วันจันทร์ที่ 5 มกราคม พ.ศ. 2558

ปฏิรูปกฎหมายลำดับรอง: การปฏิรูปที่จับต้องได้จริง

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[๑]

๑. ความเบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายลำดับรอง

          การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นถือว่ากฎหมายเป็นกลไกที่สำคัญที่สุดในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน รวมทั้งการดำเนินการต่าง ๆ ของหน่วยงานของรัฐนั้นต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หากหน่วยงานของรัฐกระทำการใดโดยกฎหมายมิได้ให้อำนาจไว้ ถือเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งต้องถูกยกเลิกหรือเพิกถอนและต้องได้รับการเยียวยาความเสียหาย

          อย่างไรก็ดี แม้กฎหมายจะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่จะกระทำการใด ๆ ไว้ ก็มิใช่ว่าหน่วยงานของรัฐจะสามารถใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นอย่างไรก็ได้ การใช้อำนาจตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐต้องมีเหตุผลและต้องก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนน้อยที่สุด  หากการกระทำของหน่วยงานของรัฐไม่ชอบด้วยเหตุผลหรือก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนมากเกินสมควร ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำดังกล่าวอาจฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อพิพากษาให้ยกเลิกหรือเพิกถอนการกระทำนั้นได้

          กล่าวโดยสรุป การดำเนินการต่าง ๆ ของหน่วยงานของรัฐอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่สำคัญ ๓ ประการ ดังนี้
          (๑) ต้องมีกฎหมายให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่จะดำเนินการนั้นโดยชัดแจ้ง
          (๒) การใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นต้องเป็นไปโดยมีเหตุผลอันสมควร
          (๓) การใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นต้องก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนน้อยที่สุด

          ส่วนกฎหมายอันเป็นที่มาของอำนาจรัฐนั้น แม้รัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติผ่านทางรัฐสภา จึงดูเสมือนว่ารัฐสภาเป็นองค์กรเดียวที่มีอำนาจในการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ แต่โดยที่การบริหารราชการแผ่นดินนั้น รัฐธรรมนูญบัญญัติให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าวผ่านทางฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารจึงเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นและอยู่ในฐานะที่ทราบวิธีการที่จะทำให้การบังคับการตามกฎหมายมีประสิทธิภาพมากที่สุด ทั้งในแง่ความสะดวกในการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการประชาชน ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมอบอำนาจในการกำหนดวิธีดำเนินการตามกฎหมายในรายละเอียดให้แก่ฝ่ายบริหารเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพมากที่สุด

          ดังนั้น รัฐสภาจึงมิใช่องค์กรเดียวที่มีอำนาจตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ แต่รัฐสภาจะทำหน้าที่ตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่กำหนดหลักการอันเป็นสาระสำคัญของกฎหมายว่าจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนในเรื่องใด หน่วยงานใดเป็นผู้บังคับการตามกฎหมาย มีหลักเกณฑ์และกลไกในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างไร  ส่วนรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีดำเนินการต่าง ๆ ตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ฝ่ายนิติบัญญัติมอบให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนดในรูปของพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และประกาศ หรือที่เรียกโดยรวมว่า กฎหมายลำดับรอง (Subordinate or Delegated Legislation) 

          กฎหมายลำดับรองมีสถานะเป็นกฎหมายและมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปเช่นเดียวกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ แต่มีสถานะต่ำกว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ โดยการออกกฎหมายลำดับรองต้องอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น และบทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองจะขัดหรือแย้งต่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมิได้ หากเรื่องใดกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมิได้บัญญัติไว้แจ้งชัดให้ออกกฎหมายลำดับรองกำหนดรายละเอียดในเรื่องใด ฝ่ายบริหารจะออกกฎหมายลำดับรองกำหนดรายละเอียดในเรื่องนั้นมิได้

          สำหรับประเภทของกฎหมายลำดับรองนั้นอาจแยกออกได้เป็น ๓ ประเภท ดังนี้
§  กฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกมาเพื่อให้ประชาชนต้องปฏิบัติตาม เช่น กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขในการขอรับใบอนุญาต  ต่าง ๆ เป็นต้น
§  กฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกเพื่อกำหนดวิธีปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐนั้นเอง เช่น ระเบียบของหน่วยงานของรัฐว่าด้วยการอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ เป็นต้น
 §  กฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งออกมาเพื่อให้หน่วยงานของรัฐอื่นถือปฏิบัติเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปในแนวทางเดียวกัน เช่น ระเบียบกระทรวงการคลังเรื่องต่าง ๆ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่องต่าง ๆ กฎ ก.พ. เป็นต้น

          โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข ตลอดจนวิธีดำเนินการต่าง ๆ ตามกฎหมาย กรณีจึงกล่าวได้ว่ากฎหมายลำดับรองเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยให้หน่วยงานของรัฐต่าง ๆ สามารถปฏิบัติงานและให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

          ปัจจุบันมีการออกกฎหมายลำดับรองตามความในพระราชบัญญัติต่าง ๆ หลายหมื่นฉบับ ซึ่งกฎหมายลำดับรองเหล่านี้มีทั้งกฎหมายลำดับรองที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการหรือเงื่อนไขที่ประชาชนต้องปฏิบัติตามหากประสงค์จะขอให้หน่วยงานของรัฐอนุมัติ อนุญาต หรือให้ความเห็นชอบในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง และกฎหมายลำดับรองที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ หากหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข หรือมาตรการ ต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรองไม่เหมาะสม ก็จะมีผลกระทบโดยตรงต่อประสิทธิภาพในการดำเนินงานของหน่วยงาน และสร้างภาระที่ไม่จำเป็นแก่ประชาชน ทั้งยังอาจเป็นช่องทางที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้แสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริตได้

๒. สภาพปัญหา

          (ก) ปัญหาที่เกิดขึ้นแก่ประชาชน

          กฎหมายระดับพระราชบัญญัติหลายฉบับให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารในการออกกฎหมายลำดับรองเพื่อชี้แจงในรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ ขั้นตอน เทคนิคต่าง ๆ ของวัตถุแห่งกฎหมายนั้น ซึ่งไม่สามารถกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติได้ ทั้งนี้ เพื่อให้ประชาชนได้ทราบและปฏิบัติตามได้อย่างถูกต้อง เช่น กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการหรือเงื่อนไขที่ประชาชนต้องปฏิบัติตามหากประสงค์จะขอให้หน่วยงานของรัฐอนุมัติ อนุญาต หรือให้ความเห็นชอบในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง หากกฎหมายลำดับรองเหล่านี้มีบทบัญญัติที่ไม่เหมาะสม ก็จะกลายเป็นภาระแก่ประชาชนที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายโดยตรง

          มีข้อสังเกตว่า ลักษณะสำคัญของกฎหมายไม่ว่าจะเป็นกฎหมายในระดับใด ต้องมีลักษณะพลวัตร (Dynamic) หรือต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา เพราะกฎหมายต้องสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม หากไม่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาของสังคมโดยรวม ดังนั้น แม้กฎหมายลำดับรองที่ตราขึ้นจะมีบทบัญญัติที่เหมาะสมกับสภาพสังคมในช่วงระยะเวลาหนึ่ง แต่เมื่อเวลาผ่านไป บทบัญญัติดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้

