การปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่น โดย นายสุมิทธิ์ เกศวพิทักษ์*

๑. ความเป็นมา

               ประเทศญี่ปุ่นมีระบบการบริหารราชการแผ่นดินเพียงราชการบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ต่างจากประเทศไทยที่มีการบริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ประกอบด้วย ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นเป็นไปตามรัฐธรรมนูญซึ่งจากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาไม่เคยมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญแม้แต่ครั้งเดียว โดยรัฐธรรมนูญได้ให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระของท้องถิ่น การให้สิทธิ์ในการจัดระบบการบริหารและทรัพย์สิน ตลอดจนการออกกฎระเบียบต่าง ๆ ของแต่ละท้องถิ่นเองได้ มีระดับการบริหาร ๒ ระดับ ได้แก่ ระดับจังหวัด (Prefecture) และระดับเทศบาล (Municipality) ซึ่งปัจจุบันมี ๔๗ จังหวัด (รวมทั้งมหานครโตเกียวที่มีขอบเขตและอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานที่มากกว่าจังหวัดปกติ) ในขณะที่เทศบาลมีจำนวน ๑,๗๑๘ แห่ง แบ่งออกเป็น ๓ ประเภท คือ เมืองใหญ่ (City) ๗๙๒ แห่ง เมือง (Town) ๗๔๓ แห่ง และหมู่บ้าน (Village) ๑๘๓ แห่ง ซึ่งเมืองกับหมู่บ้านจะมีภารกิจหน้าที่ที่เหมือนกัน ส่วนเมืองใหญ่จะมีภารกิจหน้าที่ที่มากกว่าซึ่งสามารถเทียบเคียงได้ในระดับเดียวกับเขตปกครองพิเศษ (Special wards) ที่มีอยู่ ๒๓ แห่งภายใต้การบริหารของมหานครโตเกียวเท่านั้น

               การพัฒนาระบบการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นเริ่มต้นในปี ค.ศ. ๑๘๘๘ และมีวิวัฒนาการมาอย่างต่อเนื่องโดยมีช่วงการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ จำนวน ๓ ช่วง ได้แก่ Meiji (ค.ศ. ๑๘๘๘ – ๑๘๘๙) Showa (ค.ศ. ๑๙๕๓ – ๑๙๖๑)และ Heisei (ค.ศ. ๑๙๙๙ – ๒๐๑๐) ซึ่งในแต่ละช่วงจะมีเป้าหมายเดียวกัน คือ มุ่งลดจำนวนเทศบาลให้น้อยลง เพื่อให้เทศบาลมีขอบเขตและหน้าที่ความรับผิดชอบภายใต้งบประมาณและจำนวนประชากรที่มากขึ้น ส่งผลต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการลงทุน การเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของการบริหารงาน แต่อาจมีแนวทางหรือวิธีการที่มีความแตกต่างกันตามแต่ละยุคสมัย

               ๑) Meiji (ค.ศ. ๑๘๘๘ – ๑๘๘๙)

                   ดำเนินการปรับเปลี่ยนและควบรวมชุมชนดั้งเดิมที่มีขนาดเล็กและมีจำนวนมากให้เป็นเทศบาลที่มีครัวเรือนในความรับผิดชอบประมาณ ๓๐๐ – ๕๐๐ ครัวเรือน การปรับเปลี่ยนดังกล่าวใช้กลไกการจัดทำแผนควบรวมที่ผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefecture governor) เป็นผู้ดำเนินการ และได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี (Minister) ซึ่งถือเป็นนโยบายสำคัญของส่วนกลางในช่วงเวลานั้นที่ต้องการให้การลดจำนวนเทศบาลเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม และสามารถดำเนินการได้เป็นผลสำเร็จเนื่องจากสามารถลดจำนวนเทศบาลจากปี ค.ศ. ๑๘๘๘ จำนวน ๗๑,๓๑๔ เทศบาล เหลือเพียง ๑๕,๘๕๙ เทศบาล ในปี ค.ศ. ๑๘๘๙

               ๒) Showa (ค.ศ. ๑๙๕๓ – ๑๙๖๑)

