญหาคอขวดขึ้นได้
2.4 ปัญหาเกี่ยวกับการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมือง
จากการตรวจสอบคำพิพากษาฎีกา คำพิพากษาและคำสั่งศาลปกครอง และความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา ปัญหาเกี่ยวกับการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองส่วนใหญ่ได้แก่ การใช้ประโยชน์ในที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมตามมาตรา 27 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 โดยมาตรา 27 บัญญัติว่าในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น โดยผู้เขียนพบว่าข้อเท็จจริงที่เข้าสู่การพิจารณาของศาลฎีกา ศาลปกครอง และคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น แบ่งออกได้เป็น 5 ประเภท ดังนี้
ประเภทที่หนึ่ง ประชาชนไม่ทราบว่ากฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมมีผลทางกฎหมายอย่างไร เพราะแม้พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 จะมีผลใช้บังคับมาเกือบสี่สิบปีแล้ว แต่ประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่มีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับกระบวนการวางและจัดทำผังเมือง รวมทั้งค่าบังคับของผังเมืองที่มีการวางและจัดทำขึ้น
ประเภทที่สอง ประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ทราบว่ากฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมมีผลใช้บังคับแล้ว ซึ่งทำให้ประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินให้เป็นไปตามข้อกำหนดของผังเมืองรวม
ประเภทที่สาม ประชาชนซึ่งได้รับผลกระทบไม่ทราบหลักเกณฑ์การโต้แย้งสิทธิ จึงไม่สามารถอุทธรณ์ได้ภายใน 30 วันนับแต่วันได้รับคำสั่งหรือหนังสือแจ้งความตามมาตรา 70 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ซึ่งทำให้ผู้นั้นไม่อาจฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้
ประเภทที่สี่ ตามมาตรา 70 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 กำหนดเวลาฟ้องศาลกรณีผู้อุทธรณ์ไม่พอใจคำวินิจฉัยอุทธรณ์ไว้เพียงหนึ่งเดือนนับแต่วันที่ได้ทราบคำวินิจฉัย ขณะที่มาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 บัญญัติว่า การฟ้องคดีปกครองจะต้องยื่นฟ้องภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่รู้ หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี หรือนับแต่วันที่พ้นกำหนดเก้าสิบวัน (หรือสามเดือน) นับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องขอต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดและไม่ได้รับหนังสือชี้แจงจากหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือได้รับแต่เป็นคำชี้แจงที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่มีเหตุผล แล้วแต่กรณี เว้นแต่จะมีบทกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ทำให้ผู้อุทธรณ์ซึ่งไม่พอใจคำวินิจฉัยอุทธรณ์ฟ้องคดีต่อศาลปกครองเมื่อพ้นกำหนดเวลาที่กำหนดไว้เป็นการเฉพาะในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518
ประเภทที่ห้า การกำหนดอายุของผังเมืองรวม โดยมาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 บัญญัติว่ากฎกระทรวงใช้บังคับผังเมืองรวมนั้นให้ใช้บังคับได้ห้าปี การกำหนดระยะเวลาให้ใช้บังคับผังเมืองรวมไว้เช่นนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีการพิจารณาทบทวนการกำหนดประเภทการใช้ประโยชน์ในที่ดินเสียใหม่ให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปนั่นเอง โดยหากภายในหนึ่งปีก่อนระยะเวลาการใช้บังคับกฎกระทรวงตามวรรคหนึ่งสิ้นสุดลง กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่น