          ตัวอย่างผลกระทบของกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกมาเพื่อให้ประชาชนต้องปฏิบัติตาม ที่เห็นได้ชัดเจนที่สุดได้แก่การกำหนดให้ผู้ที่จะขออนุมัติอนุญาตต่าง ๆ จากรัฐต้องนำหลักฐานที่รัฐออกให้บางอย่าง เป็นต้นว่า สำเนาทะเบียนบ้าน สำเนาบัตรประชาชน เป็นต้น มายื่นประกอบคำขอ การกำหนดเช่นนี้อาจเหมาะสมกับสภาพสังคมในอดีตที่ประเทศไทยไม่มีการพิสูจน์ตัวบุคคลอย่างเป็นระบบ กฎหมายลำดับรองทุกฉบับจึงกำหนดให้ผู้ที่จะขออนุมัติอนุญาตต่าง ๆ จากรัฐต้องนำหลักฐานที่รัฐออกให้มายื่นประกอบคำขอเพื่อยืนยันว่าผู้ขออนุมัติอนุญาตนั้นมีตัวตนจริง

          อย่างไรก็ดี สภาพสังคมปัจจุบันเปลี่ยนแปลงไปมาก มีการนำระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการจัดเก็บและสืบค้นข้อมูลทะเบียน และระบบทะเบียนราษฎรอิเล็กทรอนิกส์ของประเทศไทยได้รับการยอมรับว่ามีความสมบูรณ์อยู่ในลำดับต้น ๆ ของโลกและสามารถให้บริการออนไลน์ได้ทุกสำนักทะเบียนทั่วประเทศแล้ว และการตรวจสอบความมีอยู่จริงของบุคคลสามารถทำได้โดยใช้ข้อมูลเลขประจำตัวประชาชน การที่กฎหมายลำดับรองยังคงกำหนดให้ประชาชนต้องทำสำเนาเอกสารดังกล่าวเพื่อแนบไปพร้อมกับคำขอทุกครั้ง จึงไม่เหมาะสมกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป เป็นภาระและสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายของประชาชน นอกจากนี้ วัตถุประสงค์ที่หน่วยงานของรัฐต้องการเอกสารดังกล่าวก็เพียงเพื่อยืนยันตัวบุคคลเท่านั้น และมิได้ใช้ประโยชน์อื่นใดอีก และทำให้หน่วยงานของรัฐต้องสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บและรักษาเอกสารเหล่านี้เป็นจำนวนมากอีกด้วย

          นอกจากนี้ การที่กฎหมายลำดับรองมีบทบัญญัติที่ไม่เหมาะสมได้สร้างภาระแก่ประชาชนที่ไปติดต่อราชการหลายประการ โดยภาระที่เกิดขึ้นแก่ประชาชน ได้แก่
§  ต้องใช้เวลาดำเนินการมาก และไม่ทราบจะได้รับอนุมัติอนุญาตเมื่อใด เนื่องจากกฎหมายลำดับรองกำหนดขั้นตอนดำเนินการไว้หลายขั้นตอนทั้งที่อาจไม่จำเป็น และไม่มีการกำหนดระยะเวลาดำเนินการแต่ละขั้นตอนไว้ชัดเจน
§  ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการดำเนินการมาก
§  ไม่ทราบว่าจะได้รับอนุมัติอนุญาตหรือไม่ เนื่องจากไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจไว้ในกฎหมายลำดับรอง
§  เป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ของรัฐแสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริต

ภาระต่าง ๆ เหล่านี้ทำให้ประชาชนเกิดความเบื่อหน่ายที่จะปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายแม้จะทราบว่าการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายเป็นความผิดและมีโทษ รวมทั้งหลีกเลี่ยงที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย อันทำให้การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายไม่มีประสิทธิภาพ

          นอกจากนี้ ภาระที่เกิดขึ้นแก่ประชาชนเหล่านี้ยังมีผลกระทบต่อศักยภาพในการแข่งขันของประเทศในเวทีการค้าโลกอีกด้วย โดยเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ผู้ประกอบการไทยไม่สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการของประเทศอื่น ทั้งยังทำให้นักลงทุนต่างประเทศไม่สนใจที่จะมาลงทุนในประเทศไทย

          (ข) ปัญหาที่เกิดขึ้นแก่หน่วยงานของรัฐ

          โดยที่การดำเนินการของหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามกฎหมาย และกฎหมายระดับพระราชบัญญัติจำนวนมากเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดแนวทางหรือวิธีการในการดำเนินการตามกฎหมายต่าง ๆ ได้ จึงถือว่ากฎหมายลำดับรองเป็นกลไกสำคัญที่รัฐใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย แต่หากกฎหมายลำดับรองมีบทบัญญัติที่ไม่เหมาะสม บทบัญญัติเหล่านี้ก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติราชการโดยตรง โดยทำให้การดำเนินงานต่าง ๆ เป็นไปโดยล่าช้าไม่ทันต่อเหตุการณ์ ทั้งการทำงานตามปกติและการให้บริการสาธารณะ นอกจากนี้ ยังทำให้ต้นทุนในการดำเนินงานและการให้บริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐเพิ่มสูงขึ้นโดยไม่จำเป็น และเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้แสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริตด้วย

          กรณีกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐออกเพื่อกำหนดวิธีปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐนั้นเอง เช่น ระเบียบของหน่วยงานของรัฐว่าด้วยการอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ นั้น หากกำหนดขั้นตอนวิธีทำงานไว้ไม่เหมาะสมหรือไม่กำหนดระยะเวลาดำเนินการที่ชัดเจนก็จะทำให้การทำงานล่าช้า ไม่ทันต่อเหตุการณ์ และการไม่กำหนดกรอบหรือเกณฑ์ในการใช้ดุลพินิจให้ชัดเจนอาจทำให้มีการใช้ดุลพินิจเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมายได้

          ส่วนกรณีกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งออกมาเพื่อให้หน่วยงานของรัฐอื่นถือปฏิบัติเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปในแนวทางเดียวกัน เช่น ระเบียบกระทรวงการคลังเรื่องต่าง ๆ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่องต่าง ๆ กฎ ก.พ. เป็นต้น นั้น แม้จะทำให้การปฏิบัติราชการของทุกหน่วยงานเป็นไปในแนวทางเดียวกัน แต่หากกฎหมายลำดับรองนั้นมีเนื้อหาที่ไม่เหมาะสมหรือไม่ทันสมัย ก็จะมีผลกระทบต่อประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการของหน่วยงานของรัฐจำนวนมากโดยตรงและรุนแรง

๓. สาเหตุของปัญหา

          หากพิจารณาสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองดังกล่าวข้างต้นแล้ว พอสรุปได้ว่าปัญหาดังกล่าวเกิดจากสาเหตุสำคัญ ๒ ประการ ประการที่หนึ่ง กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาที่ไม่เหมาะสม และประการที่สอง ไม่มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป

          (ก) กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาไม่เหมาะสม

          โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เนื้อหาของกฎหมายลำดับรองจึงต้องสอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ  อย่างไรก็ตาม  การที่เนื้อหาของกฎหมายลำดับรองสอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมิได้ประกันว่ากฎหมายลำดับรองนั้นจะทำให้การดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐเพื่อบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายหรือการให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ  หากมีเนื้อหาที่ไม่เหมาะสม กฎหมายลำดับรองนั้นจะกลายเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานและการให้บริการสาธารณะ

          สำหรับสาเหตุสำคัญที่ทำให้กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาไม่เหมาะสมนั้นพอสรุปได้ ๕ ประการ ดังนี้

                    (๑) มีขั้นตอนมาก

                    โดยที่ผู้ออกกฎหมายลำดับรองได้แก่ฝ่ายบริหาร โดยหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่เป็นผู้บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายจะเป็นผู้เสนอให้มีการออกกฎหมายลำดับรองนั้น หน่วยงานของรัฐส่วนมากจึงมักกำหนดขั้นตอนการดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองในลักษณะที่เอื้ออำนวยต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนและสอดคล้องกับสายการบังคับบัญชาที่มีอยู่เป็นหลัก แทนที่จะคำนึงถึงการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนหรือหน่วยงานอื่นที่เป็นผู้รับบริการหรือประสิทธิภาพในการให้บริการเป็นหลัก กฎหมายลำดับรองที่มีเนื้อหาเป็นการกำหนดแนวการดำเนินงานจึงมักกำหนดให้มีขั้นตอนที่ต้องดำเนินการมากและซับซ้อน ทำให้ผู้ปฏิบัติต้องเสียเวลาและค่าใช้จ่ายในการดำเนินการให้ครบขั้นตอนที่กำหนด ทั้งที่บางขั้นตอนอาจไม่จำเป็นต้องมี

                   (๒) หลักเกณฑ์วิธีการไม่เหมาะสม

                   ที่ผ่านมา หน่วยงานของรัฐผู้เสนอให้มีการออกกฎหมายลำดับรองเป็นผู้กำหนดรายละเอียดของกฎหมายลำดับรอง และมักจะกำหนดรายละเอียดในลักษณะที่เอื้อต่อการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยไม่คำนึงถึงปัจจัยภายนอกต่าง ๆ เป็นต้นว่าความก้าวหน้าของเทคโนโลยี ปัญหาการจราจร หรือต้นทุนที่ต้องใช้ในการดำเนินงาน เช่น การกำหนดให้ผู้ยื่นขออนุญาตต้องมายื่นคำขอด้วยตนเอง การกำหนดให้ยื่นเอกสารประกอบที่อาจไม่จำเป็นแก่การพิจารณาในเนื้อหาของการอนุมัติอนุญาต การกำหนดวิธีการรับชำระค่าธรรมเนียมโดยเงินสดหรือเช็คเท่านั้น เป็นต้น

                   (๓) ไม่มีกรอบในการใช้ดุลพินิจ

                   กฎหมายลำดับรองจำนวนมากไม่กำหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ ทำให้ประชาชนผู้มาขอรับบริการไม่อาจทราบแนวทางการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐ และไม่สามารถทราบได้ว่าตนจะได้รับอนุมัติอนุญาตหรือไม่ อันเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตขึ้นได้
  
                    (๔) ไม่มีการกำหนดระยะเวลาดำเนินการชัดเจน

                   กฎหมายลำดับรองมักไม่กำหนดเวลาในการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐไว้ ซึ่งทำให้ผู้รับบริการจากหน่วยงานของรัฐนั้นไม่อาจทราบได้ว่าตนจะได้รับบริการจากรัฐเมื่อใด การขอรับบริการจากรัฐจึงกลายเป็นเป็นสิ่งที่ไม่แน่นอน และทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐนำไปแสวงหาประโยชน์โดยไม่สุจริต

          (ข) ไม่มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป

          โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติต่าง ๆ เพื่อประโยชน์ในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย จึงต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมอยู่เสมอ แต่มีกฎหมายลำดับรองจำนวนมากที่ไม่เคยมีการปรับปรุงแก้ไข หลายฉบับมีการปรับปรุงแก้ไขล่าช้า ทำให้กฎหมายลำดับรองเหล่านี้ไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมปัจจุบัน และเป็นอุปสรรคต่อการให้บริการและการปฏิบัติหน้าที่

๔. แนวทางการแก้ไขปัญหา

          (ก) ประสบการณ์ของต่างประเทศ

          ปัญหาความไม่เหมาะสมของกฎหมายลำดับรองนี้ถือเป็นปัญหาที่หลายประเทศถือว่ามีความสำคัญอย่างมากเพราะมีผลกระทบโดยตรงต่อการพัฒนาประเทศโดยรวม จึงได้พัฒนาแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวขึ้นอย่างหลากหลาย โดยตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือกรณีประเทศญี่ปุ่นซึ่งมีแนวทางดำเนินการดังนี้

          ๑. แนวทางปฏิบัติเพื่อนำไปสู่การปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารราชการแผ่นดินอันจะเป็นหลักประกันของการออกกฎที่มีคุณภาพของประเทศญี่ปุ่น

          รายงานของ OECD เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายประกอบด้วยการประสานยุทธศาสตร์ต่างๆ ซึ่งมุ่งจะปรับปรุงคุณภาพของการออกกฎโดยส่วนใหญ่ได้นำมาจากข้อเสนอแนะ (Recommendation) ปี ค.ศ. ๑๙๙๕ ของคณะมนตรีของ  OECD  ซึ่งเกี่ยวกับการปรับปรุงคุณภาพของการออกกฎ ประเทศญี่ปุ่นใช้ยุทธศาสตร์ในข้อเสนอแนะดังกล่าวเป็นฐานในการวิเคราะห์สภาพการบริหารราชการเพื่อปฏิรูปกฎหมายของตนซึ่งจัดเป็นหัวข้อได้ดังนี้

                   ๑.๑ การยกร่างแนวทางการดำเนินการของการออกกฎ โดย
                             ๑.๑.๑ ให้ฝ่ายการเมืองระดับสูงสุดมีมติเห็นชอบกับนโยบายการปฏิรูปกฎหมาย
                             ๑.๑.๒ กำหนดบรรทัดฐานที่จะบ่งชี้คุณภาพของกฎและกำหนดหลักการในการตัดสินใจหรือการมีคำสั่งในการออกกฎ
                             ๑.๑.๓ จัดตั้งกลไกขับเคลื่อนการบริหารการออกกฎ

                   ๑.๒ ปรับปรุงคุณภาพของการจัดทำกฎใหม่ โดย
                             ๑.๒.๑ วิเคราะห์กระทบของแนวทางการออกกฎ
                             ๑.๒.๒ ปรึกษาหรือสอบถามความเห็นสาธารณะอย่างเป็นระบบ โดยปรึกษาหรือสอบถามความเห็นต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียซึ่งถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูกกระทบกระเทือนเมื่อมีกฎ
                             ๑.๒.๓ ตรวจสอบหาแนวทางอื่นแทนการออกกฎ
                             ๑.๒.๔ ปรับปรุงความเชื่อมโยงของกฎ

                   ๑.๓. เพิ่มคุณภาพของกฎที่มีอยู่โดย
                             ๑.๓.๑ ตรวจสอบและทำให้ทันสมัยอยู่เสมอ
                             ๑.๓.๒ ลดหรือทำให้ง่ายซึ่งกระบวนพิจารณาทางปกครองและกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่ไม่จำเป็น

          ๒. สภา Diet ของญี่ปุ่นได้ผ่านกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการส่วนกลาง

          กรอบของพระราชบัญญัติว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการส่วนกลาง ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการปฏิรูปกฎหมาย มีดังนี้
          - จัดตั้งกระทรวงว่าด้วยกิจการทั่วไป เพื่อช่วยเหลือหรือสนับสนุนงานของรัฐมนตรีและ นายกรัฐมนตรี และมีหน้าที่ประเมินผลและติดตามนโยบายของรัฐบาล
             - กระทรวงยุติธรรม จะต้องมีนโยบายเน้นในการปฏิรูปศาลยุติธรรมและศาลปกครอง
          - กระทรวงเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมควรเลิกหรือลดการส่งเสริมธุรกิจด้านใดด้านหนึ่งและหันมาพัฒนาสภาพทั่วไปให้เหมาะสมกับการประกอบธุรกิจทุกด้าน  ทั้งนี้ โดยไม่ไปละเมิดกฎของตลาด
          - กระทรวงที่ดินและการคมนาคมแห่งชาติต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการนำที่ดินของชาติมาใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด และจัดทำให้ระบบคมนาคมของประเทศเชื่อมโยงกันรวมทั้งต้องดำเนินการเพื่อยกเลิกกฎของรัฐบาลที่ใช้ในการควบคุมอุตสาหกรรมเกี่ยวกับการคมนาคม นอกจากที่กล่าวมาข้างต้น กระทรวงฯจะต้องจัดแผนงานโครงการว่าด้วยการกระจายอำนาจและการใช้ทรัพยากรของภาคเอกชนในการดำเนินการตามแผนงานการโยธาสาธารณะ
          - กระทรวงสิ่งแวดล้อม ต้องจัดกลุ่มภารกิจให้ชัดเจน โดยจัดตามกฎหมายในเรื่องนั้น เช่น กฎหมายว่าด้วยอากาศเป็นพิษ  กฎหมายว่าด้วยน้ำ กฎหมายว่าด้วยดิน หรือกฎหมายเกี่ยวกับกำจัดขยะ
          - สำนักว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการส่วนกลางต้องจัดตั้งกลไกเกี่ยวกับการประเมิน โดยมีวัตถุประสงค์หลักคือ เพื่อให้แต่ละกระทรวงจัดตั้งหน่วยประเมินขึ้น รวมถึงการจัดตั้งหน่วยประเมินในกระทรวงว่าด้วยกิจการทั่วไปด้วย และเพื่อให้การประเมินสัมฤทธิ์ผลควรนำผลประเมินมาเผยแพร่
          - จำต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับการลดจำนวนข้าราชการในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับการป้องกันประเทศ อย่างน้อยร้อยละสิบ และเมื่อไม่นานมานี้รัฐบาลญี่ปุ่นได้กำหนดเป้าหมายลดจำนวนข้าราชการร้อยละยี่สิบห้า นักวิชาการเห็นว่าการลดจำนวนข้าราชการเป็นการปฏิรูปกฎหมายในทางอ้อม กล่าวคือ เมื่อกระทรวงใดมีจำนวนข้าราชการน้อย ความสามารถในการจัดทำกฎเพื่อแทรกแซงระบบเศรษฐกิจของกระทรวงนั้นย่อมน้อยตามไปด้วย

          ๓. ประสิทธิภาพของส่วนราชการเพื่อนำเอาวิธีการออกกฎที่มีคุณภาพมาใช้

                   ๓.๑ ความโปร่งใสของระบบราชการ

                   ในกรณีที่ส่วนราชการประสงค์จะผลักดันการแข่งขัน การค้า และการลงทุน วิธีการออกกฎจำต้องมีความโปร่งใส นอกจากนี้ ความโปร่งใสยังช่วยลดอิทธิพลอันไม่พึงปรารถนาจากกลุ่มผลประโยชน์ได้ด้วย

                   สำหรับประเทศญี่ปุ่น ความโปร่งใสมีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากประเทศอื่นๆ นักวิชาการต่างวิพากษ์ว่าระบบการออกกฎของประเทศญี่ปุ่นขาดซึ่งความโปร่งใส สถาบัน Keidanren ได้แสดงความเห็นว่า เพื่อให้การปฏิรูประบบราชการประสบความสำเร็จ จำต้องแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่ให้อำนาจส่วนราชการต่างๆ เสียใหม่ โดยต้องกำหนดอย่างชัดเจนว่า ส่วนราชการนั้นๆ มีอำนาจหน้าที่อย่างไร รวมทั้งเรื่องการใช้ดุลพินิจด้วย มิใช่บัญญัติไว้อย่างกว้างๆ เช่นปัจจุบัน

                   ในประเทศญี่ปุ่นองค์ประกอบ ๓ ประการในการจัดทำกฎที่มีส่วนทำให้ความโปร่งใสลดลงคือ เอกสารพื้นฐานที่ใช้ในการออกกฎไม่ได้ระบุอย่างชัดเจน กระบวนการตัดสินใจที่เคลือบคลุม และการฟ้องคดีต่อศาลมีข้อจำกัด

                        ประเทศญี่ปุ่นก่อนปี ค.ศ. ๑๙๙๓ ไม่มีกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองศาสตราจารย์ผู้หนึ่งได้กล่าวว่า ประเทศญี่ปุ่น ใช้ส่วนราชการผ่านทางกฎหมายที่ตีความโดยส่วนราชการ มากกว่า การบังคับใช้กฎหมาย  และต่อมา ในปี ค.ศ. ๑๙๗๔ คณาจารย์กลุ่มหนึ่งก็ได้ประกาศว่าประเทศญี่ปุ่นมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนต้องประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

                   ในปี ค.ศ. ๑๙๙๓ สภา Diet ได้เห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งมีเนื้อหาครอบคลุม ๓ ส่วนที่สำคัญคือ การออกคำสั่งทางปกครอง โครงการของส่วนราชการ และการให้ความเห็น ในมาตรา ๒ ของพระราชบัญญัตินี้ได้ให้ความหมายของการออกคำสั่งทางปกครองว่า เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ส่วนคำว่า โครงการของส่วนราชการ คือ แนวทาง ข้อเสนอแนะ คำแนะนำ ซึ่งส่วนราชการรับไปปฏิบัติ

