ระบบการบริหารราชการแผ่นดินของญี่ปุ่น โดยนางสาวกานดา วรมงคลชัย*

ประเทศญี่ปุ่นเป็นรัฐเดี่ยวที่มีระบอบการปกครองเป็นประชาธิปไตยในรูปแบบรัฐสภา มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ (ประกาศใช้เมื่อวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๔๘๙) รัฐธรรมนูญของประเทศญี่ปุ่น มีเพียง ๑๐๓ มาตรา และยังไม่เคยมีการแก้ไข ซึ่งได้กำหนดเกี่ยวกับองค์กรและสถาบันหลักของประเทศไว้ และตั้งอยู่บนหลักการที่สำคัญ ได้แก่ อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน การเคารพต่อหลักสิทธิมนุษยชน และต่อต้านสงครามและความรุนแรง โดยที่รัฐธรรมนูญดังกล่าวเคารพต่อหลักการพื้นฐานของการแบ่งแยกอำนาจ ออกเป็น ๓ ฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ซึ่งมีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างกัน (check and balances) ยกตัวอย่างเช่น สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี ในขณะที่คณะรัฐมนตรีมีอำนาจในการยุบสภา คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอชื่อประธานศาลฎีกาสูงสุด และแต่งตั้งผู้พิพากษาของศาลฎีกาสูงสุด ในขณะที่ฝ่ายตุลาการ มีอำนาจพิจารณาพิพากษาการกระทำที่ผิดกฎหมายและขัดต่อรัฐธรรมนูญของคณะรัฐมนตรี และสมาชิกรัฐสภา ส่วนรัฐสภามีอำนาจจัดตั้งศาลเพื่อลงโทษถอดถอนผู้พิพากษาตามข้อร้องเรียนได้ เป็นต้น ทั้งนี้ แต่ละฝ่ายมีอำนาจอิสระของตนเอง แต่มีการควบคุม ถ่วงดุลอำนาจระหว่างกัน เพื่อมิให้มีการใช้อำนาจเกินขอบเขต

โครงสร้างระบอบการปกครองของประเทศญี่ปุ่น

แบ่งอำนาจการปกครองเป็น ๓ ฝ่าย โดยมีรายละเอียดดังนี้

๑. ฝ่ายนิติบัญญัติ

       

             รัฐสภาญี่ปุ่น (The Diet) ประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่าง (House of Representative) และวุฒิสภาหรือสภาสูง (House of Councillors) จัดเป็นองค์กรสูงสุดแห่งรัฐ ซึ่งมีบทบาทหลัก เช่น การตรากฎหมายของประเทศ ลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรี อนุมัติสนธิสัญญาและพันธกรณีระหว่างประเทศ ให้ความเห็นชอบต่อร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีที่คณะรัฐมนตรีเสนอ อนุมัติแต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น (The Bank of Japan) และการจัดตั้งศาลเพื่อลงโทษถอดถอนผู้พิพากษาที่กระทำผิด (impeachment court) เป็นต้น

๑) สภาผู้แทนราษฎร หรือสภาล่าง (House of Representative)

             สภาผู้แทนราษฎร ประกอบด้วย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๔ ปี ซึ่งปัจจุบันมีจำนวนทั้งหมด ๔๖๕ คน โดยแบ่งเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต จำนวน ๒๘๙ คน และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแบบสัดส่วนหรือแบบบัญชีรายชื่อ อีกจำนวน ๑๗๖ คน ทั้งนี้ มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากพรรคการเมืองต่าง ๆ จำนวน ๑๐ พรรคการเมือง และสมาชิกที่เป็นอิสระ ไม่สังกัดพรรคการเมือง อีกจำนวน ๑๗ คน (ข้อมูล ณ วันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๖๑)

         ๒) วุฒิสภา หรือสภาสูง (House of Councillors) 

ประกอบด้วย สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๖ ปี จำนวนของสมาชิกวุฒิสภา ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในแต่ละพื้นที่ โดยแต่ละพื้นที่สามารถเลือกสมาชิกวุฒิสภาได้ตั้งแต่ ๑ - ๖ คน เช่น โตเกียว สามารถเลือกสมาชิกวุฒิสภาได้ถึง ๖ คน และมีจำนวนสมาชิกวุฒิสภาได้ทั้งหมด ๒๔๒ คน แบ่งเป็น สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากเขตจังหวัด (๔๗ จังหวัด) จำนวน ๑๔๖ คน และอีก ๙๖ คน มาจากระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน (ใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง) ทั้งนี้ จะมีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาใหม่เป็นจำนวนครึ่งหนึ่ง ทุก ๆ ๓ ปี

