การถมที่: เหตุสำคัญของปัญหาน้ำท่วมขังในชุมชนเมือง

ปกรณ์ นิลประพันธ์

                   ฤดูมรสุมปีนี้แม้จะมีฝนตกน้อยกว่าปีอื่น ๆ แต่ตกทีไรก็มีโฮทุกทีเหมือนกัน

                   โฮเพราะน้ำท่วมขังครับ!!

                   บ้านช่องห้องหับที่อยู่ริมถนนหนทางกลายเป็นบ้านริมคลองกันไปหมด รถราจมน้ำเสียหายมากมาย นาแล้งอยู่ดี ๆ กลายเป็นนาล่มเสียอย่างนั้น

                   ผู้เขียนไม่ทราบว่าใครเคยรวบรวมข้อมูลสถิติไว้บ้างหรือไม่ว่าฝนตกแต่ละครั้งนั้น ก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจเท่าไร เอาง่าย ๆ แค่ค่าซ่อมรถจมน้ำกับการซ่อมถนนหนทางที่เสียหายจากฝนตกน้ำขังแต่ละครั้งก่อนก็ได้ว่าใช้งบประมาณเท่าใด

                   ข้อมูลสถิติเหล่านี้จะเป็นตัวบ่งชี้ว่าโครงการหรือกิจกรรมต่าง ๆ เกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมแต่ละปีนั้นคุ้มค่าหรือไม่ เพราะถ้าไม่คุ้มจะได้เปลี่ยนวิธีบริหารจัดการบ้าง ไม่ใช่ทำซ้ำ ๆ ทั้งที่ไม่ได้ผลอยู่อย่างนั้น ตั้งงบประมาณแบบเดิม ๆ ไปเรื่อย ๆ แล้วจะแก้ปัญหาได้อย่างไร

                   แต่ที่ผู้เขียนจะนำเสนอในวันนี้ ไม่ใช่การเสนอโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ ที่ต้องใช้เงินงบปประมาณ หากเป็นเรื่อง "การถมดิน" เพื่อก่อสร้างอาคารสถานที่ต่าง ๆ ครับ

                   เมื่อพูดถึงน้ำท่วมขัง ดูไม่ค่อยจะมีใครสนใจเรื่องการถมดินหรือที่เรียกกันติดปากว่า “ถมที่” กันสักเท่าไร ใครจะก่อสร้างอาคารบ้านเรือนอะไรก็ต้องถมที่กันทั้งนั้น

                   ถามว่าถมทำไม?

                   ก็ถมไม่ให้น้ำท่วมน่ะซี ถามอะไรโง่ ๆ ใคร ๆ เขาก็ถมทั้งนั้น ถ้าฉันปลูกบ้านแต่ไม่ถมที่ให้สูง บ้านฉันต้องเป็นบ่อรับน้ำแน่ ๆ

                   เมื่อทุกคนคิดเช่นนี้ เราจึงเห็นดีเห็นงามไปกับการถมที่ ต้องถมให้สูง ๆ ไว้นะ เผื่อหลวงมายกถนนด้วย ถ้าไม่เผื่อไว้แล้วหลวงมายกถนนให้สูงขึ้น บ้านเราจะเหลือชั้นเดียว!

                   เชื่อไหมครับว่าความคิดร่วมกันแบบนี้ของทุกคนในสังคมทำให้ความสูงต่ำของพื้นที่ธรรมชาติที่มีอยู่แต่เดิมเปลี่ยนแปลงไปแล้วอย่างสิ้นเชิง แน่นอนครับว่าน้ำยังคงไหลจากที่สูงลงสู่ที่ต่ำตามธรรมชาติ แต่ตอนนี้เรารู้ไหมล่ะครับว่าที่ไหนเป็นที่ดอน ตรงไหนเป็นที่ลุ่ม ตรงไหนสูง ตรงไหนต่ำ ถ้าฝนตกลงมาแล้วน้ำจะไหลไป “ทิศทางไหน”

                   เมื่อก่อนตอนผมเด็ก ๆ เราดูชื่อพื้นที่ก็รู้ครับ เช่น ที่ดอนก็จะมีคำว่าดอน ชัน มอ หรือโคกนำหน้า เป็นต้นว่าตลิ่งชัน ดอนยายหอม ฯลฯ ที่ต่ำ ๆ ก็จะเป็นคำว่าบาง ทุ่ง หรือมาบ อาทิ บางบัวทอง บางน้ำเปรี้ยว มาบข่า ฯลฯ หรือถ้าใครมีความรู้หน่อยจะไปดูเส้นความสูงของพื้นที่ (Contour line) จากแผนที่ทหารก็ได้ แต่เดี๋ยวนี้ดูไปก็ไม่ได้ช่วยอะไรครับ เพราะเราถมดินกันจนความสูงของพื้นที่ตามธรรมชาติเปลี่ยนแปลงไปหมดแล้ว

                   ดังนั้น จึงเป็นที่แน่นอนครับว่าเราไม่อาจรู้ได้ว่าถ้าฝนตกแล้วน้ำจะไหลไปทิศทางไหน ต้องภาวนาให้ลงท่อลงอุโมงค์กันอย่างเดียว และท่ออย่าตันล่ะ

                   นี่เป็นผลลัพธ์ของการถมที่กันจนเป็นปกตินิสัยในสังคมของเราครับ

                   เมื่อสุดสัปดาห์ที่ผ่านมาผมไปธุระที่หัวหิน ปรากฏว่ามีโครงการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ใหม่ ๆ ผุดขึ้นมากมาย ถมดินกันจนข้างทางสูงกว่าถนน ขากลับตอนค่ำ ๆ เกิดฝนตกหนัก ปรากฏว่าถนนเพชรเกษมระหว่างหัวหิน-ชะอำ บางช่วงเหลือวิ่งได้ข้างละเลนเท่านั้น

                   น้ำไม่มีที่จะลงครับผม ต่างจังหวัดก็เป็นเหมือนกัน! ยิ่งพัฒนาอสังหาริมทรัพย์มาก ยิ่งเป็นมาก

                   ผมมีข้อเสนอว่าเราควรควบคุมการถมที่กันอย่างจริงจังเพื่อประโยชน์ส่วนรวมกันเสียที กฎหมายเรื่องนี้ก็มีมาตั้งแต่ปี 2543 แล้ว แต่ไม่รู้ว่ามีคนรู้จักกันไหม หรือจะใช้มาตรการทางภาษีบังคับด้วยก็ได้ ใครถมที่ต้องเสียภาษีถมที่ทุกปีเพราะทำให้สภาพแวดล้อมเปลี่ยนแปลงไปตลอดกาล คนอื่นพาลเดือดร้อนไปด้วย หลวงก็ต้องนำเงินภาษีนี้มาจ่ายเป็นค่าป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายที่เกิดจากน้ำท่วมขัง