                   ๓.๒ การออกคำสั่งทางปกครอง

                   พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองบัญญัติให้ส่วนราชการที่มีหน้าที่ออกใบอนุญาตหรือรับจดทะเบียน จัดพิมพ์กฎเกณฑ์ที่ส่วนราชการใช้ประกอบการพิจารณาออกใบอนุญาตหรือรับจดทะเบียนให้ชัดเจน รวมทั้งให้ร่นระยะเวลาการพิจารณาอนุญาตด้วย
                  มาตรา ๕ บัญญัติให้ส่วนราชการต้องจัดทำหลักเกณฑ์ที่ใช้ประกอบการพิจารณาอนุญาตอย่างชัดเจน และกฎเกณฑ์นั้นต้องเป็นรูปธรรมให้ได้มากที่สุด
                   มาตรา ๘ บัญญัติให้ต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองที่ไม่อนุญาต
                   มาตรา ๑๐ บัญญัติให้มีการรับฟังสาธารณะหรือโดยวิธีการอื่นเพื่อจะรวบรวมความเห็นของบุคคลที่สาม
                   มาตรา ๑๓ บัญญัติให้สิทธิแก่ผู้ที่จะถูกกระทบสิทธิจากคำสั่งทางปกครองเข้ามาในกระบวนการออกคำสั่งทางปกครอง
                   มาตรา ๒๔ จัดให้มีเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกคำสั่งทางปกครองเพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องเข้าตรวจดูได้

                   ในแผนงานการปฏิรูปกฎหมายของปี ค.ศ. ๑๙๙๘ รัฐบาลได้ผูกพันว่า การบังคับใช้กฎหมายจะต้องยึดแนวทางตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

                   ๓.๓ โครงการของส่วนราชการ

                   ศาสตราจารย์ด้านการบริหารรัฐกิจของประเทศญี่ปุ่นได้ให้ความหมายของโครงการของส่วนราชการว่า หมายถึง มาตรการที่ส่วนราชการนำมาใช้โดยไม่มีสภาพบังคับตามกฎหมาย เพื่อจะเร่งกระบวนการต่างๆ ที่นำไปสู่ผลผลิตตามที่มุ่งหมายไว้ โครงการของส่วนราชการอาจจะได้มาจากหลายทาง เช่น สมาคมการค้าหรือราชการส่วนท้องถิ่น โครงการของส่วนราชการเป็นเครื่องมือหนึ่งของรัฐบาลในการใช้อำนาจหน้าที่ไปยังภาคเอกชนและภาครัฐ และโดยส่วนใหญ่การออกกฎก็จะเป็นไปตามโครงการดังกล่าว

                   ๓.๔ การขึ้นทะเบียนหรือการจัดทำประมวล

                   เพื่อที่จะทราบได้ว่าประเทศญี่ปุ่นมีกฎใดที่ใช้บังคับบ้าง จะต้องสำรวจตรวจตราขึ้นทะเบียนหรือจัดทำในรูปประมวล  ทั้งนี้ เพื่อทำการยกเลิกหรือแก้ไขกฎให้ครบถ้วนตามโครงการปฏิรูปกฎหมาย ในการปฏิรูปกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสก็ประสบปัญหาเช่นเดียวกัน สภาแห่งรัฐของประเทศฝรั่งเศสได้กล่าวว่า การจะพูดว่ากฎหมายเฟ้อได้ก็ต่อเมื่อต้องมีวิธีหรือมาตรวัดเสียก่อน

                   ประเทศญี่ปุ่นเมื่อมีการปฏิรูปกฎหมายได้นำกฎหมายลำดับรองคือ ประกาศกระทรวง คำสั่งของคณะกรรมการต่างๆ มาลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา และสำหรับกฎของท้องถิ่นก็ได้นำลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาส่วนท้องถิ่น เมื่อได้จัดพิมพ์เอกสารดังกล่าวแล้ว ประเทศญี่ปุ่นได้จัดตั้งหน่วยทะเบียนกฎหมายกลางอันเป็นสิ่งที่ช่วยให้เกิดความโปร่งใสแก่การบริหารราชการมากขึ้น

                   ประสบการณ์ของประเทศสวีเดน สวีเดนได้มีโครงการปฏิรูปกฎหมายในปี ค.ศ. ๑๙๘๐ และประสบปัญหาทำนองเดียวกับประเทศญี่ปุ่น คือ กฎต่างๆ มิได้มีการลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ในช่วงของปี ค.ศ. ๑๙๘๔ ประเทศสวีเดนจึงสร้างกติกา กิโยตีนย์ ขึ้นมาบังคับใช้กับส่วนราชการ คือ กฎใดๆ ที่ไม่ได้นำมาขึ้นทะเบียนตีพิมพ์ภายในกำหนดเวลาก็จะไม่มีสภาพบังคับของกฎอีกต่อไป เนื่องจากรัฐบาลเห็นว่ารัฐบาลไม่มีเครื่องมือที่จะทำการสำรวจกฎที่ใช้บังคับอยู่ การสะสมของพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรองที่ส่วนราชการยกร่างขึ้นมาโดยไม่มีการควบคุมทำให้รัฐไม่อยู่ในสภาพที่จะบอกได้ว่า รัฐกำหนดอะไรไปบ้างแก่ประชาชน กฎกิโยตีนย์บังคับให้ส่วนราชการนำกฎมาตีพิมพ์ขึ้นทะเบียนภายในวันที่ ๑ กรกฎาคม ค.ศ. ๑๙๘๖ มิฉะนั้น กฎนั้นจะไม่มีสภาพบังคับ การดำเนินการเช่นนี้ทำให้ส่วนราชการกลับไปทบทวนกฎที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนว่าสมควรใช้บังคับต่อไปหรือสมควรแก้ไขอย่างไร ผลของกฎกิโยตีนย์ทำให้กฎจำนวนหลายร้อยฉบับถูกยกเลิกไป

                   ๓.๕ การปฏิรูประบบศาล

                   การปฏิรูประบบศาลก็เป็นส่วนสำคัญของการปฏิรูปกฎหมาย ในปี ค.ศ. ๑๙๙๔ ได้มีการสำรวจจำนวนคดีปกครองปรากฏว่า คดีปกครองมีจำนวนน้อยมาก แต่กลับมีจำนวนการอุทธรณ์ภายในของฝ่ายปกครองมากถึง ๓๖,๐๐๐ คำอุทธรณ์ ปรากฏการณ์นี้ก็เนื่องมาจากค่าธรรมเนียมศาลที่แพง และความกลัวของราษฎรที่มีต่อความแค้นของส่วนราชการที่ถูกฟ้องเป็นคดี และอีกเหตุผลหนึ่งคือ วัฒนธรรมของญี่ปุ่นที่ประสงค์จะแก้ไขความไม่ถูกต้องของคำสั่งทางปกครองโดยวิธีการอื่นมากกว่าจะไปต่อสู้กันในศาล

                   สถาบัน Keidanren ได้มีหนังสือแจ้งขอให้รัฐบาลแก้ไขพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับความผิดพลาดของส่วนราชการในการออกคำสั่งทางปกครอง และเสนอให้แก้ไขกฎหมายว่าด้วยการอุทธรณ์ภายในของฝ่ายบริหารให้สะดวกมากขึ้นเพื่อให้ประชาชนได้เข้าถึงมากขึ้นกว่าเดิม

                   ในปี ค.ศ. ๑๙๙๘ รัฐบาลญี่ปุ่นยอมรับที่จะให้มีมาตรการที่จะทำให้การฟ้องคดีปกครองเหมาะสมยิ่งขึ้น และได้มอบหมายหน้าที่นี้ให้แก่ฝ่ายศาลที่จะไปปรับปรุงกฎที่ใช้พิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของกฎให้ชัดเจนยิ่งขึ้น รวมทั้งได้เพิ่มจำนวนทนายความด้วย  ทั้งนี้ เพื่อให้การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้สะดวกและรวดเร็วขึ้น
  
          (ข) แนวทางการแก้ปัญหาของไทย

          สำหรับแนวทางในการแก้ไขปัญหาอันเกิดจากกฎหมายลำดับรองของประเทศไทยนั้นก็เป็นเช่นเดียวกับต่างประเทศโดยการกำหนดหลักเกณฑ์การออกกฎหมายลำดับรองให้ชัดเจน และกำหนดให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นระยะ ๆ

          ข.๑ กำหนดหลักเกณฑ์ในการออกกฎหมายลำดับรองที่ชัดเจน

          ก่อนกำหนดรายละเอียดของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติโดยกฎหมายลำดับรองนั้น หน่วยงานผู้เสนอให้มีการออกกฎหมายลำดับรองนั้นควรต้องพิจารณาเรื่องดังต่อไปนี้โดยละเอียดก่อนเพื่อให้กฎหมายลำดับรองมีเนื้อหาที่เหมาะสมที่สุด
§  ภารกิจที่จะกระทำคืออะไร
§  มาตรการที่กำหนดจะทำให้ภารกิจประสบความสำเร็จหรือไม่และสอดคล้องกับสภาพสังคมหรือไม่
§  มาตรการนั้นจะทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปอย่างรวดเร็ว โปร่งใส และมีประสิทธิภาพหรือไม่
§  มาตรการนั้นก่อให้เกิดภาระแก่ประชาชนเกินสมควรหรือไม่
§  กำหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจไว้ชัดเจนหรือไม่
§  กำหนดกรอบเวลาในการดำเนินการเหมาะสมหรือไม่
§  หน่วยงานของรัฐมีความพร้อมที่จะดำเนินมาตรการดังกล่าวอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่

          หากหน่วยงานที่จะออกกฎหมายลำดับรองสามารถตอบคำถามดังกล่าวได้ชัดเจนและมีเหตุผล ก็จะเป็นประกันว่ากฎหมายลำดับรองนั้นมีเนื้อหาที่เหมาะสมกับสภาพของสังคมแล้ว

          ข.๒ ต้องมีการทบทวนกฎหมายลำดับรอง

          ดังกล่าวข้างต้นแล้วว่าลักษณะสำคัญของกฎหมายไม่ว่าจะเป็นกฎหมายในระดับใด ต้องมีลักษณะพลวัตร (Dynamic) หรือต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา  เมื่อกฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดและวิธีปฏิบัติต่าง ๆ จึงต้องมีการปรับปรุงให้สอดคล้องกับสภาพสังคมอยู่เสมอ มิฉะนั้น หากไม่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายก็จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาของสังคมโดยรวม
  
๕. การทบทวนกฎหมายลำดับรอง

          พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ ตระหนักถึงความสำคัญและจำเป็นของการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นอย่างมาก และบัญญัติหลักเกณฑ์ทั่วไปในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองต่าง ๆ ไว้ในมาตรา ๓๕ มาตรา ๓๖ และมาตรา ๔๒ โดยมีแนวทางในการทบทวนกฎหมายลำดับรอง ดังนี้

          ๕.๑ ใครเป็นผู้ทบทวน

          โดยที่กฎหมายลำดับรองนั้นเป็นกฎหมายบริหารบัญญัติหรือกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหาร โดยหน่วยงานที่มีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นผู้รักษาการตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแต่ละฉบับจะทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย รวมทั้งเป็นผู้เสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายลำดับรองที่ออกตามความในกฎหมายระดับพระราชบัญญัตินั้น  ดังนั้น การริเริ่มการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองจึงเป็นหน้าที่โดยตรงของหน่วยงานที่มีรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นผู้รักษาการตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัตินั้น

          ในการนี้ มาตรา ๓๕ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ ได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่สำรวจ ตรวจสอบและทบทวนบรรดากฎหมายลำดับรองที่อยู่ในความรับผิดชอบ เพื่อปรับปรุงกฎหมายลำดับรองให้ทันสมัยและเหมาะสมกับสภาวการณ์และความจำเป็นทางเศรษฐกิจ สังคมและความมั่นคงของประเทศ

          อย่างไรก็ดี การให้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้เริ่มการทบทวนกฎหมายลำดับรองของตนเองอาจไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากหน่วยงานของรัฐอาจดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองมานานจนเป็นความเคยชิน และเห็นว่าเหมาะสมอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องมีการปรับปรุงแก้ไข  ดังนั้น มาตรา ๓๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงให้อำนาจแก่ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งเป็นหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่ในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายและให้ความเห็นทางกฎหมายแก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ ที่จะเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐ ต่าง ๆ เพื่อให้มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองที่อยู่ในความรับผิดชอบให้ทันสมัยและเหมาะสมกับสภาวการณ์ด้วย และเมื่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอแนะต่อส่วนราชการใดแล้ว ส่วนราชการนั้นต้องพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นโดยเร็ว

          หากหน่วยงานใดไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอแนะของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้มีการทบทวนกฎหมายลำดับรองใด หน่วยงานนั้นต้องเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาวินิจฉัย

          ๕.๒ ทบทวนเมื่อใด

          การทบทวนกฎหมายลำดับรองตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ นั้น แบ่งออกได้เป็น ๒ กรณี คือ เมื่อหน่วยงานทราบว่ากฎหมายลำดับรองนั้นก่อให้เกิดปัญหาขึ้น และเมื่อครบรอบระยะเวลาที่กำหนด

          (ก) การทบทวนเมื่อทราบปัญหา

          โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดที่ประชาชนต้องปฏิบัติตามรวมทั้งวิธีดำเนินการของหน่วยงานของรัฐในเรื่องที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติได้บัญญัติไว้ ดังนั้น แม้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ จะมิได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งว่าหน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการทบทวนกฎหมายลำดับรองเมื่อใด หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานก็มีหน้าที่โดยนัย (Implied duty) ที่จะต้องดำเนินการทบทวนทันทีที่ทราบว่ากฎหมายลำดับรองใดเป็นอุปสรรคต่อการให้บริการประชาชนหรือต่อการปฏิบัติหน้าที่ เพราะมิฉะนั้นแล้ว หน่วยงานของรัฐจะไม่สามารถให้บริการประชาชนหรือปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

          หน่วยงานของรัฐอาจทราบปัญหาที่เกิดจากกฎหมายลำดับรองที่อยู่ในความรับผิดชอบได้จาก
§  คำร้องเรียนจากประชาชน
§  รายงานจากเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน
§  ข้อเสนอแนะจากหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง
§  ข้อเสนอแนะจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