แล้วแต่กรณี สำรวจว่าสภาพการณ์และสิ่งแวดล้อมในการใช้ผังเมืองรวมดังกล่าวมีการเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ ถ้าเห็นว่าสภาพการณ์และสิ่งแวดล้อมไม่มีการเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญ ให้จัดให้มีการประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในท้องที่ที่ใช้บังคับผังเมืองรวมนั้นตามมาตรา 19 วรรคสอง และถ้าไม่มีผู้ใดคัดค้าน ก็ให้กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่น โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการผังเมืองขยายระยะเวลาการใช้บังคับกฎกระทรวงตามวรรคหนึ่งได้อีกห้าปี แต่ในกรณีที่ไม่อาจดำเนินการแก้ไขผังเมืองรวมได้ทันภายในระยะเวลาที่กฎกระทรวงตามวรรคหนึ่งใช้บังคับ ให้กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการผังเมืองขยายระยะเวลาการใช้บังคับกฎกระทรวงตามวรรคหนึ่งได้อีกสองครั้ง ครั้งละไม่เกินหนึ่งปี ปัญหาที่เกิดขึ้นคือกรมโยธาธิการและผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่น แล้วแต่กรณี มีบุคลากรด้านการผังเมืองไม่เพียงพอ จึงเกิดกรณีที่กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่น แล้วแต่กรณี ไม่อาจดำเนินการขยายระยะเวลาใช้บังคับผังเมืองรวมได้ จึงเกิดกรณีปัญหาว่าในระหว่างที่กฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสิ้นผลใช้บังคับ การใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นจะทำอย่างไร ซึ่งในประเด็นนี้ศาลฎีกาและคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นพ้องกันว่า โดยที่ผังเมืองนั้นเป็นข้อจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของเอกชน หากผังเมืองรวมนั้นสิ้นผลการใช้บังคับไป การใช้ประโยชน์ในที่ดินในเขตที่ผังเมืองรวมสิ้นอายุจึงไม่ต้องคำนึงถึงข้อกำหนดผังเมืองรวมที่สิ้นผลใช้บังคับไปแล้ว และพนักงานท้องถิ่นหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายอื่นก็ไม่อาจอ้างข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ในที่ดินตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงผังเมืองรวมมาเป็นแนวทางในการพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่ดินในเขตที่ผังเมืองรวมสิ้นผลไปแล้วได้ อย่างไรก็ดี ในประเด็นนี้ผู้เขียนเห็นว่า การจัดทำผังเมืองรวมมีวัตถุประสงค์เพื่อกำกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินเป็นไปอย่างยั่งยืนอันเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ (Public benefit) ส่วนการใช้ประโยชน์ในที่ดินเป็นผลประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน (Individual benefit) การตีความของศาลฎีกาและคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงอาจเป็นช่องทางให้เอกชนใช้ประโยชน์จากช่องว่างทางกฎหมายโดยไม่คำนึงถึงหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนและประโยชน์ส่วนรวมได้
3. ข้อเสนอแนะเพื่อการพัฒนา
ผู้เขียนพบว่าประเทศไทยนำแนวคิดเกี่ยวกับการจัดทำผังเมืองมาประยุกต์ใช้ตั้งแต่ปี 2478 โดยมีการจัดตั้งแผนกผังเมืองขึ้นในกรมโยธาเทศบาล แต่เป็นเพียงการออกแบบผังบริเวณศาลากลางจังหวัดและสถานที่ราชการ ผังปรับปรุงเขตเพลิงไหม้ ผังบริเวณวัด ที่เน้นความเป็นระเบียบเรียบร้อยเป็นหลักเท่านั้น ยังไม่มีลักษณะเป็นการจัดทำผังเมืองตามหลักสากล แม้อีก 17 ปีต่อมา จะมีการตราพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ. 2495 ขึ้นใช้บังคับซึ่งถือได้ว่าเป็นกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองฉบับแรกของประเทศไทย แต่ก็ยังไม่มีการจัดทำผังเมืองขึ้นตามกฎหมายดังกล่าวเนื่องจากขาดองค์ความรู้และเครื่องไม้เครื่องมือในการดำเนินงาน ทำให้การขยายตัวของเมืองเป็นไปอย่างไร้ทิศทาง
