วันอังคารที่ 19 มีนาคม พ.ศ. 2556

ข้อโต้แย้งทางวิชาการ ว่าด้วยการสร้างภาระผูกพันของ Government of the day


              เรื่องที่เป็นประเด็นถกเถียงกันมากในสังคมขณะนี้นอกจากกรณีไทยพีบีเอส และการทวงคืน ปตท. แล้ว คงหนีไม่พ้นเรื่องที่รัฐบาลจะเสนอร่างพระราชบัญญัติกู้เงินจำนวนสองล้านล้านบาทเพื่อพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานของประเทศเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ซึ่งตามข่าวเห็นว่าต้องใช้เวลาชำระหนี้ในราวห้าสิบปีจึงจะหมด ทั้งนี้ ประเด็นที่ยกขึ้นพูดกันมากกลับกลายเป็นเรื่องความเปิดเผยโปร่งใสในการดำเนินการ รวมทั้งปัญหาการทุจริตซึ่งหลายฝ่าย “คาดว่า” จะต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน

              อย่างไรก็ดี ในฐานะนักกฎหมายผู้เขียนกลับเห็นว่าประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นรองและเป็นเรื่องที่จะเกิดขึ้นหลังจากที่มีการตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นแล้ว แต่ประเด็นหลักที่เป็นปัญหาข้อกฎหมายล้วน ๆ ในการตรากฎหมายดังกล่าวนี้ กลับไม่มีการถกเถียงกันเลย ทั้งที่สังคมไทยเป็นสังคมที่อุดมไปด้วยนักกฎหมาย

              เท่าที่พอมีความรู้ทางกฎหมายอยู่บ้าง ผู้เขียนพบว่าในทางตำรานั้นเขามีข้อโต้แย้งกันมานานแล้วว่าสมควรหรือไม่ที่ Government of the day จะดำเนินการในลักษณะที่เป็นการสร้างภาระผูกพันทางการเงินจำนวนมหาศาลและระยะยาวทิ้งไว้ให้แก่ Future government และลูกหลาน

              ที่เขาเถียงกันนั้น ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าไม่สมควรทำ และทำไม่ได้เพราะเป็นการมัดมือชก Future government เนื่องจากภาระหนี้ที่เกิดขึ้นจะทำให้ Future government ไม่สามารถทำอะไรได้เลยนอกจากการ “ทำตาม” ในสิ่งที่ Government ในอดีตได้กำหนดไว้ เพราะภาระผูกพันทางการเงินระยะยาวเช่นนั้นทำให้ Government ต่อ ๆ ไปไม่สามารถระดมเงินเพื่อดำเนินโครงการใหม่ ๆ ได้อีกเนื่องจากเต็มวงเงินแล้ว แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าทำได้เพราะภาระผูกพันที่สร้างขึ้นเป็นการทำเพื่อประโยชน์สาธารณะในภาพรวม ทุกคนในสังคมได้ประโยชน์ร่วมกันในระยะยาว ถ้าทำไม่ได้แล้วเราจะพัฒนาประเทศกันอย่างไร

              ปัญหาโลกแตกที่ว่านี้สืบเนื่องมาจากหลักการพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ว่า No taxation without representations ตามที่กำหนดไว้ใน Magna Carta มาตั้งแต่ปี 1215 หลักการดังกล่าวเกิดขึ้นในสมัยที่กษัตริย์ในระบบ Feudal ซึ่งเป็น The First Feudal Lord เรียกเก็บภาษีอากรจากขุนน้ำขุนนางที่เป็น Feudal Lords ไปใช้จ่ายอย่างฟุ่มเฟือยและไม่มีเหตุผล ทั้งเป็นค่าใช้จ่ายในราชสำนักและในการทำสงคราม จนทำให้ขุนน้ำขุนนางรู้สึกว่าไม่เป็นธรรมและบังคับให้ King John ต้องยอมรับหลักการดังกล่าว มิฉะนั้นเหล่าขุนนางทั้งหลายจะไม่เปิดประตูเมืองให้ King John และกองทัพที่บอบช้ำกลับเข้าไปในเมืองหลังจากแพ้สงครามเจ็ดปีกับฝรั่งเศส หลักการเรียกเก็บภาษีที่ว่านั้นขุนนางกำหนดเป็นปฐมว่าต้องเป็นการเก็บปีต่อปีเท่านั้น และนี่เองได้เป็นที่มาของหลักที่ว่างบประมาณต้องกระทำแบบปีต่อปี หรือหลักหนึ่งปีของงบประมาณ ซึ่งยังคงใช้สืบต่อกันเรื่อยมาจนปัจจุบันจนกลายเป็นสิ่งที่นักร่างกฎหมายนิยมเรียกมันว่า “แบบ” หรือสิ่งที่ทำต่อ ๆ กันมาโดยไม่รู้เหตุผลที่แท้จริงของเรื่อง

              ต่อมา สังคมพัฒนาขึ้นเรื่อย ๆ การจัดทำงบประมาณแบบปีต่อปีเริ่มมีปัญหาในตัวเอง เหตุผลก็เพราะการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ นั้นต้องใช้เงินลงทุนสูงขึ้นเรื่อย ๆ การจัดทำในลักษณะปีต่อปีจึงไม่สามารถวางแผนการพัฒนาในระยะยาวได้ หรือหากมีการเปลี่ยนแปลง Government ในระหว่างทางและดันเป็น Government ที่มีนโยบายตรงกันข้ามเสียอีก ก็จะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะอันจำเป็นนั้นต้องสะดุดหยุดลงหรือสะดุดหยุดอยู่ หรือไม่ก็ต้องเลิกไปเลย แล้วแต่กรณี จึงมีแนวคิดใหม่ที่จะจัดทำงบประมาณแบบ Programming Budget หรือการทำโครงการที่ผูกพันงบประมาณระยะยาว ๓ ปีบ้าง ๕ ปีบ้าง เช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน คือ คิดโครงการยาว แต่ของบทำเป็นรายปี