ในกรณีกฎหมายลำดับรองที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งออกมาเพื่อให้หน่วยงานของรัฐอื่นถือปฏิบัติเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐเป็นไปในแนวทางเดียวกันนั้น มาตรา ๔๒ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ บัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า หากหน่วยงานของรัฐที่ออกกฎหมายลำดับรองนั้นได้รับการร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากหน่วยงานอื่นว่ากฎหมายลำดับรองนั้นไม่เหมาะสม จะต้องดำเนินการพิจารณาทบทวนทันที โดยหน่วยงานที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้นอาจร้องเรียนต่อหน่วยงานที่ออกกฎหมายลำดับรองนั้นโดยตรงหรือจะเสนอผ่านกรรมการพัฒนาระบบราชการก็ได้

          (ข) การทบทวนทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด

          โดยที่กฎหมายลำดับรองเป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติต่าง ๆ ตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้สอดคล้องกับสภาพสังคม กรณีจึงจำเป็นต้องมีการปรับปรุงรายละเอียดต่าง ๆ เหล่านี้ให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา มิฉะนั้นกฎหมายลำดับรองที่มีความเหมาะสมกับสภาพสังคมและสามารถทำให้การบังคับการตามกฎหมายในยุคสมัยหนึ่งมีประสิทธิภาพ อาจกลายเป็นอุปสรรคต่อการบังคับการตามกฎหมายได้หากไม่มีการทบทวนกฎหมายนั้นเมื่อระยะเวลาผ่านไป

          ดังนั้น แม้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ จะมิได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองทุกรอบระยะเวลา แต่โดยที่หน่วยงานของรัฐมีความจำเป็นต้องปรับปรุงกฎหมายลำดับรองให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปอยู่เสมอ ผู้บริหารของหน่วยงานของรัฐจึงสามารถกำหนดนโยบายหรือแนวปฏิบัติในเรื่องดังกล่าวขึ้นภายในหน่วยงานของตนได้ว่าจะให้มีการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองทุกรอบระยะเวลาเท่าใด เพราะเป็นหน้าที่โดยนัยที่ต้องดำเนินการ ทั้งยังเป็นการพัฒนาประสิทธิภาพของหน่วยงานในการปฏิบัติหน้าที่โดยตรง

          สำหรับกำหนดเวลาที่เหมาะสมในการเริ่มต้นพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นไม่มีกำหนดตายตัว ผู้บริหารของหน่วยงานของรัฐจึงอาจกำหนดได้ตามความเหมาะสม แต่หลายประเทศกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองเมื่อบังคับใช้มาครบ ๕ ปี เนื่องจากเป็นระยะเวลาที่สภาพสังคมเปลี่ยนแปลงไปมากพอสมควรแล้ว แต่ทั้งนี้ไม่ห้ามหน่วยงานของรัฐที่จะทบทวนกฎหมายลำดับรองก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าวหากเห็นว่ามีความจำเป็นที่ต้องดำเนินการ

          ๕.๓ หลักในการพิจารณาทบทวน

          การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นการพัฒนาประสิทธิภาพการปฏิบัติหน้าที่และการให้บริการประชาชนเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป จึงเป็นเรื่องที่หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยจำเป็นต้องดำเนินเนินการ และเพื่อให้การพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองเกิดผลสัมฤทธิ์ การพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองดังกล่าวต้องเป็นไปตามหลักการสำคัญ ๔ ประการ ดังนี้

          (ก) ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholders)

          การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องจะทำให้หน่วยงานของรัฐทราบปัญหาที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรอง เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาว่าปัญหานั้นเกิดขึ้นจากความไม่เหมาะสมหรือข้อบกพร่องของกฎหมายลำดับรองจริงหรือไม่ หรือเป็นเรื่องที่ผู้เกี่ยวข้องเข้าใจผิด หากปัญหานั้นเกิดขึ้นจากความไม่เหมาะสมหรือข้อบกพร่องของกฎหมายลำดับรองจริง สมควรปรับปรุงแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวอย่างไรเพื่อให้การบริการประชาชนหรือการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐมีประสิทธิภาพมากที่สุด

          สำหรับผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholders) ที่สมควรรับฟังความคิดเห็นประกอบการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นอาจแยกออกได้เป็น ๓ กลุ่ม ดังนี้
§  ประชาชนที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้น
§  เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้น
§  หน่วยงานของรัฐอื่นที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายลำดับรองนั้น

          เพื่อประโยชน์ในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง หน่วยงานของรัฐควรพัฒนาวิธีการที่เปิดให้มีการแจ้งหรือรายงานปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองได้โดยสะดวกและสร้างภาระแก่ผู้แจ้งหรือรายงานน้อยที่สุด เช่น การรับแจ้งทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ หรือการที่หน่วยงานของรัฐรับภาระค่าไปรษณีย์แทนผู้แจ้งหรือรายงาน เป็นต้น รวมทั้งต้องมีมาตรการป้องกันมิให้ผู้แจ้งหรือรายงานได้รับผลกระทบจากการแจ้งนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้นเป็นผู้แจ้งหรือรายงาน โดยอาจต้องมีการปกปิดชื่อเจ้าหน้าที่ผู้แจ้งหรือรายงานเป็นความลับ เป็นต้น

          (ข) ต้องดำเนินการอย่างจริงจังและต่อเนื่อง

          การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองจะทำให้ทราบปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองนั้นและสามารถกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างถูกต้อง อันเป็นผลดีต่อการพัฒนาประสิทธิภาพในการให้บริการแก่ประชาชนและการทำงานของหน่วยงานของรัฐนั้นเอง การดำเนินการเพื่อทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองจึงต้องดำเนินการอย่างจริงจังและต่อเนื่อง หลายประเทศถึงกับกำหนดให้ต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด เช่น ๓ เดือน ๖ เดือน เป็นต้น

          พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ มิได้กำหนดเวลาแล้วเสร็จในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองไว้ชัดเจน โดยกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการโดยเร็ว แต่ทั้งนี้ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่งอาจกำหนดกรอบเวลาในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองได้เพื่อให้การดำเนินการดังกล่าวเป็นไปอย่างจริงจังและต่อเนื่อง หากสามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็วก็สามารถที่จะพัฒนาประสิทธิภาพในการให้บริการละการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างรวดเร็ว

          (ค) ต้องคำนึงถึงความสะดวกรวดเร็วในการให้บริการและความถูกต้อง

          วัตถุประสงค์หลักในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองนั้นเป็นไปเพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคและบรรดาความยุ่งยากต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองนั้น การกำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองจึงต้องคำนึงถึงความชอบด้วยกฎหมายและประสิทธิภาพในการให้บริการ กล่าวคือ แนวทางแก้ไขปัญหาดังกล่าวต้องสอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจในการออกกฎหมายลำดับรองนั้น และแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวจะต้องสอดคล้องกับสภาพสังคมปัจจุบัน ไม่สร้างภาระแก่ประชาชน และสามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง

          เพื่อให้การกำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายลำดับรองบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว มาตรา ๓๕ และมาตรา ๔๒ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐต้องนำความคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะของประชาชนและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องมาประกอบการพิจารณาด้วย

          (ง) ต้องเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวน

          การเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเป็นการประกันว่าการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรองนั้นเป็นไปอย่างจริงจังและโปร่งใส โดยมาตรา ๔๑ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ กำหนดให้หน่วยงานของรัฐแจ้งผลการดำเนินการให้ผู้เกี่ยวข้องทราบด้วย โดยจะแจ้งโดยตรงหรือแจ้งให้ทราบทั่วไปทางระบบเครือข่ายสารสนเทศของหน่วยงานของรัฐก็ได้ แต่ถ้ามีการแจ้งทางระบบเครือข่ายสารสนเทศนั้น จะเปิดเผยชื่อหรือที่อยู่ของผู้ร้องเรียนหรือแจ้งข้อมูลไม่ได้

          ๕.๔ ประเด็นที่ต้องพิจารณาในการทบทวน

          ในการพิจารณาทบทวนเนื้อหาสาระของกฎหมายลำดับรองนั้น มีประเด็นที่หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณา ๔ ประเด็น ดังนี้

          (ก) ความเหมาะสมของหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และขั้นตอนที่กำหนดไว้เดิม

          ในการพิจารณาประเด็นนี้ หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาว่าหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข หรือขั้นตอนที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรองนั้นสร้างภาระแก่ประชาชนหรือเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายอย่างไร  และอะไรเป็นสาเหตุของปัญหา  เมื่อทราบสาเหตุของปัญหาที่ชัดเจนแล้วจึงจะกำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาที่มีประสิทธิภาพ กล่าวคือ สามารถให้บริการหรือช่วยให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่ได้รวดเร็วที่สุด มีขั้นตอนการดำเนินการน้อยที่สุด สร้างภาระแก่ประชาชนน้อยที่สุด มีต้นทุนในการให้บริการหรือการดำเนินงานน้อยที่สุด ซึ่งต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นกรณี ๆ ไป
  
          (ข) ความเหมาะสมของเวลาที่ใช้ในการดำเนินการ

          กฎหมายลำดับรองมักไม่กำหนดเวลาในการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐไว้ด้วย ซึ่งทำให้การดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐเป็นไปอย่างล่าช้า แต่ปรากฏว่ามีการกำหนดเวลาให้ประชาชนต้องดำเนินการไว้เสมอ  ดังนั้น เมื่อมีการพิจารณาทบทวนกฎหมายลำดับรอง จึงมีข้อที่จะต้องพิจารณาว่า
§   ระยะเวลาที่กำหนดให้ประชาชนต้องดำเนินการนั้นเหมาะสมแล้วหรือไม่ หรือสร้างภาระแก่ประชาชนเกินสมควรหรือไม่
§   สมควรกำหนดระยะเวลาในการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐไว้ด้วยหรือไม่ และควรกำหนดเป็นเวลาเท่าใด

          (ค) ความชัดเจนของกรอบในการใช้ดุลพินิจ

          หากกฎหมายลำดับรองมีบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้ดุลพินิจพิจารณาหรือวินิจฉัยเรื่องใดเรื่องหนึ่ง จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องกำหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ด้วยเพื่อให้การใช้ดุลพินิจดังกล่าวเป็นไปในทำนองเดียวกัน และป้องกันมิให้เกิดกรณีการใช้ดุลพินิจที่ไม่เหมาะสม

          (ง) ความพร้อมของหน่วยงานที่รับผิดชอบ

          หน่วยงานของรัฐเป็นกลจักรสำคัญที่จะทำให้การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายประสบความสำเร็จ ไม่ว่าจะเป็นการให้บริการแก่ประชาชนหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรอง  ดังนั้น หน่วยงานของรัฐจึงต้องมีความพร้อมในการดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองด้วย เพราะแม้กลไกหรือมาตรการต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับรองจะมีความเหมาะสมหรือสอดคล้องกับสภาพสังคมเพียงใด หากหน่วยงานของรัฐซึ่งมีหน้าที่ปฏิบัติตามกฎหมายไม่มีความพร้อมที่จะปฏิบัติหน้าที่ การปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองนั้นจะไม่สัมฤทธิ์ผลอย่างแน่แท้

          ความพร้อมของหน่วยงานของรัฐอาจแยกออกเป็นความพร้อมด้านบุคลากร และความพร้อมด้านงบประมาณและอุปกรณ์

          ความพร้อมด้านบุคลากร ต้องพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐมีบุคลากรมากเพียงพอที่จะทำหน้าที่นั้นหรือไม่ บุคลากรที่ต้องปฏิบัติหน้าที่นั้นมีความรู้ ความเข้าใจ และความสามารถที่จะปฏิบัติตามกฎหมายลำดับรองได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ และหน่วยงานของรัฐมีการเตรียมการเพื่อพัฒนาองค์ความรู้และทัศนคติในการปฏิบัติหน้าที่ของบุคลากรเหล่านั้นหรือไม่

          ความพร้อมด้านงบประมาณและอุปกรณ์ ต้องพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐมีงบประมาณเพียงพอที่จะดำเนินการนั้นหรือไม่ และอุปกรณ์ที่ต้องใช้ในการดำเนินการตามกฎหมายลำดับรองนั้นเหมาะสมและเพียงพอที่จะดำเนินการนั้นหรือไม่

          ๕.๕ ดำเนินการแก้ไขกฎหมายลำดับรองโดยเร็ว

          หากผลการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองปรากฏว่า บทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองนั้นทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐหรือการให้บริการแก่ประชาชนเป็นไปอย่างล่าช้า ยุ่งยาก ซ้ำซ้อน หรือไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม การบริหารราชการแผ่นดิน หรือไม่เอื้อต่อการพัฒนาประเทศ หรือเป็นอุปสรรคต่อการประกอบกิจการหรือการดำรงชีวิตของประชาชน หรือก่อให้เกิดภาระหรือความยุ่งยากแก่ประชาชน  หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองดังกล่าวโดยเร็ว

๖. บทสรุป

          กฎหมายลำดับรองเป็นกลไกที่สำคัญอย่างมาก ทั้งต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการแก่ประชาชน บทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองจึงต้องเอื้อต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการประชาชน ซึ่งการจะทำให้บทบัญญัติของกฎหมายลำดับรองมีลักษณะดังกล่าวได้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองทันทีที่หน่วยงานของรัฐทราบว่ากฎหมายลำดับรองนั้นก่อให้เกิดปัญหาขึ้น รวมทั้งต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองเมื่อใช้บังคับมาครบรอบระยะเวลาที่กำหนดซึ่งไม่ควรนานเกินไปนัก เนื่องจากสภาพสังคมปัจจุบันมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วตามกระแสโลกาภิวัฒน์

          ในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองนั้น หน่วยงานของรัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholders) ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่องจริงจังและมีกำหนดเวลาแล้วเสร็จแน่นอน โดยคำนึงถึงความสะดวกรวดเร็วในการให้บริการและประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ ต้องมีการเปิดเผยผลการพิจารณา รวมทั้งต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองนั้นอย่างจริงจังหากปรากฏว่ากฎหมายลำดับรองนั้นไม่เหมาะสม  หากดำเนินการได้เช่นนี้ก็จะทำให้กฎหมายลำดับรองเอื้อต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐและการให้บริการประชาชนในที่สุด

                  




[๑]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (มกราคม ๒๕๕๘)