แม้ต่อมาในปี พ.ศ. 2500 รัฐบาลไทยได้ขอให้ United States Operation Mission (USOM) วางผังเมืองกรุงเทพมหานครขึ้นใช้เป็นแผนแม่บทการดำเนินงานปรับปรุงระบบประปาในกรุงเทพมหานคร แต่ในจังหวัดอื่นก็ยังไม่มีการวางผังเมือง ประกอบกับรัฐบาลในขณะนั้นได้ดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างเร่งด่วนตามแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504-2509) ที่มุ่งเน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานตามแนวทาง “น้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี มีงานทำ” อันทำให้ความเจริญทางวัตถุกระจายไปสู่ภูมิภาคต่าง ๆ อย่างรวดเร็ว และเมื่อต่างจังหวัดยังไม่มีการวางผังเมืองเพื่อรองรับการพัฒนานี้ จึงทำให้การขยายตัวของเมืองในส่วนภูมิภาคไม่มีทิศทางและไร้ระเบียบ ปัญหาดังกล่าวทำให้รัฐบาลต้องเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ขึ้นใช้บังคับเพื่อให้มีการจัดทำผังเมืองให้สอดคล้องกับความก้าวหน้าของวิชาผังเมืองและสภาพท้องที่ ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าการผังเมืองของไทยมิได้เป็นกลไก “นำ” การพัฒนาอย่างในประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่เป็นการ “รองรับ” การพัฒนาที่เกิดขึ้นแล้ว
เมื่อพิจารณาถึงหลักเกณฑ์การจัดทำผังเมือง ผู้เขียนเห็นว่าการผังเมืองเป็นความพยายามของรัฐในการกำกับการพัฒนาด้านกายภาพของเมืองแต่ละเมืองให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืน (Sustainability) ตามอัตลักษณ์ (Identity) ของแต่ละเมือง โดยทุกเมืองมีความต่อเนื่องเชื่อมโยงระหว่างกัน (Connectivity) ประกอบกับมาตรา 85 (3) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติไว้ชัดเจนให้รัฐเป็นผู้จัดให้มีการวางผังเมือง พัฒนา และดำเนินการตามผังเมืองอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพื่อประโยชน์ในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะในเบื้องต้นว่าการจัดทำผังเมืองเป็นเรื่องที่รัฐต้องเป็นผู้ดำเนินการภายใต้หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน การรักษาอัตลักษณ์ของเมือง และการบูรณาการเมืองแต่ละเมืองให้มีความต่อเนื่องเชื่อมโยงกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นกลไกที่รัฐสามารถใช้ในการนำการพัฒนาประเทศให้เป็นไปตามนโยบายรัฐบาลและแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ การกำหนดให้การจัดทำผังเมืองเป็นอำนาจของเจ้าพนักงานท้องถิ่นอาจมีปัญหาในการดำเนินการได้ เนื่องจากการปกครองท้องถิ่นของไทยเป็นท้องถิ่นมีหลายระดับและบางแห่งมีขนาดเล็กมาก เจ้าหน้าที่ไม่มีความพร้อมในการวิเคราะห์เกี่ยวกับการจัดทำผังเมืองอย่างเป็นระบบและยั่งยืน และยังคงมุ่งเน้นการพัฒนาพื้นที่โดยคำนึงถึงเฉพาะตัวเลขความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญซึ่งมีผลการพัฒนาที่เป็นรูปธรรมในระยะสั้นและเป็นการทำแบบพื้นที่ใครพื้นที่มัน ผังเมืองที่ทำขึ้นจึงขาดการบูรณาการในภาพรวมและก่อให้เกิดปัญหาการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน การรองรับภัยพิบัติตามธรรมชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อุทกภัย