                   เรื่องความสูงต่ำของพื้นที่ทั่วประเทศก็ควรสำรวจใหม่ให้เป็นปัจจุบัน และประกาศให้ทุกคนทราบ ไม่ใช่มีข้อมูลแล้วเก็บเงียบหรือต้องจ่ายเงินเพื่อเข้าถึงข้อมูลนี้ และเมื่อสำรวจแล้วพบว่าพื้นที่ใดที่เป็นที่ต่ำและเป็นทางน้ำไหล ควรห้ามการปลูกสร้างไปเลย หรือไม่ก็ต้องใช้เทคนิคในการปลูกสร้างที่ยอมให้น้ำไหลผ่านได้สะดวก

                   ไม่งั้นฝนตกที น้ำขังที ร้องระงมต่อว่าเจ้าหน้าที่ ร้องหาอุโมงค์ยักษ์ ต่อว่าฟ้าฝนกันยกใหญ่ ซึ่งไม่ได้แก้ปัญหาอะไร

                   แต่ลืมไปว่า “เรา” ก็มีส่วนร่วมทำให้เกิดปัญหานี้ด้วย!

Crowd Funding : การระดมทุนในสังคมแห่งการแบ่งปัน

นายภควัต เหมรัชตานันต์*

ในช่วงปี ค.ศ. ๒๐๐๘ ประเทศสหรัฐอเมริกาเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในภาคการเงินการธนาคาร ซึ่งต่อมายังได้ลุกลามไปยังภูมิภาคต่าง ๆ ทั่วโลก เพื่อตอบสนองต่อวิกฤตนี้ รัฐบาลหลายประเทศออกมาตรการกำกับกิจการการเงินการธนาคารจำนวนมาก อีกทั้งดำเนินนโยบายลดดอกเบี้ยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ประกอบกับธนาคารเองก็ดำเนินนโยบายการให้สินเชื่อที่มีความรัดกุมและระมัดระวังมากขึ้น ทำให้ในด้านหนึ่ง กิจการขนาดเล็กและกิจการเกิดใหม่ (startup) ถูกกีดกันออกจากตลาดทุนดั้งเดิม อีกด้านหนึ่ง ประชาชนทั่วไปลดความสนใจในการลงทุนในตลาดทุนเดิม เนื่องจากได้ผลประโยชน์น้อยลง ด้วยเหตุนี้ กิจการจำนวนมากจึงหันหน้าไปพึ่งพาแหล่งทุนบนอินเทอร์เน็ต ประจวบกับประชาชนทั่วไปก็กำลังแสวงหาวิธีการลงทุนที่ให้ผลตอบแทนมากกว่าการลงทุนแบบเดิม ๆ เป็นเหตุให้กิจกรรมบนอินเทอร์เน็ตที่เรียกว่า “การระดมทุนมวลชน (crowdfunding)” เติบโตขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในช่วงปีที่ผ่านมา

การระดมทุนมวลชนคืออะไร???

องค์การระหว่างประเทศของคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์ (International Organization of Securities Commission: IOSCO) ให้ความหมาย “Crowdfunding” ไว้ว่าเป็น

“การใช้เงินจำนวนน้อยซึ่งได้รับจากปัจเจกบุคคลหรือองค์กรจำนวนมาก ผ่านทางเว็บออนไลน์ เพื่อเป็นทุนสนับสนุนโครงการ กิจการ หรือการกู้เงินส่วนตัว และสิ่งจำเป็นอื่น”^[๑]

                    ลักษณะสำคัญของการระดมทุนมวลชนจึงมี ๓ ประการ กล่าวคือ

                   (๑) มีผู้ออกทุนจำนวนมาก

                   (๒) ผู้ออกทุนแต่ละคนให้เงินจำนวนน้อย

                   (๓) เงินทุนดังกล่าวจัดหาและได้รับผ่านอินเทอร์เน็ต

                   การระดมทุนมวลชนรูปแบบนี้มีลักษณะพิเศษสำคัญบางประการที่ต่างจากการระดมทุนอื่น กล่าวคือ การระดมทุนประเภทนี้มักใช้เพื่อสนับสนุนโครงการใดโครงการหนึ่ง ทุนที่ต้องการจึงมีจำนวนไม่มากนัก ประกอบกับเป็นการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตสามารถเข้าถึงประชาชนทั่วไปเป็นจำนวนมากได้อย่างกว้างขวางและโดยสะดวก ทำให้การระดมทุนประเภทนี้มักเป็นการระดมทุนในระยะสั้น

หากจัดประเภทตามลักษณะของผลตอบแทนที่ได้รับ การระดมทุนมวลชนอาจแบ่งได้เป็น ๔ รูปแบบ ได้แก่

๑.   การระดมทุนมวลชนประเภทการบริจาค (donation-based crowdfunding) ซึ่งผู้ออกทุนจะไม่ได้รับผลประโยชน์ประการใดเป็นการส่วนตัวจากการออกทุนนั้น ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ด้านการเงินหรือสิทธิประโยชน์อื่น โดยมากการระดมทุนประเภทนี้มักเป็นการระดมทุนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อกิจกรรมสาธารณะ การกุศล หรือเพื่อสร้างสินค้าสาธารณะบางอย่าง

๒.   การระดมทุนมวลชนประเภทรางวัล (reward-based crowdfunding) ซึ่งผู้ออกทุนจะได้รับผลประโยชน์เป็นสินค้าสำหรับบริโภค (consumption goods) หรือสิทธิอันเกี่ยวเนื่องกับสินค้าบริโภคจากการออกทุนนั้น ตามเงื่อนไขที่ผู้ขอรับทุนกำหนด โดยไม่ได้รับผลประโยชน์ทางการเงินที่เกิดจากการลงทุน อาทิ ได้รับผลิตภัณฑ์ฟรี ได้รับสิทธิในการซื้อผลิตภัณฑ์ก่อน หรือได้รับส่วนลดในการซื้อผลิตภัณฑ์ เป็นต้น

๓.   การระดมทุนมวลชนประเภทกู้ยืม (debt-based crowdfunding; crowd lending) ซึ่งผู้ออกทุนจะสนับสนุนเงินสำหรับกิจการหรือโครงการให้แก่ผู้ต้องการเงินทุนในรูปแบบการให้กู้ยืมเงิน ซึ่งส่วนมากมักไม่จำเป็นต้องมีการวางหลักประกัน โดยผู้ที่ต้องการเงินทุนจะต้องชำระต้นเงินคืน และอาจต้องชำระดอกเบี้ยให้แก่ผู้ออกทุนตามเงื่อนไขที่กำหนด การระดมทุนประเภทนี้อาจมีวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์ เชิงการกุศล หรือมีวัตถุประสงค์เฉพาะก็ได้

๔.   การระดมทุนมวลชนประเภทลงทุน (investment-based crowdfunding) ซึ่งผู้ออกทุนจะให้การสนับสนุนทางการเงินแก่กิจการหรือโครงการ โดยเจ้าของกิจการหรือโครงการจะเสนอส่วนแบ่งของผลกำไร ผลตอบแทน หรือความเป็นเจ้า ที่เกิดจากการลงทุนนั้นให้แก่ผู้ออกทุน ในหลายกรณี การระดมทุนประเภทนี้จึงมักมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไร และอาจเกี่ยวข้องกับการออกหลักทรัพย์ (securities) แก่บุคคลจำนวนมาก

                    กฎหมายที่เกี่ยวข้องมีหน้าตาอย่างไร

                    การระดมทุนมวลชนผ่านอินเทอร์เน็ตสร้างความสะดวกให้แก่ผู้ประกอบกิจการและนักลงทุนที่เข้าไม่ถึงตลาดทุนดั้งเดิม แต่ในขณะเดียวกัน ความเสี่ยงของการระดมทุนประเภทนี้ก็ยังมีอยู่มาก กล่าวคือ นอกจากจะมีความเสี่ยงค่อนข้างมากจากข้อมูลที่ไม่สมมาตรระหว่างผู้ลงทุนกับผู้ประกอบการ อันส่งผลให้เกิดการฉ้อโกงหรือการไม่ชำระเงินคืนได้ง่ายแล้ว ก็ยังมีความเสี่ยงที่บุคคลกลาง (platform) จะปิดตัวลงหรือข้อมูลถูกโจมตีหรือขโมย ทำให้ไม่สามารถติดตามเงินลงทุนคืนได้ นอกจากนี้ สิทธิหรือหลักทรัพย์ต่าง ๆ ที่ได้รับจากการระดมทุนยังขาดสภาพคล่อง (liquidity) เนื่องจากยังไม่มีตลาดรองเพื่อรองรับการซื้อขายแลกเปลี่ยนสิทธิหรือหลักทรัพย์ที่ได้มาได้

                    ปัญหากฎหมายที่ตามมาจากการระดมทุนมวลชนมีขอบเขตค่อนข้างกว้าง ตั้งแต่ประเด็นที่เกี่ยวกับตลาดการเงิน เช่น การกำกับดูแลกิจการ การเปิดเผยข้อมูล ภาษี การคุ้มครองผู้ลงทุน ไปจนถึงการกระทำความผิดทางอาญาอย่างการฉ้อโกง การสวมรอย หรือการฟอกเงิน เป็นต้น ปัจจุบัน มีประเทศจำนวนไม่มากเท่านั้นที่ตรากฎหมายขึ้นเพื่อกำกับดูแลการระดมทุนมวลชนผ่านอินเทอร์เน็ตเป็นการเฉพาะ สำหรับประเทศที่ยังไม่มีการตรากฎหมายเป็นการเฉพาะ หลายประเทศได้พยายามใช้กรอบกฎหมายเกี่ยวกับการเงินที่ตนมีอยู่ในการกำกับดูแลกิจกรรมดังกล่าว ในที่นี้ ได้จำแนกการกำกับดูแลตามกฎหมายตามบุคคลที่เกี่ยวข้อง ดังนี้

๑.  บุคคลกลาง (platform)

บุคคลกลางคือคนที่เป็นตัวกลางเชื่อมโยงระหว่างผู้ออกทุนกับผู้ประกอบการที่ต้องการเงินทุน ซึ่งโดยมากบุคคลกลางนี้มักเป็นเว็บไซต์ที่เป็นให้บริการด้านการระดมทุน เมื่อพิจารณาจากกลไกการระดมทุนจะพบว่า กิจกรรมที่บุคคลกลางต้องกระทำนั้นมีความซับซ้อนมาก เช่น การเปิดรับเงินทุนจากประชาชน การเก็บรักษาเงินทุน และการจ่ายเงินต่อให้ผู้ประกอบการ หรือในกรณีที่เกี่ยวข้องกับการกู้ยืมหรือการลงทุน บุคคลกลางเหล่านี้อาจทำหน้าที่ประเมินโครงการหรือ
ให้คำแนะนำเกี่ยวกับการออกทุนแก่ผู้ลงทุน หรือแม้กระทั่งเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะลงทุนในโครงการใดแทนผู้ลงทุนก็เป็นไปได้ และในกรณีที่มีการออกหลักทรัพย์ ก็อาจเกี่ยวข้องกับการเป็นนายหน้าค้าหลักทรัพย์ เป็นต้น

ปัจจุบัน ประเทศส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลการระดมทุนประเภทกู้ยืมและประเภทลงทุน โดยมีลักษณะของการกำกับดูแล เช่น

·       การอนุญาตประกอบกิจการ  เนื่องจากในกรณีการระดมทุนประเภทกู้ยืมและลงทุน บุคคลกลางดำเนินกิจกรรมที่คล้ายคลึงกับสถาบันการเงิน บริษัทหลักทรัพย์ บริษัทลงทุนหรือผู้ประกอบกิจการเครดิต แทบทุกประเทศจึงกำหนดให้ธุรกิจประเภทนี้ต้องขออนุญาตประกอบกิจการตามกฎหมายจากหน่วยงานผู้กำกับดูแลก่อน บุคคลกลางที่ได้รับอนุญาตแล้วย่อมสามารถดำเนินกิจการได้เต็มที่ตามที่กฎหมายกำหนด อย่างไรก็ดี โดยที่ลักษณะของการระดมทุนมวลชนมักเป็นการระดมทุนจำนวนน้อยให้แก่บริษัทเกิดใหม่ หากมีเงื่อนไขบังคับการขออนุญาตที่ซับซ้อนก็จะเป็นการเพิ่มต้นทุนให้ทั้งบุคคลกลางและผู้ประกอบกิจการ ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการระดมทุนมวลชน บางประเทศจึงกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อผ่อนคลายเงื่อนไขการขออนุญาตไว้ในกฎหมาย เช่น มาตรา ๓๐๔ (b) แห่ง Jumpstart Our Business Startups Act (JOBS Act) ของสหรัฐอเมริกา อนุญาตให้เว็บไซต์ผู้หาทุนไม่ต้องจดทะเบียนเป็นนายหน้า (broker) หากเว็บไซต์นั้นไม่ดำเนินกิจกรรมที่กฎหมายและคณะกรรมการหลักทรัพย์กำหนด เช่น ไม่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับการลงทุน ไม่ชี้ชวน
ให้ผู้ลงทุนซื้อขายหลักทรัพย์ในเว็บไซต์ของตน ไม่จ่ายค่าตอบแทนสำหรับการชี้ชวน ไม่ทำการจัดการหลักทรัพย์หรือเงินทุน เป็นต้น

·       การกำหนดคุณสมบัติ  บางประเทศอาจกำหนดคุณสมบัติของบุคคลกลาง เพื่อประกันธรรมาภิบาลหรือเพื่อส่งเสริมวัตถุประสงค์เฉพาะของกฎหมาย เช่น คณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ของประเทศอิตาลี (CONSOB) ได้ออกกฎเพื่อกำกับดูแลการระดมทุนประเภทลงทุนให้สามารถกระทำได้เฉพาะผ่านทางเว็บไซต์ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อหาทุนแก่บริษัทด้านนวัตกรรมเท่านั้น อีกทั้งเว็บไซต์ประเภทนี้จะต้องดำเนินกิจการโดยธนาคารหรือบริษัทลงทุน และมีผู้จัดการที่มีประสบการณ์ด้านกฎหมายหรือเศรษฐกิจอย่างต่ำ ๒ ปี[๒] หรือในกรณีของฝรั่งเศส ที่นอกจากจะกำหนดคุณสมบัติที่ค่อนข้างเข้มงวดแล้ว ยังกำหนดให้บุคคลกลางต้องทำประกันทางภัย (civil insurance) ด้วย[๓] เป็นต้น

·       รูปแบบการประกอบกิจการ  แม้การระดมทุนประเภทบริจาคและรางวัลอาจไม่ต้องกระทำผ่านบุคคลกลาง แต่สำหรับประเภทกู้ยืมหรือลงทุนนั้น แทบทุกประเทศกำหนดให้ต้องมีคนกลางเสมอ เพื่อให้รัฐสามารถเข้ากำกับดูแลกิจกรรมได้โดยสะดวกยิ่งขึ้น  นอกจากนี้ บางประเทศอาจมีการกำหนดรูปแบบธุรกิจเพื่อป้องกันการฉ้อโกงหรือเพื่อสร้างความปลอดภัยในการทำธุรกรรม เช่น คณะกรรมการหลักทรัพย์สหรัฐอเมริกากำหนดรูปแบบการระดมทุนว่าต้องเป็นแบบ all-or-nothing[๔] กล่าวคือ ต้องมีการตั้งจำนวนเงินเป้าหมายของโครงการที่ต้องการระดมทุน และเงินทุนที่ได้รับจากผู้ลงทุนจะถูกส่งให้ผู้ประกอบการเฉพาะเมื่อระดมเงินได้ถึงจำนวนที่ตั้งไว้แล้วเท่านั้น หากไม่ถึงเป้าหมายดังกล่าว บุคคลกลางมีหน้าที่ต้องส่งเงินคืนให้แก่ผู้ออกทุน เป็นต้น

·       การกำหนดหน้าที่  กฎหมายอาจมีการกำหนดหน้าที่ต่าง ๆ ที่บุคคลกลางต้องกระทำหรือห้ามกระทำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลและการให้ความรู้แก่ผู้ออกทุน อาทิ สำหรับการระดมทุนประเภทลงทุนของสหรัฐอเมริกา JOBS Act กำหนดให้บุคคลกลางมีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับความเสี่ยงแก่ผู้ลงทุน และจัดทำแบบสอบถามเกี่ยวกับความเข้าใจในความเสี่ยงจากการลงทุนให้ผู้ลงทุนตอบด้วย[๕] เป็นต้น

๒.     ผู้ประกอบกิจการ

ผู้ประกอบกิจการคือผู้ที่ต้องการหาทุนเพื่อดำเนินกิจการหรือทำโครงการ ดังที่กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่า ผู้ประกอบการที่ได้ประโยชน์จากการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตมักเป็นผู้ประกอบการรายย่อยที่มีข้อจำกัดในการเข้าถึงแหล่งทุน โดยเฉพาะบริษัทในอุตสาหกรรมเทคโนโลยีและนวัตกรรม ด้วยเหตุนี้ โดยมากประเทศที่มีกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตจึงพยายามจำกัดแหล่งทุนในอินเทอร์เน็ตไว้ให้ธุรกิจขนาดเล็กหรือการระดมทุนขนาดเล็ก โดยพยายามลดขั้นตอนและหลักเกณฑ์ต่าง ๆ เมื่อเทียบกับการระดมทุนผ่านตลาดทุนทั่วไป ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้อาจมีลักษณะ เช่น

·       การกำหนดคุณสมบัติของผู้ประกอบการ  บางประเทศอนุญาตให้ผู้ประกอบการหรืออุตสาหกรรมบางประเภทเท่านั้นที่สามารถเข้าถึงการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตได้ ตัวอย่างเช่น JOBS Act กำหนดให้บริษัทที่ระดมทุนต้องมีสัญชาติสหรัฐอเมริกาเท่านั้น หรือกรณีของอิตาลีที่อนุญาตเฉพาะบริษัทเกิดใหม่ประเภทนวัตกรรม (innovative startup) เท่านั้นที่สามารถระดมทุนประเภทลงทุนได้ โดยกฎหมายกำหนดคุณสมบัติที่ค่อนข้างเคร่งครัด[๖] เช่น บริษัทต้องมีสัญชาติอิตาลี มีเฉพาะบุคคลธรรมดาเป็นเจ้าของ ก่อตั้งขึ้นยังไม่เกิน ๔๘ เดือน มีเงินทุนหมุนเวียนไม่เกิน ๕ ล้านยูโร สร้างผลิตภัณฑ์ในอุตสาหกรรมประเภทนวัตกรรมหรือเทคโนโลยีระดับสูง อยู่ใต้บังคับกฎหมายภาษีของอิตาลี มีสัดส่วนการลงทุนในการวิจัยและพัฒนาในระดับที่กำหนด และครอบครองสิทธิบัตรในสาขาที่กำหนด เป็นต้น

·       การกำหนดจำนวนเงินที่อาจระดมได้  เนื่องจากปกติผู้ประกอบการที่ไม่ใช่บริษัทมหาชนจะไม่สามารถระดมทุนจากประชาชนเป็นการทั่วไปได้ อีกทั้งการระดมทุนมวลชนมีขึ้นเพียงเพื่อเติมเต็มช่องว่างการหาทุนให้แก่บริษัทขนาดเล็ก ประเทศส่วนมากที่มีกฎหมายเพื่อการนี้จึงมักกำหนดจำนวนเงินขั้นสูงที่สามารถระดมได้ในช่วงเวลาหนึ่ง เช่น สหรัฐอเมริกากำหนดจำนวนเงินขั้นสูงไว้ที่ ๑ ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อ ๑๒ เดือน[๗] อิตาลีกำหนดไว้ที่ ๕ ล้านยูโรต่อ ๑๒ เดือน[๘] เป็นต้น นอกจากนี้ กฎหมายอาจกำหนดข้อยกเว้นอื่นสำหรับการระดมทุนมวลชนจำนวนน้อยก็ได้ อาทิ การได้รับยกเว้นจากการจัดทำและการอนุมัติหนังสือชี้ชวน เป็นต้น

·       การกำหนดหน้าที่  หน่วยงานกำกับดูแลอาจกำหนดหน้าที่พื้นฐานบางประการแก่ผู้ประกอบการที่ต้องการระดมทุนมวลชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน้าที่ในการเปิดเผยข้อมูล ทั้งนี้ เพื่อเป็นประโยชน์ในการตัดสินใจของผู้ลงทุน โดยเฉพาะหากเกี่ยวข้องกับการระดมทุนประเภทลงทุน ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกามีการกำหนดลักษณะของข้อมูลที่ต้องเปิดเผยโดยจำแนกตามจำนวนเงินที่ต้องการระดมทุน เช่น หากต้องการระดมทุนไม่เกิน ๑๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐจะไม่ต้องเปิดเผยงบดุลที่ได้รับการตรวจสอบจากผู้สอบบัญชี หากเป็นการระดมทุนตั้งแต่ ๑๐๐,๐๐๐ ถึง ๕๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐ งบการเงินจะต้องได้รับการตรวจสอบจากนักบัญชีอิสระ แต่หากเกิน ๕๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐจะต้องเปิดเผยงบการเงินที่ถูกสอบบัญชีแล้ว เป็นต้น[๙]

๓.     ผู้ออกทุน

ผู้ออกทุนคือผู้ที่ให้เงินเพื่อสนับสนุนแก่ผู้ประกอบการ ซึ่งผู้ออกทุนจำนวนมากเป็น
ผู้ออกทุนรายย่อย ซึ่งอาจขาดประสบการณ์เกี่ยวกับการประเมินความเสี่ยงมากนัก และอาจไม่มีทุนทรัพย์มากพอที่จะรับความเสี่ยงได้ในกรณีที่เกิดการผิดนัดหรือเหตุไม่คาดฝันขึ้น ด้วยเหตุนี้ กฎหมายของประเทศต่าง ๆ จึงมุ่งให้ความสำคัญในการคัดกรองผู้ออกทุนในการเข้าสู่ตลาดการระดมทุนมวลชน โดยกฎหมายที่เกี่ยวข้องอาจมีลักษณะ ดังนี้

·       การกำหนดคุณสมบัติ  ในการระดมทุนมวลชนประเภทลงทุน แม้ประเทศส่วนมากจะไม่มีกฎหมายกีดกันผู้ลงทุนบางประเภทไว้โดยตรง แต่หลายกรณีก็มีการแบ่งประเภทผู้ออกทุนเป็นผู้ออกทุนทั่วไปและผู้ลงทุนอาชีพ โดยกฎหมายอาจกำหนดเงื่อนไขการปฏิบัติต่อผู้ลงทุนทั้งสองประเภทให้แตกต่างกัน อาทิ กรณีของประเทศออสเตรเลีย การระดมทุนจำนวนน้อย
ที่มีเป้าหมายเฉพาะผู้ลงทุนอาชีพหรือผู้ที่มีสินทรัพย์เกินเกณฑ์ที่กำหนดจะไม่ต้องจัดทำหนังสือชี้ชวน[๑๐] หรือกรณีของสหราชอาณาจักร ที่กำหนดจรรยาบรรณไว้ว่าห้ามบุคคลกลางติดต่อกับผู้ลงทุนทั่วไป สามารถติดต่อได้เฉพาะผู้ลงทุนอาชีพเท่านั้น[๑๑] นอกจากนี้ ในบางกรณี คุณสมบัติของผู้ลงทุนก็ถือเป็นเงื่อนไขของการระดมทุนมวลชน เช่น คณะกรรมการหลักทรัพย์ของอิตาลีกำหนดให้ตราสารทางการเงินที่ออกในกระบวนการระดมทุนมวลชนจะต้องมีอย่างน้อยร้อยละ ๕ ถือครองโดยผู้ลงทุนอาชีพ จึงจะถือได้ว่าการระดมทุนมวลชนนั้นสำเร็จลงได้[๑๒] หากมีไม่ถึงร้อยละ ๕ ก็ต้องหาผู้ลงทุนเพิ่มจนกว่าจะครบจำนวน

·       การกำหนดจำนวนเงินขั้นสูง  เนื่องจากการลงทุนในการระดมทุนมวลชนมีความเสี่ยงค่อนข้างมาก บางประเทศจึงกำหนดจำนวนเงินสูงสุดที่ผู้ลงทุนรายหนึ่งสามารถลงทุนได้ในระยะเวลาหนึ่ง เช่น JOBS Act ของประเทศสหรัฐอเมริกาแบ่งผู้ออกทุนตามจำนวนสินทรัพย์และรายได้เป็น ๒ กลุ่ม ได้แก่ ผู้มีสินทรัพย์หรือรายได้ต่อปีต่ำกว่า ๑๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐ และผู้มีสินทรัพย์หรือรายได้ต่อปีสูงกล่าว ๑๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐ สำหรับกลุ่มแรกนั้นสามารถออกทุนในการระดมทุนมวลชนประเภทลงทุนได้ไม่เกินปีละ ๒,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐหรือไม่เกินร้อยละ ๕ ของรายได้ต่อปีหรือสินทรัพย์ ส่วนกลุ่มที่สองสามารถออกทุนได้ไม่เกินร้อยละ ๑๐ ของรายได้ต่อปีหรือสินทรัพย์ของตน[๑๓] เป็นต้น

ส่งท้าย

การระดมทุนมวลชนเป็นกิจกรรมที่เพิ่งเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงไม่นานมานี้ แต่กิจกรรมดังกล่าวก็ได้เป็นแหล่งทุนสำคัญให้แก่ธุรกิจในหลายประเทศ ปัจจุบัน หลายประเทศยังคงอยู่ในช่วงสะสมประสบการณ์เพื่อสร้างระบบกฎหมายที่ครอบคลุมการระดมทุนรูปแบบนี้ อย่างไรก็ดี จะต้องไม่ลืมว่า แม้การระดมทุนประเภทนี้จะดูมีความเสี่ยงมาก แต่ก็มีจุดเด่นอยู่ที่ความสะดวกและมีพลวัต กฎหมายที่ออกมาจะต้องรองรับลักษณะเช่นนี้ได้ มิใช่เพียงแต่จะควบคุมให้ตลาดของมวลชนอยู่ภายใต้เงื้อมมือของรัฐผู้มีหน้าที่กำกับดูแลเพียงเท่านั้น

*****************

---

* นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ สำนักกฎหมายต่างประเทศ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