             มีข้อสังเกตว่าสมาชิกของทั้งสองสภามาจากการเลือกตั้ง มีจำนวนสมาชิกของแต่ละสภาเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ และสามารถสังกัดพรรคการเมืองหรือไม่ก็ได้ 

             สภาล่างของประเทศญี่ปุ่นจะมีอำนาจมากกว่าสภาสูง ในกรณีทีมีความเห็นขัดแย้งกันระหว่างสองสภา สภาล่างจะมีอำนาจในการชี้ขาด เช่น การผ่านร่างกฎหมาย หากสภาล่างเห็นชอบกับร่างกฎหมายนั้น แต่สภาสูงไม่เห็นชอบ แล้วได้รับการยืนยันความเห็นจากสภาล่างอีกครั้ง ด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า ๒ ใน ๓ ก็ถือว่าร่างกฎหมายฉบับนั้นผ่านความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแล้ว หรือกรณีร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ ที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาล่างแล้ว แต่สภาสูงมีความเห็นต่าง ให้แต่ละสภาตั้งคณะกรรมาธิการร่วมของสองสภาเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นร่วมกัน หากวุฒิสภาไม่พิจารณาหรือไม่ส่งร่างพระราชบัญญัติคืนภายใน ๓๐ วัน ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัติงบประมาณฉบับนั้นได้รับความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแล้ว

๒) ฝ่ายบริหาร

             

             อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน เป็นของคณะรัฐมนตรี ซึ่งตามกฎหมายว่าด้วยคณะรัฐมนตรี (Cabinet Law) กำหนดให้คณะรัฐมนตรี ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอีกไม่เกิน ๑๔ คน เว้นแต่กรณีมีเหตุจำเป็น ให้เพิ่มได้ไม่เกิน ๓ คน รวมแล้วจะมีรัฐมนตรีไม่เกิน ๑๗ คน ที่ผ่านมา มีการแต่งตั้งรัฐมนตรีเพิ่มมาอีก ๒ คน เพื่อดูแลภารกิจเฉพาะในช่วงเวลาหนึ่ง ได้แก่ Minister for the Reconstruction Agency  ซึ่งเป็นรัฐมนตรีที่รับผิดชอบกำกับดูแลเกี่ยวกับการบูรณะฟื้นฟูพื้นที่ฝั่งตะวันออกที่ได้รับผลกระทบจากแผ่นดินไหว และ Minister for 2020 Tokyo Olympic Games ซึ่งเป็นรัฐมนตรีที่รับผิดชอบการจัดการแข่งขันกีฬาโอลิมปิก ปี ค.ศ. ๒๐๒๐

              สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา มีสิทธิในการลงคะแนนให้ความเห็นชอบเพื่อเลือกนายกรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรีก็มักจะเป็นผู้ที่มาจากพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงส่วนใหญ่ในสภา โดยปัจจุบัน มีนาย Shinzo ABE เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งมาจากพรรคการเมืองชื่อว่า LDP ที่มีแนวคิดแบบเสรีนิยมประชาธิปไตย ทั้งนี้ นายกรัฐมนตรีของญี่ปุ่น ถือเป็นหัวหน้าของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจในการตัดสินใจเพื่อหาข้อสรุปในการประชุมคณะรัฐมนตรี และมีอำนาจในการแต่งตั้งและโยกย้ายรัฐมนตรีได้

บทบาทของสภานิติบัญญัติ และความสัมพันธ์ระหว่างคณะรัฐมนตรี และสภานิติบัญญัติ

-       สภานิติบัญญัติ มีบทบาทในการลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรี

-       โดยส่วนใหญ่แล้วรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง จะเป็นสมาชิกของรัฐสภา

-       คณะรัฐมนตรีที่ใช้อำนาจทางบริหาร ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา หากสภาล่างลงมติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีต้องลาออก เว้นแต่มีการยุบสภาภายใน ๑๐ วัน นับแต่วันที่มีการลงมติไม่ไว้วางใจ

-       คณะรัฐมนตรีจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี และนำเสนอต่อรัฐสภา

-       นายกรัฐมนตรี ในฐานะตัวแทนของคณะรัฐมนตรี มีบทบาทในการเสนอร่างกฎหมาย และรายงานเกี่ยวกับกิจการของชาติและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศต่อรัฐสภา

๓) ฝ่ายตุลาการ

             ศาลของประเทศญี่ปุ่นเป็นระบบศาลเดี่ยว มีแต่ศาลยุติธรรม ซึ่งจะต่างจากระบบศาลในประเทศไทย ที่เป็นระบบศาลคู่ ซึ่งมีทั้งศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกาสูงสุดของประเทศญี่ปุ่นได้รับการแต่งตั้งโดยสมเด็จพระจักรพรรดิ์ตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งผู้พิพากษาฎีกาสูงสุด และศาลระดับรองลงไปตามรายชื่อผู้พิพากษาที่ศาลฎีกาสูงสุดเสนอ

             ปัจจุบันศาลของประเทศญี่ปุ่น ประกอบด้วย

-       ศาลฎีกาสูงสุด (Supreme Court) จำนวน ๑ แห่ง รับพิจารณาคดีที่อุทธรณ์มาจากศาลสูง

-       ศาลสูง (High Court) จำนวน ๘ แห่ง เป็นศาลที่พิจารณาคดีเหนือพื้นที่ในแต่ละภูมิภาค ซึ่งพิจารณาคดีที่อุทธรณ์มาจากศาลจังหวัด ศาลครอบครัว และศาลแขวง

-       ศาลจังหวัด (District Court) จำนวน ๕๐ แห่ง เป็นศาลชั้นต้นที่พิจารณาคดีทั้งปวง

-       ศาลครอบครัว (Family court) จำนวน ๕๐ แห่ง พิจารณาคดีครอบครัว คดีหย่าร้าง คดีที่เกี่ยวกับเด็กและเยาวชน

-       ศาลแขวง (Summary Court) จำนวน ๔๓๘ แห่ง พิจารณาคดีความผิดเล็กน้อย และคดีที่มี
ทุนทรัพย์ไม่มาก

โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน

รัฐบาลญี่ปุ่นมีการบริหารราชการแผ่นดินแบ่งออกเป็นการบริหารราชการส่วนกลาง กับส่วนท้องถิ่น ซึ่งแตกต่างจากประเทศไทยที่มีทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น

การบริหารราชการส่วนกลาง

รัฐบาลกลางประกอบด้วย คณะรัฐมนตรีและองค์กรฝ่ายบริหารในกำกับของคณะรัฐมนตรี ได้แก่

-       สำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (Cabinet Secretariat) มีหน้าที่ประสานงานกับรัฐสภา กระทรวง และหน่วยงานราชการต่าง ๆ วางแผนการประชาสัมพันธ์นโยบายของคณะรัฐมนตรี รวบรวม วิเคราะห์ข่าวกรอง บริหารงานทั่วไปที่เกี่ยวข้องกับคณะรัฐมนตรี รวบรวมข้อมูลและงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง ฯลฯ

-       สำนักกฎหมายคณะรัฐมนตรี (Cabinet Legislation Bureau) เป็นหน่วยงานที่ขึ้นตรงต่อคณะรัฐมนตรี ทำหน้าที่ในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย และให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่คณะรัฐมนตรี มีความคล้ายคลึงกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาของประเทศไทย

-       หน่วยงานด้านการบริหารงานบุคคลแห่งรัฐ (The National Personnel Authority : NPA)

-       Reconstruction Agency เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการบูรณะพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติ แผ่นดินไหว และซึนามิ โดยฟื้นฟูภาคอุตสาหกรรม ให้การสนับสนุนช่วยเหลือในเรื่องบริการสุขภาพ และที่อยู่อาศัยของประชนในพื้นที่นั้น

-       สำนักงานคณะรัฐมนตรี (Cabinet office) เป็นหน่วยงานที่มีบทบาทสนับสนุนการทำงานของคณะรัฐมนตรี และถูกกำหนดให้มีสถานะที่สูงกว่ากระทรวง เพื่อให้หน่วยงานเกิดความเข้มแข็ง และสามารถประสานการดำเนินงานกับหน่วยงานต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิผล โดยมีหน่วยงานที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแล เช่น