              แม้การทำงบประมาณแบบ Programming Budget จะมีเหตุผลสนับสนุนดังว่า แต่ในทางตำราก็ยังคงถกเถียงกันมาโดยตลอดว่าการที่ Government of the day ทำสิ่งที่ผูกพัน Future Government นั้น เป็นการกระทำที่ไม่เป็นธรรมต่อ Future Government ซึ่งทางตำราเองก็ยังไม่มีข้อยุติมาจนถึงปัจจุบัน

              สำหรับ Parliament เองก็มีข้อโต้แย้งเช่นเดียวกับกรณี Government ว่า Parliament ชุดปัจจุบันสามารถตรากฎหมายที่เป็นการสร้างภาระผูกพันทางการเงินยาวนานเกินหนึ่งปีได้หรือไม่???
  
              ฝ่ายที่หนึ่งเห็นว่า ตามหลัก Supremacy of the Parliament และตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) นั้น Parliament เป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ เมื่อเป็นเช่นนี้ฝ่ายนิติบัญญัติจะตรากฎหมายใด ๆ ขึ้นก็ได้

              แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าการคิดเช่นนั้นออกจะคิดสั้นไปหน่อย ฝ่ายนี้เห็นว่า Parliament ไม่มีอำนาจขนาดนั้นหรอก โดยยกประเพณีปฏิบัติขึ้นเป็นข้ออ้างว่าดูกฎหมายงบประมาณสิ ยังต้องทำเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่านั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ Parliament จึงไม่อาจตรากฎหมายที่สร้างภาระผูกพันทางการเงินที่ยาวนานกว่านั้นได้ นอกจากนี้ การตรากฎหมายที่สร้างภาระผูกพันงบประมาณยาวกว่าหนึ่งปี เช่น ห้าปี สิบปี เป็นต้น นั้นยังไม่เป็นธรรมต่อ Parliament ชุดต่อ ๆ ไปเพราะจะไม่สามารถควบคุมการบริหารงบประมาณของ Government ชุดต่อ ๆ ไปได้

              นอกจากนี้ ถ้าหากเหตุการณ์ในอนาคตมิได้เป็นไปตามที่ Parliament of the day คาดการณ์ไว้ Parliament ชุดนั้นจะมีความรับผิดชอบต่อความบกพร่องเช่นนี้อย่างไร และหากเห็นว่าทำได้ จะเกิดอะไรขึ้นหากว่า Parliament of the day ได้ตรากฎหมายที่สร้างภาระผูกพันขึ้นในอนาคตขึ้นแล้ว และ Government of the day ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติการตามกฎหมายก็ได้ดำเนินการตามกฎหมายนั้นเป็นระยะเวลาหนึ่งและก่อให้เกิดภาระผูกพันตามกฎหมายนั้นขึ้นแล้วส่วนหนึ่ง แต่ต่อมา Future Parliament ได้อาศัยอำนาจตามหลัก Supremacy of Parliament และหลักการแบ่งแยกอำนาจ (เช่นเดียวกับที่ฝ่ายแรกกล่าวอ้าง) ได้ตรากฎหมายขึ้นฉบับหนึ่งเพื่อ "ยกเลิกกฎหมายที่สร้างภาระผูกพันนั้น" หรือแก้ไขกฎหมายดังกล่าวให้ต่างไปจากเดิม เพราะ Parliament ซึ่งเป็นเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติสามารถที่จะตรากฎหมายใหม่เพื่อยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเก่าได้เสมอ ซึ่งหาก Future Parliament เลือกดำเนินการเช่นนี้ ปัญหาทางกฎหมายก็จะตามมาอีกมากมายก่ายกองในอนาคต และคงต้องคิดหาทางออกเผื่อไว้สำหรับเรื่องเหล่านี้ด้วย

              ดังนั้น ประเด็นปัญหาในทางวิชาการกฎหมายเกี่ยวกับการสร้างภาระผูกพันทางการเงินระยะยาวคงมีเพียงเท่านี้ นักวิชาการนิติศาสตร์สากลหาได้มุ่งไปถึงการทุจริตหรือความโปร่งใสในการดำเนินการไม่ เพราะเป็นเรื่องทางบริหารที่เกิดขึ้นหลังจากที่มีการตรากฎหมายก่อภาระผูกพันระยะยาวขึ้นแล้ว
  
          ผู้เขียนมิได้แสดงทรรศนะว่าเอนเอียงไปข้างใด เพียงแต่ได้เสนอข้อคิดทางวิชาการของนักกฎหมายกลางเก่ากลางใหม่คนหนึ่งเพื่อประโยชน์ในการถกเถียงทางวิชาการเพื่อให้ได้ข้อยุติที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยอันเป็นที่รักของเราเท่านั้น

              เอวังก็มีด้วยประการฉะนี้



*บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการของผู้เขียน แม้ผู้เขียนจะทำงานอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้เขียนไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย และไม่ถือเป็นความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา*