วันจันทร์ที่ 17 ธันวาคม พ.ศ. 2555

หลักการ "ตั้งคำถาม" เพื่อลงประชามติ (Referendum Question)

                                                                                            ปกรณ์ นิลประพันธ์


         ข่าวร้อน ๆ ในช่วงนี้คงไม่พ้นการทำประชามติว่าสมควรมีการแก้รัฐธรรมนูญหรือไม่ และควรแก้อย่างไร แก้ทั้งฉบับหรือรายมาตรา ควรให้ใครเป็นคนดำเนินการ สสร. หรือคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ และเนื้อหาหลักควรประกอบด้วยเรื่องใดบ้าง 

    จริง ๆ แล้วการทำประชามติ (Referendum) นั้นเป็นกลไกในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง เพราะเป็นการสอบถามผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งโดยตรงเลยครับว่าจะว่ากันอย่างไรต่อไป ถือเสียงข้างมากเป็นเกณฑ์ ในต่างประเทศเขาทำประชามติกันบ่อย ๆ ครับทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น เรื่องใดที่เป็นปัญหาขัดแย้งกันมาก ๆ เขาไม่ให้ผู้แทนตัดสินหรอกครับ เขาถามผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งโดยตรงว่าเสียงข้างมากจะเอาอย่างไร ผลออกมาอย่างไรก็ว่าต่อไปตามนั้น เขาไม่ตะแบงต่อไปหรอกครับว่าประชามติไม่ถูกต้อง มีการซื้อเสียง ฯลฯ เพราะเขาตระหนักดีว่า "ระบบ" สำคัญกว่า "ตัวบุคคล" 

   ที่ผมจะเล่าสู่กันฟังในตอนนี้ไม่ใช่การทำประชามติครับ เพราะเป็นกระบวนการที่มีอยู่แล้ว แต่เป็นการตั้งคำถามเพื่อใช้ในการทำประชามติ หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า Referendum Question ครับ คำถามนี้สำคัญมาก เพราะถ้าไม่เป็นกลาง หรือใช้ภาษากำกวม ไม่ชัดเจนแล้ว ผลการประชามติอาจบิดเบือนได้ ในต่างประเทศเขาให้รัฐบาลเป็นคนตั้งคำถามที่ว่านี้ครับ แต่ภายใต้กรอบแนวทางที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด

     อย่างในสหราชอาณาจักรนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งได้ออกแนวทางในการจัดทำคำถามในการประชามติว่า ต้องเป็นคำถามที่
  •      เข้าใจง่าย
  •      ตรงประเด็น
  •      ชัดเจน ไม่คลุมเคลือ
  •      ไม่เป็นการชี้นำผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งให้ตัดสินใจทางใดทางหนึ่ง
  •      ไม่ทำให้ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งหลงผิด
  •      ควรใช้ภาษาทั่วไป (Plain language)หลีกเลี่ยงการใช้ศัพท์เทคนิค
  •      ควรเป็นประโยคสั้นกระชับ

  ากการตรวจสอบพบว่า คำถามสำหรับการประชามติจะพิมพ์ลงในบัตรลงคะแนนประชามติ (Referendum ballot paper) โดยทั่วไปจะมีเพียง 1-2 คำถาม และมีช่องให้เลือกเพียงว่าเห็นด้วย (Yes/Agree/Accept/Approve) หรือไม่เห็นด้วย (No/Do not agree/ Do not accept/Reject) เท่านั้นเพื่อมิให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกิดความสับสน แต่พบว่าในการลงประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญของไอซ์แลนด์ที่จัดขึ้นเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2555 มีถึง 6 คำถาม ซึ่งอาจทำให้เกิดความสับสนได้

    สำหรับ "ตัวอย่างคำถาม" สำหรับการประชามติของประเทศต่าง ๆ มีดังนี้ครับ

    1. แคนาดา

      ในการลงประชามติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแคว้นควีเบคว่าจะแยกตัวเป็นอิสระจากแคนาดาหรือไม่[1] ใช้คำถามว่า "Do you agree that Quebec should become sovereign after having made a formal offer to Canada for a new economic and political partnership within the scope of the bill respecting the future of Quebec and of the agreement signed on June 12, 1995?"

 

  2. สก๊อตแลนด์
       
       สก๊อตแลนด์จะทำประชามติว่าสมควรเป็นประเทศอิสระ (Independent country) หรือไม่[2] ใช้คำถามว่า “Do you agree that Scotland should be an independent country?”

 
   
 3. สหราชอาณาจักร - ยกมาให้ดู 2 ตัวอย่างครับ

           3.1 ในปี 2011 คณะกรรมการการเลือกตั้งของสหราชอาณาจักรได้จัดให้มีการลงประชามติว่าสมควรนำการเลือกตั้งแบบอื่นมาใช้แทนระบบ First past the post หรือไม่ โดยใช้คำถามว่า “At present, the UK uses the “first past the post” system to elect MPs to the House of Commons. Should the ‘alternative vote” system be used instead?” [3]

 

           3.2 ในปี 2012 คณะกรรมการการเลือกตั้งของสหราชอาณาจักรได้จัดให้มีการลงประชามติว่าสมควรมีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นภาคตะวันออกเฉียงเหนือหรือไม่ โดยใช้คำถามว่า “Should there be an elected assembly for the North East region?”[4]   

 

หลังจากนั้น ได้มีการทำประชามติต่อเนื่องว่าสภาท้องถิ่นภาคตะวันออกเฉียงเหนือควรมีรูปแบบใด โดยใช้คำถามว่า “Which of the following options for single tier local government do you prefer?”[5]

 
    
 4. ออสเตรเลีย - ยกมาให้ดู 3 ตัวอย่างครับ

          4.1 เมื่อมีการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญรวม 2 ประเด็น ประเด็นที่หนึ่ง สมควรเพิ่มจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่เพิ่มจำนวนวุฒิสมาชิกหรือไม่ ประเด็นที่สอง สมควรแก้ไขให้มีการนับชาวอะบอริจินส์เป็นส่วนหนึ่งของพลเมืองออสเตรเลีย หรือไม่ รัฐบาลเครือรัฐออสเตรเลียได้จัดให้มีการลงประชามติในสองประเด็นนี้พร้อมกัน โดยใช้คำถามดังปรากฏในภาพถ่ายต่อไปนี้ซึ่งเป็น Referendum ballot ในรัฐ Queensland[6]

 

     4.2 ในปี 1999 รัฐบาลเครือรัฐออสเตรเลียได้จัดให้มีการลงประชามติต่อข้อเสนอว่าสมควรเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองประเทศเป็นสาธารณรัฐหรือไม่ โดยใช้คำถามว่า “A PROPOSED LAW: To alter the Constitution to establish the Commonwealth of Australia as a republic with the Queen an Governor-General being replaced by a president appointed by two-thirds majority of the members of the Commonwealth Parliament.”[7]

 

      ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า การลงประชามติของออสเตรเลียใช้วิธีให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเขียนคำตอบว่า “Yes” หรือ “No” แทนการใช้เครื่องหมายถูกหรือผิดเหมือนประเทศอื่น ๆ ซึ่งอาจเป็นเพราะประชากรออสเตรเลียมีอัตราการรู้หนังสือ (Literacy rate) สูงมาก

    5. นิวซีแลนด์

        การลงประชามติของนิวซีแลนด์ใช้คำถามสั้น ๆ สำหรับตัวอย่างที่เสนอมาพร้อมนี้เป็นการลงประชามติเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงระบบเลือกตั้ง โดยใช้คำถาม 2 ชุด ที่มีความสัมพันธ์กัน โดยชุดที่หนึ่งถามว่า “Should New Zealand keep the Mixed Member Proportional (MMP) voting system?” และชุดที่สอง ถามว่า “If New Zealand were to change to another voting system, which voting system were you choose?”[8]
 

      6. สหรัฐอเมริกา

        คำถามประชามติของสหรัฐอเมริกาที่เสนอมาเป็นตัวอย่างนี้ เป็นคำถามประชามติของ Seattle City[9] เกี่ยวกับมาตรา 6 ของเทศบัญญัติเลขที่ 123542 ซึ่งมีข้อสังเกตว่าการตอบคำถามประชามตินี้จะใช้เครื่องหมายถูกหรือผิดก็ได้
 

      7. อีริเทรีย

         เดิมอีริเทรียเป็นส่วนหนึ่งของเอธิโอเปีย ต่อมาในปี 1991 ชาวอีริเทรียนได้พยายามต่อสู้เพื่อแยกออกมาเป็นรัฐอิสระ และได้มีการลงประชามติของชาวอีริเทียนในปี 1993 ว่าสมควรแยกออกมาเป็นรัฐอิสระหรือไม่ โดยคำถามที่ใช้เป็นคำถามสั้น ๆ ว่า “Do you approve Eritrea to become an independent sovereign state?”[10]
 

    8. มอลตา

     คำถามประชามติของมอลตาที่ยกเป็นตัวอย่างนี้เป็นคำถามเกี่ยวกับกฎหมายครอบครัวว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งเห็นด้วยกับการให้คู่สมรสที่แยกกันอยู่มาอย่างน้อย 4 ปีและไม่มีทางคืนดีกันได้ ให้หย่ากันได้โดยไม่กระทบสิทธิของบุตรที่จะได้รับการเลี้ยงดูหรือไม่[11] ซึ่งมีข้อสังเกตว่าการตอบประชามตินี้บังคับให้ใช้เครื่องหมายกากบาทเท่านั้น หากเป็นอย่างอื่นจะถือเป็นบัตรเสีย

 

        9. ติมอร์ตะวันออก

           คำถามประชามติของติมอร์ตะวันออกมีเพียงสั้น ๆ ว่าท่านจะยอมรับหรือปฏิเสธในการที่ติมอร์ตะวันออกจะแยกออกจากอินโดนีเซีย[12] ซึ่งมีข้อสังเกตว่าแคนาดาเป็น ผู้ช่วยเหลือทางเทคนิคในการทำประชามติครั้งนี้ คำถามจึงสั้นกระชับ และใช้เครื่องหมายใด ๆ ก็ได้กาลงในช่อง Accept หรือ Reject

 

        10. สหภาพยุโรป

             การทำประชามติของสมาชิกประชาคมยุโรปแต่ละประเทศเกี่ยวกับ Treaty of Lisbon นั้นถือเป็นการทำประชามติครั้งใหญ่ที่สุดเท่าที่เคยมีมา โดยแต่ละประเทศจะตั้งคำถามประชามติ 2 คำถาม คำถามที่หนึ่ง ประเทศนั้นควรจัดให้มีการลงประชามติใน Treaty of Lisbon หรือไม่ คำถามที่สอง ประเทศนั้นควรยอมรับ Treaty of Lisbon หรือไม่ ซึ่งกรณีตัวอย่างที่เสนอเป็นการทำประชามติของสหราชอาณาจักร 

 

     11. ไอซ์แลนด์

             ไอซ์แลนด์ต้องการจัดให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้บังคับจึงจัดให้มีการลงประชามติก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2555 โดยมีคำถามถึง 6 ข้อหลักที่จะต้องนำไปเป็นหลักในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ ดังนี้[13]
                                    1. Do you wish the Constitution Council’s proposals to form the basis of a new draft Constitution?
                                    2. In the new Constitution, do you want natural resources that are not privately owned to be declared national property?
                                    3. Would you like to see provisions in the new Constitution on an established (national) church in Iceland?
                                    4. Would you like to see a provision in the new Constitution authorising the election of particular individuals to the Althingi more than is the case at present?
                                    5. Would you like to see a provision in the new Constitution giving equal weight to votes cast in all parts of the country?
                                    6. Would you like to see a provision in the new Constitution stating that a certain proportion of the electorate is able to demand that issues be put to a referendum?


     
     ท่านผู้อ่านลองติดตามดูนะครับว่าคำถามประชามติของไทยจะเป็นแบบสากลที่ว่า หรือจะยังคงเป็นแบบไทย ๆ .....

[1] http://elections.ca/res/eim/article_search/article.asp?id=137&lang=e&frmPageSize=
[2]http://www.scotland.gov.uk/Publications/2012/01/1006/3
[3]http://www7.politicalbetting.com/index.php/archives/2011/04/23/does-the-ballot-paper-favour-yes/
[4]http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmscotaf/1608/1608we33.htm
[5]http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmscotaf/1608/1608we33.htm
[6]http://www1.aiatsis.gov.au/exhibitions/referendum/images/image4.html
[7]http://www.aec.gov.au/elections/referendums/1999_Referendum_Reports_Statistics/Polling_Day.htm
[8]http://www.teara.govt.nz/en/electoral-systems/6/4
[9]http://www.tunneltalk.com/Discussion-Forum-Aug11-Alaskan-Way-bored-tunnel-a-story-of-political-interventions.php
[10]http://aceproject.org/ero-en/regions/africa/ER/Eritrea%20-%20ballot%20paper%20(referendum).jpg/image_view_fullscreen
[11]http://mazzun.wordpress.com/2011/05/17/sample-ballot-paper-polza-tal-vot-referendum-dwar-id-divorzju/
[12]http://www.elections.ca/res/eim/article_search/article.asp?id=104&lang=e&frmPageSize=
[13]http://www.thjodaratkvaedi.is/2012/en/referendum/the-ballot.html

วันพุธที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555

มุมเล็ก ๆ ของอดีตเลขานุการฯแก่ ๆ

                                                                                         ปกรณ์ นิลประพันธ์

        งานหลักของคณะกรรมการกฤษฎีกามี 2 อย่าง ครับ คือ ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในหลักการแล้ว กับอีกอย่างหนึ่งได้แก่การให้ความเห็นทางกฎหมาย แต่เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นคณะกรรมการเป็น (Committee) ไม่ใช่ (Commission) คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงเป็นองค์คณะผู้เชี่ยวชาญที่เป็นสหวิทยาการ (Interdisciplinary) ที่ให้ความเห็นหรือแนะนำเกี่ยวกับร่างกฎหมายหรือข้อหารือต่าง ๆ โดยทีเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งได้รับแต่งตั้งเป็น "ฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการกฤษฎีกา" หรือที่เราเรียกกันสั้น ๆ ว่า "ฝ่ายเลขานุการฯ" ในการพิจารณาร่างกฎหมายหรือข้อหารือเรื่องนั้น ๆ เป็นผู้จัดเตรียมเรื่องเสนอต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อพิจารณาครับ

       ดังนั้น ความช้าเร็วและคุณภาพของเรื่องที่เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้นจึงขึ้นอยู่กับปัจจัย 2 ประการ ประการที่หนึ่งก็คือคณะกรรมการกฤษฎีกาเอง อีกประการหนึ่งมาจากฝ่ายเลขานุการ

      เรื่องที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะดึงให้ช้านั้นไม่หรอกมีครับ ผมกล้ายืนยัน ท่านอยากทำงานให้เสร็จลุล่วงโดยเร็วเพราะเข้าใจดีว่าการขาดกฎหมายนั้นเป็นอุปสรรคต่อการทำงานของฝ่ายรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เรื่องหารือต่าง ๆ เป็นเรื่องที่หน่วยงานเขาติดขัดไม่สามารถปฏิบัติได้ ถ้าตอบเขาเสียโดยไว เจ้าหน้าที่ก็จะทำงานได้เร็ว อย่าลืมครับว่าหลายต่อหลายเรื่องที่มีการหารือนั้นมีผลกระทบไปถึงประชาชนด้วย เช่น การหารือเรื่องการอุทธรณ์ค่าทดแทนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การหารือเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน เป็นต้น เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาทุกท่านที่ผมมีโอกาสทำงานด้วยสอนผมเสมอว่าอย่าทำงานช้า ประชาชนเดือดร้อน เขารอคำตอบเราอยู่ นี่คือ "วัฒนธรรมองค์กร" ที่แท้จริงของเราครับ

     เท่าที่ผมประสบมา ความล่าช้าในการทำงานอยู่ที่การทำงานของเจ้าหน้าที่ซึ่งสำนักงานฯมอบหมายให้เป็นฝ่ายเลขานุการฯ มากกว่า และปัญหานี้เริ่มรุนแรงมากขึ้นจนบุคคลภายนอกเขารู้สึกและพูดให้เราได้ยินกันมาบ้างแล้ว  .... ผมลองวิเคราะห์ดูแล้วสาเหตุน่าจะเนื่องมาจากว่าน้อง ๆ หลายคนยังไม่เข้าใจถึงวัฒนธรรมองค์กรที่แท้จริงของกฤษฎีกาที่กล่าวถึงข้างต้นครับ

      การที่น้อง ๆ ไม่เข้าใจถึงวัฒนธรรมองค์กรของเราทำให้เกิดอะไรขึ้นน่ะหรือครับ ผมประสบกับตัวเองเลยว่าเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ฝ่ายเลขานุการฯ ทำงานแบบเรื่อยเปื่อย ... นี่ยังดีนะครับว่าเราใช้ระบบประเมินใหม่ให้นำกำหนดเวลาการทำงานมาเป็นตัวชี้วัดการทำงานแล้ว จึงเป็นไปตามเกณฑ์ ... แต่ที่น่าสนใจคือฝ่ายเลขานุการฯส่วนใหญ่เดี๋ยวนี้เข้าประชุมโดยขาดการเตรียมความพร้อมในการประชุมที่ดี คิดเพียงว่าตนมีหน้าที่จัดห้องประชุมและเตรียมเอกสารประชุมเท่านั้น บ่อยครั้งครับที่เลขานุการสรุปเรื่องสรุปประเด็นไม่เป็น เมื่อกรรมการกฤษฎีกาถามอะไรก็ตอบไม่ได้ นั่งนิ่งกันไปหมด และไม่ค้นด้วย ทั้ง ๆ ที่มีกันตั้ง 3 คน และมี Notebook ตั้งอยู่ข้างหน้าคนละเครื่อง ... สมัยยี่สิบปีมาแล้วเราต้องเตรียมกฎหมายเข้าห้องประชุมกันเป็นตั้ง ๆ เผื่อกรรมการจะถามหากฎหมายที่ "อาจเกี่ยวข้อง" ... ฝ่ายเลขานุการฯที่เจ๋งที่สุดคือฝ่ายเลขานุการที่เตรียมทุกอย่างพร้อมในห้องประชุมราวกับอ่านใจกรรมการออก ไม่ต้องวิ่งเข้าวิ่งออก .... ฝ่ายเลขานุการฯชุดไหนวิ่งบ่อยแสดงว่าแย่แล้วครับ ... แต่เดี๋ยวนี้เรามีระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่ออำนวยความสะดวกให้แล้ว ฝ่ายเลขานุการฯหลายฝ่ายยังนั่งไม่รู้ร้อนรู้หนาวกันอยู่ได้ ... โอ..ถ้าเป็นสมัยก่อนละก็นะ มีปิดห้องประชุมอบรมเข้มกันหูบวมไปแล้ว ...  เผลอ ๆ มีปลดออกจากการเป็นฝ่ายเลขานุการฯด้วย .... มีตัวอย่างมาแล้วนะครับ 

     การเขียนหนังสือของฝ่ายเลขานุการฯเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่น่ากลัวมากครับ จำนวนมากเขียนหนังสือไม่เป็นฮะ ไม่ใช่ไม่รู้หนังสือครับ แต่มันสับสนจับต้นชนปลายไม่ถูกทีเดียว ยิ่งร่างกฎหมายบางมาตรานั้นหาประธานไม่ได้ก็มี ภาษาไทยแท้ ๆ นะครับนี่ แต่จะว่าเขาไม่เก่งภาษาไทยเพราะเก่งภาษาต่างประเทศก็อ้างไม่ได้อีก ลองไปค้นดูครับ ฝ่ายเลขานุการฯเมื่อก่อนนี้เขาค้นกฎหมายต่างประเทศประกอบการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายหรือให้ความเห็นทางกฎหมายกันอย่างเอิกเกริก ใครไม่มีกฎหมายต่างประเทศมาประกอบละก็ถือว่าเป็นนักร่างกฎหมายที่ไม่ได้ความครับ ค้นกันจนกระทั่งบางคนเป็นผู้เชี่ยวชาญได้รับเชิญไปสอนหนังสือหรือบรรยายในเรื่องนั้น ๆ เชียว แต่เดี๋ยวนี้ตรงกันข้ามครับ แทบไม่มีผลการศึกษากฎหมายต่างประเทศประกอบการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายหรือให้ความเห็นทางกฎหมายเลย พอถามเข้าก็ว่าภาษาอังกฤษไม่แข็งแรงบ้าง งานด่วนค้นไม่ทันบ้าง ผมเรียนว่าคำตอบแบบนี้ไม่ใช่คำตอบที่ส่งผลดีแก่ผู้ตอบนะครับ แต่มันแสดงถึง "ความเอาใจใส่" และ "ความทุ่มเท" ที่เรามีให้กับงานครับว่าเรามีมากน้อยแค่ไหน และมันทำให้จินตนาการต่อไปได้ว่าเรื่องเดียวยังไม่มีปัญญาเลย ถ้าปล่อยให้เติบโตขึ้นไปมันจะไม่แย่กันไปใหญ่หรือ 

    หลายคนถูกสอนว่าการเป็นฝ่ายเลขานุการฯมีหน้าที่หลักในการจัดห้องประชุม เรื่องวิชาการกรรมการท่านจะว่ากันเอง อันนี้ไม่จริงครับ ฝ่ายเลขานุการฯต้องเป็นนักวิชาการ และต้อง Active มากกว่านั้น ต้องสรุปประเด็นเป็น ต้องนำเสนอเรื่องที่จะพิจารณาให้เป็น ไม่ใช่อ่านตามโพยที่เขียนมา ข้อมูลรายละเอียดของเรื่องรวมทั้งข้อเท็จจริงและกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรืออาจเกี่ยวข้องต้องเตรียมให้พร้อม กรรมการถามอะไรตอบได้ รู้อะไรรู้หมดและรู้ให้จริง ต้องมีการเสนอกฎหมายต่างประเทศประกอบการพิจารณาด้วยเพราะปัญหากฎหมายเดี๋ยวนี้มันเป็นปัญหานิติศาสตร์สากล (Trans-national legal problem) ไปหมดแล้วเนื่องจากการก้าวกระโดดของเทคโนโลยี ที่สำคัญ เลขานุการฯควรต้องทำหน้าที่นี้ด้วยตนเองเพื่อจะได้พัฒนาไปสู่การเป็นนักวิชาการอย่างจริงจังและเป็น Role model ให้น้อง ๆ ดูว่านี่เป็นสิ่งที่เราต้องทำและเราได้ทำให้ดูเป็นตัวอย่างแล้ว เราจึงจะเรียกร้องให้น้อง ๆ ทำตามบ้าง ... อย่าเอาแต่มอบผู้ช่วยทำ ... ถ้าเลขานุการฯไม่มีปัญญาจะทำ เอาแต่มอบให้ผู้ช่วยทำมันจะเกิดปัญหาในการบริหารทีมครับ เพราะแม้น้อง ๆ เขาอาจจะไม่พูดออกมาให้เราได้ยิน แต่ในใจเขาหรือเธอนั้นคงไม่แคล้วหรอกครับที่จะพูดว่า "เอ็งทำได้หรือเปล่าวะ ดีแต่สั่งให้คนอื่นเขาทำ" ... จึงเตือนน้อง ๆ ที่เป็นเลขานุการฯด้วยใจจริงนะครับว่า "อย่าดีแต่สั่ง" ต้องทำเป็นตัวอย่างให้เขาเชื่อมั่นในตัวเราด้วย จริง ๆ เลขานุการฯไม่มีอำนาจอะไรหรอกครับ แต่เป็นระบบ Tutor ที่โบราณท่านให้ผู้แก่พรรษากว่าหัดบริหารงานครับ โดยเริ่มจากกลุ่มเล็ก ๆ ก่อน ลงว่าถ้าบ้าอำนาจเสียตั้งแต่เป็นเลขานุการฯแล้ว คงไม่สามารถส่งเสริมให้ดำรงตำแหน่งอะไรได้หรอกครับ องค์กรจะปั่นป่วนไปหมด หรือเลขานุการฯบางคนก็เก่งจริง แต่ทำมันเองหมดทุกอย่าง ก็ต้องถือว่าสอบตกด้านการบริหารครับ คนนี้ให้ทำงานบริหารไม่ได้ ต้องทำงานวิชาการ ... แต่คนที่ตกทั้งสองเรื่องก็วังเวงอยู่ครับ ... อย่างไรก็ดี ผมเชื่อว่าคนเราพัฒนาได้ มีผิดพลาดพลั้งไปก็สามารถปรับปรุงได้ อย่าท้อครับ

      นอกจากนี้ เลขานุการฯต้องสามารถปรับร่างกฎหมายหรือความเห็นเสนอคณะกรรมการฯเพื่อพิจารณาต่อได้ทันทีเรื่องจะได้จบลงโดยไว ผู้ช่วยเลขานุการทุกคนที่เข้าประชุมก็ต้องช่วยเลขานุการฯในการทำหน้าที่ครับ ไม่ใช่นั่งลอยหน้าลอยตาเป็นเจ้าคุณหรือคุณหญิงหรือศพ แล้วแต่กรณี บางรายเอาแต่ก้มหน้าก้มตาจดอย่างเดียว ที่ร้ายกาจมากคือนั่งเล่นไอแพด เล่น Line หรือ WhatsApps อยู่ใต้โต๊ะ (พักหลังเห็นบ่อย) แย่มากครับแบบนี้ ... จริง ๆ ผู้ช่วยเลขานุการฯมีหน้าที่ต้องช่วยเลขานุการฯสังเกตครับว่ากรรมการต้องการอะไร หรือสั่งให้ค้นอะไร เราจะได้ค้นทันทีแล้วเสนอเลขานุการฯให้นำไปตอบกรรมการ ฝ่ายเลขานุการฯทำงานกันเป็นทีมครับ ไม่ใช่เราทำเราหาเพื่อให้เลขานุการฯไปตอบแล้วเขาได้หน้า ดังนั้น เราจะทำไปทำไม ... คิดแบบนี้เขาไม่เรียกว่าการทำงานเป็นทีมครับ แต่เป็น "กาฝาก" .. ฝ่ายเลขานุการฯต้องช่วยกันครับ อย่าลืมนะครับว่า First impression เป็นเรื่องสำคัญ หาก First impression เป็น Bad impression มันก็ติดตามตัวบุคคลแต่ละคนไปเหมือนกับกรรมชั่ว และอย่าลืมครับว่าถ้ากรรมการเขาไปเล่าสู่กันฟังหรือเล่าให้ผู้บังคับบัญชาฟังจะเกิดอะไรขึ้น ผมเตือนครับว่าทำดีได้ดี ทำชั่วได้ชั่วครับ 

     จิตวิทยาและไหวพริบก็เป็นเรื่องที่จำเป็นครับเพราะเราทำงานกับคน ซึ่งคนนั้นมีหลายประเภท เราจึงต้องสังเกตสังกาให้ดีว่ากรรมการแต่ละท่านมีอุปนิสัยใจคออย่างไร ผู้แทนแต่ละคนมีจริตอย่างไร เราถึงจะทำงานกับเขาเหล่านั้นได้อย่างราบรื่นและรวดเร็ว

     จริง ๆ เราน่าจะใช้ระบบประเมินเข้มข้นมาใช้กับนักกฎหมายกฤษฎีกานะ ค่าหัวแพง ต้องทำงานให้คุ้มค่าหัว ... ถ้าไม่ qualify ให้ปลดออกจากการเป็นฝ่ายเลขานุการฯ และให้ระงับการจ่ายเงินประจำตำแหน่งด้วยก็ท่าจะดีนิ.. 

      หวังว่ามุมเล็ก ๆ นี้จะช่วยสะกิดใจน้อง ๆ บ้างไม่มากก็น้อย ... พี่จะคอยประเมิน...

     แล้วพบกันในห้องประชุมคณะกรรมการกฤษฎีกาครับ....... 

              




วันอังคารที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555

"ความกล้าหาญ" ของนักร่างกฎหมาย

ความกล้าเป็นหัวใจสำคัญประการหนึ่งในการร่างกฎหมาย ความกล้าที่ว่านี้หมายถึง "ความกล้าที่จะยอมรับความจริง"  เหตุผลก็คือกฎหมายนั้นเกิดขึ้นจากความต้องการร่วมกันของสมาชิกในสังคม มิใช่คำสั่งของผู้มีอำนาจ ดังจะเห็นได้ว่า กฎหมายใดก็ตามที่มิได้สะท้อนความต้องการที่แท้จริงของประชาชนหรือเกิดจากความต้องการของผู้มีอำนาจ กฎหมายนั้นมักไม่เป็นที่ยอมรับและประชาชนมักจะละเลยหรือเพิกเฉยที่จะปฏิบัติตาม นั่นหมายถึงว่าผู้ร่างกฎหมายต้องมีจิตใจที่เปิดกว้าง  ยอมรับสิ่งที่เกิดขึ้นในสังคม สืบเสาะให้ลึกลงไปถึงสาเหตุอันเป็นรากฐานของปัญหา วิเคราะห์กลไกหรือวิธีการที่เหมาะสมที่สุดในการแก้ไขปัญหานั้น แล้วจึงนำมาจัดทำเป็นกฎหมาย มิใช่นั่งเทียนเขียนเอาเอง หรือเขียนกฎหมายเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของผู้มีอำนาจเท่านั้น

ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น บทตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายจึงมีข้อหนึ่งที่กำหนดให้หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายต้อง "รับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย" ให้ครบทุกกลุ่มด้วย เพื่อให้ได้ข้อมูลมาประกอบการยกร่างกฎหมายรอบด้านมากที่สุด แก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างเป็นระบบ มิใช่แก้ปัญหาหนึ่งแต่ก่อให้เกิดปัญหาใหม่ขึ้นอีก

ผู้เขียนชอบหลักคิดของบารัค โอบามา ที่ว่าเขาไม่ชอบประชาธิปไตยเลย เพราะมันบังคับให้เขาต้องฟังสิ่งที่เขาไม่อยากฟัง แต่สิ่งที่เขาไม่ชอบนี้ทำให้เขาและทีมงานสามารถทราบถึงปัญหาและสามารถวิเคราะห์เจาะลึกลงไปถึงต้นตอที่แท้จริงของปัญหา และสามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างเป็นระบบ เพื่อประโยชน์ของอเมริกันชน

แท้จริงแล้วความกล้าที่จะยอมรับความเป็นจริงนี้มิใช่เรื่องใหม่ แม้กระทั่งในมหาวิทยาลัยก็มีการสอนให้นักเรียนกฎหมายมีความกล้าเช่นนี้ในวิชาจริยธรรมของนักกฎหมายหรือหลักวิชาชีพของนักกฎหมาย แต่วิชานี้กลับเป็นวิชาที่นักเรียนกฎหมายไทยให้ความสนใจน้อยมาก อาจเป็นเพราะเป็นวิชาที่ "ไม่ก่อให้เกิดรายได้" อันขัดต่อค่านิยมบริโภคนิยมและสุขนิยมในปัจจุบัน โลกทัศน์ของนักเรียนกฎหมายไทยส่วนใหญ่ในปัจจุบันจึงแตกต่างจากโลกทัศน์ของนักเรียนกฎหมายไทยสมัยก่อน รวมทั้งนักเรียนกฎหมายในประเทศที่พัฒนาแล้ว นักเรียนกฎหมายไทยปัจจุบันจึงให้ความสนใจเกี่ยวกับพัฒนาการของสังคมและของโลกน้อยกว่านักเรียนกฎหมายไทยสมัยก่อน และนักเรียนกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้วในปัจจุบันอยู่มาก

เมื่อนักเรียนกฎหมายเหล่านี้ได้เข้าสู่ระบบราชการ และมีอำนาจหน้าที่ในการใช้กฎหมายและตีความกฎหมาย จึงทำให้การใช้และการตีความกฎหมายไม่สามารถพัฒนาขึ้นเป็น "หลักกฎหมาย" ได้ ซึ่งแตกต่างจากการใช้การตีความกฎหมายของนักกฎหมายรุ่นก่อน ๆ  ส่วนการจัดทำร่างกฎหมายก็ปรากฏว่านักกฎหมายภาครัฐจำนวนมากขาดความกล้าเช่นนี้ เหตุผลเพราะความกลัวที่จะได้รับผลกระทบจากการทำในสิ่งที่พวกเขาเหล่านั้นก็ทราบดีอยู่ว่าควรต้องกระทำเพื่อให้เป็นไปตามหลักวิชาชีพ เมื่อความกลัวเข้ามาบดบังวิสัยทัศน์ของนักกฎหมายภาครัฐเข้าแล้ว นักกฎหมายภาครัฐในฐานะผู้ยกร่างกฎหมายก็ดี ผู้ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายก็ดี จึึงมักไม่ยอมรับความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในสังคม และจัดทำร่างกฎหมายตามที่ผู้มีอำนาจต้องการ

ในด้านการบริหารประเทศ การไม่ยอมรับความจริงได้ก่อให้เกิดผลลัพทธ์ที่น่าตระหนก เช่น วิกฤติการณ์ต้มยำกุ้งในปี 2540 ที่ทำให้ประเทศไทยเกือบล้มละลายเกิดจากการไม่ยอมรับความจริงเกี่ยวกับความบกพร่องของระบบการกำกับดูแลระบบสถาบันการเงิน และอัตตาของผู้มีอำนาจที่จะจัดการกับปัญหาโดยไม่รับฟังความห่วงใยของผู้เกี่ยวข้อง การไม่ยอมรับความจริงในทางบริหารจึงเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดความผิดพลาดสูงมาก เพราะเมื่อใดที่ได้ข้อมูลที่บกพร่อง ไม่ครบถ้วน หรือไม่รอบด้าน ก็พาลจะทำให้การตัดสินใจในทางบริหารผิดพลาดได้ง่ายและสร้างปัญหาซ้ำซาก

ในฐานะนักร่างกฎหมายกลางเก่ากลางใหม่ ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะน้อง ๆ ให้เปิดใจกว้างและยอมรับความจริง อย่ายึดติดกับความคิดเห็นของตนถ่ายเดียว ลองคิดดูครับว่าการประชุมกรรมการกฤษฎีกานั้น ทำไมเราต้องเชิญผู้แทนและผู้เกี่ยวข้องมาชี้แจงด้วยเสมอ คณะกรรมการกฤษฎีกาไม่หมกมุ่นอยู่กับความคิดเห็นของตนเองหรือกลุ่มของตนเท่านั้น แต่รับฟังความคิดเห็นของผู้อื่นด้วยเสมอ สังเกตไหมครับ ทุกครั้งที่ปิดประชุม ท่านประธานกรรมการกฤษฎีกาได้กล่าวขอบคุณผู้มาชี้แจงทุกครั้ง ท่านให้ความเคารพผู้อื่นที่กรุณามาชี้แจงแสดงความเห็นให้เราแม้ว่าในหลายเรื่องท่านอาจไม่เห็นด้วยก็ตาม การซักถามทุกครั้งเป็นการใช้เหตุผล การโต้ตอบเป็นการถกเถียงทางวิชาการและข้อเท็จจริง มิได้ใช้อารมณ์

นี่เป็นเรื่องเล่าจากประสบการณ์ที่ได้รับการสั่งสอนอบรมมาจากบรมครูทั้งหลายตลอดระยะเวลา 23 ปีที่ผ่านมา......



วันจันทร์ที่ 8 ตุลาคม พ.ศ. 2555

กฎหมายที่อาจต้องแก้เพื่อรองรับบทบาทใหม่ของภาครัฐในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน


นายปกรณ์ นิลประพันธ์[*]


                   ในปี 2555 นี้ เรื่องที่มีการพูดถึงกันมากเรื่องหนึ่งได้แก่การเตรียมความพร้อมของประเทศไทยในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน โดยหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและเอกชนต่างระดมสรรพกำลังและงบประมาณจัดการฝึกอบรม สัมมนา และประชาสัมพันธ์การเข้าสู่ประชาคมอาเซียนกันอย่างคึกคัก

                   ผู้เขียนเองก็มีโอกาสเข้าร่วมการฝึกอบรมและสัมมนาของหน่วยงานต่าง ๆ หลายครั้ง แต่แอบสังเกตว่าเรื่องที่นำมาบรรยายอย่าง “ยาวยืด” ในทุกเวทีนั้นส่วนใหญ่เป็นเพียง “การให้ข้อมูลพื้นฐาน” เกี่ยวกับการจัดตั้งอาเซียน การพัฒนาของอาเซียนมาสู่ประชาคมอาเซียน “เสาหลัก” (Pillars) ของประชาคมอาเซียน และประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community: AEC) ถึงขนาดที่ว่าคนขับแท็กซี่ยังสามารถอธิบายเรื่องนี้ได้เป็นช่องเป็นฉากทีเดียว ผู้เขียนยืนยันว่าเป็นเรื่องจริงเพราะมีโอกาสได้สัมภาษณ์สดโชเฟอร์หลายท่านในหลายโอกาส แสดงว่าการให้ข้อมูลพื้นฐานที่ว่านี้ประสบความสำเร็จอย่างงดงามทีเดียว

                   แต่ในฐานะที่เป็นผู้ประกอบอาชีพร่างกฎหมาย ผู้เขียนก็ยังคงสงสัยอยู่นั่นเองว่าการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนี้มี “พันธกรณี” ใดบ้างที่ประเทศไทยต้องแก้ไขกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องต้องกัน แต่เชื่อไหมครับว่า ไม่มีเวทีไหนที่ให้ความกระจ่างแก่ผู้เขียนได้สักที

                   ความสงสัยใคร่รู้นี้ผลักดันให้ผู้เขียนลองนั่งอ่านกฎบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) และหนังสือสัญญาประกอบต่าง ๆ ของอาเซียนอย่างจริง ๆ จัง ๆ เพื่อทดลองตอบคำถามที่ตั้งขึ้นเองว่าเมื่อประเทศไทยเข้าสู่ประชาคมอาเซียนบทบาทของภาครัฐจะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่? อย่างไร?

                   เหตุผลที่ผู้เขียนตั้งคำถามง่าย ๆ เช่นนี้ก็เนื่องจากว่า ถ้าประเทศไทยเข้าสู่ประชาคมอาเซียนแล้วทำให้บทบาทของภาครัฐต้องเปลี่ยนแปลงไป รัฐบาลกับหน่วยงานของรัฐก็ต้องปรับปรุงวิธีทำงาน รวมทั้งแก้ไขกฎหมายเพื่อรองรับบทบาทของภาครัฐที่เปลี่ยนแปลงไปด้วย โดยผู้เขียนได้ลองวิเคราะห์เอาง่าย ๆ ตามประสาคนบ้านไกลเวลาน้อย เป็น 3 ส่วน
                   1. บทบาทของภาครัฐในปัจจุบันเป็นอย่างไร?
                   2. การเข้าสู่ประชาคมอาเซียนจะมีผลกระทบต่อบทบาทของภาครัฐหรือไม่? อย่างไร?
                   3. รัฐบาลกับหน่วยงานของรัฐควรต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายใด? และอย่างไร? เพื่อรองรับบทบาทของภาครัฐที่เปลี่ยนแปลงไป

                   ผลที่ได้เป็นอย่างนี้ครับ.....

1. บทบาทของภาครัฐในปัจจุบันเป็นอย่างไร?

                   ผู้เขียนพบว่าแนวคิดและทัศนคติของภาครัฐในการบริหารประเทศของประเทศไทยตั้งแต่ดั้งเดิมมาจนถึงปัจจุบันนี้มิได้แตกต่างไปจากแนวคิดและทัศนคติของภาครัฐที่เป็นรัฐเดี่ยวและมีเอกราชอื่น ๆ กล่าวคือ มุ่งดูแลผลประโยชน์ของชาติและคนไทย ทั้งด้านความมั่นคง เศรษฐกิจ และสังคม สรุปได้ง่าย ๆ ว่า ผลประโยชน์ของประเทศไทยหรือคนไทยเรา “ต้องมาก่อน” เสมอ โดยแนวคิดดังกล่าวได้สะท้อนออกมาในระบบกฎหมายไทย ดังต่อไปนี้

                   1.1 กฎหมายไทยปฏิบัติต่อคนไทยกับ “คนต่างด้าว” อันได้แก่ บุคคลธรรมดาที่ไม่มีสัญชาติไทยหรือนิติบุคคลที่จดทะเบียนในปะเทศไทยแต่มีบุคคลธรรมดาซึ่งเป็นคนต่างด้าวถือหุ้นเกินร้อยละ 50 แตกต่างกัน โดยกฎหมายไทยให้ “แต้มต่อ” กับคนไทยมากกว่าคนต่างด้าว เช่น กฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว กฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว รวมทั้งกฎหมายที่มีบทบัญญัติเรื่องสัญชาติของผู้ประกอบการหรือการถือหุ้นของคนต่างด้าวในนิติบุคคลในการประกอบกิจการต่าง ๆ  อย่างไรก็ดี ผู้เขียนพบว่าการปฏิบัติในเรื่องนี้ดูจะผ่อนปรนมากขึ้นหลังจากที่มีการตั้ง WTO และประเทศไทยได้จัดทำ FTA กับประเทศต่าง ๆ เนื่องจากความผูกพันตาม WTO ก็ดี FTA ก็ดี ประเทศไทยของเรารับจะปฏิบัติต่อคนของรัฐภาคี WTO และ FTA โดยเท่าเทียมกันกับคนไทย

                   1.2 กฎหมายไทยใช้ระบบการควบคุม (Control) มากกว่าระบบกำกับดูแล (Supervision) และระบบการส่งเสริม (Promotion) โดยกฎหมายไทยมากกว่าร้อยละ 90 ใช้ระบบการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาตจากภาครัฐ ซึ่งระบบอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาตนี้มีธรรมชาติที่จำเป็นโดยตัวมันเองประการหนึ่ง คือ ต้องมีการยื่นคำขออนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ จากเจ้าหน้าที่ มีขั้นตอนต่าง ๆ หลากหลายให้ต้องปฏิบัติทั้งในภาครัฐและผู้ยื่นคำขอ แถมยังต้องยื่นเอกสารประกอบต่าง ๆ นานามากมาย โดยเอกสารที่จำเป็นต้องยื่นที่คลาสสิคที่สุดคงหนีไม่พ้นสำเนาทะเบียนบ้านกับสำเนาบัตรประชาชนนั่นเอง ธรรมชาติของระบบอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาตนี้เองทำให้ต้องใช้เวลาในการพิจารณา เสียเวลากันทั้งภาครัฐและภาคเอกชน แถมคนอนุมัติซึ่งเป็นข้าราชการระดับสูง ไม่ว่าจะเป็นอธิบดีเอย ปลัดกระทรวงเอย ก็แทบจะไม่เคยดูเอกสารเหล่านี้ คนใช้ดุลพินิจส่วนใหญ่ก็เป็นเจ้าหน้าที่ระดับล่างและผู้อำนวยการกองเป็นหลัก ในแง่ของภาคเอกชนนั้น การที่รัฐใช้ระบบการควบคุมผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาตโดยไม่คำนึงถึงเนื้อหาสาระของเรื่องทำให้เขาเสียเวลาและมีต้นทุนการประกอบการสูง ทั้งยังเป็นช่องทางให้เกิดการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ อันเป็นอุปสรรคสำคัญในการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (National Competitiveness) และการแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการด้วย

2. การเข้าสู่ประชาคมอาเซียนจะมีผลกระทบต่อบทบาทของภาครัฐหรือไม่? อย่างไร?

                   ผู้เขียนเห็นว่าประชาคมอาเซียน (ASEAN Community) นั้น เป็นการรวมตัวกันเป็น “ประชาคม” (Community) ของรัฐเดี่ยวในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เพื่อประโยชน์ร่วมกันทั้งด้านเศรษฐกิจ (Economic) สังคมและวัฒนธรรม (Socio-cultural) และความมั่นคงและการเมือง (Security & Politics) โดยหลักการพื้นฐานของประชาคม คือ การช่วยเหลือเกื้อกูลกัน  ดังนั้น เมื่อประเทศไทยของเราเข้าร่วมเป็นภาคีของประชาคมอาเซียนแล้ว เราก็มีพันธกรณีที่ต้องร่วมกับภาคีอื่นทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม และความมั่นคงและการเมืองด้วย เราไม่อาจทำอะไรโดยไม่คิดถึงพันธกรณีที่มีอยู่ได้อีกแล้ว

                   โดยนัยนี้เอง ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่านับแต่เราลงนามในกฎบัตรอาเซียนในปี 2550 บทบาทของภาครัฐได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม (Paradigm shift) แล้ว ว่าง่าย ๆ ก็คือ ภาครัฐต้องปฏิบัติต่อคนไทยและ “คนอาเซียน” อย่างเท่าเทียมกัน โดยต้องให้แต้มต่อคนไทยและคนอาเซียนมากกว่าคนต่างด้าวอื่น และโดยข้อผูกพันนี้เองที่ทำให้การตรากฎหมายก็ดี การออกกฎหรือระเบียบในเรื่องต่าง ๆ ก็ดี ผู้เสนอกฎหมายจึงไม่อาจกล่าวถึงคนไทยได้แต่เพียงประการเดียวแล้ว แต่ต้องคำนึงถึง “คนอาเซียน” ตามพันธกรณีที่กำหนดไว้ในกฎบัตรอาเซียนและข้อตกลงประกอบอื่นด้วย

                   เนื่องจากการเข้าร่วมเป็นประชาคมอาเซียนนั้นวางอยู่บนพื้นฐานที่สำคัญ 3 เรื่อง คือ ด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม และความมั่นคงและการเมือง แต่ผู้เขียนได้ศึกษาเฉพาะการรวมกันเป็นประชาคมเศรษฐกิจ (ASEAN Economic Community: AEC) เท่านั้น เนื่องจากมีเป้าหมายจัดขึ้นในปี 2015 และการเชื่อมโยง (Connectivity) ด้านสังคมและวัฒนธรรม กับความมั่นคงและการเมืองนั้นกระทำได้ยากกว่าการร่วมมือกันทางเศรษฐกิจอันเป็นผลมาจากอัตลักษณ์ที่แตกต่างกันและความไม่ลงรอยกันในอดีตของบรรดาประเทศในกลุ่มอาเซียน

                   กรณี AEC นั้น ผู้เขียนพบว่ารัฐภาคีตกลงกันว่าจะร่วมมือกันเพื่อเป็น Single market and production base เพื่อประโยชน์ในการค้าการลงทุนและเพื่อเพิ่มอำนาจการเจรจาต่อรองทางการค้า (empowering bargaining power) กับระบบเศรษฐกิจอื่น โดยผ่าน Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment  ดังนั้น ทุกประเทศจึงมีพันธกรณีที่จะต้อง “ดูแล” เพื่อให้เกิด Free flow อย่างแท้จริง และ AEC Blueprint ได้กำหนด “เป้าหมาย” การดำเนินการในรายละเอียดเพื่อให้ Free flow ดังกล่าวเกิดขึ้นภายในกรอบเวลาที่กำหนด เช่น ในเรื่อง Service มีเป้าหมายให้ทุกประเทศต้องให้คนสัญชาติอาเซียนถือหุ้นในนิติบุคคลได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 70 ในปี 2015 เป็นต้น

                   ดังนั้น ผู้เขียนเห็นว่า “บทบาทใหม่” ของภาครัฐเมื่อเข้าสู่ AEC ที่เห็นได้ชัดเจนมีอยู่ 2 ประการ
                   ประการที่หนึ่ง ภาครัฐต้องดูแลให้เกิด Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment อย่างแท้จริง
                   ประการที่สอง โดยที่ Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment นั้น มีผลกระทบโดยตรงต่อ “การแข่งขันทางการค้า” ภายในประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
                   ผู้เขียนจึงเห็นว่า “บทบาทใหม่ของภาครัฐ” เมื่อเข้าสู่ AEC จึงได้แก่การที่ภาครัฐต้อง
·     เสริมสร้างให้เอกชนไทยมีความสามารถในการแข่งขัน (Strengthen Competitive Capacity of Private Sector)
·    ให้ความสำคัญกับการดูแลให้เกิดการแข่งขันอย่างเป็นธรรมบนพื้นฐานที่เท่าเทียมกัน (Fair competition upon equal footing) มิฉะนั้นภาคเอกชนไทยอาจมีปัญหาในการแข่งขัน
·     ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองผู้บริโภค (Consumer protection) อย่างจริงจัง
· ปรับปรุงโครงสร้างและวิธีการทำงานให้โปร่งใส (Transparency) ประสิทธิภาพ (Effectiveness) สอดคล้องกับความต้องการที่เปลี่ยนแปลงไป (Responsiveness) และลดต้นทุนการประกอบการ (Investment cost) แก่ประชาชน ทั้งนี้ เพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (National Competitiveness)


                   นอกจากนี้ ผู้เขียนมีความเห็นเพิ่มเติมว่า Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment นั้นจะทำให้สินค้าและบริการต่าง ๆ ถูกลง ซึ่งจะทำให้มูลค่าการบริโภค (Consumption) เพิ่มสูงขึ้น แต่การบริโภคที่เพิ่มสูงขึ้นนั้นมีทั้งผลดีและผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม ในส่วนที่เป็นผลเสียได้แก่ การบริโภคที่ไม่ก่อให้เกิดมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ เป็นต้นว่า การบริโภคสินค้าฟุ่มเฟือยที่อาจก่อให้เกิดปัญหาหนี้ภาคครัวเรือน และอาจลุกลามจนก่อให้เกิดปัญหาต่อ หนี้สาธารณะได้ บทบาทใหม่ของภาครัฐที่ละเลยไม่ได้ จึงได้แก่ “การปลูกฝังค่านิยมการบริโภคที่เหมาะสม” ให้แก่ประชาชน และเพื่อกระตุ้นให้เกิด Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment อย่างแท้จริง ภาครัฐต้องมีบทบาทสำคัญใน “การปรับเปลี่ยนทัศนคติ (Attitude) ของประชาชนชาวไทยที่มีต่อพลเมืองของประเทศเพื่อนบ้าน” โดยให้การเคารพ (Respect) ประเทศและพลเมืองของประเทศเพื่อนบ้าน ว่าเป็นหุ้นส่วนทางการค้าที่มีเกียรติและมีฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อลบอคติทั้งที่ประเทศเพื่อนบ้านมีต่อประเทศไทยและที่ประชาชนไทยมีต่อประเทศเพื่อนบ้าน

3. เมื่อบทบาทของภาครัฐที่เปลี่ยนแปลงไป รัฐบาลกับหน่วยงานของรัฐควรต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายใด? และอย่างไร? เพื่อรองรับบทบาทที่เปลี่ยนแปลงไปนั้น

                   ในประเด็นนี้ ผู้เขียนแยกการพิจารณาออกเป็น 2 มิติ คือ มิติของรัฐบาล กับมิติหน่วยงานของรัฐ

                   มิติของรัฐบาล

                   (1) ผู้เขียนเห็นว่ารัฐบาลควรกำหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์ เป้าหมาย และแผนการดำเนินงานในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนให้ชัดเจน เพื่อให้ภาคเอกชนได้รับทราบและเตรียมความพร้อม และเพื่อให้หน่วยงานของรัฐสามารถปฏิบัติตามได้อย่างเป็นรูปธรรม

                   (2) ผู้เขียนเห็นว่าปัจจุบันหน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชนทราบ “ข้อมูลพื้นฐาน” (Basic information) เกี่ยวกับการจัดตั้งประชาคมอาเซียนและการเข้าร่วมใน AEC มากพอสมควรแล้ว แต่ยังไม่ทราบ “ข้อมูลรายละเอียด” (Detailed information) ว่าประเทศไทยมีพันธกรณีในแต่ละเรื่องอย่างไร หน่วยงานใดบ้างที่เกี่ยวข้องกับพันธกรณีนั้น หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องดำเนินการต่อไปอย่างไรเพื่อให้เป็นไปตามพันธกรณีนั้น การให้ข้อมูลนับแต่นี้เป็นต้นไปจึงควรเป็นการให้ข้อมูลรายละเอียด (Detailed information) ว่าประเทศไทยมีพันธกรณีในแต่ละเรื่องอย่างไร มากกว่าการให้ข้อมูลพื้นฐาน และควรมอบหมายให้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งรับหน้าที่เป็น Centre point เพื่อตอบคำถามและให้ความกระจ่างเกี่ยวกับ “ข้อมูลรายละเอียด” เหล่านี้โดยเฉพาะ

                   (3) รัฐบาลควรมีนโยบายที่ชัดเจนในการพัฒนาประสิทธิภาพในการให้บริการของหน่วยงานของรัฐ โดยผู้เขียนเห็นว่ารัฐบาลควรจัดตั้ง “กลุ่มงานอาเซียน” ขึ้นในทุกหน่วยงานของรัฐเพราะเป็นงานที่ต้องดำเนินการต่อเนื่อง มิใช่เพียงเข้าสู่ AEC แล้วเลิกกัน แต่ยังมีอีก 2 Pillars ที่ต้องดำเนินการต่อไป ซึ่งการสอดประสานของชาติอาเซียนในสอง Pillars ที่เหลือนั้นยากกว่าการเข้าร่วม AEC เนื่องจากเป็นการดำเนินการเกี่ยวกับอัตลักษณ์ ทัศนคติ และความมั่นคง

                   (4) รัฐบาลควรกำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยศึกษาพันธกรณีในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนและปรับปรุงวิสัยทัศน์ พันธกิจ ยุทธศาสตร์ ตลอดจนโครงสร้างและภารกิจของหน่วยงานให้สอดคล้องกับบทบาทภารกิจของภาครัฐที่เปลี่ยนแปลงไปดังกล่าวข้างต้น (Paradigm shift) รวมทั้งมีนโยบายชัดเจนในการปรับเปลี่ยนระบบการทำงานของหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ โดยเฉพาะบรรดาที่มีหน้าที่ให้บริการประชาชนให้สอดคล้องกับ ASEAN Single Window และสามารถเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างกันผ่านระบบเครือข่ายสารสนเทศ เพื่อลดต้นทุนการบริหารจัดการภาครัฐ และลดต้นทุนในการประกอบการของภาคเอกชน

                   (5) โดยที่ประชาคมอาซียนมุ่งเน้น Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment ตามหลักการค้าเสรี และเสริมสร้างความเข้มแข็งของ Connectivity ระหว่างภาคี ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าหลักการดังกล่าวทำให้บทบาทของภาครัฐเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมดังกล่าวมาแล้วข้างต้น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องปรับเปลี่ยนนโยบายและตัวบทกฎหมายให้สอดคล้องกับ Paradigm shift ดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การปรับเปลี่ยนกลไกตามกฎหมายที่ใช้ระบบควบคุม (Control) ผ่านการอนุมัติ อนุญาต ใบอนุญาต ที่มีมากกว่าร้อยละ 90 ของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันให้เป็นการกำกับดูแล (Supervision) หรือการส่งเสริม (Promotion) แทน โดยใช้ระบบควบคุมกับเรื่องที่จำเป็นต้องควบคุมอย่างแท้จริงเท่านั้น เช่น เรื่องที่อาจกระทบกระเทือนต่อการรักษาความมั่นคง ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เป็นต้น  ผู้เขียนมีข้อมูลในเรื่องนี้เพิ่มเติมว่า ในยุคที่รัฐบาลมีนโยบาย “เปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า” นั้น คณะรัฐมนตรีเคยมีมติเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2534 กำหนดนโยบายปรับปรุงกฎหมาย โดยให้เปลี่ยนจาก “ระบบควบคุม” มาเป็นระบบ “กำกับดูแล” เพื่อให้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการสนับสนุน “กลไกตลาด” ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจมาแล้ว แต่เมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงไม่มีการปฏิบัติอย่างแท้จริง ระบบกฎหมายไทยจึงยังคงยึดมั่นอยู่กับระบบการควบคุมอย่างเหนียวแน่นมาจนถึงปัจจุบัน

                   (6) ผู้เขียนเห็นว่าสมควรที่จะต้องปรับปรุงหลักเกณฑ์การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย (Checklists) โดยเพิ่มการตรวจสอบว่าร่างกฎหมายที่เสนอนั้นสอดคล้องกับพันธกรณีต่าง ๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคีหรือไม่ เพื่อเป็นมาตรการป้องกัน (Preventive measure) มิให้มีการเสนอร่างกฎหมายใหม่ที่อาจขัดต่อพันธกรณีที่ประเทศไทยเป็นภาคีด้วย

                   (7) สำหรับกฎหมายที่อาจมีความจำเป็นต้องปรับปรุงอย่างเร่งด่วนเพื่อรองรับ Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment ตามหลักการค้าเสรีของ AEC นั้น ผู้เขียนเห็นว่าได้แก่กฎหมายดังต่อไปนี้
·    กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า – เพื่อให้การค้าเสรีเป็นไปอย่างเป็นธรรม มิฉะนั้น SMEs ของไทยอาจได้รับผลกระทบจากการเปิดตลาดได้
·   กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค – เพื่อประกันว่าผู้บริโภคสามารถบริโภคสินค้าหรือบริการที่ปลอดภัยและได้มาตรฐานอย่างแท้จริง
·    บรรดากฎหมายที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับสัญชาติของผู้ประกอบการหรือการถือหุ้นของคนต่างด้าวในนิติบุคคลที่เป็นผู้ประกอบการ – เพื่อรองรับพันธกรณีตาม AEC
·   กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน – เพื่อสนับสนุนให้เอกชนไทยสามารถได้รับประโยชน์จากการย้ายฐานการผลิตไปยังรัฐภาคีของประชาคมอาเซียนที่มีต้นทุนการผลิตต่ำกว่าในประเทศไทยอันจะทำให้ภาคเอกชนไทยได้รับประโยชน์จากหลัก Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment
ได้อย่างเต็มที่
·       กฎหมายว่าด้วยการระงับข้อพิพาทเกี่ยวกับการค้าการลงทุน – โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กระบวนการระงับข้อพิพาทนอกศาล (Alternative Dispute Resolution: ADR) ทั้งนี้ เพื่อรองรับการยุติข้อพิพาทที่อาจเกิดขึ้นจากการค้าการลงทุนจากการเปิดตลาดในประเทศ และเพื่อป้องกันมิให้รัฐต้องทุ่มเทงบประมาณไปใช้ในกระบวนการยุติธรรมทางแพ่งอันเป็นเรื่องผลประโยชน์ของเอกชนมากเกินไป

                   (8) นอกจากนี้ การเปิดตลาดของอาเซียนทำให้คนไทยสามารถไปลงทุนในรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียนได้ด้วย ผู้เขียนจึงเห็นว่าจำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐบาลต้องจัดให้มี “ฐานข้อมูลกฎหมายของรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียน” เพื่อให้คนไทยได้ศึกษาข้อมูลกฎหมายของรัฐภาคีก่อนที่จะไปลงทุนด้วย

                 (9) สำหรับกฎหมายไทยนั้น ผู้เขียนเห็นว่ารัฐบาลควรกำหนดเป็นนโยบายชัดเจนให้กระทรวงที่มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาการให้เป็นไปตามกฎหมายแต่ละฉบับจัดให้มีการ “แปล” กฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงนั้นเป็นภาษาอังกฤษและเผยแพร่ในเว็ปไซต์ของกระทรวงนั้นและใน Royal Thai Government Portal ด้วย เพื่ออำนวยความสะดวกแก่นักลงทุนต่างชาติในการศึกษาลู่ทางการลงทุนในประเทศไทยเนื่องจากภาษาราชการของอาเซียนได้แก่ภาษาอังกฤษ ผู้เขียนเห็นว่าการแปลกฎหมายดังกล่าวยังเป็นช่องทางป้องกันการทุจริตของเจ้าหน้าที่อันเนื่องมาจากนักลงทุนไม่รู้กฎหมายไทยได้อีกทางหนึ่งด้วย

                   มิติหน่วยงานของรัฐ

                   (1) แม้ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะยังไม่มีนโยบายชัดเจนเกี่ยวกับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน แต่ผู้เขียนเห็นว่าหน่วยงานของรัฐสามารถศึกษาพันธกรณีในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตนโดยไม่จำเป็นต้องรอนโยบายรัฐบาล

                   (2) ผู้เขียนเห็นว่าจำเป็นอย่างยิ่งที่หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานต้องทบทวนวิสัยทัศน์ พันธกิจ ยุทธศาสตร์ ตลอดจนโครงสร้างและภารกิจของหน่วยงานว่าสอดคล้องกับแนวคิดในการรวมกันเป็น “ประชาคมอาเซียน” ดังกล่าวข้างต้นหรือไม่ หากไม่สอดคล้อง อาจต้องมีการเสนอปรับปรุงกฎหมายแบ่งส่วนราชการหรือกฎหมายจัดตั้งหน่วยงานของรัฐนั้นใหม่อย่างเร่งด่วน

                   (3) นอกจากนี้ ผู้เขียนเห็นว่าหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานต้องทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ บรรดาที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนว่าสอดคล้องกับพันธกรณีในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนหรือไม่ หากไม่สอดคล้อง ก็ต้องเสนอปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย กฎ หรือระเบียบนั้นเสีย

                   (4) ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า ในการเสนอแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับพันธกรณีในการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนนั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้อง“วางแผน” การเสนอกฎหมายให้ชัดเจนโดยมีมาตรการรองรับความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นจากการที่ไม่สามารถตรากฎหมายให้สอดคล้องกับพันธกรณีในการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนไว้ด้วย เนื่องจากคงเหลือเวลาในการดำเนินการประมาณสามปีเท่านั้น

สรุป

                   ข้อเสนอที่กล่าวมาข้างต้นนี้ได้มาจากการที่ผู้เขียนได้ศึกษาและทำความเข้าใจด้วยตนเองจากเอกสารที่พอหาได้เท่านั้น เพราะสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่มีโอกาสไปร่วมการเจรจาอะไรกับเขา จึงมีสถานะไม่แตกต่างไปจากหน่วยงานปลายน้ำเช่นเดียวกับอีกหลาย ๆ หน่วยงาน ผู้เขียนจึงเห็นว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการเจรจาและจัดทำกฎบัตรอาเซียนก็ดี ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนก็ดี น่าจะเป็นหน่วยงานที่สามารถให้ข้อมูลในเชิงลึกได้ถูกต้องแท้จริงว่าบรรดาพันธกรณีที่ประเทศไทยได้ตกลงกับประชาคมอาเซียนไว้แล้วนั้น ต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายใดบ้างเพื่อรองรับพันธกรณีดังกล่าว เพราะก่อนไปเจรจาทำความตกลงกับเขาคงต้องมีการศึกษาอย่างรอบคอบแล้ว และควรเป็นผู้ชี้แจงเรื่องดังกล่าวต่อรัฐบาลและประชาชนเพื่อให้เกิดความกระจ่างต่อไปเหมือน ๆ กับที่ประสบความสำเร็จมาแล้วในการให้ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับอาเซียนดังที่ผู้เขียนได้กล่าวมาแล้วข้างต้น

                  


[*]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (๒๕๕๕)