“หวาน” ปกรณ์ นิลประพันธ์

อายุห้าสิบขึ้นนี่กลายเป็นคนธุระเยอะครับ 

ธุระที่ว่านี่ก็หนีไม่พ้นการไปพบนักรบเสื้อขาวนั่นแหละ ไปเกือบทุกอาทิตย์จนรู้สึกว่าเขาน่าจะให้บริการห้องพักไปพร้อมกันด้วย ศุกร์เย็นเลิกงานก็ไปพักที่โรงพยาบาลเลยไม่ต้องกลับบ้าน เช้าวันเสาร์ตื่นมาจะได้นวยนาดลงไปพบหมอได้สบาย ๆ ยิ่งถ้าใกล้จะถึงคิวแล้วมีบริการโทรเรียกด้วยนี่ก็จะเยี่ยมไปเลย ไม่ต้องไปแออัดรอคิวนานเสี่ยงติดเชื้อโรคติดต่อบรรดามี

ที่สำคัญคือไม่ต้องรีบตื่นเช้าในวันหยุดเพื่อขับรถมาโรงพยาบาล กว่าจะหาที่จอดรถได้ กว่าจะถึงคิว กว่าจะจ่ายสตางค์ และกว่าจะฝ่าฟันรถติดวันเสาร์กลางวันไปถึงบ้านก็ฟาดวันหยุดผมไปครึ่งค่อนวันแล้ว

เหลือได้หยุดจริง ๆ แค่วันครึ่งเป็นอย่างมากเท่านั้น 

ถ้าโรงพยาบาลไหนมีบริการแบบนี้บอกผมด้วยนะครับ จะขอไปเป็นคนไข้ที่นั่น อย่างน้อยสุขภาพจิตคงจะดีขึ้น 

ไปพบนักรบเสื้อขาวเสร็จก็ไปทำธุระอื่นต่อ สุดท้ายก็วนลูบมาจอดอยู่ใกล้ ๆ ร้านกาแฟโบราณเคลื่อนที่ของพี่คนขายที่เคยเล่าให้ฟังมาแล้วหนหนึ่ง

ลูกค้ายังคงเนืองแน่นดังเดิม โควิดทำอะไรพี่เขาไม่ได้จริง ๆ ต้องมีเคล็ดลับ นอกจากอัธยาศัยไมตรีอันดีงามและราคาที่คบได้แล้ว มันต้องมีเสน่ห์ปลายตะบวยด้วยแน่ ๆ 

คิดได้ดั่งนั้นจึ่งลอบสังเกตสูตรลับของพี่เขาทันที กะว่าจะเอามาทำเลี้ยงตัวบ้างเพราะใกล้เกษียณแล้ว 

จากการสังเกตพบว่าพี่เขาจะมีแก้วที่ใช้ผสมเครื่องปรุงเลิศรสอยู่แก้วหนึ่ง มันคือแก้วใส่กาแฟดำหรือชาร้อนตามร้านกาแฟของอาแปะสมัยผมเด็ก ๆ 

สารตั้งต้นที่พี่เขาใส่ลงไปก้นแก้วคือนมข้นหวาน 2 ช้อนพูน ๆ ตามด้วยน้ำตาลทรายเม็ดใหญ่ ๆ สีออกน้ำต๊าลน้ำตาล (คือไม่ขาว) อีก หนึ่ง สอง สาม สี่ ครับ สี่ช้อนชา แถมช้อนของพี่เขามันเหมือนกับช้อนตักไอติมกระทิรวมมิตรโรยถั่วเมื่อผมยังละอ่อน ซึ่งจะใหญ่กว่าช้อนชามาตรฐานตามร้านกาแฟหรู ๆ หรือในโรงแรมต่าง ๆ หลังจากนั้นจึงผสมน้ำชา กาแฟ โกโก้ ไมโล โอวัลตินลงไป ถ้าเป็นนมเย็นนี่พี่เขาผสมใส่โถไว้แล้ว ซึ่งพบว่าพี่เขาเอานมข้นหวานหนึ่งกระป๋องผสมกับน้ำร้อนจากหม้อต้มน้ำ แล้วใส่น้ำหวานขวดสีชมพูลงไปทีละครึ่งขวดครับ 

ที่ว่านั่นลูกค้าเรียกว่า “หวานปกติ” นะครับ ถ้าเพิ่มหวานละก็จะใส่น้ำตาลทรายลงไปอีก 2 ช้อนครับ มันคงหวานชื่นใจน่าดู ดีนะที่พี่เขายังไม่มีบริการเสริมพวกวิปครีม คาราเมล คงหวานจนขนลุกทีเดียว

หลังจากสังเกตได้ถึงแก้วที่สิบสองก็เสร็จธุระพอดี เลยไม่ได้สังเกตต่อและขับรถออกมาอย่างหล่อ ๆ เหมือนเจมส์ บอนด์  

แน่นอนพี่เขาคงไม่รู้ตัวว่าถูกล้วงความลับเข้าให้แล้ว

มานึกดูว่าตอนนี้เรากำลังต่อสู้กับโควิดซึ่งเป็นโรคระบาดร้ายแรง จึงดูแลกันเข้มข้นเพราะเป็นถ้าติดแล้วมีโอกาสเสียชีวิตสูงในระยะเวลาอันสั้น เรากลัว Superspreader มากเพราะถ้ามีเข้าสักคน โรคจะระบาดในวงกว้างมาก มากเสียจนตอนนี้ไม่ค่อยมีการพูดถึง “โรคไม่ติดต่อ” กันเลย

อย่างกรณีร้านกาแฟโบราณที่ผมเล่าข้างต้น ผมก็ว่าพี่เขาเป็น Superspreader ของโรคไม่ติดต่อได้เหมือนกันนะ โดยเฉพาะ “โรคเบาหวาน” กินกาแฟใส่น้ำตาลทีละ 4 ช้อน แถมรวมนมข้นอีก 2 ช้อน ตอนกินมันคงหวานเย็นชื่นใจแหละ แต่ถ้ากินบ่อย ๆ นานเข้าคนกินก็เสี่ยงที่จะเป็นโรคเบาหวานโดยไม่รู้ตัว ซึ่งเมื่อเป็นแล้วนี่รักษากันยาวนานนะครับ โอกาสหายนี่แทบจะไม่มีเลยด้วยซ้ำ แถมต้องรักษาโรคที่พ่วงมากับเบาหวานอีกสี่ซ้าห้าโรคด้วย ค่าใช้จ่ายในการรักษารวม ๆ กันเยอะมากกว่าค่าใช้จ่ายในการรักษาโควิดด้วยมั้ง 

หลังจากโควิดแล้ว เราคงต้องมาเอาจริงเอาจังกับเรื่องนี้ในเชิงรุกเพื่อรักษาสุขภาพของพี่น้องประชาชนให้พ้นจากโรคไม่ติดต่อด้วย คงต้องเริ่มต้นจากร้านกาแฟอย่างพี่เขานี่แหละ จะได้ลด Superspreader แล้วคงต้องให้ความรู้แก่ประชาชนอย่างจริงจังอย่างที่ทำกับโควิดด้วย

เพราะรัฐมีหน้าที่ต้อง “เสริมสร้างให้ประชาชนมีความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรค” ตามมาตรา 55 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เพื่อ “ความผาสุกของประชาชนโดยรวม” นั่นเอง

เรามาลดหวานกันเถอะครับ.

“เห็นชอบ” กับ “อนุมัติ” ในรัฐธรรมนูญ โดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์

ในการประชุมเพื่อพิจารณาพระราชกำหนดสามฉบับ มีคำถามหนึ่งที่ผมคิดว่าน่าสนใจ คือทำไมการตราพระราชบัญญัตินั้นในรัฐธรรมนูญใช้คำว่าต้องได้รับ “ความเห็นชอบ” จากรัฐสภา แต่ทำไมพระราชกำหนดใช้คำว่า “อนุมัติ”

หลายคนคงอธิบายว่ามันเป็น “แบบ” เขียนกันมานมนานกาเล ตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกแล้ว พับเผื่อยซิน่า จะมาสงสัยอะไรกันวันนี้

จริง ๆ มันไม่ใช่แค่ “แบบ” ครับ แต่การใช้ทั้งสองคำนี้เป็นผลพวงมาจากการอธิบาย “หลักการแบ่งแยกอำนาจ” ต่างหาก 

กล่าวโดยย่อ ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจนั้น การตรากฎหมายเป็น "อำนาจโดยแท้" ของฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา จะสภาเดียวหรือสองสภาก็ว่ากันไป ฝรั่งต้นตำรับเขาจึงเรียกกฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติว่า Act of Parliament  ฝ่ายอื่นไม่มีอำนาจตรากฎหมาย ถ้าจะออกได้ ท่านให้ออกได้เพียง “กฎ” หรือที่กูรูมักจะเรียกว่า “กฎหมายลำดับรอง” (subordinate legislation) และจะดุ่ย ๆ ไปเที่ยวออกกฎไม่ได้ ถ้ากฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นไม่ได้ให้อำนาจออกกฎหมายลำดับรองไว้ 

แถมเวลาไปออกกฎหมายลำดับรองนี่ก็ต้องอยู่ในกรอบที่กฎหมายเขียนไว้ด้วยนะ ออกสุ่มสี่สุ่มห้าก็ไม่ได้อีก ถ้าไปออกกฎหมายลำดับรองแบบเหาะเหินเกินลงกาเช่นนั้น เขาเรียกกันว่าเกินขอบอำนาจหรือเกินแม่บท (ultra vires) ผลคือส่วนที่เกินไปนั้นมันใช้ไม่ได้

กลับมาเรื่องของเราดีกว่า 

จริง ๆ การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีธรรมชาติประการหนึ่งที่เหมือนกันทั่วโลก คือบรรดาสมาชิกซึ่งมาจากที่แตกต่างหลากหลายต้องมาประชุมเพื่อพิจารณากฎหมายต่าง ๆ ร่วมกัน และเมื่อ "เสียงส่วนใหญ่" หรือเสียงข้างมากได้ “เห็นชอบร่วมกัน” กับร่างกฎหมายตามกระบวนการที่กำหนดแล้ว จึงจะเป็นกฎหมาย

แต่ฝ่ายนิติบัญญัตินี้เขาไม่ได้มาประชุมกันทุกวันตลอดปีนะครับ ท่านจะมาประชุมร่วมกันตามห้วงเวลาตามที่ตกลงกันหรือที่เรียกว่า “สมัยประชุม” ปีหนึ่งจะแบ่งเป็นกี่สมัยประชุมก็แล้วแต่จะตกลงกัน ลักษณะเช่นนี้เองที่ทำให้การตรากฎหมายเกิดเหตุ “ฟันหลอ” ขึ้น 

ที่ว่าฟันหลอก็ในช่วงปิดสมัยประชุมนี่แหละ เพราะฝ่ายนิติบัญญัติเขาไม่ได้ประชุม แต่มันดั๊นเกิดกรณีที่ต้องมีกฎหมายขึ้นใช้บังคับ ดังนั้น ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจเขาจึงยอมรับกันโดยทั่วไปว่า ในระหว่างที่ว่างเว้นการประชุมของฝ่ายนิติบัญญัตินั้น ถ้ามีกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ เขายอมให้ฝ่ายบริหารตรากฎหมายที่เรียกว่าพระราชกำหนด ( Emergency Decree) ให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติได้ แต่ไม่เด็ดขาดนะ ให้ใช้บังคับได้ชั่วคราวเท่านั้น เมื่อสภาเปิดต้องนำพระราชกำหนดนั้นมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็น “เจ้าของอำนาจนิติบัญญัติ” โดยแท้เพื่อ “อนุมัติ” ด้วย  ถ้าไม่อนุมัติ  พระราชกำหนดนั้นก็เป็นอันใช้บังคับไม่ได้อีกต่อไป (ex nunc) ไม่มีผลย้อนหลังไปตั้งแต่ตอนออก (ex tunc) ไม่งั้นวุ่นวายตาย

ต่อมาก็เกิดเหตุขัดข้องอีก เพราะการประชุมของสภาเขามีขั้นตอนแน่นอน แบ่งเป็นสามวาระ มีกระบวนการมากมาย รวมทั้งการมีความเห็นไม่ตรงกันระหว่างสมาชิกสภาฝ่ายต่าง ๆ ฯลฯ  ดังนั้น ถึงอยู่ระหว่างสมัยประชุมแต่ถ้ามีเหตุจำเป็นรีบด่วนขึ้นมา ฝ่ายนิติบัญญัติก็อาจตรากฎหมายไม่ทันใช้ การบริหารราชการแผ่นดินเกิดติดขัดอีก จึงยอมรับกันว่าถึงจะอยู่ในช่วงเปิดสภา ถ้ามีกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ เขาก็ให้อำนาจฝ่ายบริหารตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับได้เช่นกัน แต่ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขเดิมคือต้องนำพระราชกำหนดนั้นมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจนิติบัญญัติเพื่อ “อนุมัติ” เหมือนกัน

มีอีกกรณีหนึ่งครับที่เขาให้สามารถตราพระราชกำหนดขึ้นใช้บังคับได้คือกรณีที่จำเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตราซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาโดยด่วนและลับ ล่าช้าไปจะเสียหายแก่ประโยชน์ของประเทศ หรือถ้ามันเปิดเผยออกไปก่อนจะมีการได้เปรียบเสียเปรียบกัน และแน่นอนครับว่าต้องเป็นไปตามเงื่อนไขเดิมคือต้องนำพระราชกำหนดนั้นมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจนิติบัญญัติเพื่อ “อนุมัติ” ด้วย

นี่ต้องขึ้นไปชี้แจงแล้ว จึงขอสรุปเอาดื้อ ๆ และสั้น ๆ ว่า ถ้าเป็นกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณา ที่นั้นจะใช้คำว่า “เห็นชอบ” แต่ถ้าเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารต้องนำมาให้ฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะเจ้าของอำนาจผ่านให้ละก็ จะใช้คำว่า“อนุมัติ” 

คนรุ่นก่อนนี้เขาเขียนกฎหมายกันละเอียดแท้ 

เอวังจึงมีด้วยประกาลฉะนี้.

เอา "ปรับเป็นพินัย" มาใช้แทน "โทษอาญา" ดีไหม โดยนายคนันท์ ชัยชนะ

ในสังคมยุคใหม่ที่มีความซับซ้อน มีการตรากฎหมายเป็นจำนวนมากเพื่อกำหนด กฎกติกาในเรื่องต่าง ๆ ของชีวิต มีทั้งการกำหนดข้อห้ามและข้อควรปฏิบัติต่าง ๆ ทำให้กฎหมายเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องและแทรกแซงในชีวิตประจำวันของประชาชนมากขึ้นเรื่อย ๆ  ดังนั้น การที่บุคคลจะกระทำผิดกฎหมายจึงมีโอกาสเกิดขึ้นได้ง่ายมาก 

อย่างไรก็ดี ความผิดตามกฎหมายจำนวนมากไม่ใช่การกระทำที่มีความชั่วร้ายในตัวหรือผิดศีลธรรมจรรยา (malum in se) แต่เป็นเพียงการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามสิ่งที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น กล่าวคือ เป็นความผิดเพียงเพราะกฎหมายกำหนดว่าเป็นความผิด (malum prohibitum) บุคคลที่กระทำความผิดเหล่านี้ส่วนใหญ่ก็เป็นคนปกติทั่วไปในสังคมที่อาจมีพลั้งเผลอ หรือมีความมักง่ายบ้าง แต่ไม่ถึงกับเป็นคนซึ่งมีจิจใจชั่วร้ายหรือเป็นอาชญากรที่สมควรจะได้รับโทษร้ายแรงอย่างโทษอาญา 

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายทั้งในเชิงเนื้อหาและกระบวนการ โดยมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดโทษอาญา คือ มาตรา 77 วรรคสาม ที่บัญญัติว่า รัฐพึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง  สำหรับ “ความผิดไม่ร้ายแรง” ดังกล่าวข้างต้นนั้น รัฐธรรมนูญให้เป็นดุลพินิจของฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณานำโทษหรือมาตรการประเภทอื่นมาใช้ตามที่เห็นสมควร 

เพื่อบรรลุเป้าหมายในการปฏิรูปกฎหมายดังกล่าว คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการดำเนินการศึกษาและปรับปรุงกฎหมายเพื่อป้องกันมิให้มีการใช้ประโยชน์จากโทษอาญาตามกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย” และมอบหมายให้ทบทวนกฎหมายที่ปัจจุบันกำหนดโทษอาญาสำหรับความผิดที่ไม่ร้ายแรง เพื่อปรับเปลี่ยนให้เป็นโทษทางปกครองหรือมาตรการอื่นที่ไม่ใช่โทษอาญา

  

นอกจากนี้ ปัจจุบันประเทศไทยยังคงขาดซึ่งกฎหมายกลางที่กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาลงโทษปรับทางปกครองทั้งในทางสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติ เป็นเหตุให้การพิจารณาลงโทษปรับทางปกครองตามกฎหมายต่าง ๆ ยังขาดความเป็นเอกภาพและมีหลายมาตรฐาน  คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการศึกษาและยกร่างกฎหมายว่าด้วยการดำเนินการปรับและระงับคดีที่มีโทษปรับทางปกครอง 

เป็นการเฉพาะ” ขึ้นอีกคณะหนึ่งด้วยโดยมอบหมายให้ศึกษาและยกร่างกฎหมายว่าด้วยการดำเนินการปรับและบังคับคดีที่มีโทษปรับทางปกครองเป็นการเฉพาะ โดยให้ศึกษาหลักการและแนวคิดของกฎหมายเยอรมันเพื่อนำมาประกอบการพิจารณายกร่างกฎหมายกลางสำหรับความผิดที่ไม่ร้ายแรงในประเทศไทย เนื่องจากประเทศเยอรมนีได้มีการออกกฎหมายกลางเพื่อใช้ในการพิจารณาโทษสำหรับความผิดไม่ร้ายแรง เรียกว่า “กฎหมายว่าด้วยความผิดต่อกฎระเบียบ” (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten / Act on Regulatory Offences) ซึ่งใช้บังคับมาตั้งแต่ พ.ศ. 2495 โดยมีแนวคิดและความเป็นมาใกล้เคียงกับสถานการณ์ของประเทศไทยในปัจจุบัน 

นั่นก็คือ การกำหนดให้ใช้โทษอาญาเฉพาะกับความผิดร้ายแรงเท่านั้น   

 คณะอนุกรรมการศึกษาและยกร่างกฎหมายว่าด้วยการดำเนินการปรับและระงับคดีที่มีโทษปรับทางปกครองเป็นการเฉพาะ ได้เสนอผลงานต่อคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเป็นร่างพระราชบัญญัติหนึ่งฉบับ คือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการฝ่าฝืนกฎหมายที่มีโทษปรับเป็นพินัย พ.ศ. .... (ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. ....) มีสาระสำคัญเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาทั้งในเชิงสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติสำหรับการกระทำความผิดที่ไม่สมควรได้รับโทษอาญา (ความผิดที่ไม่ร้ายแรง) โดยคณะอนุกรรมการฯ ได้เสนอให้เรียกมาตรการที่จะดำเนินการกับผู้กระทำความผิดที่ไม่ร้ายแรงนี้ว่า “ค่าปรับเป็นพินัย” แทนการเรียกว่า “โทษปรับทางปกครอง” 

ทั้งนี้ เพื่อไม่ให้เกิดความสับสนกับ “ค่าปรับทางปกครอง” ซึ่งเป็นมาตรการบังคับให้ทางปกครองเป็นผลตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และเพื่อให้ชัดเจนว่า คำสั่งปรับเป็นพินัยนั้นไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง ไม่สามารถอุทธรณ์โต้แย้งต่อศาลปกครองได้  เนื่องจากคณะอนุกรรมการฯ เห็นว่า การพิจารณาค่าปรับเป็นพินัยตามร่างพระราชบัญญัตินี้เป็นเรื่องของการแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นโดยสำเร็จแล้ว เพื่อนำมาพิจารณากำหนดโทษที่จะลง (ค่าปรับ) สำหรับการกระทำนั้น ซึ่งมีลักษณะใกล้เคียงกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ประกอบกับอาจมีบางกรณีที่มีความทับซ้อนหรือเกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกันระหว่างการปรับเป็นพินัยกับโทษอาญา เช่น กรณีกรรมเดียวเป็นทั้งความผิดทางพินัยและความผิดอาญา  คณะอนุกรรมการฯ จึงเห็นว่าสมควรกำหนดให้คดีค่าปรับเป็นพินัยอยู่ในเขตอำนาจของศาลที่มีอำนาจพิจารณาคดีอาญา (ศาลยุติธรรม) ซึ่งมีความเชี่ยวชาญในการพิจารณาพยานหลักฐานเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำความผิดตลอดจนการกำหนดอัตราโทษให้เหมาะสมกับสภาพความผิด 

สำหรับโทษปรับทางปกครองที่ปรากฏอยู่ในกฎหมายต่าง ๆ กว่า 20 ฉบับ นั้น คณะอนุกรรมการฯ ได้เสนอให้เปลี่ยนมาเป็นการปรับเป็นพินัยด้วย เพื่อให้สามารถดำเนินการตามหลักเกณฑ์และกลไกของร่างพระราชบัญญัตินี้ได้ด้วย เนื่องจากปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายกลางที่กำหนดหลักกฎหมายสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติสำหรับการพิจารณาโทษปรับทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ทำให้เกิดปัญหาในการบังคับใช้และความไม่ชัดเจนในเรื่องต่าง ๆ เช่น อายุความของโทษปรับทางปกครอง การใช้กฎหมายกรณีกรรมเดียวผิดหลายบท (ผิดกฎหมายหลายฉบับ) หรือกรณีกรรมเดียวผิดทั้งกฎหมายที่กำหนดโทษปรับทางปกครองและกฎหมายที่กำหนดโทษอาญา เป็นต้น  

ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. .... มีหลักการสำคัญ ดังนี้ 

 1. เป็นกฎหมายกลาง 

     ร่างพระราชบัญญัตินี้เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดหลักเกณฑ์ในทางสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติเพื่อใช้กับบรรดาความผิดที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องชำระค่าปรับเป็นพินัย (กฎหมายต่าง ๆ จะต้องระบุให้ชัดเจนว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้น ๆ จะต้องได้รับโทษอาญา หรือเป็นความผิดที่ต้องชำระค่าปรับเป็นพินัย) 

 2. ความผิดทางพินัยและผลของการกระทำความผิดทางพินัย 

     ความผิดทางพินัย คือ ความผิดที่ไม่ร้ายแรงอันเกิดจากการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่กำหนดให้ต้องชำระค่าปรับเป็นพินัย  

     ค่าปรับเป็นพินัย คือ เงินค่าปรับที่ต้องชำระให้แก่รัฐ อันเป็นมาตรการทางกฎหมายที่จะนำมาใช้แทนโทษอาญาสำหรับผู้กระทำความผิดไม่ร้ายแรงที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องชำระค่าปรับเป็นพินัย  

     ผลของการกระทำความผิดทางพินัยมีเพียงการปรับเท่านั้น ไม่มีการจำคุก หรือกักขังแทนการปรับ ตลอดจนไม่มีการบันทึกลงในประวัติอาชญากรรมหรือทะเบียนประวัติอาชญากร ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคล้องและได้สัดส่วนกับสิ่งที่ผู้กระทำความผิดได้กระทำลงไปซึ่งเป็นเพียงความผิดที่ไม่ร้ายแรง 

      ในการกำหนดค่าปรับเป็นพินัยจะต้องพิจารณาให้เหมาะสมกับข้อเท็จจริง ดังต่อไปนี้ 

      ก. ระดับความรุนแรงของผลกระทบที่เกิดขึ้นกับชุมชนหรือสังคมจากการกระทำความผิดทางพินัย และพฤติการณ์อื่นอันเกี่ยวกับสภาพความผิดทางพินัย  

      ข. ความรู้ผิดชอบ อายุ ประวัติ ความประพฤติ สติปัญญา การศึกษาอบรม สุขภาพ ภาวะแห่งจิต นิสัย อาชีพ สิ่งแวดล้อม และสิ่งอื่นทั้งปวงเกี่ยวกับผู้กระทำความผิดทางพินัย  

      ค. ผลประโยชน์ที่ผู้กระทำความผิดหรือบุคคลอื่นได้รับจากการกระทำความผิดทางพินัย 

      ง. สถานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิด 

       ในกรณีที่บุคคลใดได้กระทำความผิดทางพินัยเพราะเหตุแห่งความยากจนข้นแค้นหรือเพราะความจำเป็นอย่างแสนสาหัสในการดำรงชีวิต จะกำหนดค่าปรับเป็นพินัยต่ำกว่าที่กฎหมายกำหนดไว้เพียงใดหรือจะว่ากล่าวตักเตือนโดยไม่ปรับเป็นพินัยเลยก็ได้  

ในการกำหนดค่าปรับเป็นพินัย เมื่อพิจารณาสถานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิดแล้วจะกำหนดให้ผ่อนชำระเป็นรายงวดก็ได้  

        ผู้กระทำความผิดที่ไม่มีเงินชำระค่าปรับอาจยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อขอทำงาน บริการสังคมหรือทำงานสาธารณประโยชน์แทนค่าปรับก็ได้ 

3. กระบวนการพิจารณาในชั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐ 

     บุคคลสำคัญที่เป็นตัวหลักในการดำเนินการพิจารณาความผิดทางพินัย คือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ซึ่งร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. .... ได้กำหนดบทนิยามไว้ว่าหมายถึง “พนักงานเจ้าหน้าที่ เจ้าพนักงาน นายทะเบียน หรือคณะบุคคล และเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เรียกชื่ออย่างอื่น บรรดาที่กฎหมายกำหนดให้มีอำนาจในการดำเนินการปรับเป็นพินัย” ซึ่งโดยปกติแล้วก็คือ เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานที่รับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมายนั้นเอง 

เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่และอำนาจในกระบวนการพิจารณาความผิดทางพินัย ดังนี้ 

    3.1 แสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานเกี่ยวกับการกระทำความผิด  

    3.2 แจ้งให้ผู้ต้องหาทราบถึงข้อกล่าวหาเพื่อให้มีโอกาสได้ชี้แจงหรือโต้แย้งข้อกล่าวหาภายในระยะเวลาที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกำหนด 

    3.3 ในกรณีที่ผู้ต้องหายอมรับการกระทำความผิด ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีคำสั่งกำหนดค่าปรับเป็นพินัยพร้อมทั้งกำหนดระยะเวลาที่ต้องชำระค่าปรับ หากไม่มีการชำระค่าปรับให้ครบถ้วนภายในระยะเวลาดังกล่าว ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยื่นคำร้องต่อศาลให้ออกหมายบังคับคดีเพื่อยึดทรัพย์สินหรืออายัดสิทธิเรียกร้องในทรัพย์สินของผู้นั้นแล้วนำมาชำระค่าปรับ 

     3.4 ในกรณีที่ผู้ซึ่งได้รับแจ้งตาม 3.2 มีข้อโต้แย้งหรือมิได้ชี้แจงหรือโต้แย้งภายในระยะเวลาที่กำหนด ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสรุปข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย พยานหลักฐาน และส่งสำนวนให้พนักงานอัยการเพื่อดำเนินการฟ้องคดีต่อศาลต่อไป 

    โดยสรุปแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจสั่งปรับเป็นพินัยได้เฉพาะในกรณีที่ผู้ต้องหายอมรับการกระทำความผิดเท่านั้น สำหรับกรณีอื่น ๆ (ผู้ต้องหาโต้แย้งหรือนิ่งเฉย) จะต้องส่งสำนวนไปยังพนักงานอัยการเพื่อฟ้องเป็นคดีต่อศาลต่อไป 

     ในการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานเกี่ยวกับการกระทำความผิดนั้น เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจเท่าที่กฎหมายแต่ละฉบับกำหนดไว้เท่านั้น ร่างพระราชบัญญัตินี้มิได้ให้อำนาจเพิ่มเติม และมิได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจเทียบเท่ากับพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เนื่องจากจะเป็นการไม่สอดคล้องและไม่ได้สัดส่วนกับความผิดที่ไม่ร้ายแรง  

4. กระบวนการพิจารณาในชั้นพนักงานอัยการ 

    เมื่อพนักงานอัยการได้รับสำนวนคดีความผิดทางพินัยจากเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว  หากพนักงานอัยการเห็นควรสั่งฟ้อง ให้ดำเนินการเพื่อฟ้องคดีต่อศาล โดยไม่ต้องนำตัวผู้กระทำความผิดไปเพื่อยื่นฟ้องด้วยเพราะไม่ใช่คดีอาญา 

     ร่างพระราชบัญญัตินี้ไม่ได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการฟ้องคดีเอง เนื่องจากต้องการให้พนักงานอัยการได้กลั่นกรองความสมบูรณ์ของพยานหลักฐาน ตลอดจนประเด็นข้อกฎหมายต่าง ๆ ให้อีกชั้นหนึ่งเสียก่อน โดยเฉพาะในกรณีที่มีความคาบเกี่ยวกับความผิดอาญา เช่น กรณีการกระทำกรรมเดียวเป็นทั้งความผิดทางพินัยและความผิดทางอาญา เป็นต้น 

5. กระบวนการพิจารณาในชั้นศาล 

    ศาลแขวงเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีความผิดทางพินัย โดยให้ดำเนินกระบวนพิจารณาตามข้อบังคับของประธานศาลฎีกาโดยความเห็นชอบของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา  โดยข้อบังคับดังกล่าวต้องคำนึงถึงความสะดวก รวดเร็ว เป็นธรรม และไม่เป็นภาระแก่ผู้เกี่ยวข้องจนเกินสมควร และจะกำหนดให้ศาลพิจารณาลับหลังจำเลยก็ได้ แต่ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด จำเลยมีสิทธิตั้งบุคคลให้มาต่อสู้คดีแทนได้ โดยมิให้ถือว่าเป็นการพิจารณาลับหลังจำเลย  

     ผู้กระทำความผิดและพนักงานอัยการมีสิทธิอุทธรณ์ได้เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายเท่านั้น ภายใต้เงื่อนไขที่จะได้กำหนดในข้อบังคับของประธานศาลฎีกาโดยความเห็นชอบของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา และคำพิพากษาของศาลชั้นอุทธรณ์ให้เป็นที่สุด 

     บทบัญญัติในส่วนนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อลดขั้นตอนและความยุ่งยากในกระบวนการพิจารณาคดีความผิดทางพินัย เพื่อให้การพิจารณาสิ้นสุดได้รวดเร็ว และไม่เป็นภาระงบประมาณของประเทศจนเกินสมควร เนื่องจากเป็นเพียงความผิดไม่ร้ายแรงและมีเพียงการปรับเป็นเงินเท่านั้น ไม่มีโทษจำคุก 

      ในการบังคับตามคำพิพากษาที่กำหนดค่าปรับเป็นพินัย ให้ศาลมีอำนาจออกหมายบังคับคดีเพื่อยึดทรัพย์สินหรืออายัดสิทธิเรียกร้องในทรัพย์สินของผู้ต้องคำพิพากษาเพื่อใช้ค่าปรับ 

 6. ความแตกต่างจากโทษอาญาที่เปรียบเทียบได้ 

     ในกรณีความผิดอาญาที่อาจเปรียบเทียบได้ เมื่อเจ้าหน้าที่ได้ทำการเปรียบเทียบแล้ว หากผู้กระทำความผิดไม่นำเงินมาชำระตามที่ได้มีการเปรียบเทียบภายในระยะเวลาที่กำหนด เจ้าหน้าที่จะต้องไปกล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวนเพื่อให้ดำเนินคดีอาญาต่อไป ในขณะที่ในกรณีความผิดทางพินัยที่ผู้ต้องหายอมรับการกระทำความผิดและเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีคำสั่งกำหนดค่าปรับเป็นพินัยแล้ว หากไม่มีการชำระค่าปรับให้ครบถ้วนภายในระยะเวลาที่กำหนด เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจยื่นคำร้องต่อศาลให้ออกหมายบังคับคดีเพื่อยึดทรัพย์สินหรืออายัดสิทธิเรียกร้องในทรัพย์สินของผู้นั้นแล้วนำมาชำระค่าปรับ โดยในการพิจารณาของศาลจะไม่มีการพิจารณาความผิดของผู้ต้องหาอีก เพราะถือว่าผู้ต้องหาได้ยอมรับผิดมาตั้งแต่ต้นแล้ว ในกรณีนี้ศาลในคดีความผิดทางพินัยจึงมีอำนาจออกหมายบังคับคดีได้ทันที 

7. ผลกระทบต่อการร่างกฎหมายในอนาคต 

    เมื่อร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. .... มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายแล้ว ผู้ร่างกฎหมายจะต้องระบุในกฎหมายแต่ละฉบับให้ชัดเจนว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้น ๆ จะต้องได้รับโทษอาญาหรือต้องชำระค่าปรับเป็นพินัย ตลอดจนสมควรกำหนดให้ชัดเจนด้วยว่า ใครจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจดำเนินการปรับเป็นพินัย  

     อย่างไรก็ดี ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. .... ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาว่าการกระทำใดสมควรกำหนดให้เป็นความผิดทางพินัยและการกระทำใดสมควรกำหนดให้เป็นความผิดอาญา กรณีจึงเรื่องที่ผู้ร่างกฎหมายต้องพิจารณาตามความเหมาะสมให้สอดคล้องกับบริบทของกฎหมายแต่ละฉบับ โดยพิจารณาตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2561 เรื่อง การกำหนดโทษทางอาญาในกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 

      นอกจากนี้ ในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 หน่วยงานผู้รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์ก็ควรที่จะทบทวนความจำเป็นและเหมาะสมของการกำหนดโทษอาญาในกฎหมายของตน พร้อมทั้งพิจารณาความเป็นไปได้ในการเปลี่ยนโทษอาญามาเป็นการปรับเป็นพินัยด้วย 

8. ประโยชน์ที่จะได้รับจากร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. .... 

     ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. .... เป็นกฎหมายที่ออกแบบมาเพื่อนำมาใช้กับความผิดที่ไม่ร้ายแรงเพื่อให้เหมาะสมกับลักษณะความผิด ลักษณะของผู้กระทำความผิด ลักษณะของโทษ และลักษณะของผู้ใช้กฎหมาย ซึ่งมีความแตกต่างจากกฎหมายอาญาและกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหลายประการ ประโยชน์ของการมีกฎหมายว่าด้วยการปรับเป็นพินัย อาจพิจารณาได้จาก 2 มุม ได้แก่ 

    8.1 ในมุมประชาชน  

          - ประชาชนจะได้รับโทษที่เหมาะสมและได้สัดส่วนกับระดับความผิดของตน โดยเป็นโทษที่ไม่มีผลกระทบต่อชีวิต หน้าที่การงาน และไม่ทำให้เสื่อมเสียประวัติ 

          - เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจอย่างจำกัดเมื่อเทียบกับอำนาจของพนักงานสอบสวนในคดีอาญา ทั้งนี้ เพื่อให้เหมาะสมและได้สัดส่วนกับความเล็กน้อยของความผิดและความเล็กน้อยของโทษ 

     8.2 ในมุมรัฐ 

           - การนำการปรับเป็นพินัยมาใช้แทนโทษอาญาจะทำให้รัฐสามารถประหยัดทรัพยากรได้เป็นอย่างมาก เนื่องจากมีการลดขั้นตอน ลดความยุ่งยากซับซ้อน และไม่ต้องใช้กระบวนพิจารณาเต็มรูปแบบดังเช่นในคดีอาญา อันจะเป็นการแบ่งเบาภาระของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทำให้มีเวลาให้กับคดีที่ยุ่งยากซับซ้อนได้มากขึ้น 

          - การให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นตัวหลักในการดำเนินการปรับเป็นพินัย เป็นการแบ่งเบาและช่วยผ่องถ่ายภาระของพนักงานสอบสวน ทำให้พนักงานสอบสวนมีเวลาให้กับคดีที่ยุ่งยากซับซ้อนมากขึ้น 

          นอกจากนี้ หากประเทศไทยมีกฎหมายกลางที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีพิจารณาสำหรับความผิดที่ไม่ร้ายแรงโดยเฉพาะ ก็จะทำให้การดำเนินการเกี่ยวกับความผิดที่ไม่ร้ายแรงที่กำหนดไว้ในกฎหมายต่าง ๆ เป็นไปอย่างมีเอกภาพและมีมาตรฐานเดียวกัน  และจะเป็นการวางรากฐานทางกฎหมายเพื่อรองรับมาตรการสำหรับความผิดที่ไม่ร้ายแรงที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ตลอดจนรองรับการเปลี่ยนโทษอาญาสำหรับความผิดที่ไม่ร้ายแรงมาเป็นโทษหรือมาตรการประเภทอื่น เพื่อให้สอดคล้องกับมาตรา 77 วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 

                                                                                    **************