                   การเปลี่ยนแปลงในช่วงนี้จะให้ความสำคัญกับการพัฒนากฎหมายและการให้เทศบาลมีอำนาจหน้าที่เพิ่มมากขึ้น โดยออกกฎหมายที่สำคัญ จำนวน ๒ ฉบับ คือ กฎหมายส่งเสริมการควบรวมเทศบาล (Municipal Merger Promotion Law) ในปี ค.ศ. ๑๙๕๓ และกฎหมายส่งเสริมการจัดตั้งเทศบาลใหม่ (New Municipality Creation Promotion Law) ในปี ค.ศ. ๑๙๕๖ ซึ่งเปิดโอกาสให้ควบรวมเทศบาลได้ทั้งในช่วงระหว่างปี ค.ศ. ๑๙๕๓ – ๑๙๕๖ และหลังปี ค.ศ. ๑๙๕๖ นอกจากการออกกฎหมายให้เอื้อต่อการควบรวมเทศบาลแล้วยังเปิดโอกาสให้เทศบาลที่ควบรวมกันมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำภารกิจได้เพิ่มมากขึ้น ยกตัวอย่างเช่น การอนุญาตให้เทศบาลที่ควบรวมกันแล้วมีจำนวนประชากรไม่น้อยกว่า ๘,๐๐๐ คน มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้น (Junior High School) ได้ เป็นต้น ซึ่งผลจากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวทำให้จำนวนเทศบาลลดลงจากจำนวน ๙,๘๖๘ เทศบาล เหลือเพียง ๓,๔๗๒ เทศบาล หรือประมาณ ๑ ใน ๓ ของจำนวนเทศบาลทั้งหมด

               ๓) Heisei (ค.ศ. ๑๙๙๙ – ๒๐๑๐)

                   การเปลี่ยนแปลงในช่วงนี้จะให้ความสำคัญกับการกำหนดขนาดของเทศบาลให้มีความเหมาะสมกับคุณภาพการให้บริการและความต้องการของประชาชนที่มีความหลากหลาย รวมทั้งมีปัญหาสภาวะการเงินการคลังของประเทศ โดยมีการปฏิรูปการกระจายอำนาจตามกฎหมายที่ออกในปี ค.ศ. ๒๐๐๐ ที่ให้เทศบาลมีความเป็นอิสระในการบริหารและการตัดสินใจมากขึ้น ลดการกำกับดูแลของส่วนกลาง ในขณะที่บริบทของญี่ปุ่นมีการเปลี่ยนแปลง เช่น การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุและมีอัตราการเกิดต่ำ ทำให้เทศบาลต้องบริหารจัดการหรือควบรวมเพื่อให้การจัดบริการสาธารณะเกิดประโยชน์สูงสุดภายใต้ต้นทุนที่เหมาะสม เนื่องจากญี่ปุ่นประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจต่อเนื่องตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๙๗ – ๒๐๑๑ ทำให้รายได้ประจำปี ค.ศ. ๒๐๑๑ เหลือเพียงประมาณ ๑ ใน ๔ ของปี ค.ศ. ๑๙๙๗ ซึ่งหากดำเนินการควบรวมเพื่อดูแลประชาชนได้มากยิ่งขึ้นจะทำให้ต้นทุนต่อหน่วยลดต่ำลง

               จากการเปลี่ยนแปลงทั้ง ๓ ช่วงข้างต้น จะพบว่า ญี่ปุ่นสามารถลดจำนวนเทศบาลเพื่อให้สอดคล้องกับบริบทและสถานการณ์ของประเทศได้อย่างเหมาะสม ตลอดจนส่งเสริมความเป็นอิสระในการบริหาร ตัดสินใจ และสร้างศักยภาพในการจัดทำภารกิจได้อย่างมีคุณภาพและคุ้มค่า อย่างไรก็ตาม การควบรวมดังกล่าวได้เกิดผลกระทบต่อการบริการและวิถีชีวิตของประชาชน เช่น สถานที่ตั้งของเทศบาลอยู่ห่างไกลจากบ้านเรือนของประชาชนมากขึ้น การสูญหายของวัฒนธรรมประเพณีของแต่ละท้องถิ่น ตลอดจนประวัติศาสตร์และเรื่องราวต่าง ๆ เป็นต้น             

ค.ศ. ระดับ	๑๘๗๑	๑๘๘๘	๑๘๘๙	๑๙๕๓	๑๙๖๑	๑๙๙๙	๒๐๐๒	๒๐๐๖	๒๐๑๔
จังหวัด	๗๕	๔๗	๔๗	๔๖	๔๖	๔๗	๔๗	๔๗	๔๗
เทศบาล	-	๗๑,๓๑๔	๑๕,๘๕๙	๙,๘๖๘	๓,๔๗๒	๓,๒๒๙	๓,๒๑๘	๑,๘๒๐	๑,๗๑๘

ตารางที่ ๑: จำนวนท้องถิ่นแต่ละระดับระหว่างปี ค.ศ. ๑๘๗๑ – ๒๐๑๔ 

๒. โครงสร้างการบริหารงาน

               จังหวัดและเทศบาลจะมีโครงสร้างการบริหารงานที่ประกอบด้วยสมาชิกสภาท้องถิ่น (Assembly members) และผู้บริหารท้องถิ่น (Governor or Mayor) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน สำหรับสมาชิกสภาท้องถิ่นระดับจังหวัดจำนวน ๒,๖๘๗ คน เทศบาล ๓๐,๕๖๕ คน (เมืองใหญ่ ๑๙,๓๙๙ คน เมืองและหมู่บ้าน ๑๑,๑๖๖ คน) มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี โดยผู้สมัครต้องเป็นชาวญี่ปุ่นอายุ ๒๕ ปีขึ้นไป และอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่เข้ารับการเลือกตั้งมากกว่า ๓ เดือนก่อนวันเลือกตั้ง มีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ เช่น การออกหรือยกเลิกระเบียบหรือแนวทางปฏิบัติภายในเทศบาล การให้ความเห็นชอบในการจัดทำสัญญาข้อตกลง การให้ความเห็นชอบด้านการเงินการคลัง ในขณะที่ผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี และไม่เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือเป็นผู้ปฏิบัติงานเต็มเวลาของท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ เช่น การออกหลักเกณฑ์ กฎระเบียบต่าง ๆ การแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ภายในท้องถิ่น

                   กฎหมายปกครองของท้องถิ่นของญี่ปุ่น (Local Autonomy Law) กำหนดให้ท้องถิ่นต้องไม่ดำเนินการกิจกรรมที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับตุลาการ การลงโทษทางอาญา การขนส่งและโทรคมนาคมระดับชาติ การเดินเรือ อุตุนิยมวิทยา และอุทกศาสตร์ สถาบันการศึกษาและการวิจัยระดับชาติ เป็นต้น จึงกำหนดอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นออกเป็น ๒ ประเภท คือ

               ๑) หน้าที่โดยตรงของท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา โครงสร้างพื้นฐาน สาธารณสุขและอนามัย ฯลฯ 

                   (๑) ด้านการศึกษา โดยเป็นกิจการที่เกี่ยวกับการสนับสนุนการศึกษาในโรงเรียนและในสังคม ซึ่งเทศบาลจะดูแลรับผิดชอบในระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษาตอนต้น ในขณะที่จังหวัดจะดูแลรับผิดชอบในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและโรงเรียนพิเศษ เช่น โรงเรียนสำหรับเด็กพิการ

                   (๒) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งเป็นกิจการที่เกี่ยวกับการพัฒนาท้องถิ่นและการส่งเสริมปรับปรุงสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ เช่น การวางผังเมือง การดูแลลำน้ำและที่พักอาศัย เป็นต้น

                   (๓) สาธารณสุขและอนามัย โดยท้องถิ่นในระดับจังหวัดจะรับผิดชอบในการจัดบริการด้านการอนามัยและสาธารณสุขในพื้นที่ใหญ่ ๆ ในขณะที่เทศบาลจะดูแลและให้บริการเฉพาะผู้อยู่อาศัยในเขตพื้นที่ของตนเอง เช่น การฉีดวัคซีน การให้บริการพยาบาล เป็นต้น

               ๒) หน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย เช่น รัฐบาลจะประกาศเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจดำเนินการต่าง ๆ ได้ด้วยตนเอง เช่น การก่อสร้างโรงพยาบาลสำหรับผู้ป่วยที่เป็นโรคติดต่อ และการก่อสร้างโรงเรียนในระดับประถมและมัธยม

               ในแต่ละจังหวัดและเทศบาลจะมีการตั้งกอง/ฝ่ายเพื่อรับผิดชอบภารกิจที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งบางภารกิจจะดำเนินการในท้องถิ่นทั้ง ๒ ระดับ เช่น ด้านสาธารณสุขและสวัสดิการสังคม ด้านบริการสาธารณะ ด้านการเงินการคลังในขณะที่บางภารกิจจะดำเนินการเฉพาะในระดับใดระดับหนึ่ง เช่น ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านการวางแผน ที่มีเฉพาะในระดับจังหวัด ส่วนด้านเกษตรกรรม ด้านภาษี ด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จะมีเฉพาะในระดับเทศบาล

๓. ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น

                ๑) ขอบเขตและอำนาจหน้าที่ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นแต่ละระดับ

                   ส่วนกลางและท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีการแบ่งขอบเขตและอำนาจหน้าที่ได้อย่างชัดเจน โดยพบว่า ท้องถิ่นสามารถจัดทำภารกิจได้ในขอบเขตที่กว้างและเกี่ยวข้องกับประชาชนจำนวนมาก ยกตัวอย่างเช่น ด้านการศึกษาที่ส่วนกลางรับผิดชอบการศึกษาในระดับมหาวิทยาลัย ขณะที่ท้องถิ่นรับผิดชอบตั้งแต่ระดับอนุบาลจนถึงมัธยมศึกษา ด้านแหล่งน้ำที่ส่วนกลางรับผิดชอบลุ่มน้ำสายหลัก ขณะที่ท้องถิ่นจะรับผิดชอบลุ่มน้ำสายรองและแหล่งน้ำขนาดเล็ก ด้านสวัสดิการสังคมและสาธารณสุขที่ส่วนกลางรับผิดชอบในเชิงหลักฐานและมาตรฐาน เช่น ใบอนุญาตประกอบวิชาชีพของแพทย์  ในขณะที่ท้องถิ่นจะรับผิดชอบการบริหารสถานบริการทางการแพทย์ เป็นต้น

		General, Safety	Education	Welfare, Sanitation	Infrastructure
Central		Diplomacy Defense	University	License for doctor Approval of medicine	First-class river
Local	Prefecture	Police	High school	Public health center	Second-class river
	Municipality	Fire Defense	Junior high school Kindergarten Cultural Facility	Public health center (limited cities)	Small river

ตารางที่ ๒: ตัวอย่างการแบ่งขอบเขตและอำนาจหน้าที่ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นของญี่ปุ่น

                ๒) การจัดสรรงบประมาณ

                   งบประมาณรายจ่ายระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นมีสัดส่วนอยู่ที่ ๔๒.๒:๕๗.๘ โดยประเภทรายจ่ายที่มีสัดส่วนมากที่สุด คือ ด้านสวัสดิการสังคม (๒๒.๔%) แบ่งเป็นรายจ่ายของท้องถิ่นสูงถึง ๗๑% ส่วนกลางเพียง ๒๙% ขณะที่งบชำระหนี้ (๒๐.๖%) แบ่งเป็นรายจ่ายของส่วนกลาง ๖๔% และท้องถิ่น ๓๖%

หมวดรายจ่าย	สัดส่วนรายจ่ายทั้งหมด	ร้อยละของสัดส่วนรายจ่ายทั้งหมด
		ส่วนกลาง	ท้องถิ่น
Public welfare (excluding pension)	๒๒.๔	๒๙	๗๑ (Child welfare, elderly care and welfare)
School education	๘.๙	๑๓	๘๗ (Kindergartens, Junior high schools, etc)
Land development	๘.๒	๒๖	๗๔ (Urban planning, road & bridges, etc)
Debt services	๒๐.๖	๖๔	๓๖

ตารางที่ ๓: ตัวอย่างการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้กับส่วนกลางและท้องถิ่นของญี่ปุ่นในปี ค.ศ. ๒๐๑๖

                ๓) การบริหารงานบุคคล

                   บุคลากรท้องถิ่นของญี่ปุ่นในปี ค.ศ. ๒๐๑๗ มีจำนวน ๒,๗๔๒,๕๙๖ คน แบ่งออกเป็นระดับจังหวัด (Prefecture) ๑,๓๘๗,๗๐๓ คน ระดับเทศบาล (Municipality) ๑,๓๕๔,๘๙๓ คน โดยมีสัดส่วนบุคลากรทางการศึกษามากที่สุดจำนวน ๑,๐๑๙,๐๖๐ คน หรือประมาณ ๔๐% สำหรับการคัดเลือกและแต่งตั้งจะดำเนินการโดยแต่ละท้องถิ่นที่เป็นอิสระจากส่วนกลางอย่างแท้จริง ทั้งนี้ ญี่ปุ่นมีนโยบายให้มีการหมุนเวียนบุคลากรจากส่วนกลางไปยังท้องถิ่น และจากท้องถิ่นไปยังส่วนกลางได้ โดยเชื่อว่าการหมุนเวียนดังกล่าวจะทำให้บุคลากรมีความเข้าใจบริบทและความเป็นจริงของแต่ละท้องถิ่น และสามารถนำมากำหนดนโยบายหรือการปฏิรูปที่เหมาะสมและเป็นไปได้ รวมทั้งเป็นการเพิ่มทักษะของบุคลากรในเรื่องของความเปลี่ยนแปลงและจัดการปัญหาและข้อจำกัดต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

๔. การสร้างความร่วมมือระหว่างท้องถิ่น

                เป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยให้ท้องถิ่นเพิ่มประสิทธิภาพการปฏิบัติงานและการให้บริการประชาชน โดยมีรูปแบบความร่วมมือในหลายลักษณะ เช่น การมอบหมายให้ท้องถิ่นอื่นทำแทน (Entrust) ซึ่งมีสัดส่วนมากที่สุดถึง ๗๒.๖% ขณะที่การร่วมมือกันระหว่างท้องถิ่น (Cooperative) มีสัดส่วนรองลงมาอยู่ที่ ๑๖.๘% โดยภารกิจที่มีการจัดทำความร่วมมือกันมากที่สุด ได้แก่ ภารกิจด้านการจัดการสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัย ที่มีสัดส่วนอยู่ที่ ๑๘.๒% ขณะที่ภารกิจด้านสาธารณสุขและสวัสดิการสังคม และด้านการแก้ไขปัญหาฉุกเฉิน มีสัดส่วนรองลงมาอยู่ที่ ๑๔.๑% และ ๑๑.๗% ตามลำดับ ทั้งนี้ ภารกิจที่นำมาดำเนินการร่วมกันจะแยกออกจากภารกิจปกติของแต่ละท้องถิ่น โดยระดับจังหวัดจะต้องได้รับความเห็นชอบจาก Ministry of Internal Affairs and Communications (MIC) ขณะที่ระดับเทศบาลจะต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้บริหารท้องถิ่นระดับจังหวัด (Governor) ก่อน

รูปแบบความร่วมมือ	สัดส่วน (%)
Entrustment to another local government	๗๒.๖
Cooperative of local governments	๑๖.๘
Collaborative agreement	๒.๐
ลักษณะภารกิจที่ดำเนินการร่วมกัน
Environment and Hygiene (e.g. waste disposal, sewerage)	๑๘.๒
Health and Welfare (e.g. aged care service, hospitals)	๑๔.๑
Emergency (e.g. fire-fighting, ambulance)	๑๑.๗

ตารางที่ ๔: สัดส่วนของรูปแบบความร่วมมือและลักษณะภารกิจที่ดำเนินการร่วมกัน

**************

--------------------

*นักพัฒนาระบบราชการชำนาญการพิเศษ สำนักงาน ก.พ.ร. (๒๕๖๒)