นอกจากนี้ ผู้เขียนเห็นว่าภารกิจด้านการผังเมืองแยกออกได้จากภารกิจด้านโยธาธิการแม้จะมีความเกี่ยวเนื่องกัน และควรมีหน่วยงานรับผิดขอบแต่ละภารกิจเป็นการเฉพาะ ผู้เขียนพบว่าเมื่อปี 2504 เมื่อกรมโยธาเทศบาล (กรมโยธาธิการเดิม) ยังคงได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบภารกิจด้านการผังเมืองอยู่ด้วยนั้น ในชั้นที่มีการเสนอโครงการผังเมืองนครหลวงกรุงเทพฯ ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา อธิบดีกรมโยธาเทศบาล (หลวงยุกตเสวีวิวัฒน์ (สิระ ยุกตเสวี)) ได้เสนอให้มีการจัดตั้งสำนักผังเมืองขึ้นเป็นหน่วยงานใหม่ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย แยกจากกรมโยธาธิเทศบาล โดยมีภารกิจในการดำเนินการวางผังเมืองทั่วประเทศเป็นการเฉพาะโดยรับความร่วมมือและข้อคิดเห็นของท้องถิ่นไปประกอบการดำเนินการ รวมทั้งเสนอให้ตั้งองค์การพัฒนาขึ้นอีกองค์กรหนึ่งเพื่อพัฒนาการให้เป็นไปตามแผนผังที่สำนักผังเมืองได้กำหนดขึ้นและได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ตลอดจนทำการก่อสร้างให้แก่ส่วนท้องถิ่นที่ร้องขอ โดยใช้เงินทุนหมุนเวียนของรัฐบาล ซึ่งคณะรัฐมนตรี (รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์) มีมติเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2504 เห็นชอบตามที่กรมโยธาเทศบาลเสนอในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดตั้งสำนักผังเมือง และต่อมาจึงได้มีการตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2505 จัดตั้งสำนักผังเมืองขึ้นในกระทรวงมหาดไทยและมีฐานะเป็นกรม การรวมภารกิจด้านการผังเมืองเข้ากับภารกิจด้านโยธาธิการโดยผลของการปฏิรูประบบราชการในปี 2545 จึงไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงและทำให้การดำเนินงานผังเมืองไม่คืบหน้าเท่าที่ควร
อนึ่ง นอกจากข้อเสนอสองประการข้างต้นแล้ว ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติมว่าสำนักผังเมืองหรือกรมการผังเมืองควรมีบทบาท “นำ” การพัฒนา โดยควรมีอำนาจหน้าที่ในการเสนอแนะคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการตัดสินใจทางนโยบายเพื่อการพัฒนาควบคู่ไปกับสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสำนักงบประมาณ ทั้งนี้ เพื่อให้การผังเมืองสอดคล้องกับนโยบายการพัฒนาประเทศของรัฐบาล และกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองควรมีบทบัญญัติเกี่ยวกับหลักการสำคัญ (Core principles) ในการจัดทำผังเมืองด้วยเพื่อให้การจัดทำผังเมืองสอดคล้องกับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable development) หลักการมีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้อง (Plan with partners and stakeholders) หลักการส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Promote market responsiveness) หลักการรองรับความหลากหลายทางวัฒนธรรม(Recognize cultural diversity) และหลักการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (Climate change) เพื่อลดหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายอันอาจเกิดขึ้นจากพิบัติภัยธรรมชาติ
สำหรับการบังคับการให้เป็นไปตามผังเมืองนั้น ในเบื้องต้นผู้เขียนเสนอว่าอาจต้องเพิ่มมาตรการเกี่ยวกับการรายงาน การเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ การร้องเรียนและแจ้งข้อมูล และการลงโทษหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ผู้กระทำความผิด เพื่อให้หน่วยงานและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องบังคับการให้เป็นไปตามผังเมืองอย่างจริงจัง รวมทั้งเพิ่มมาตรการทางบริหารและมาตรการทางการเงินเพื่อส่งเสริมหรือสนับสนุนให้ประชาชนปฏิบัติตามผังเมืองที่กำหนดขึ้นอย่างจริงจังด้วย
*บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการของผู้เขียน แม้ผู้เขียนจะทำงานอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้เขียนไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย และไม่ถือเป็นความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา*