·      หน่วยงานกิจการราชสำนัก (Imperial Household Agency) รับผิดชอบในงานที่เกี่ยวข้องกับราชสำนักและการดำเนินกิจกรรมใด ๆ ของจักรพรรดิ์

·      หน่วยงานกิจการตำรวจแห่งชาติ (National Police Agency) ดูแลเรื่องความปลอดภัย การควบคุมอาชญากรรมในประเทศ เปรียบเหมือนสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และมีคณะกรรมการ
ความปลอดภัยสาธารณะแห่งชาติ (National Public Safety Commission : NPA) ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลการบริหารกิจการตำรวจ

·      หน่วยงานกำกับดูแลบริการทางการเงิน (Financial Service Agency)

·      สำนักงานคุ้มครองผู้บริโภค (Consumer Affairs Agency)

·      คณะกรรมการความชอบธรรมทางการค้า (Fair Trade Commission) มีหน้าที่กำกับดูแลให้เกิดการแข่งขันทางการค้าอย่างเป็นธรรม

·      คณะกรรมการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล (Personal Information Protection Commission)

          ปัจจุบัน ญี่ปุ่นมีกระทรวงทั้งหมด ๑๑ กระทรวง ได้แก่

๑.    กระทรวงกิจการภายในและการสื่อสาร  (Ministry of Internal Affairs and Communications)

๒.    กระทรวงยุติธรรม (Ministry of Justice)

๓.    กระทรวงการต่างประเทศ (Ministry of Foreign Affairs) 

๔.    กระทรวงการคลัง (Ministry of Finance)

๕.    กระทรวงศึกษา วัฒนธรรม กีฬา วิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี (Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology)

๖.    กระทรวงสาธารณสุข แรงงานและสวัสดิการสังคม (Ministry of Health, Labour and Welfare)

๗.    กระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมง (Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries)

๘.    กระทรวงเศรษฐกิจ การค้าและอุตสาหกรรม (Ministry of Economy, Trade and Industry)

๙.    กระทรวงที่ดิน ระบบสาธารณูปโภค คมนาคม และการท่องเที่ยว (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism)

๑๐.    กระทรวงสิ่งแวดล้อม (Ministry of the Environment)

๑๑.    กระทรวงกลาโหม (Ministry of Defense)

        

         นอกจากนี้ ยังมีหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น The Board of Audit หรือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งมีหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้จ่าย และรายได้ของรัฐ

เดิมก่อนการปฏิรูปของญี่ปุ่น กระทรวงจะมีการบริหารงานในลักษณะเป็นแท่ง หนึ่งกระทรวงหนึ่งภารกิจ มีการแบ่งแยกภารกิจที่ชัดเจน แต่พบปัญหาที่ขาดการบูรณาการระหว่างกระทรวง ดังนั้น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน ในการปฏิรูปปี ค.ศ. ๒๐๐๑ จึงได้มีการรวมภารกิจของหลายกระทรวงเข้าด้วยกัน ทำให้ลดจำนวนกระทรวงลง จากเดิมที่มี ๒๒ กระทรวง มาเหลือเพียง ๑๒ กระทรวง เช่น กระทรวงศึกษาธิการเดิม กลายเป็น กระทรวงศึกษา วัฒนธรรม กีฬา วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology) เป็นต้น และจนกระทั่งปัจจุบันที่เหลือเพียง ๑๑ กระทรวง 

อย่างไรก็ดี มีการวิพากษ์วิจารย์ว่า กระทรวงขนาดใหญ่ หรือ Super ministries ทำให้มีความยากลำบากในการควบคุมดูแล และมักพบปัญหาในเรื่องการทุจริตคอร์รัปชัน ขาดความโปร่งใส อีกทั้งการรวมภารกิจในบางครั้ง เป็นเพียงการลด "จำนวน" กระทรวงลง แต่กลับไม่ได้เป็นการลด "ขนาด" และ "ภารกิจ" ของภาครัฐ ซึ่งต้องดำเนินการควบคู่ไปกับเรื่องอื่น ๆ ไปพร้อมกันด้วย เช่น การลดอัตรากำลัง และลดภาระงาน โดยการถ่ายโอนภารกิจให้กับภาคเอกชนและท้องถิ่น

กระทรวง คณะกรรมการ และหน่วยราชการ จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายว่าด้วยองค์กรภาครัฐแห่งชาติ (National Government Organization Law)  ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดประเภทขององค์กรฝ่ายบริหารและมาตรฐานโครงสร้างภายในของกระทรวง รวมถึงกำหนดตำแหน่งของเจ้าหน้าที่กระทรวง ซึ่งมีข้อสังเกตว่ากฎหมายดังกล่าวซึ่งเป็นกฎหมายเทียบเท่าพระราชบัญญัติของไทย จะระบุรายชื่อกระทรวง (Ministries) คณะกรรมการ (Commissions) และหน่วยราชการ (Agencies) ไว้ในภาคผนวกของกฎหมายเท่านั้น แต่มิได้ระบุอำนาจหน้าที่ของแต่ละกระทรวงไว้ในกฎหมายดังกล่าว ทำให้คล่องตัวในการบริหารจัดการทรัพยากรภาครัฐให้เกิดประโยชน์สูงสุด ซึ่งต่างจากประเทศไทยที่พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดทั้งชื่อกระทรวง กรม และอำนาจหน้าที่ไว้ในกฎหมายฉบับเดียวกัน และยังมีกฎหมายเฉพาะที่กำหนดหน้าที่และอำนาจของกระทรวงหรือกรมไว้ด้วย ซึ่งไม่ยืดหยุ่น ตายตัว ทำให้การปรับเปลี่ยนบทบาทภารกิจของหน่วยงานของรัฐให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทำได้โดยยาก 

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

ระบบการปกครองท้องถิ่น แบ่งออกเป็น ๒ ส่วน ได้แก่ ๑) การปกครองท้องถิ่นแบบทั่วไป (Ordinary Local Government) ซึ่งจะแบ่งออกเป็น ๒ ระดับ คือ ระดับจังหวัด (Prefecture) และระดับเทศบาล (Municipalities)  และ ๒) เขตปกครองพิเศษ (Special Local Government)

 -       จังหวัด (Prefectures) : ปัจจุบันญี่ปุ่นมีจังหวัด ทั้งหมด ๔๗ จังหวัด (ไม่เคยมีการเปลี่ยนแปลงจำนวนจังหวัด มาตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๘๘๘) ประกอบด้วย ผู้ว่าราชการจังหวัด (Governors) และสภาจังหวัด ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และมีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี

-       เทศบาล (Municipalities) : ปัจจุบันมีเทศบาล ๑,๗๑๘ แห่ง ประกอบด้วย นายกเทศมนตรี (Mayors) และสภาเทศบาล ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และมีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี

จังหวัดมีลูกจ้าง จำนวน ๑,๓๘๗,๗๐๓ คนและเทศบาลมีจำนวนลูกจ้าง จำนวน ๑,๓๕๔,๘๙๓ คน (ข้อมูล ณ ๑ เมษายน ๒๕๖๐) ส่วนใหญ่ลูกจ้างของท้องถิ่นจะทำงานในภาคการศึกษาสูงที่สุด ประมาณร้อยละ ๓๗.๑  ด้านการบริหารงานทั่วไป ประมาณร้อยละ ๒๐ ด้านสวัสดิการสังคม ประมาณร้อยละ ๑๓.๔ และด้านอื่น ๆ เช่น ด้านสาธารณสุข ด้านการจัดการแหล่งน้ำ ด้านคมนาคม ฯลฯ อีกประมาณร้อยละ ๒๙.๕

ญี่ปุ่นถือเป็นประเทศที่มีการกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่นในระดับสูง อยู่บนหลักการที่ท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเอง สามารถบริหารจัดการทรัพย์สิน และออกกฎระเบียบของท้องถิ่นได้เอง อีกทั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และนายกเทศมนตรี จะมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

         ในช่วงการปฏิรูป ได้มีแนวคิดการจัดตั้งองค์กรรูปแบบใหม่ ที่มีความยืดหยุ่นในการบริหารงานมากขึ้น จึงเป็นที่มาของการจัดตั้งองค์กรที่มีชื่อว่า Incorporated Administrative Agencies (IAA) องค์กรนี้มีความคล้ายกับองค์การมหาชนในประเทศไทย ซึ่งรับผิดชอบเกี่ยวกับงานบริการสาธารณะของรัฐที่มีความสำคัญ เช่น งานด้านการวิจัย งานด้านการศึกษา งานด้านการบริหารจัดการสิ่งอำนวยความสะดวก งานด้านการช่วยเหลือสงเคราะห์ทางการเงิน เป็นต้น ซึ่งเป็นงานที่รัฐไม่จำเป็นต้องดำเนินการเอง ในขณะที่เป็นบริการสาธารณะประเภทที่เอกชนอาจไม่สนใจในการดำเนินการ ด้วยเหตุผลในเรื่องของผลกำไร

         IAA จัดเป็นองค์กรที่มีลักษณะการบริหารงานที่ยืดหยุ่น คล่องตัว และผ่อนคลายจากกฎระเบียบ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ และเพิ่มคุณภาพในการบริการสาธารณะแก่ประชาชนได้ดีขึ้น ส่วนใหญ่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงศึกษา วัฒนธรรม กีฬา วิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี และกระทรวงสาธารณสุข แรงงานและสวัสดิการสังคม และเจ้าหน้าที่ของ IAA ไม่ถือเป็นข้าราชการ

      องค์กรประเภทนี้มีอำนาจการตัดสินใจในการบริหารจัดการได้เอง แต่จะมีการกำหนดเป้าหมายระยะกลาง ๓ - ๕ ปี โดยกระทรวง ส่วน IAA จะมีหน้าที่กำหนดแผนระยะกลาง เพื่อวางแนวทางการดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามเป้าหมายที่กระทรวงกำหนดไว้ ซึ่งจะมีการประเมินผลภายหลังการดำเนินงาน โดยคณะทำงานที่ประกอบด้วย ผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกเป็นผู้ประเมิน

การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ

         The National Personnel Authority (NPA) เป็นหน่วยงานที่มีบทบาทในการบริหารทรัพยากรบุคคลของรัฐ มีภารกิจหลักที่สำคัญ เช่น ๑) กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการแต่งตั้ง การเลื่อนตำแหน่ง และการเกษียณอายุ ๒) ดำเนินการทดสอบ คัดเลือก และสรรหาข้าราชการเข้ามาทำงาน ๓) เสนอแนะให้มีการทบทวนระบบค่าตอบแทนของข้าราชการ ๔) ประสานและดำเนินการให้มีการฝึกอบรม ๕) รับผิดชอบดูแลเกี่ยวกับสภาพแวดล้อมในการทำงาน ๖) พิทักษ์สิทธิ และสวัสดิการของข้าราชการ ๗) ดูแล ตรวจสอบในเรื่องวินัยและคุณธรรม รวมทั้งดำเนินการในเรื่องข้อร้องเรียนเกี่ยวกับการกระทำที่ไม่พึงประสงค์ของข้าราชการ

แนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลที่น่าสนใจ 

 ในการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคล จะใช้ระบบคุณธรรม การพิจารณาเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่งจะพิจารณาจากความรู้ความสามารถในการปฏิบัติงาน และพฤติกรรมการทำงานเป็นหลัก และให้ความสำคัญกับการหมุนเวียนงาน โดยจะมีการเปลี่ยนงานหรือโอนไปปฏิบัติงานในหน่วยงานอื่น ทุก ๆ ๑ - ๒ ปี เพื่อให้มีการสั่งสมประสบการณ์ในสาขางานที่หลากหลาย และถือเป็นคุณสมบัติหนึ่งที่ใช้ประกอบการประเมินเพื่อคัดเลือกผู้นำของหน่วยงาน

มีระบบที่สามารถรับคนที่มีความรู้ความสามารถจากภาคเอกชน สำหรับงานที่ต้องอาศัยความชำนาญเป็นการเฉพาะ เข้ามาทำงานกับรัฐได้ โดยทำเป็นสัญญาจ้าง

มีกฎหมายเกี่ยวกับ Fixed-term Employees ที่ประกาศใช้ในเดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๓ โดยกฎหมายดังกล่าวกำหนดให้ สามารถรับบุคลากรจากภาคเอกชนเข้ามาทำงานกับภาครัฐได้ ในช่วงระยะเวลาจำกัด ซึ่งเป็นบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ มีความเชี่ยวชาญสูงในด้านต่าง ๆ เช่น นักกฎหมายที่มีประสบการณ์สูง หรือนักบัญชีที่มีใบรับรอง นักวิจัยของสถาบันวิจัยต่าง ๆ ที่มีความชำนาญในแขนงวิชานั้น ๆ และผลงานได้รับการยอมรับ โดยจะได้รับค่าตอบแทนในจำนวนที่เหมาะสมกับความรู้ความชำนาญเฉพาะด้าน ซึ่งไม่ใช่อัตราเดียวกับที่ข้าราชการได้รับ  ทั้งนี้ เงินเดือนที่ได้รับจะขึ้นอยู่กับความชำนาญและประสบการณ์ แต่จะไม่ได้รับค่าตอบแทนในลักษณะอื่น ๆ (Allowance) เช่น ค่าเช่าบ้าน ค่าล่วงเวลา ฯลฯ  อย่างไรก็ตาม การคัดเลือกและจัดสรรคนเข้าทำงานในระบบ Fixed-term Employees ต้องได้รับความเห็นชอบจาก NPA และมีเหตุผลการรับคนในกรณีเป็นความยากลำบากที่จะพัฒนาคนของหน่วยงานภาครัฐให้มีความชำนาญในระดับที่ต้องการได้ทัน เนื่องด้วยเทคโนโลยีมีความก้าวหน้าอย่างรวดเร็ว เช่น ต้องการบุคคลากรที่เป็นวิศวกรด้านเทคโนโลยีคอมพิวเตอร์ขั้นสูง ผู้เชี่ยวชาญด้านพลังงานนิวเคลียร์ปลอดภัย เป็นต้น

มีระบบการแลกเปลี่ยนบุคลากร (personnel exchange system)  ซึ่งเป็นการแลกเปลี่ยนระหว่างข้าราชการและบุคลากรจากภาคเอกชน ในระยะเวลาที่จำกัด ทำให้ภาคเอกชนสามารถจ้างงานบุคลากรของรัฐได้ และข้าราชการสามารถมีโอกาสไปทำงานยังภาคเอกชนได้ โดยยังคงรักษาตำแหน่งเดิมในราชการ ซึ่งทำให้เกิดการแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ และสร้างประสบการณ์ใหม่ รวมถึงเป็นการสร้างเครือข่ายให้เกิดความร่วมมือและสัมพันธ์อันดีระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน

สำหรับกระบวนการแลกเปลี่ยนบุคลากรนับเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจมาก ดังนี้

·       เจ้าหน้าที่จากกระทรวงต่าง ๆ จะโอนมาที่ NPA และ NPA จะดำเนินการส่งตัวเจ้าหน้าที่เหล่านี้ให้กับหน่วยงานเอกชน โดยเจ้าหน้าที่รัฐที่ถูกส่งตัวไป จะต้องปฏิบัติงานตามที่ได้รับมอบหมายจากภาคเอกชน โดยมีระยะเวลาได้ถึง ๓ ปี และถ้ามีความจำเป็น อาจขยายเวลาได้จนถึง ๕ ปี สำหรับค่าตอบแทน ทางหน่วยงานเอกชนเป็นผู้จ่าย และสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ จะได้รับเช่นเดียวกับบุคลากรของหน่วยงานเอกชนนั้น

·       การแลกเปลี่ยนโดยการรับบุคลากรจากภาคเอกชนเข้าทำงานยังหน่วยงานรัฐ ในระยะเวลาจนถึง ๓ ปี ขยายได้อีกจนถึง ๕ ปี เมื่อครบกำหนดเวลาบุคลากรเหล่านี้ ก็จะกลับไปทำงานต่อที่บริษัทเอกชนตามเดิม ซึ่งในระหว่างการปฏิบัติงานให้ภาครัฐ รัฐจะเป็นคนจ่ายค่าตอบแทน และมีสิทธิได้รับสิทธิประโยชน์เช่นเดียวกับเจ้าหน้าที่รัฐ

*****************

----------------------------

*นักพัฒนาระบบราชการชำนาญการ สำนักงาน ก.พ.ร. และปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงาน ป.ย.ป. อีกหน้าที่หนึ่ง (๒๕๖๒)