[๑]http://www.iosco.org/research/pdf/swp/Crowd-funding-An-Infant-Industry-Growing-Fast.pdf

[๒]โปรดดู Regulation on the Collection of Risk Capital on the Part of Innovative Start-ups via Online Portals (Reg. 18592/2013)

[๓]Ordinance 2014-559 of May 30, 2014 on Participatory Financing, art. 1 §2 at L. 547-5

[๔]17 C.F.R. §240.15c2-4

[๕]JOBS Act §4A (a)(3), (4)

[๖]Decree Law No. 179/2012, art.25

[๗]78 Fed. Reg. 66427, at 66430

[๘]Decree Law No. 179/2012, art.25 §1.d

[๙]78 Fed. Reg. 66427, at 66430, 66443

[๑๐]Corporations Act 2001, §706

[๑๑]Conduct of Business Sourcebook, 4.12.6-8

[๑๒]Reg. 18592/2013, art.24

[๑๓]JOBS Act, §302 (a)

Sharing Economy กับกฎหมายชรา

นายปกรณ์ นิลประพันธ์

กรรมการร่างกฎหมายประจำ

(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   เมื่อไม่นานมานี้ผู้เขียนได้กล่าวถึงกฎหมายใหม่ที่ดูประหนึ่งว่าจะไม่อยู่ในอ้อมใจของชาวไทยสักเท่าไร นั่นก็คือ “พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558” ที่กำหนดให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายหรือกฎต่าง ๆ ที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปต้องดำเนินการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหรือกฎที่อยู่ในความรับผิดชอบของท่านทุกรอบ 5 ปี หรือเร็วกว่าหากเป็นไปตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวนั้น

                   ผู้เขียนไม่แน่ใจนักว่าที่ไม่สนใจนี่เพราะไม่รู้ว่ามีกฎหมายนี้อยู่ หรือไม่มัวแต่ไปสนใจว่าใครจะมาร่างรัฐธรรมนูญหรือใครจะมาเป็นสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศกันหมด

                   แต่เชื่อไหมครับว่าพอผู้เขียนเผยแพร่คำแปลพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวใน blog ส่วนตัว (http://lawdrafter.blogspot.com/2015/09/translation-royal-decree-on-revision-of.html) ปรากฏว่าเพื่อนชาวต่างประเทศส่งอีเมล์มาแสดงความยินดีกับผู้เขียนมากมาย เพราะเป็นการดำเนินการที่สอดคล้องกับความริเริ่มที่ต้องการให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหลังจากที่กฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว (ex post evaluation of legislation initiative) ที่ทั้งโลกกำลังพยายามขับเคลื่อนกันอยู่ แม้ในกรอบ ASEAN หรือ APEC ก็มีการผลักดันเรื่องนี้อย่างจริงจังนะครับ เพราะถ้ากฎหมายสอดคล้องกับระบบเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป ก็เป็นหลักฐานชัดเจนที่แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลของประเทศนั้นมีวิสัยทัศน์และทันโลก ฝ่ายนิติบัญญัติก็มีคุณภาพ ไม่งั้นจะตรากฎหมายที่ทันยุคทันสมัยออกมาใช้บังคับได้อย่างไร ซึ่งถ้าเป็นเช่นนี้ ใคร ๆ ก็อยากเข้ามาอยู่หรือเข้ามาลงทุนทั้งนั้นแหละ

                   ผู้เขียนคงไม่กล่าวซ้ำถึงรายละเอียดของกฎหมายฉบับนี้ แต่จะเล่าให้ฟังว่าจำเป็นอย่างยิ่งที่ทุกประเทศ “ต้อง” ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายอยู่เสมอ และรอบเวลาในการทบทวนนี้ก็จะสั้นลงเรื่อย ๆ เพราะต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของโลกที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วในยุคดิจิทัล

                   ตัวอย่างที่จะเล่าให้ฟังนี้เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาครับ นั่นคือคดีระหว่าง DOUGLAS O’CONNER et al โจทก์ กับ UBER TECHNOLOGIES, INC. จำเลย ที่มีการฟ้องร้องกันอยู่ที่ US District Court (Northern District of California) ครับ

                   เราคงรู้จัก UBER กันพอสมควรนะครับ บริษัทนี้เปิดให้บริการบนพื้นฐานแนวคิดทางเศรษฐกิจที่สอดคล้องกับลักษณะของสังคมแห่งการแบ่งปันของคนในยุคปัจจุบัน หรือเรียกว่า “Sharing economy” ง่าย ๆ ก็คือเขาให้บริการ “จับคู่” ระหว่างผู้ต้องการใช้บริการรถยนต์เพื่อเดินทางไปยังจุดหมายปลายทางที่ต้องการ กับผู้มีรถยนต์ส่วนตัวขับแต่ไม่ได้ประกอบอาชีพขับรถรับจ้าง (และอาจไม่ได้ประกอบอาชีพอื่นเลย เช่น เป็นแม่บ้าน) ซึ่งเป็นสมาชิกของบริษัทโดยตรง ผ่านแอปพลิเคชั่นของบริษัท โดยผู้ขับรถยนต์ซึ่งเป็นสมาชิกตกลงให้บริษัทหักค่าธรรมเนียมในอัตราร้อยละ 20 ของค่าโดยสารที่มีการชำระผ่านแอปพลิเคชั่นดังกล่าวเป็นค่าตอบแทน

                  UBER จึงแตกต่างจากแท็กซี่หรือบริการรถโดยสารรับจ้างทั่ว ๆ ไปแบบที่มนุษย์ลุงอย่างผมรู้จัก แต่เป็นบริการที่คนรุ่นลูกผมและหลานผมคุ้นเคย

                  ก็ทำไมต้องเดินออกจากบ้านไปยืนตากแดดตากฝนเรียกแท็กซี่ด้วยเล่าเมื่อสามารถเรียกได้จากมือถือที่ทุกวันนี้กลายเป็นส่วนหนึ่งของร่างกายไปแล้ว แถมรถที่มารับนี่ก็มีสภาพดีกว่ารถโดยสารสาธารณะเพราะเจ้าของเขาดูแล การขับขี่สุภาพดี ไม่ปาดไปปาดมาเพราะเจ้าของเขาก็กลัวรถเขาพัง แถมบางคันยังใช้รถหรูหรามีระดับเสียอีก ไม่ใช่รถโทรม ๆ

                  คนรุ่นใหม่เขาไม่เข้าใจครับ!!

                  ในที่อเมริกาเขาให้บริการได้ครับ ถือเป็นเสรีภาพในการประกอบอาชีพโดยสุจริต ประกอบกับสังคมของเขาเปิดกว้างยอมรับนวัตกรรมทางเศรษฐกิจใหม่ ๆ  ว่ากันว่านวัตกรรม Sharing economy ของ UBER นี้ทำให้คนอเมริกันมีรายได้เพิ่มขึ้นถึงกว่าสองแสนคนทีเดียว และเป็นการขับเคลื่อนเศรษฐกิจฐานรากโดยตรงเพราะคนที่เป็นสมาชิกของบริษัทโดยมากก็ยังผ่อนรถกันอยู่ แต่หลายประเทศที่ยังปรับตัวไม่ทัน ก็ยังไม่ยอมรับการให้บริการแบบนี้

                   กลับมาที่คดีนี้ดีกว่า โจทก์ฟ้องว่าโจทก์เป็นลูกจ้างของจำเลย แต่จำเลยไม่ปฏิบัติตามกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย แต่จำเลยแก้ต่างว่าจำเลยเป็นผู้ให้บริการเทคโนโลยีในการจับคู่ระหว่างผู้ต้องการใช้บริการรถยนต์เพื่อเดินทางไปยังจุดหมายปลายทางที่ต้องการ กับผู้มีรถยนต์ส่วนตัวขับซึ่งเป็นสมาชิกของจำเลยโดยตรงผ่านแอปพลิเคชั่นที่จำเลยทำขึ้นเท่านั้น จำเลยจึงเป็นเพียงคนกลาง ไม่ต่างจากบริษัทอย่าง eBay สมาชิกหาใช่ลูกจ้างของจำเลยไม่

                  ประเด็นอยู่ที่ว่าโจทก์เป็นลูกจ้างของจำเลยหรือไม่?

  

                 ศาสตราจารย์ Steven Davidoff Solomon แห่งคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย UC ฺ(Berkeley) เห็นว่านี่เป็นการเผชิญหน้ากันระหว่างระบบเศรษฐกิจใหม่ (Sharing economy) กับกฎหมายชรา เพราะกฎหมายคุ้มครองแรงงานที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันนั้นเกิดขึ้นจากบริบทที่นายทุนซึ่งมีอิทธิพลเอาเปรียบแรงงานที่ไร้พลังต่อรองมานานต่อเนื่องกันหลายศตวรรษ การคุ้มครองแรงงานอย่างเข้มข้นจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะแรงงานในระบบ โดยลูกจ้างต้องทำงานให้แก่นายจ้างเท่านั้น จะทำงานอย่างอื่นไม่ได้ แต่ในยุค Sharing economy โดยเฉพาะในกรณีของ UBER นั้น UBER เป็นเพียงผู้จัดให้มีและให้บริการเทคโนโลยีจับคู่ระหว่างคนที่มีความต้องการสอดคล้องกันพอดีในกรณีของการโดยสารรถยนต์ บริษัทไม่ได้รับค่าโดยสารโดยตรงเพื่อนำมารวมไว้แล้วจ่ายให้แก่ลูกจ้างตามรอบเวลาเหมือนลูกจ้างในระบบ แต่จะหักค่าธรรมเนียมเข้าบริษัทถ้ามีการชำระเงินผ่านแอปพลิเคชั่น ซึ่งถ้าเป็นสมาชิกแต่ไม่รับงานเลยก็ได้ จะมีความคล้ายคลึงกับระบบลูกจ้างนายจ้างอยู่บ้างก็ตรงที่ว่าถ้าใครมาเป็นสมาชิกก็ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขบางอย่างที่บริษัทกำหนดเท่านั้น

                   คดีนี้ยังไม่จบนะครับ เพิ่งเริ่มยกสองเท่านั้น คงต้องติดตามกันต่อไปว่าจะจบอย่างไร

                   ที่ผู้เขียนยกคดีนี้มาเล่าให้ฟังก็เพียงเพื่อเน้นย้ำความสำคัญของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายอยู่เสมอเพราะโลกเราเปลี่ยนแปลงไปเร็วมาก แม้กระทั่งอเมริกาซึ่งมีระบบการตรากฎหมายที่มีประสิทธิภาพและการเมืองมีเสถียรภาพยังแก้กฎหมายตามแทบไม่ทันเลย

                   ถ้าเรายังไม่ตระหนักถึงความสำคัญของเรื่องนี้ ถึงเราจะเดินไปข้างหน้าได้ ..

                   แต่คงช้ามากทีเดียว.

**********

การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์

กรรมการร่างกฎหมายประจำ

(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                    วันที่ 9 กันยายน 2558 เป็นวันที่กฎหมายฉบับหนึ่งมีผลใช้บังคับ แต่เนื่องจากเป็นกฎหมายระดับพระราชกฤษฎีกา ไม่ใช่รัฐธรรมนูญ จึงแทบไม่มีใครสนใจกฎหมายฉบับนี้ ทั้งที่จริงแล้วกฎหมายนี้สำคัญมากและเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายของประเทศอย่างแท้จริง กฎหมายที่ผู้เขียนกล่าวถึงนี้ก็คือ “พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558”

                    การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายภายหลังจากที่กฎหมายมีผลใช้บังคับไประยะหนึ่งแล้ว (ex post evaluation of legislation) เป็นมาตรการสำคัญที่จะทำให้กฎหมายมีเนื้อหาสาระและกลไกตามกฎหมายสอดคล้องกับความต้องการของสังคมมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาโดยผลของทัศนคติของมหาชน พัฒนาการของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสารและคมนาคม การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของระบบเศรษฐกิจ การเมือง การปกครอง สภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ตลอดจนพันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น

                    ประเทศที่พัฒนาแล้วเขาดำเนินการให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอยู่เสมอ โดยกำหนดวงรอบระยะเวลาที่จะต้องมีการทบทวนไว้ชัดเจน  ทั้งนี้ ก็เพื่อปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายของเขาให้สอดคล้องกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทันท่วงที ไม่รอจนถั่วสุกงาไหม้เสียก่อน

                   ยิ่งปัจจุบันโลกกลายเป็นโลกเสมือนไร้พรมแดนไปแล้วเนื่องจากการพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสาร และการคมนาคม การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาจึงมีความสำคัญมากยิ่งขึ้น และรอบระยะเวลาในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายก็สั้นลง

                    ปัจจุบัน การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหรือ ex post evaluation of legislation นี้ ได้กลายเป็นประเด็นสำคัญที่มีการพูดถึงในเวทีต่าง ๆ ทั่วโลกควบคู่กับการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการตรากฎหมาย (ex ante assessment of impact of legislation to be enacted) ซึ่งรวมทั้ง ASEAN และ APEC ด้วย เพราะถ้ากฎหมายของประเทศใดล้าสมัย ก็จะเป็นอุปสรรคต่อการค้าการลงทุน และจะทำให้ประเทศนั้นเป็นตัวถ่วงของประชาคมไปโดยปริยาย

                   อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาประเทศไทยไม่มีมาตรการใดบังคับให้ต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ การเสนอให้มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายส่วนใหญ่จึงเป็นไปตามข้อเสนอของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ “ตามความเหมาะสม” เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปโดยสะดวก มิได้คำนึงถึงพลวัตของโลกที่เกิดขึ้น กฎหมายจำนวนมากจึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ และกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ รวมทั้งการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม

                    คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตระหนักถึงความสำคัญของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย จึงได้เสนอร่างพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. .... ต่อรัฐบาลเพื่อเป็นกลไกผลักดันให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายทุกฉบับทุกรอบระยะเวลารวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาดำเนินการดังกล่าวให้ชัดเจน โดยกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายต่าง ๆ มีหน้าที่จัดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบห้าปี หรือจะทำก่อนห้าปีก็ได้หากเห็นว่าจำเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้น หรือเมื่อได้รับหนังสือร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากองค์กรที่เกี่ยวข้องหรือจากประชาชนทั่วไป และรัฐมนตรีผู้รักษาการเห็นว่าข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะนั้นมีเหตุผลอันสมควร หรือเมื่อได้รับข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย หรือในกรณีที่ปรากฏว่าว่ามิได้มีการบังคับใช้หรือปฏิบัติตามกฎหมายเกินสามปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นใช้บังคับ

                    กรณีสุดท้ายนี้มีจริง ๆ นะครับ มีกฎหมายหลายฉบับที่ตราขึ้นหลายปีแล้ว แต่หน่วยงานผู้รับผิดชอบยังไม่รู้ว่ามีกฎหมายนั้นอยู่ก็มี บางฉบับต้องมีการออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่หลายปีผ่านไปก็ยังไม่ออกกฎกระทรวงที่ว่านี้เสียทีก็มี

                    สำหรับหลักเกณฑ์การทบทวนมีดังนี้ครับ

                    (1) ยังมีความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายนั้นใช้บังคับต่อไปหรือไม่

                    (2) ต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครอง วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อมทั้งของประเทศและของโลกที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน อย่างไร ไม่ใช่เอาสะดวกเจ้าหน้าที่อย่างเดียว

                    (3) ต้องการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องหรืออนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามภายใต้บังคับกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ อย่างไร เพราะปัจจุบันประเทศไทยมีพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศที่ต้องปฏิบัติตามจำนวนมาก เช่น กรณี IUU นั้นเรารับรู้มานานแล้ว และในปี 2552 เราก็ลงนามใน Cha-am Hua Hin Declaration กับสมาชิกอาเซียนว่าเราจะทำตาม IUU แต่ไม่ได้ทำอะไรจนฝีมาแตกเอาเมื่อกลางปี 2558 เป็นต้น

                    (4) จะปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายอย่างไรเพื่อลดผลกระทบและภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากกฎหมายนั้น

                    (5) กำหนดให้ใช้ระบบคณะกรรมการ การอนุมัติ การอนุญาต ใบอนุญาต ระบบการจดทะเบียน หรือระบบอื่นที่กำหนดขึ้นเพื่อกำกับหรือควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยรัฐเพียงเท่าที่จำเป็น ไม่ใช่ใช้ระบบคณะกรรมการหรือระบบอนุญาตกันตะพึดไป ระบบคณะกรรมการก็มีส่วนดีอยู่ เพราะเป็นการระดมสมอง แต่ก็ทำให้ล่าช้าและต้นทุนการบริหารจัดการและการประชุมสูงมาก ส่วนระบบอนุญาตกับเกือบทุกกิจกรรมนั้นไม่เหมาะสม เพราะการอนุญาตเป็นดุลพินิจ จึงไม่มีมาตรฐานที่แน่นอนและเป็นช่องทางคอรัปชั่น

                    (6) การให้บริการแบบจุดเดียวเบ็ดเสร็จได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพโดยใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์มาช่วย

                    (7) การป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายนั้น

                    (8) เรื่องอื่นใดที่จะทำให้กฎหมายนั้นไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชนโดยไม่จำเป็น ไม่ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น

                    ในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านี้จะทำกันงุบ ๆ งิบ ๆ ไม่ได้นะครับ ไม่งั้นจะทำกันเป็นพิธีกรรมผ่าน ๆ ไปให้ผู้คนเขาไม่เชื่อมั่นกันอีก คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงเสนอให้รัฐมนตรีผู้รักษาการมีหน้าที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับกฎหมายนั้นตามหลักการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders Consultation) และจะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นการทั่วไปด้วยก็ได้ และเมื่อทำเสร็จแล้วต้องมีการเปิดเผยรายงานผลการทบทวนต่อสาธารณะ และต้องเสนอคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาด้วยตามหลักรัฐบาลเปิดเผย (Open Government Doctrine)

                    นอกจากกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านั้นแล้ว พระราชกฤษฎีกานี้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีผู้รักษาการที่จะสั่งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจัดทำคำแปลของกฎหมายทั้งหมดเป็นภาษาที่ใช้ในการทำงานของอาเซียนหรือภาษาอังกฤษให้แล้วเสร็จภายในสองปีนับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับด้วย และต้องเผยแพร่คำแปลดังกล่าวทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศโดยที่ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย และเมื่อใดที่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องปรับปรุงแก้ไขและเผยแพร่คำแปลของกฎหมายนั้นโดยเร็ว

                    เรื่องแปลนี่ไม่ต้องถึงขนาดไปจ้างใครเขาแปลหรอกครับ ให้เจ้าหน้าที่นั่นแหละแปล หัวหน้าเป็นคนตรวจ ก็คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเห็นว่าข้าราชการไทยไปประชุมหรือดูงานต่างประเทศกันบ่อย ๆ จึงสันนิษฐานไว้ก่อนว่าข้าราชการไทยเรามีความสามารถทางภาษาในระดับดีถึงดีมาก ไม่งั้นจะไปประชุมหรือดูงานรู้เรื่องกันได้อย่างไร ถ้าทำไม่ได้ เห็นทีจะต้องสงสัยไว้ก่อนแล้วละว่าที่ผ่าน ๆ มาน่ะไปทำอะไรกัน???

                    ถามว่าถ้ารัฐมนตรีผู้รักษาการไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกานี้ มีผลอย่างไร ตอบได้ว่าเมื่อมีหน้าที่ตามกฎหมายแล้วไม่ทำตามก็เป็นละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ครับ ส่วนใครจะดำเนินการต่อไปอย่างไรก็สุดแล้วแต่ กฎหมายอื่นเขากำหนดวิธีการปฏิบัติไว้แล้วครับ

                    จึงเรียนมาเพื่อโปรดทราบและปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด.