วันพฤหัสบดีที่ 29 มีนาคม พ.ศ. 2561

การคำนวณภาระของประชาชนในการปฏิบัติตามกฎหมาย (Standard Cost Model) โดย นางสาวใจใส วงส์พิเชษฐ*


                   Standard Cost Model หรือ SCM คือ หลักการคำนวณภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย (Administrative Burdens) ซึ่งถูกพัฒนาขึ้นโดยคณะทำงาน International Working Group on Administrative Burdens (หรือเครือข่าย SCM Network to reduce Administrative Burdens ในปัจจุบัน) ด้วยจุดมุ่งหมายให้ SCM เป็นแบบในการคำนวณภาระที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามกฎหมาย เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาคุณภาพกฎหมายของภาครัฐ  SCM จึงถูกออกแบบให้ดูง่ายและไม่ซับซ้อนเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้จริง

                   SCM สามารถนำมาประยุกต์ใช้ได้ทั้งในกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (ex ante) และกระบวนการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย (ex post) เนื่องจากภาครัฐสามารถใช้ SCM คำนวณเพื่อคาดการณ์ปริมาณภาระของประชาชนที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย หรือใช้คำนวณระดับภาระที่ประชาชนต้องแบกรับจากกฎหมายที่มีใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันเพื่อสร้างเป็นข้อมูลพื้นฐาน (baseline) ประกอบการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย  

                      ในการนี้  SCM สามารถคำนวณหาภาระในการปฏิบัติตามกฎหมายได้ทั้งในรูปแบบต้นทุนทางการเงินและต้นทุนทางเวลา  โครงสร้างพื้นฐานของหลักการคำนวณ คือ 

           Administrative Burdens (AB) = ต้นทุนทางเวลา (T x Q) + ต้นทุนทางการเงิน (C x Q)  
รายละเอียดขั้นตอนการคำนวณสามารถสรุปได้ตามแผนผังดังต่อไปนี้


                   ตัวอย่างการคำนวณภาระในการปฏิบัติตามกฎหมาย โดยใช้หลักการ SCM

                  ๑. เลือกร่างกฎหมายที่ต้องวิเคราะห์ภาระที่อาจเกิดขึ้นต่อประชาชนและการประกอบการของธุรกิจ หรือเลือกกฎหมายที่ต้องประเมินผลสัมฤทธิ์

­ พระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒  มาตรการตรวจสภาพรถยนต์นั่งส่วนบุคคลที่มีอายุใช้งานครบ ๗ ปีขึ้นไป ก่อนเสียภาษีประจำปี

                   ๒. ตรวจสอบว่าข้อกำหนดหรือกลไกใดในกฎหมายดังกล่าวที่สร้างขั้นตอน ก่อความยุ่งยาก หรือสร้างภาระให้แก่ประชาชนหรือการประกอบธุรกิจ

                     ** ประเด็นสำคัญที่ต้องคำนึงถึงในขั้นตอนนี้ คือ ขอบเขตการใช้งานของ SCM  เนื่องจาก SCM ถูกพัฒนาขึ้นเพื่อคำนวณภาระที่เกิดจากกลไกทางกฎหมายที่มีลักษณะเป็นการกำหนดหน้าที่หรือกำหนดขั้นตอนกระบวนการให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องแจ้งข้อมูล หรือที่เรียกว่า Information Obligation เท่านั้น (เช่น การจดทะเบียน การขออนุญาต การตรวจสอบหรือทำรายงานประจำปี ฯลฯ)  ภาระที่เกิดขึ้นจากมาตรการที่มีลักษณะเป็นการสั่งให้ทำหรือสั่งห้ามจะไม่สามารถใช้ SCM ในการคำนวณได้ **
­ การตรวจสภาพรถยนต์นั่งส่วนบุคคลที่มีอายุใช้งานครบ ๗ ปีขึ้นไป ก่อนเสียภาษีประจำปี

                 ๓. ศึกษาและจำแนกกิจกรรมที่เกิดขึ้นว่ามีขั้นตอนหรือกระบวนการใดบ้างที่ประชาชน/ผู้ประกอบการต้องปฏิบัติตามเพื่อให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด[*]

­ ในการตรวจสภาพรถยนต์นั่งส่วนบุคคลที่มีอายุการใช้งานครบ ๗ ปีขึ้นไป ก่อนเสียภาษีประจำปี เจ้าของรถยนต์ไม่ต้องทำการนัดล่วงหน้า แต่จะต้องนำรถและสมุดคู่มือทะเบียนรถไปแสดงก่อนการตรวจสภาพรถยนต์กับสถานตรวจสภาพรถ (ตรอ.) ที่ได้รับอนุญาตจากกรมการขนส่งทางบกหรือหน่วยงานของกรมการขนส่งทางบก  การตรวจสภาพรถยนต์โดย ตรอ. ใช้เวลาเฉลี่ยประมาณ ๓๐ นาที และโดยหน่วยงานของกรมการขนส่งทางบกใช้เวลาเฉลี่ยประมาณ ๔๕ นาที
** ระยะเวลาในการตรวจสภาพรถยนต์จะไม่ถูกนำมาคำนวณด้วย เนื่องจากไม่มีข้อกำหนดให้เจ้าของรถยนต์ต้องอยู่รอในระหว่างที่มีการตรวจสอบ **

ภาระที่เกิดขึ้นสำหรับประชาชนที่มีรถขึ้นทะเบียนไว้ใน กทม. สามารถคำนวณได้ดังนี้

กิจกรรมที่เกิดขึ้น (T)
- การนำรถมายัง ตรอ. และนำกลับ ใช้เวลาโดยเฉลี่ย (ใน กทม.) ๒ ชั่วโมง ดังนั้น ระยะเวลาในการดำเนินกิจกรรม (T) เท่ากับ ๒ ชั่วโมง

ค่าใช้จ่ายที่ประชาชนต้องจ่าย (C)
- ค่าธรรมเนียมในการตรวจ ๑๕๐ บาท
- ค่าน้ำมันในการนำรถมายัง ตรอ. และนำกลับ โดยเฉลี่ยเท่ากับ ๒๐๐ บาท
  ดังนั้น ค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรม (C) เท่ากับ ๑๕๐ + ๒๐๐ = ๓๕๐ บาท

จำนวนครั้งในการทำกิจกรรมต่อปี (Q)
- มีรถยนต์ที่มีอายุเกิน ๗ ปีขึ้นไปในเขต กทม. จำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ คันที่ต้องผ่านการตรวจสอบ
  สภาพ ก่อนเสียภาษีในทุก ๆ ปี  ดังนั้น ต้องตรวจสภาพรถยนต์จำนวน ๑,๐๐๐,๐๐๐ ครั้งต่อปี

ภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากข้อกำหนดดังกล่าวมีค่าเท่ากับ
ต้นทุนทางเวลา  x ๑,๐๐๐,๐๐๐ = ๒,๐๐๐,๐๐๐ ชั่วโมงต่อปี
ต้นทุนทางการเงิน  ๓๕๐ x ๑,๐๐๐,๐๐๐ = ๓๕๐,๐๐๐,๐๐๐ บาทต่อปี

ทั้งนี้ ตัวอย่างการคำนวณข้างต้นเป็นเพียงการคำนวณขั้นพื้นฐานเท่านั้น  ในการปฏิบัติจริง ยังคงมีตัวแปรอื่น ๆ ที่ควรนำมาประกอบการคำนวณเพื่อให้การคำนวณแม่นยำและใกล้เคียงกับความเป็นจริงมากขึ้น เช่น ค่าเสียโอกาส ต้นทุนคงที่ (fixed costs) ค่า overhead หรือต้นทุนแฝงอื่น ๆ

                   ๔. เมื่อได้ตัวเลขภาระที่ประชาชนต้องแบกรับจากข้อกำหนดในกฎหมายและเข้าใจถึงสาเหตุที่มาของภาระดังกล่าวแล้ว ภาครัฐก็สามารถใช้ข้อมูลดังกล่าวมาประกอบการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายหรือกฎหมาย หรือการพัฒนานโยบายอื่น ๆ เพื่อบรรเทาภาระดังกล่าวของประชาชน  ในการนี้ รัฐจะต้องคำนึงถึงวัตถุประสงค์และเป้าหมายของกฎหมาย (รวมถึงกลไกที่กำหนดไว้ในกฎหมายด้วย) ความเหมาะสมและความได้สัดส่วนระหว่างสภาพปัญหากับมาตรการที่เลือกใช้ และผลประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับ

­ การกำหนดให้ตรวจสภาพรถยนต์ที่มีอายุการใช้งานครบ 7 ปีขึ้นไป ก่อนเสียภาษีในทุก ๆ ปี เพื่อกำกับให้รถยนต์มีสภาพที่เหมาะสมกับการขับขี่ ลดความเสี่ยงอุบัติเหตุที่เกิดจากรถยนต์เสื่อมสภาพ และเพื่อเพิ่มความปลอดภัยในการใช้รถใช้ถนนของตนเองและผู้อื่น  ในการนี้ ภาครัฐอาจพิจารณา
- แก้ไขกฎหมายแม่บท ซึ่งในกรณีนี้คือการเสนอแก้ไขพระราชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ ในส่วนที่เกี่ยวข้อง
- แก้ไขหรือยกเลิกข้อกำหนดหรือกลไกในกฎหมาย  โดยอาจเป็นการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกกฎกระทรวง/ประกาศในเรื่องที่เกี่ยวข้อง
- ออกนโยบายหรือมาตรการอื่น ๆ เพื่อลดความซับซ้อนยุ่งยากของกิจกรรม เช่น ยกเว้นหรือลดค่าธรรมเนียมเพื่อจูงใจให้คนตรวจเช็คสภาพรถเป็นประจำ หรือ เพิ่มจำนวนและกระจาย ตรอ. ให้ครอบคลุมทุกพื้นที่ หรือตั้งสถานตรวจสภาพรถยนต์ชั่วคราวตามพื้นที่ชุมชนเพื่อลดระยะเวลาในการเดินทาง

แม้จะเป็นเพียงการคำนวณขั้นพื้นฐาน ตัวอย่างข้างต้นแสดงให้เห็นว่า ความซับซ้อนในการใช้ SCM ไม่ได้อยู่ที่การคำนวณตัวเลข แต่เป็นขั้นตอนในการศึกษาและจำแนกกิจกรรม/กระบวนการต่าง ๆ ที่กฎหมายสร้างขึ้นมากจนเกินความจำเป็น  ผู้ร่างกฎหมายจึงควรคำนึงถึงข้อจำกัดของ SCM อยู่เสมอ ว่า SCM เป็นเพียงเครื่องมือในการคำนวณภาระในการปฏิบัติตามกฎหมายของประชาชนเพียงด้านเดียว การออกกฎหมายยังคงสร้างผลกระทบและภาระในด้านอื่น ๆ ที่ไม่สามารถนำหลักการดังกล่าวมาใช้ตรวจวัดได้ ซึ่งรวมไปถึงการคำนวณผลประโยชน์ของการออกกฎหมายด้วย  ดังนั้น ประโยชน์สำคัญของการนำ SCM มาประยุกต์ใช้ในการพัฒนาคุณภาพกฎหมายของประเทศไทยจึงไม่ได้อยู่ที่การอำนวยความสะดวกในการคำนวณผลกระทบของกฎหมาย แต่อยู่ที่คุณสมบัติของ SCM ที่สามารถช่วยให้ผู้ออกกฎหมายเข้าใจและตระหนักถึงผลกระทบและภาระที่เพิ่มขึ้นของประชาชนจากการมีกฎหมายได้อย่างลึกซึ้งและเป็นระบบมากขึ้น



[*] หมายเหตุ: ข้อมูลที่ใช้เป็นตัวเลขสมมติเพื่อสาธิตการวิธีคำนวณเท่านั้น ไม่ใช่ข้อมูลสถิติที่ถูกต้อง
* University of Nottingham LL.B. (Hons)  นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ กองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

โปรดฟังอีกครั้งหนึ่ง โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

                   หน้าที่และอำนาจตามกฎหมายนั้นมิได้หมายความถึงหน้าที่และอำนาจเฉพาะที่เขียนไว้ในตัวบทกฎหมายเท่านั้น แต่ยังมีหน้าที่อีกประการหนึ่งที่เกิดขึ้นโดยผลของหน้าที่และอำนาจที่เขียนไว้ในกฎหมาย ในทางกฎหมายเรียกหน้าที่เช่นนี้ว่า "หน้าที่โดยปริยาย" (Implied duty) การใช้การตีความกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงหน้าที่โดยปริยายนี้ด้วย มิใช่ว่าถ้าไม่มีตัวบทกฎหมายเขียนไว้ก็ไม่มีหน้าที่ใด ๆ เลย

                   ดังนั้น หน้าที่ตามกฎหมายจึงเปรียบได้กับเหรียญที่มีสองด้าน คือ (ก) หน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน กับ (ข) หน้าที่ที่เป็นผลมาจากการหน้าที่ที่เกิดจากบทบัญญัติดังกล่าวหรือหน้าที่โดยปริยายนั่นเอง

                   ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเรื่องใกล้ตัวเพื่อประกอบความเข้าใจให้ชัดเจน คือ กรณีที่กฎหมายเขียนให้ผู้ประกอบการต้องมาขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการใดกิจการหนึ่งต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ
                   (ก) ผู้ประกอบการมีหน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน คือ ต้องมาขออนุญาตประกอบการต่อเจ้าหน้าที่ และต้องประกอบกิจการตามที่กฎหมายกำหนด และมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต (bona fide)
                    (ข) ส่วนหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องรับคำขอรับใบอนุญาตและพิจารณาออกใบอนุญาต ทั้งยังมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต และต้องออกไปควบคุมการประกอบกิจการของผู้ประกอบการอย่างสม่ำเสมอและอย่างใกล้ชิดด้วย มิใช่นั่งในห้องแอร์เพื่อรอให้ผู้ประกอบการมาพบอีกครั้งตอนที่เขามาขอต่อใบอนุญาตหรือเสียค่าธรรมเนียม ระหว่างนั้นก็อยู่เฉย ๆ หรือไม่ก็นาน ๆ ออกไป "สุ่มตรวจ" สักครั้งหนึ่ง

                    ถามว่าหน้าที่โดยปริยายนี้มีที่มาอย่างไร ตอบได้เลยว่าเป็นผลมาจากการที่กฎหมายใช้ระบบ "ควบคุม" (Control system) ผ่านการออกใบอนุญาต (Licensing) นั่นเอง โดยเมื่อกฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะควบคุมการประกอบกิจการ เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงมี หน้าที่ ต้องควบคุมการประกอบกิจการนั้น “อย่างใกล้ชิด” และจะเห็นได้ว่ากฎหมายที่เกี่ยวกับการอนุมัติอนุญาตนั้นจะมีบทบัญญัติว่าด้วยการพักใช้และการเพิกถอนใบอนุญาตอยู่ด้วยเสมอ ทั้งยังมีบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการเข้าไปในสถานประกอบการของเอกชนเพื่อตรวจสอบหรือติดตามการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ด้วย เพียงแต่มิได้เขียนให้ชัดเจนว่าให้ไปตรวจสอบ "อย่างจริงจัง" และ "เป็นประจำ" เท่านั้น นอกจากนี้ ยังต้องปฏิบัติหน้าที่ "โดยสุจริต" ด้วย ไม่ใช่กฎหมายไม่เขียนคำว่าต้องปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริตไว้ จึงไปรีดไถประชาชน 

                    ดังนั้น การใช้การตีความกฎหมายจึงไม่อาจละเลย "หน้าที่โดยปริยาย" ดังกล่าวมานี้ได้  อย่างไรก็ดี ผู้คนจำนวนมากดูจะให้ความสำคัญเฉพาะแต่หน้าที่และอำนาจที่เขียนไว้ในกฎหมายเท่านั้น

                    จำได้ไหมครับว่า เมื่อไม่กี่ปีก่อนนี้เองได้เกิดกรณีปัญหาขึ้นมาว่า รัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีข้อโต้แย้งกันมาก นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นท่านได้ทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายนั้นเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยเมื่อครบ ๒๐ วันนับแต่วันที่ได้รับร่างกฎหมายนั้นจากรัฐสภาตามที่รัฐธรรมนูญขณะนั้นกำหนด ต่อมาความปรากฏว่าร่างกฎหมายนั้นมีข้อผิดพลาดประการใดประการหนึ่ง คำถามคือนายกรัฐมนตรีควรดำเนินการกับร่างกฎหมายนั้นอย่างไร เนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติรองรับกรณีดังกล่าวไว้ชัดเจน

                    ในช่วงนั้นนักอะไรต่อมิอะไรได้แสดงความคิดเห็นเป็นฝักเป็นฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าเมื่อไม่มีเขียนไว้ชัดเจนว่าต้องดำเนินการในกรณีนี้อย่างไร จึงไม่ต้องทำอะไรต่อ หลายท่านถึงกับเปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีในการทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายนั้นเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ถึงขนาดว่านายกรัฐมนตรีมีหน้าที่เฉกเช่นเดียวกับบุรุษไปรษณีย์ทีเดียว โดยมีหน้าที่ต้องทูลเกล้า ฯ ถวายภายในเวลาที่กำหนดเท่านั้น ถ้าไม่ทำภายในกำหนดจะเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ  แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าต้องขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมา แต่ก็ไม่ได้อธิบายว่าเหตุใดจึงสมควรดำเนินการเช่นนั้น

                    ผู้เขียนเห็นว่ากรณีดังกล่าวนั้นหากนำหลัก "หน้าที่โดยปริยาย" มาปรับใช้ ก็จะสามารถอธิบายเหตุและผลของเรื่องดังกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ชัดเจนว่านายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีหน้าที่ต้องนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ทั้งต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในกฎหมายและพระบรมราชโองการในกิจการต่าง ๆ อันเกี่ยวด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน  เมื่อเป็นเช่นนี้ นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องตรวจสอบร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ว่าไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ และชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว ก่อนนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ทุกครั้ง  

                    ถ้ายังมีข้อสงสัยอยู่ว่าร่างกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีก็มีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องดำเนินการหรือประสานงานให้มีการดำเนินการเพื่อให้เกิดความกระจ่างและเป็นที่ยุติเสียก่อนว่าร่างกฎหมายนั้นมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือตราขึ้นโดยถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก่อนที่จะนำร่างกฎหมายนั้นขึ้นทูลเกล้า ฯ แม้การดำเนินการดังกล่าวจะทำให้ไม่สามารถกระทำได้ภายในกำหนดเวลาที่รัฐธรรมนูญ เพราะระยะเวลาดังกล่าวเป็นระยะเวลาที่มีไว้เพื่อเร่งรัดมิให้นายกรัฐมนตรีถ่วงรั้งร่างกฎหมายไว้โดยไม่นำขึ้นทูลเกล้า ฯ โดยปราศจากเหตุผลอันสมควรเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาต่างหาก

                    ถึงแม้เมื่อนายกรัฐมนตรีจะได้ทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยแล้ว หากต่อมานายกรัฐมนตรีทราบถึงข้อบกพร่องหรือความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายดังกล่าว นายกรัฐมนตรีก็มีหน้าที่โดยปริยายเช่นกันที่จะต้องกราบบังคมทูล ฯ เพื่อขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมาโดยพลัน เพื่อมิให้ระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท   

                   สำหรับกรณีที่ใครต่อใครเปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีในการทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยตามรัฐธรรมนูญฯ ว่าเหมือนกับการส่งจดหมายของบุรุษไปรษณีย์นั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นการเปรียบเทียบในสิ่งที่เปรียบเทียบกันไม่ได้ เพราะการที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในกฎหมายและพระบรมราชโองการในกิจการต่าง ๆ อันเกี่ยวด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน ทำให้นายกรัฐมนตรีต้องมี "ความรับผิดชอบ" (Accountability) ต่อทั้งรัฐสภาและต่อพระมหากษัตริย์ในการนำความขึ้นกราบบังคมทูล ฯ หน้าที่ของนายกรัฐมนตรีในเรื่องดังกล่าวจึงกอปรด้วยความรับผิดชอบที่สูงยิ่ง หาใช่การรับส่งหนังสือแบบปกติธรรมดาไม่

                    คิดอย่างมีเหตุมีผลกันบ้างเถิด บ้านเมืองจะได้มีความสงบสุข. 

วันศุกร์ที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2561

Outsourcing โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

ผู้เขียนมีข้อสังเกตประการหนึ่งเกี่ยวกับเรื่องทุจริตในการก่อสร้าง นั่นก็คือการก่อสร้างตาม “แบบมาตรฐาน” ที่หน่วยงานกลางกำหนด มักจะมีข้อร้องเรียนเกี่ยวกับการทุจริตมากกว่าเรื่องอื่น ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเด็นราคา ประเด็นการก่อสร้างล่าช้า ประเด็นการตรวจรับงาน
ในเรื่องราคานั้น แน่นอนว่าเมื่อเป็นแบบมาตรฐาน ราคาค่าก่อสร้างจึงเป็นราคามาตรฐานไปโดยอัตโนมัติตามที่หน่วยงานกลางผู้ออกแบบเป็นผู้กำหนด ซึ่งส่วนใหญ่ก็จะอิงตามราคาวัสดุอุปกรณ์ในกรุงเทพฯ 

แต่การก่อสร้างจริงตามแบบมาตรฐานนั้น มิได้จำกัดเฉพาะในกรุงเทพฯ หากกระจายไปทั่วประเทศ ซึ่งมีปัจจัยเกี่ยวข้องกับค่าขนส่งวัสดุและอุปกรณ์ก่อสร้าง และกำไรของผู้ประกอบการ เข้าไปด้วย ยิ่งก่อสร้างในท้องที่ห่างไกล ต้นทุนนี้ก็จะเพิ่มสูงขึ้น  ดังนี้ เมื่อมีการเสนอราคา ราคาที่เสนอจึงแตกต่างกันไป ผู้คนมากมายที่ไม่เข้าใจจึงถูกชักจูงให้เข้าใจผิดหรือเชื่อไปได้ง่าย ๆ ว่า แบบก็เหมือนกัน แต่ทำไมเสนอราคาถูกแพงต่างกัน มันต้องมีการทุจริตแน่ ๆ ประสบการณ์ตรงของผู้เขียนทำให้ทราบว่าคนเชื่อแบบนี้กันเยอะนะครับ เอะอะก็ทุจริต ว่าไปนั่น 

สังคมเรา "เชื่อง่าย" ครับ

อีกปัจจัยหนึ่งที่มีผลกระทบต่อราคาอย่างมีนัยสำคัญคือ “สถานที่ก่อสร้าง” เพราะแบบก่อสร้างที่กำหนดเป็นแบบกลาง แต่สถานที่ก่อสร้างนั้นมีสภาพที่แตกต่างหลากหลาย แม้กระทั่งในจังหวัดอำเภอเดียวกันก็ไม่เหมือนกัน เมื่อประกอบกับไม่มี “กระบวนการตรวจสอบสถานที่ก่อสร้าง” ให้ละเอียดรอบคอบก่อนมีการเสนอราคา อย่างมากก็พาไปดูที่ ไม่มีการทดสอบสภาพดินสภาพชั้นดิน ต่อเมื่อทำสัญญาจ้างไปแล้วและลงมือก่อสร้างจริงนั่นแหละจึงจะทราบว่าต้องมีการปรับแบบให้สอดคล้องกับพื้นที่ก่อสร้างซึ่งโดยมากก็มักจะเพิ่มขึ้น ต้องมีการเจรจาต่อรองกันเพื่อปรับแบบและแก้ไขสัญญา เวลาก่อสร้างก็ขยายไป งานก็ล่าช้า และเมื่อมีการแก้ไขสัญญาและวงเงินเพื่อให้สอดคล้องกับเนื้องาน จึงเกิดข้อครหาอยู่เนือง ๆ ว่ามีการเอื้อประโยชน์ให้คู่สัญญาหรือไม่ ตรวจสอบกันวุ่นวาย ผู้เกี่ยวข้องกินไม่ได้นอนไม่หลับ

มีไม่น้อยนะครับที่เมื่อมีการร้องเรียนว่าทุจริต จะหยุดการก่อสร้างไว้ก่อนกันเหนียว รอเขาตรวจสอบให้ยุติก่อนค่อยทำต่อ งานมันก็ล่าไปเรื่อย ๆ

จะว่าไป “การเลือกสถานที่ก่อสร้าง” ก็เป็นส่วนสำคัญไม่แพ้ “การตรวจสอบสถานที่ก่อสร้าง” นะครับ มันกระทบหลายอย่าง เช่น ขวางทางน้ำไหลหรือไม่ สร้างแล้วจะส่งผลให้เกิดการพัฒนาพื้นที่โดยรอบอย่างยั่งยืนได้อย่างไร ฯลฯ  ไม่ได้กระทบเพียงราคาและเทคนิคการสร้าง การเลือกสถานที่ก่อสร้างจึงไม่ควรพิจารณาเพียงเพราะว่าเป็นที่ว่าง หากต้องพิจารณาด้วยว่าที่ว่างนั้นมันเหมาะสมที่จะสร้าง “อะไร” ลงไปหรือไม่ 

ยกตัวอย่างว่ามีที่ว่างอยู่แปลงหนึ่ง แต่สภาพดินอ่อน ก็ไม่ควรเอาไปสร้างสถานที่ที่ต้องรับน้ำหนักมาก ๆ หรือมีผู้ไปใช้บริการมาก เพราะมันเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดความเสียหายขึ้น ต้องเสียค่าบำรุงรักษาสูง บางที่ก็ดินแข็งโป๊ก ตอกเข็มไม่ลง เป็นต้น 

เผลอ ๆ ไม่ต้องสร้างอะไร แค่ไปจัดภูมิทัศน์ให้ดี ปลูกต้นไม้ต้นไร่เข้าไปให้เป็นระบบระเบียบ ไม่สกปรกรกรุงรัง ไม่มีหาบเร่แผงลอยไปยึดหัวหาดทำมาค้าขายโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะมีประโยชน์ต่อชุมชนและสังคมโดยรอบมากกว่า อันนี้คิดเป็นตัวเงินไม่ได้ แต่เป็นผลที่พึงประสงค์มากกว่าตัวเงิน มันคือ "ความอยู่เย็นเป็นสุข" 

สังเกตไหมเล่าครับว่าคนโบราณท่านพิถีพิถันกับการเลือกสถานที่ก่อสร้างมาก ว่ามี “ชัยภูมิ” ที่เหมาะสมกับสิ่งที่จะสร้างหรือไม่ ไม่ใช่คิดเพียงว่าที่ตรงนั้นว่างอยู่ นึกอยากสร้างอะไรก็ของบประมาณมาเตรียมไว้เพื่อก่อสร้าง หลายกรณีนะครับที่คิดเพียงเท่านี้แล้วของบประมาณมาดำเนินการ ถึงเวลาเข้าทำไม่ได้ ต้องขอยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลงโครงการก็มี เสียเวลามาก

การตรวจรับงานก็เป็นเรื่องหนึ่งที่มีข้อครหาอยู่เสมอว่าทุจริต งานตรวจรับนี่เสี่ยงจริงไรจริงครับพี่น้อง ใครไม่เคยเป็นกรรมการตรวจรับไม่รู้หรอก เหตุผลก็คือเกณฑ์การตั้งกรรมการตรวจรับนี่เขาใช้ "ตำแหน่ง" เป็นหลักครับ ไม่ใช่ "ความรู้ความสามารถในเรื่องที่ตรวจรับ" แปลกแต่จริง ไม่รู้ทำไมเหมือนกัน หรือเคยทำ กันมา ก็จงทำต่อไปก็ไม่รู้ได้

ยิ่งคนตรวจรับไม่ได้มีความรู้ในเรื่องที่ตรวจรับนี่ยิ่งน่าสงสาร พลาดพลั้งได้ง่ายมาก เพราะไหนจะต้องทำงานประจำ แล้วต้องปลีกไปตรวจงาน จึงยากครับที่จะตรวจละเอียด บางทีไปดูเขาเทปูนไปแล้ว จะไปรู้ได้อย่างไรว่าเหล็กครบหรือเปล่า ครั้นจะให้เขาทุบก็เกรงว่างานจะล่าช้า เขาก็จะฟ้องร้องเอา ท่อระบายน้ำมีอะไรอุดไหมก็ไม่รู้ ตอนแรก ๆ ใช้ไปก็ไม่รู้หรอกครับ จนมันตันแล้วทุบจะซ่อมนั่นแหละจึงจะรู้ กรรมแท้ ๆ 

ส่วนตัว ผู้เขียนเห็นว่าแบบก่อสร้างมาตรฐานนั้นควรเลิกไปได้แล้ว ควร outsource ให้ภาคเอกชนเป็นผู้ออกแบบเป็นแห่ง ๆ มากกว่า เพราะตอนนี้เรามีคนเรียนจบทางนี้มามากมาย ฝีมือก็เยี่ยม ๆ ไอเดียดี ๆ ทั้งนั้น ไม่งั้นไม่ได้ใบประกอบวิชาชีพมาหรอก ถ้า outsource ได้ ก็น่าจะจ้างงานได้มาก อีกทั้งแบบอาคารสถานที่ต่าง ๆ นั้น ไม่ต้องเหมือนกันก็ได้ หลักคิดคือสร้างอะไรขึ้นมานี่มันจะมีอายุการใช้งานหลายสิบปี บางทีเป็นร้อยปี สิ่งเหล่านี้จึงควรมีความเป็นเอกลักษณ์ (iconic) ของพื้นที่ ยิ่งถ้าผูกโยงกับอัตลักษณ์ของท้องที่ ท้องถิ่น หรือชุมชนด้วยก็จะยิ่งงดงาม แบบมาตรฐานในทัศนะของผู้เขียนจึงไม่ส่งเสริมให้มีการใช้ความคิดสร้างสรรค์ (creativity) มาพัฒนานวัตกรรม (innovation)

เรื่องการคัดเลือกสถานที่ก่อสร้างก็สำคัญ เพราะรัฐสามารถใช้การก่อสร้างสถานที่ราชการหรือหน่วยงานของรัฐเป็นตัวนำการพัฒนาพื้นที่ได้  ส่วนการจัดให้มีการทดสอบสภาพพื้นที่จริงก่อนการเสนอราคานั้น นอกจากจะทำให้การเสนอราคาใกล้เคียงกับความเป็นจริงยิ่งขึ้นแล้ว ยังทำให้การก่อสร้างต่าง ๆ ไม่ต้องล่าช้าเพราะต้องแก้ไขสัญญากันตลอดเวลาด้วย 

การควบคุมงานก็น่าจะ outsource ให้เอกชนทำได้เช่นกันเพราะมีสภาวิชาชีพควบคุมอยู่แล้ว ถ้าทำได้ก็จะมีการจ้างงานมากขึ้น ทั้งจะทำให้การควบคุมงานถูกต้องแม่นยำขึ้น เผลอ ๆ คุมงานเก่งเข้าก็ไปรับจ้างคุมงานในต่างประเทศได้ด้วย อีกทั้งข้าราชการก็ไม่ต้องมาพะวักพะวงกับเรื่องที่ตัวเองไม่รู้ และจะได้ไม่ถูกกล่าวหาว่าทุจริต

ชวนคิดครับ.

การประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล โดย นายณรัณ โพธิ์พัฒนชัย


นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ
กองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

๑. บทนำ

                    ในปัจจุบัน ได้มีการนำสินทรัพย์ดิจิทัล (Digital Asset) รูปแบบ Cryptocurrency (เรียกกันว่าเงินดิจิทัล เงินเสมือน หรือเงินคริปโท) และ Digital Token (เหรียญโทเคน โทเคนดิจิทัล หรือดิจิทัลโทเคน) ซึ่งเป็นหน่วยข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ที่ต้องดำเนินการผ่านกระบวนการทางอิเล็กทรอนิกส์อันมีความซับซ้อนมาใช้ในการประกอบธุรกิจและกระทำกิจกรรมทางการเงินและเศรษฐกิจอย่างแพร่หลายมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ประชาชนทั่วไป หรือแม้กระทั่งผู้ถือครองสินทรัพย์ดิจิทัลและผู้ลงทุนสินทรัพย์ดิจิทัลเอง ยังขาดความรู้ความเข้าใจในหลักการและการดำเนินการของสินทรัพย์ดิจิทัล ซึ่งอาจก่อให้เกิดความสับสนและความเสียหายต่อทรัพย์สินส่วนบุคคล และอาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินและเศรษฐกิจได้

                  สินทรัพย์ดิจิทัลไม่มีลักษณะทางกายภาพ ธุรกรรมเกี่ยวกับสินทรัพย์ดิจิทัลทั้งหมดจะกระทำผ่านระบบเครือข่ายคอมพิวเตอร์และทำการประมวลผลเพื่อตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลและยืนยันการทำธุรกรรมนั้น ๆ ด้วยคอมพิวเตอร์ทุกเครื่องที่เชื่อมโยงกันในเครือข่าย  วิธีการบันทึกผลแบบกระจายส่วนนี้ (distributed ledger) ต่างจากระบบการทำธุรกรรมอิเล็กทรอนิกส์ผ่านธนาคารพาณิชย์หรือผู้ให้บริการทางการเงินอื่นที่ใช้อยู่ในปัจจุบันซึ่งเป็นการรวมศูนย์ข้อมูลในเซิร์ฟเวอร์ (server) โดยมีหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจรับผิดชอบการบริหารจัดการข้อมูลดังกล่าว  ในขณะนี้ มีสินทรัพย์ดิจิทัลสองประเภทที่นิยมใช้กันอย่างแพร่หลาย ทั้งที่ใช้เพื่อการเก็งกำไร การแลกเปลี่ยนเพื่อให้ได้มาซึ่งสินค้าและบริการและการระดมทุน กล่าวคือ Cryptocurrency ซึ่งมีราคาหรือมูลค่าซึ่งถือเอาได้ และใช้เป็นสื่อกลางเพื่อซื้อขายแลกเปลี่ยนระหว่างบุคคล เช่น Bitcoin, Ether, Ripple, หรือ Litecoin และ Digital Token ซึ่งเป็นหน่วยแสดงสิทธิในการเข้าร่วมลงทุนในโครงการหรือกิจการหรือเพื่อให้ได้มาซึ่งสินค้าและบริการ เช่น JFIN Coin หรือ Tuk Tuk Pass-A เป็นต้น

๒. การประกอบธุรกิจและการทำธุรกรรมสินทรัพย์ดิจิทัล

                    โดยที่ Cryptocurrency และ Digital Token แต่ละชนิดมีความแตกต่างกันในสิทธิ หน้าที่ และผลประโยชน์ที่ผู้ถือครองสินทรัพย์ดิจิทัลนั้น ๆ พึงได้รับ ประกอบกับกระแสและความเชื่อในระดับราคาซื้อขายของสินทรัพย์ดิจิทัลบางชนิดที่ปรับตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว จึงเริ่มมีผู้ประกอบการธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับสินทรัพย์ดิจิทัลในลักษณะให้บริการและอำนวยความสะดวกในการทำธุรกรรมระหว่างผู้ระดมทุน ผู้ค้าสินทรัพย์ดิจิทัล และประชาชนทั่วไปอย่างแพร่หลายมากขึ้น โดยอาจสรุปโครงสร้างการประกอบธุรกิจและการทำธุรกรรมสินทรัพย์ดิจิทัลในประเทศไทยได้ดังนี้

                   ประเภทของธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัลที่เปิดดำเนินการเป็นประเภทแรกในประเทศไทยคือธุรกิจผู้ค้าคริปโทเคอร์เรนซี (Cryptocurrency dealer) ให้บริการรับซื้อและขาย Cryptocurrency โดยหากำไรจากส่วนต่างของราคาซื้อและราคาขายเป็นหลัก (อาจมีการเก็บค่าธรรมเนียมการให้บริการด้วยก็ได้) ในลักษณะเดียวกับผู้ค้าเงินตราต่างประเทศ (Forex dealer) ในประเทศไทยมีผู้ค้า Cryptocurrency รายใหญ่สองรายคือ Coins.co.th และ Bitcoin.co.th ทั้งสองรายให้บริการซื้อขาย Cryptocurrency ชนิด Bitcoin เป็นหลัก และมีบริการโอนเงินเข้าและออกจากบัญชีธนาคารของลูกค้าไปสู่กระเป๋าเงินดิจิทัล (digital wallet) ของผู้ให้บริการซึ่งมีทั้งลูกค้าชาวไทยและต่างประเทศสมัครเป็นสมาชิกและมีบัญชีซื้อขายส่วนตัวรวมกันกว่าหนึ่งล้านบัญชี โดยจุดประสงค์หลักของการใช้บริการเพื่อการโอนเงินข้ามประเทศได้อย่างสะดวกรวดเร็วและมีค่าใช้จ่ายต่ำกว่าการโอนเงินผ่านธนาคารพาณิชย์

                   ผู้ที่ประสงค์จะถือครองสินทรัพย์ดิจิทัลเพื่อการลงทุนมักนำเงินบาทมาแลกเปลี่ยนเป็นสินทรัพย์ดิจิทัลไม่ว่าจะเป็น Cryptocurrency หรือ Digital Token จากศูนย์ซื้อขายสินทรัพย์ดิจิทัล (Electronic trading platform) ซึ่งให้การอำนวยความสะดวกในการจับคู่ผู้ที่ต้องการซื้อและผู้ที่ต้องการขายสินทรัพย์ดิจิทัลชนิดเดียวกัน โดยเก็บค่าธรรมเนียมการให้บริการเป็นการค้าปกติ ในลักษณะเทียบเคียงได้กับตลาดหลักทรัพย์ (stock exchange)  แม้ว่าในปัจจุบัน นักลงทุนเป็นผู้ส่งคำสั่งซื้อขายผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ออนไลน์ด้วยตัวเอง แต่แนวโน้มของการพัฒนาตลาดซื้อขายสินทรัพย์ลำดับรองบ่งชี้ว่าในอนาคตอาจมีธุรกิจประเภทนายหน้าซื้อขายสินทรัพย์ดิจิทัล (Digital asset broker) ให้บริการเป็นนายหน้าหรือตัวแทนเพื่อซื้อขายสินทรัพย์ดิจิทัลให้แก่ผู้อื่นด้วย  สำหรับศูนย์ซื้อขายสินทรัพย์ดิจิทัลในประเทศไทยมีอยู่หลายราย แต่มีสองรายหลักที่ได้รับความนิยมจากผู้ลงทุนทั้งชาวไทยและต่างประเทศคือ Bx.in.th และ Tdax.com โดยมีปริมาณซื้อขายรวมรายวันประมาณ ๑๕๐ ล้านบาท และ ๕๐ ล้านบาทตามลำดับ

                   นอกเหนือจากการลงทุนในตลาดลำดับรอง ผู้ลงทุนสามารถเลือกลงทุนได้ในตลาดแรก (primary market) กล่าวคือ การซื้อ Digital token ออกใหม่ที่มีการเสนอขายต่อประชาชนเป็นการทั่วไป (Initial Coin Offerings หรือ ICO) โดยผู้เสนอขายอาจนำ Cryptocurrency หรือเงินบาทที่ได้จากการระดมทุนไปพัฒนาสินค้า โครงการ หรือบริการ โดยเสนอผลประโยชน์ในสินค้า โครงการ บริการ หรือสิทธิอื่นใดต่อผู้ลงทุนเป็นการตอบแทน การทำ ICO อาจเทียบเคียงลักษณะได้กับการเสนอขายหลักทรัพย์ที่ออกใหม่ต่อประชาชน (Initial Public Offering หรือ IPO)  เพื่อให้การเสนอขาย Digital token ต่อประชาชนได้มาตรฐานและมีความน่าเชื่อถือ ผู้เสนอขายจะทำการเสนอขายผ่านผู้ให้บริการคัดกรอง (ICO portal) โดยต้องมีการส่งข้อมูลเกี่ยวกับผู้เสนอขาย การดำเนินกิจการ โครงการ หรือสินค้าและบริการ เพื่อให้ผู้ลงทุนพิจารณา (white paper) ซึ่งอาจเทียบเคียงลักษณะได้กับหนังสือชี้ชวนสำหรับการเสนอขายหลักทรัพย์ (prospectus)  ในขณะนี้ มีการเสนอขาย Digital Token โดยบริษัทไปแล้วอย่างน้อยสองรายคือ OmiseGo (โอมิเซะโกะ) ซึ่งเป็นการระดมทุนจำนวน ๒๕ ล้านดอลล่าร์สหรัฐ (หรือประมาณ 800 ล้านบาท) เพื่อสร้างระบบชำระเงิน โอนเงินและการให้บริการธุรกรรมทางธนาคารอื่น ๆ ผ่านระบบบล็อคเชน อย่างไรก็ตามการออกเสนอขายเหรียญ OMG ของ OmiseGo เมื่อกลางปี พ.ศ. ๒๕๖๐ ที่ผ่านมา ไม่ได้กระทำผ่าน ICO Portal ของไทยและกว่าร้อยละ ๙๐ ของปริมาณการซื้อขายเหรียญ OMG เกิดขึ้นในต่างประเทศ  นอกจากนั้นยังมีบริษัทเจเวนเจอส์ (J Ventures Co. Ltd.) ซึ่งทำการเสนอขายโทเคนดิจิทัล (JFin Coin) จำนวน 100 ล้านหน่วย ในราคาหน่วยละ 20 เซนต์ (US cents) รวมมูลค่ากว่า 600 ล้านบาท และได้ทำการเปิดจองล่วงหน้าผ่านระบบคัดกรองของผู้ให้บริการศูนย์ซื้อขาย Tdax เมื่อวันที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา นอกจากนี้ ยังมีผู้ประกอบกิจการในประเทศไทยแสดงความจำนงเสนอขาย Digital Token อีก ๕-๖ รายภายในปี พ.ศ. ๒๕๖๑ นี้

                   อย่างไรก็ตาม ยังมีธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับสินทรัพย์ดิจิทัลอีกหลายประเภท เช่น การประกอบกิจการสร้างโรงงานถลุงบิทคอยน์หรือ Cryptocurrency ประเภทอื่นใดที่ต้องใช้การถลุงเพื่อให้ได้มาซึ่ง Cryptocurrency สกุลนั้น ๆ การให้บริการจัดเก็บและบริหารจัดการสินทรัพย์ดิจิทัล (Custodian หรือ digital wallet) ซึ่งอาจเป็นบริการหนึ่งที่ศูนย์ซื้อขายสินทรัพย์ดิจิทัลหรือผู้ค้าสินทรัพย์ดิจิทัลจัดให้มีหรือเป็นผู้ให้บริการแยกต่างหากเฉพาะการจัดเก็บและการบริหารจัดการสินทรัพย์ดิจิทัลก็ได้ และระบบการชำระเงินด้วย Cryptocurrency เป็นต้น  อย่างไรก็ดี ในประเทศไทย ธุรกรรมสินทรัพย์ดิจิทัลที่กระทำกันอย่างแพร่หลายมากที่สุดในขณะนี้คงหนีไม่พ้น การเก็งกำไรมูลค่าและราคาของ Cryptocurrency และ Digital token ซึ่งผู้ลงทุนสามารถเลือกลงทุนได้ในตลาดแรกจากผู้เสนอขาย Digital token ผ่านกระบวนการ ICO หรือซื้อขายแลกเปลี่ยนสินทรัพย์ดิจิทัลในตลาดรอง  แนวทางการควบคุมและกำกับจึงต้องเป็นไปเพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพของการทำธุรกรรมสินทรัพย์ดิจิทัล การรักษาเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ และป้องกันภัยอันตรายในทรัพย์สินของประชาชนจากการโจรกรรมทางคอมพิวเตอร์  เพื่อเป็นตัวอย่างแสดงให้เห็นถึงแนวทางการกำกับควบคุมดังกล่าวที่มีการปฏิบัติใช้อยู่ในปัจจุบัน ในตอนต่อไปกองพัฒนากฎหมายขอเสนอข้อมูลเบื้องต้นเปรียบเทียบแนวทางการกำกับและควบคุมในต่างประเทศ โดยเฉพาะในประเทศที่เป็นผู้นำด้านนวัตกรรมสินทรัพย์ดิจิทัล.

วันอาทิตย์ที่ 18 มีนาคม พ.ศ. 2561

การพัฒนากฎหมายให้ทันต่อการพัฒนาทางเทคโนโลยี โดย นางสาวกัลยา เกียรติถาวรชัย*


                      ผู้เขียนได้มีโอกาสเข้าร่วมการประชุม Technology Law Conference ของสมาคมเนติบัณฑิตระหว่างประเทศ (IBA) ในระหว่างวันที่ ๑๘-๑๙ พฤษภาคม ๒๕๖๐ ณ กรุงเซาเปาโล ประเทศบราซิล โดยหัวข้อหลักของการอภิปรายในการประชุม IBA 5th Biennial Technology Law Conference มุ่งเน้นเกี่ยวกับเทคโนโลยีกับกฎหมาย โดยเฉพาะเทคโนโลยีที่ถูกนำมาปรับใช้กับชีวิตประจำวันของมนุษย์ เทคโนโลยีต่าง ๆ เหล่านี้จะทำให้การดำรงชีวิตของมนุษย์ง่ายขึ้น และแม้เทคโนโลยีจะมีประโยชน์อย่างมากมายแต่ก็อาจส่งผลในทิศทางตรงกันข้ามได้ในขณะเดียวกัน ในการประชุมครั้งนี้จึงเป็นการกระตุ้นให้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้มองเห็นปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการใช้เทคโนโลยีในชีวิตประจำวันที่มีผลจากการพัฒนาภายในเวลาอันรวดเร็ว กฎระเบียบต่าง ๆ จึงมีส่วนเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ นักกฎหมายเองจึงมีความจำเป็นต้องตามให้ทันต่อความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว บทความนี้จึงเสมือนเป็นการทำความเข้าใจเบื้องต้นว่าเทคโนโลยีที่ประเทศต่าง ๆ ใช้นั้น ก้าวหน้าไปในทิศทางใด กฎหมายควรไปในทิศทางใดเพื่อให้สามารถตอบโจทย์ความเปลี่ยนแปลงอันรวดเร็วดังกล่าว

                    ๑. ระบบหุ่นยนต์อัตโนมัติและสมองกลอัจฉริยะ (Robotic Autonomous Systems (RAS) and artificial intelligence[๑] (AI))

                    การใช้ชีวิตของมนุษย์ในปัจจุบันมีความเกี่ยวข้องกับระบบหุ่นยนต์อัตโนมัติ (RAS) และสมองกลอัจฉริยะ (AI) ไม่มากก็น้อย หุ่นยนต์เป็นเครื่องจักรกลที่มนุษย์สร้างขึ้นที่สามารถเคลื่อนไหวได้เองหรือผ่านทางคำสั่งของมนุษย์ ส่วนสมองกลอัจฉริยะเป็น software หรือโปรแกรมคอมพิวเตอร์ หรือชุดคำสั่งที่เขียนขึ้นด้วยภาษาคอมพิวเตอร์ที่สามารถเรียนรู้และสามารถพัฒนาตัวของมันเองได้ หุ่นยนต์บางรุ่นมีการนำสมองกลมาใช้ร่วมด้วยทำให้หุ่นยนต์ดังกล่าวมีความสามารถในการพัฒนาระบบการทำงานอัตโนมัติของตัวหุ่นยนต์เองได้ ซึ่งการนำเอาสมองกลมาใช้ร่วมกับหุ่นยนต์เป็นผลงานการวิจัยที่สำคัญและทำให้การทำงานของหุ่นยนต์มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นโดยเฉพาะในเรื่องการประมวลผลต่าง ๆ  อย่างไรก็ตาม ด้วยคุณสมบัติที่ฉลาดเกินมนุษย์ (superintelligence) นี่เองทำให้เกิดความกังวลว่าหุ่นยนต์สมองกลดังกล่าวจะสามารถเปลี่ยนแปลงและพัฒนาตัวมันเองได้อย่างรวดเร็วโดยมนุษย์ไม่สามารถควบคุมได้[๒]

                ๒. ระบบหุ่นยนต์อัตโนมัติกับการใช้ชีวิตประจำวันของมนุษย์ (Robotic Autonomous Systems (RAS) and the Human Being)[๓]

                    เป็นที่ทราบกันอยู่แล้วว่าชีวิตประจำวันของมนุษย์ในปัจจุบันเกี่ยวข้องกับ RAS และ AI ไม่มากก็น้อย ดังจะเห็นได้จากปริมาณการใช้ smartphone ที่มีแนวโน้มว่าจะมีผู้ใช้มากขึ้นในทุก ๆ ปี หรือการที่มีผู้ใช้ internet เพิ่มมากขึ้นทุก ๆ ปี เช่นเดียวกับการติดต่อสื่อสารแบบชุมชนออนไลน์ (social network)  นอกจากนี้ ตัวอย่างของ AI ที่อยู่ในรูปแบบอื่นคือ โดรน (Drone) หรือที่เรียกว่า อากาศยานไร้คนขับ UAV (Unmanned Aerial Vehicle) ก็ถูกนำมาประยุกต์ใช้กับงานภาคการเกษตร เช่น ใช้โดรนฉีดปุ๋ย พ่นสารเคมี หรือใช้โดรนในการค้นหาและช่วยชีวิตผู้ประสบภัยในพื้นที่ที่เข้าถึงยาก[๔]

                    จากการใช้ RAS และ AI ที่มากขึ้นนี้เองทำให้เกิดคำถามว่า เครื่องจักรกลเหล่านี้จะเข้ามาแทนที่แรงงานมนุษย์หรือไม่ The World Economic Forum ได้ทำนายเอาไว้ว่าสมองกลเหล่านี้จะทำให้งานบางประเภทหายไป บริษัทชั้นนำบางแห่งจะจ้างพนักงานที่เป็นหุ่นยนต์มาทำหน้าที่ระดับหัวหน้างาน  นอกจากนี้ หุ่นยนต์ยังอาจเข้ามามีบทบาทกับด้านการแพทย์ โดยเฉพาะนำมาใช้ในการผ่าตัดและการรักษาคนไข้ เป็นต้น

                    ๓. ระบบหุ่นยนต์อัตโนมัติกับกฎหมาย Robotic Autonomous Systems (RAS) and the Law[๕]

                    เป็นที่ทราบกันดีแล้วว่าในปัจจุบันซึ่งเป็นยุคศตวรรษที่ ๒๑ ของอุตสาหกรรม ๔.๐ ซึ่งเป็นรูปแบบ Cyber-Physical Systems โดยธุรกิจต่าง ๆ จะมีการนำหุ่นยนต์เข้ามาใช้แทนแรงงานมนุษย์มากยิ่งขึ้นเนื่องจากเป็นการลดต้นทุนในการผลิตลงได้ถึง ๑๘-๓๓% และสามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตได้ถึง ๓๐% จากข้อมูลดังกล่าวนี้เองทำให้มีแนวโน้มในการลงทุนด้านระบบ Robotic Autonomous System มากยิ่งขึ้นทุกปี จากการที่หุ่นยนต์เข้ามามีบทบาทในธุรกิจรวมถึงชีวิตประจำวันของมนุษย์ ทำให้มีความจำเป็นต้องมีการศึกษาถึงจริยธรรมและประเด็นทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับหุ่นยนต์ โดยสหภาพยุโรปได้ทำการศึกษาในเรื่องดังกล่าวและมี Guidelines for Regulating Robotics – September ๒๐๑๔ (Robolaw) เพื่อวิเคราะห์ประเด็นเกี่ยวกับจริยธรรมและกฎหมายด้านการใช้หุ่นยนต์และอาจนำไปตราเป็นกฎหมายของสหภาพยุโรปและกฎหมายภายในของประเทศสมาชิก[๖] โดยประเด็นที่สำคัญของ Robolaw คือ กฎหมายต่าง ๆ ที่มีอยู่เพียงพอกับการนำเทคโนโลยีหุ่นยนต์มาใช้หรือไม่ และการนำหุ่นยนต์เข้ามาเกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันจะมีผลต่อมาตรฐาน คุณค่า และรูปแบบของการปฏิสัมพันธ์กันของบุคคลหรือกลุ่มบุคคล รวมทั้งการถ่ายทอดแนวคิด การเรียนรู้ หรือแนวทางของการปฏิบัติต่อกันและกันเพียงใด

                    สภายุโรปได้มีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายด้านดังกล่าวว่าจะต้องคำนึงถึง จริยธรรม มาตรฐาน ความปลอดภัย และการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล  อย่างไรก็ตาม เนื่องจากเรื่อง Robotic Autonomous System ยังมีข้อถกเถียงที่ยังไม่เป็นที่ยุติ เช่น นิยามของคำว่าหุ่นยนต์อัจฉริยะ “smart robots” การจดทะเบียนหุ่นยนต์อัจฉริยะ ประมวลจริยธรรมของวิศวกรรมหุ่นยนต์ และสถานะทางกฎหมายของหุ่นยนต์

                    ผลจากความพยายามหาทางออกในเรื่องดังกล่าว ท้ายที่สุดกรรมการกิจการกฎหมายแห่งรัฐสภายุโรป (European Parliament's legal affairs committee) ได้วางแนวทางในประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวกับสถานะทางกฎหมายของหุ่นยนต์และ AI สำหรับประเทศสมาชิกว่าเป็นบุคคลอิเล็กทรอนิกส์ (Electronic Persons) นอกจากนี้ ยังกำหนดแนวทางของกฎหมายว่าด้วยหุ่นยนต์สำหรับประเทศสมาชิก ดังนี้[๗]
                    ๑. หุ่นยนต์ทุกตัวควรมีปุ่มหยุดการทำงาน (emergency switch /kill switch) เพราะ AI ถูกสร้างขึ้นมาให้มันมีความสามารถในการพัฒนาตัวมันเองและมีความฉลาดมากขึ้นจนอาจเป็นอันตรายต่อมนุษย์ และจะต้องไม่ผลิตหุ่นยนต์เพื่อวัตถุประสงค์ในการทำร้ายมนุษย์ด้วยกันเอง
                    ๒. ห้ามกำหนดเรื่องความรู้สึกให้กับหุ่นยนต์ เนื่องจากหุ่นยนต์ที่ผลิตขึ้นไม่ควรมีความรู้สึกด้านอารมณ์ความรักได้เหมือนกับมนุษย์
                    ๓. ต้องมีการทำประกันสำหรับหุ่นยนต์ขนาดใหญ่ โดยผู้ที่อยู่ในบังคับที่จะต้องทำประกันคือผู้เป็นเจ้าของหุ่นยนต์และบริษัทผู้ผลิตหุ่นยนต์ ซึ่งบุคคลทั้งสองจะต้องรับผิดชอบกับทุกปัญหาที่อาจเกิดขึ้นกับกรณีชุดคำสั่งของตัวหุ่นยนต์เกิดขัดข้อง ในกรณียานยนต์ไร้คนขับก็ต้องถูกบังคับให้ต้องทำประกันด้วยเช่นเดียวกัน
                    ๔. ต้องมีการกำหนดให้หุ่นยนต์มีสิทธิและหน้าที่บางประการเหมือนบุคคลทั่วไป เนื่องจากได้มีการกำหนดสถานะทางกฎหมายเป็นบุคคลอิเล็กทรอนิกส์เอาไว้แล้ว โดยในกรณีการกำหนดให้ต้องมีความรับผิด หุ่นยนต์จะต้องรับผิดร่วมกับเจ้าของและผู้พัฒนาหุ่นยนต์ รวมทั้งมีหน้าที่ต้องเสียภาษีด้วยซึ่งในประเด็นนี้เป็นประเด็นที่ถกเถียงกันมากในการวางแนวทางเกี่ยวกับหุ่นยนต์ของสหภาพยุโรป แต่ข้อเสนอเรื่องการเสียภาษีดังกล่าวเกิดขึ้นเพื่อลดผลกระทบทางสังคมจากการที่แรงงานคนถูกเลิกจ้างเพราะมีการนำหุ่นยนต์มาใช้ทำงานแทน รัฐสภายุโรปจึงเสนอว่าหุ่นยนต์ควรต้องจ่ายเงินสมทบประกันสังคม (Social Security Contribution) และเสียภาษีเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดาด้วยเช่นกัน

                    นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ Universal Basic Income คือแนวคิดที่รัฐนั้นทำการจ่ายเงินให้กับประชาชนเป็นจำนวนเท่า ๆ กันทุกคนในแต่ละเดือน (ซึ่งเป็นคำตอบให้กับปัญหาการตกงานจากความก้าวหน้าของเทคโนโลยีโดยนำหุ่นยนต์มาใช้แทนแรงงานมนุษย์ดังกล่าว) และให้ประชาชนแต่ละคนสามารถนำเงินเหล่านั้นไปใช้ได้ โดยรัฐจะจ่ายมากหรือน้อยก็ขึ้นอยู่กับนโยบายของแต่ละรัฐ และการที่ระบบนี้จะเกิดขึ้นได้นั้นก็หมายถึงการที่หุ่นยนต์นั้นได้เข้าไปทำงานพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของมนุษย์ทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นการจัดการปัจจัยสี่ให้ครบถ้วน การจัดการสาธารณูปโภค และอื่น ๆ อีกมากมายจนมนุษย์เพียงแต่รอรับผลผลิตจากหุ่นยนต์ก็สามารถดำรงชีพได้แล้ว[๘] และรายได้ที่รัฐมอบให้กับประชาชนทุกคนอย่างถ้วนหน้าจะเป็นเหมือน “ฐาน” อันใหม่ ที่ช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตไม่ให้ต้องมีใครตกลงไปสู่ความยากจนอีก[๙]

                    อย่างไรก็ตาม แม้สหภาพยุโรปจะได้มีการกำหนดแนวทางดังที่ได้กล่าวมาแล้ว แต่ยังอาจไม่ครอบคลุมกับปัญหาที่เกี่ยวกับหุ่นยนต์ทั้งหมด และไม่เพียงแต่ประเทศในแถบยุโรปเท่านั้น ประเทศแถบละตินอเมริกาและในหลาย ๆ ประเทศก็ได้มีการศึกษา การเตรียมความพร้อม รวมทั้งพัฒนากฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีใหม่ ๆ ที่จะส่งผลกระทบต่อสังคมในอนาคตแล้วด้วย

                    ในประเทศอังกฤษก็มีการศึกษาเกี่ยวกับ “Robotics and Artificial Intelligence[๑๐] ในเรื่องการนำหุ่นยนต์มาใช้กับสังคมและด้านเศรษฐกิจ ซึ่งมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าหุ่นยนต์จะทำให้มนุษย์ตกงานมากขึ้นหรือไม่ เนื่องจากหุ่นยนต์สามารถทำงานได้เร็วกว่ามนุษย์ ในขณะที่มีการโต้แย้งว่า Artificial Intelligence ไม่สามารถแทนที่นักวิทยาศาสตร์ได้ แต่มันเป็นเพียงผู้ที่ช่วยการทำงานของมนุษย์ให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น และประเด็นเกี่ยวกับจริยธรรมและกฎหมาย ซึ่งมีข้อพิจารณาหกประเด็น คือ เรื่องการควบคุมและความปลอดภัย การลดอคติ ความเป็นส่วนตัวและความยินยอมเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคล ความรับผิด มาตรฐานระบบการจัดการ และกฎระเบียบ และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน รายงานการศึกษาชิ้นนี้ได้มีข้อเสนอแนะแก่รัฐบาลว่ารัฐบาลควรมียุทธศาสตร์ด้านดิจิตอล พร้อมทั้งให้การสนับสนุนการศึกษาด้านเทคโนโลยีให้มากขึ้นเพื่อให้สามารถแก้ปัญหาการขาดทักษะด้านดิจิตอล (digital skills crisis) เพื่อรองรับเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงก้าวหน้าไปอย่างรวดเร็ว

                    สำหรับด้านการจัดการให้เป็นมาตรฐานและการออกกฎระเบียบที่เกี่ยวกับสมองกลอัจฉริยะ (Artificial Intelligent) นั้น การพิจารณามิติด้านจริยธรรม มิติทางสังคมและกฎหมาย เป็นเรื่องสำคัญที่ต้องคำนึงถึง รายการงานศึกษาชิ้นนี้ได้มีข้อเสนอแนะว่าควรตั้งคณะกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งประกอบด้วยผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมาย ด้านสังคม ด้านปรัชญา ด้านคอมพิวเตอร์ ด้านคณิตศาสตร์ และด้านวิศวกรรมศาสตร์ เพื่อพิจารณามิติทางสังคม จริยธรรมและการบังคับใช้กฎหมาย โดยต้องประสานงานร่วมกับ Council of Data Ethics ด้วย รายงานฉบับนี้ยังเสนอแนะว่าควรตั้ง RAS Leadership Council โดยประกอบด้วยภาควิชาการ ภาคอุตสาหกรรม และภาคราชการเพื่อดำเนินการเกี่ยวกับการศึกษาวิจัยยุทธศาสตร์ระบบหุ่นยนต์และระบบอัตโนมัติ ซึ่งคณะกรรมการชุดดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ด้านดิจิตอลด้วย และผลจากการพัฒนากฎระเบียบในด้านดิจิตอลดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ประเทศอังกฤษได้มีการตราพระราชบัญญัติเทคโนโลยียานพาหนะและการบิน (Vehicle Technology and Aviation Bill 2016-17) ระเบียบเกี่ยวกับการจัดระเบียบการเดินอากาศ (Air Navigation Order 2016 (ANO) and Regulations) เป็นต้น

                    ประเด็นที่ชวนคิดและน่าติดตามกันต่อไปคือ คณะกรรมการสหภาพยุโรปจะมีการออก Directive ที่เกี่ยวกับความรับผิดทางแพ่งของหุ่นยนต์หรือไม่ และศาลของประเทศอังกฤษจะนำหลักจารีตประเพณีมาปรับใช้กับคดีที่เกี่ยวกับเทคโนโลยีใหม่ ๆ เหล่านี้อย่างไร

                    ๔. ระบบหุ่นยนต์อัตโนมัติและสมองกลอัจฉริยะในภาคอุตสาหกรรมยานยนต์และในภาคสาธารณสุข (Robotic Autonomous Systems (RAS) and AI in the Automotive Industry and in the Health Sector)[๑๑]

                    -การใช้สมองกลอัจฉริยะ (AI) ในด้านอุตสาหกรรมยานยนต์

                    สมองกลอัจฉริยะสามารถนำมาพัฒนาและประยุกต์ใช้กับอุตสาหกรรมยานยนต์ให้มีลักษณะเป็นยานยนต์ไร้คนขับ (Self-Driving Car) ซึ่งจะช่วยลดอุบัติเหตุบนท้องถนนและทำให้เกิดความปลอดภัยมากกว่า สามารถคำนวณเวลาในการเดินทางได้อย่างแม่นยำ ประหยัดพลังงานและเชื้อเพลิง  อย่างไรก็ตาม มีข้อโต้แย้งถึงการนำยานยนต์ไร้คนขับมาใช้ว่า จะมีผลกระทบถึงธุรกิจประกันภัย เกิดการผูกขาดของบริษัทผู้ผลิตยานยนต์ การจราจรติดขัดมากขึ้น หรืออาจเสี่ยงกับปัญหาการโจมตีไซเบอร์ (cyber attack) เป็นต้น

                    -การใช้สมองกลอัจฉริยะ (AI) ในด้านสุขภาพ

                    ในปัจจุบันเทคโนโลยีที่ทันสมัยในคอมพิวเตอร์สามารถวินิจฉัยโรคและแนะนำการรักษาที่เหมาะสมได้ ในประเทศญี่ปุ่นนักวิทยาศาสตร์มีการพัฒนาไปถึงการผลิตหุ่นยนต์ชื่อ “Jack” ขึ้นเพื่อเป็นผู้ช่วยของแพทย์ ในการวิเคราะห์ข้อมูลด้านสุขภาพของคนไข้ ทำให้ Jack สามารถแสดงแนวโน้มของการเกิดโรคในคนไข้ได้ นักวิจัยในประเทศบราซิลได้คิดค้นโปรแกรมสมองกลที่นำมาช่วยในการวินิจฉัยโรคและคำนวณความเสี่ยงของการเกิดโรค รวมทั้งแนวทางการรักษา  นอกจากหุ่นยนต์ “Jack” แล้ว “Star” ยังเป็นหุ่นยนต์อีกตัวหนึ่งที่มีประสิทธิภาพในการช่วยเหลือแพทย์ในการผ่าตัดคนไข้ เนื่องจากในตัว Star ได้มีการติดตั้งเทคโนโลยีการแสดงผลภาพแบบสามมิติ (3D vision) และอุปกรณ์ตรวจจับสัญญาณที่แขนของหุ่นยนต์ (arms with sensors) โดยแพทย์สามารถออกคำสั่งจากสถานที่อื่น เพื่อให้ Star ทำการผ่าตัดได้ หรืออาจให้ Star ทำการประมวลผลแล้วผ่าตัดได้เองโดยไม่ต้องมีคำสั่งจากแพทย์ และจากผลการทดสอบการใช้หุ่นยนต์ผ่าตัดสุกรพบว่าหุ่นยนต์สามารถผ่าตัดได้อย่างแม่นยำโดยมนุษย์ควบคุมดูแลเพียงเล็กน้อยเท่านั้น  ดังนั้น จึงมีแนวโน้มว่าการนำหุ่นยนต์เข้ามาช่วยผ่าตัดคนไข้จะเป็นการลดเวลาการผ่าตัด และลดความเสี่ยงต่าง ๆ อันจะทำให้คนไข้สามารถฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็ว

                    ระบบ AI ยังถูกสร้างขึ้นมาเพื่ออ่านบทความทางการแพทย์ทั้งหมดทั่วโลก (medical literature) เพื่อประโยชน์ในการเชื่อมโยงข้อมูลวิทยาการทางการแพทย์กับการทำแผนที่พันธุกรรม (genetic mapping) ของคนไข้ ซึ่งจะนำไปสู่การวิเคราะห์หาวิธีการดูแลรักษาคนไข้แต่ละคน ทำให้แพทย์สามารถเลือกวิธีที่จะรักษาคนไข้ได้อย่างถูกต้องแม่นยำมากยิ่งขึ้น  AI ยังนำมาใช้กับการแพทย์เฉพาะทางในการอ่านผลตรวจทางห้องปฏิบัติการและใบสั่งของแพทย์แล้วส่งอีเมล์ไปยังแพทย์และคนไข้เพื่อตรวจสอบความผิดพลาดที่อาจเกิดขึ้นในการรักษาแล้วกำหนดแนวการรักษาใหม่ที่ถูกต้อง

                    นอกจากการใช้ AI แล้ว เทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องอีกชนิดหนึ่งคือ “Internet of Things(IoT)[๑๒] ซึ่งเป็นสมองกลฝังตัวในอุปกรณ์ต่าง ๆ รวมทั้งในหุ่นยนต์ หรืออาจเป็นการนำเซ็นเซอร์ขนาดเล็กมาติดไว้ที่ผิวหนังหรือการนำเทคโนโลยีมาอยู่ในรูปอุปกรณ์ที่ใช้กับชีวิตประจำวัน (Wearable devices) เช่น นาฬิกา เพื่อคอยตรวจดูชีพจร อุณหภูมิของร่ายกาย ความชื้น เครื่องมือวัดการนอนหลับ วัดความดันเลือด หรือตรวจวัดการทำงานของหัวใจ เป็นต้น อุปกรณ์บางรุ่นยังสามารถส่งข้อมูลกลับมายังโรงพยาบาลเพื่อให้ทีมแพทย์คอยเฝ้าระวังสุขภาพให้โดยคนไข้อาจไม่จำเป็นต้องพบแพทย์อีกต่อไป อุปกรณ์เทคโนโลยีเหล่านี้มีความสามารถในการคิดคำนวณ ประมวลผล และหาทางออกของปัญหาได้เอง อีกทั้งยังมีความสามารถในการเชื่อมต่อตัวเองเข้ากับโครงข่ายการสื่อสารต่าง ๆ ทำให้สามารถเชื่อมโยงข้อมูลต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องได้อย่างเป็นระบบ และตัดสินใจได้ด้วยตัวเอง เครื่องมือเหล่านี้เป็นนวัตกรรมใหม่ ๆ ที่เกิดจากการนำเทคโนโลยีมาใช้กับด้านสุขภาพของประชาชน ซึ่งในบางกรณีอาจเป็นการตรวจสอบการเต้นของหัวใจ หรือความดันเลือด ในกรณีทั่ว ๆ ไป และในบางกรณีอาจใช้เพื่อช่วยแพทย์ในการติดตามอาการคนไข้ จึงมีประเด็นว่าเครื่องมือเหล่านี้จะถือว่าเป็นเครื่องมือแพทย์ด้วยหรือไม่

                    นอกจากนี้ การนำ IoT มาใช้กับด้านการแพทย์ ยังช่วยในการวิจัยและพัฒนาก่อให้เกิดการสร้างนวัตกรรมใหม่ ๆ ที่เกี่ยวกับการดูแลรักษาคนไข้ ซึ่งหนึ่งในนั้นคือ Patient Support Programs (PSPs) ซึ่งเป็นโปรแกรมที่สร้างขึ้นมาเพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูลที่เกี่ยวกับโรค ประสบการณ์การรักษาคนไข้ การให้บริการด้านการแพทย์และสาธารณสุขหรือการติดตั้งโปรแกรมอื่นร่วมกับการให้บริการด้านอื่น ๆ ซึ่งเป็นการบูรณาการข้อมูลและการหาวิธีการรักษาคนไข้ในรูปแบบใหม่ โดยคนไข้แต่ละคนต้องให้ความยินยอม (Informed consent) ในการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลของตนเอง เนื่องจากข้อมูลดังกล่าวอาจมีการส่งต่อไปยังแพทย์ พยาบาล หรือบริษัทอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง จึงเกิดปัญหาเกี่ยวกับความปลอดภัยของข้อมูลส่วนบุคคลว่าจะสามารถควบคุมการแพร่กระจายและคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลได้เพียงใด ซึ่งประเทศต่าง ๆ ในยุโรปได้มีการออกกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล เช่น Law of Hessen (DE) (1970) ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองข้อมูลฉบับแรกของเยอรมัน หรือพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลและเสรีภาพของประเทศฝรั่งเศส (French Data Protection and Liberties Act (1978)) ซึ่งบัญญัติว่า บุคคลใด บริษัท หรือหน่วยงานของรัฐที่ได้รับหรือดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับข้อมูลส่วนบุคคลของผู้อื่นโดยไม่ได้รับอนุญาตจะต้องรับโทษ  นอกจากนี้ หลักการดังกล่าวยังมีการกำหนดไว้ใน Council of Europe’s Convention 108 (1985), EU Directive on Data Protection (1995), Lisbon Treaty (2009) อยู่ในหมวดสิทธิพื้นฐาน และ EU Regulation 679 (2018)

                        อย่างไรก็ตาม ด้วยประสิทธิภาพที่ดีเยี่ยมของ AI นี้ทำให้เกิดข้อกังวลเกี่ยวกับความลับของผู้ป่วย ซึ่งประกอบด้วยข้อมูลเกี่ยวกับประวัติ สุขภาพ อาการของโรค ผลการตรวจวินิจฉัย การรักษา ยาที่ใช้รักษา ซึ่งเมื่อเปิดเผยไปแล้วอาจทําให้ผู้ป่วยอับอายหรือเป็นที่รังเกียจของสังคม ซึ่งข้อมูลเหล่านี้มีมูลค่ามากกว่าข้อมูลในบัตรเครดิตหลายเท่าเลยทีเดียว จึงเกิดคำถามว่านอกจากความยินยอมของเจ้าของข้อมูลแล้ว ควรมีวิธีการใหม่เพื่อใช้คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลในกรณีดังกล่าวหรือไม่

                    ในสหภาพยุโรป EU Directive 95/46/EC – The Data Protection Directive[๑๓] ได้กำหนดสิทธิในข้อมูลและการเข้าถึงข้อมูลไว้ใน Section V Article 12[๑๔] ว่า รัฐสมาชิกต้องให้การประกันว่าเจ้าของข้อมูลทุกคนมีสิทธิได้รับข้อมูลโดยไม่ถูกจำกัด ไม่มีค่าใช้จ่ายและไม่ล่าช้าจนเกินไป รวมทั้งอย่างน้อยเจ้าของข้อมูลจะต้องทราบวัตถุประสงค์ของการเก็บรวบรวมข้อมูลด้วยไม่ว่าข้อมูลดังกล่าวจะอยู่ในระหว่างการเก็บรวบรวมข้อมูลหรือไม่ ซึ่งประเทศบราซิลเองได้มีการตรา Law No. 12.965, April 23rd 2014 กำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการใช้ Internet โดยได้มีการกำหนดให้ผู้ให้บริการทางอินเทอร์เน็ตต้องเก็บรักษาข้อมูลเกี่ยวกับการเข้าใช้อินเตอร์เน็ตของผู้ใช้บริการเป็นความลับเป็นเวลาหกเดือน

                    หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลที่ต้องกำหนดไว้ในกฎระเบียบคือ ต้องมีหน่วยงานกำกับดูแล โดยหน่วยงานดังกล่าวมีบทบาทในการให้คำแนะนำปรึกษา ติดตาม ตรวจสอบ บังคับการเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย รับฟังข้อเรียกร้องต่าง ๆ ทั้งของปัจเจกชน กลุ่มบุคคล หรือสมาคมต่าง ๆ ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเก็บรวบรวมและการบริหารจัดการข้อมูลส่วนบุคคล โดยการเก็บรวบรวมข้อมูลนั้นต้องชอบด้วยกฎหมายและต้องให้เจ้าของข้อมูลรับทราบหรือได้รับความยินยอมจากเจ้าของข้อมูลเท่านั้น โดยเจ้าของข้อมูลต้องให้ความยินยอมด้วยความเต็มใจและระบุขอบเขตของความยินยอมว่าให้ใช้เพื่อการใดบ้างรวมทั้งต้องไม่มีการส่งต่อข้อมูลส่วนบุคคลไม่ว่าโดยวิธีการใด ๆ ให้แก่บุคคลที่สามนอกจากจะได้รับความยินยอมจากเจ้าของข้อมูลแล้วเท่านั้น  นอกจากนี้ ทุกขั้นตอนที่เกี่ยวกับข้อมูลส่วนบุคล ได้แก่ การเก็บรวบรวมข้อมูล การใช้ การเก็บรักษา และการจัดการข้อมูลส่วนบุคคลล้วนต้องได้รับความยินยอมโดยชัดแจ้ง

                    โดยสรุปแล้วการนำเอา IoT มาใช้กับด้านการแพทย์เป็นประโยชน์ในด้านการมีวิธีการรักษาคนไข้ในรูปแบบใหม่ ๆ ที่ดีกว่าการรักษาด้วยยา  อย่างไรก็ตาม ยังคงไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับกฎระเบียบที่จะนำมาใช้กับ IoT รวมทั้งยังมีข้อจำกัดเกี่ยวกับการเก็บรวบรวม การประมวลผลของข้อมูล และการแบ่งปันข้อมูลด้านสุขภาพของคนไข้

                    นอกจากข้อกังวลดังกล่าวข้างต้น การนำ AI มาใช้กับด้านสุขภาพยังทำให้เกิดข้อกังวลเกี่ยวกับการลดการจ้างงานหรือการปลดคนงานออก ดังจะเห็นได้จากบริษัท Japan’s Fukoku Mutual Life Insurance ซึ่งเป็นบริษัทประกันชีวิตของญี่ปุ่นที่ได้นำระบบ AI มาใช้และพบว่ามีประสิทธิภาพดีเยี่ยม สามารถคิดวิเคราะห์ ตีความข้อมูลต่าง ๆ ได้เหมือนกับมนุษย์ จึงได้ลดจำนวนพนักงานลง โดยมีการนำ AI มาใช้กับการอ่านใบรับรองแพทย์และเอกสารอื่น ๆ เพื่อคำนวณหาค่าทดแทนที่บริษัทประกันชีวิตควรจ่ายให้แก่ผู้เอาประกัน พร้อมทั้งตรวจสอบข้อมูลของผู้เอาประกันเพื่อเปรียบเทียบกับเงื่อนไขในกรมธรรม์เพื่อป้องกันการจ่ายค่าทดแทนเกินจริง ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับต้นทุนของการนำระบบ AI ดังกล่าวมาใช้ บริษัท Fukoku Mutual มีค่าใช้จ่ายสองร้อยล้านเยนและมีค่าบำรุงรักษาระบบปีละสิบห้าล้านเยนต่อปี แต่จะทำให้บริษัท Fukoku Mutual สามารถประหยัดได้ถึงหนึ่งร้อยสี่สิบล้านเยนต่อปีจากการเลิกจ้างพนักงานจำนวนสามสิบสี่คน  นอกจากบริษัทดังกล่าวแล้ว บริษัทประกันชีวิตของญี่ปุ่นแห่งอื่น ๆ เช่น Dai-ichi Life Insurance Co., The Japan Post Insurance, Nippon Life Insurance ก็มีแนวคิดที่จะนำระบบ AI มาใช้กับการคำนวณการจ่ายค่าทดแทนเช่นเดียวกัน

                    เมื่อหุ่นยนต์สมองกลเข้ามามีบทบาทด้านสุขภาพมากยิ่งขึ้น จึงควรมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องมาช่วยจัดการปัญหาที่เกิดจากการใช้เทคโนโลยีใหม่ ๆ ดังกล่าว เช่น ปัญหาในกรณีที่มีการวินิจฉัยโรคที่ผิดพลาด หรือความรับผิดที่เกิดขึ้นควรกำหนดให้เป็นความรับผิดทางแพ่งหรือทางอาญา  นอกจากนี้ ประเด็นสำคัญคือ ความกังวลว่าหุ่นยนต์เหล่านี้มีความฉลาดกว่ามนุษย์ ซึ่งหุ่นยนต์เหล่านี้เป็นสิ่งไม่มีชีวิต ไม่มีความรู้สึกนึกคิด (consciousness) และไม่รู้จักศีลธรรมจึงไม่อาจคาดเดาหรือประเมินผลที่ได้จากการตัดสินใจของหุ่นยนต์ได้[๑๕]

                    ประเด็นที่น่าคิดต่อไปคือระบบสมองกลอัจฉริยะเหล่านี้จะอยู่ภายใต้การควบคุมของมนุษย์ได้ตลอดไปหรือไม่ ซึ่ง Stephen Hawking และ Elon Musk วิศวกรและนักประดิษฐ์ ได้กล่าวถึงระบบสมองกลอัจฉริยะว่าควรอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลมนุษย์  อย่างไรก็ตาม ข้อกังวลดังกล่าวก็ไม่อาจคาดเดาได้ว่าเมื่อ AI ถูกพัฒนาอย่างเต็มที่แล้วจะมีสิ่งใดที่สามารถควบคุมได้ และสิ่งสำคัญที่ท้าทายมนุษย์ประการต่อมาคือการทำอย่างไรเพื่อให้เป็นไปตาม The 3 Laws of Robotics หรือที่รู้จักกันว่า “The Three Laws” หรือ “Asimov's Laws” ซึ่งมีหลักการ ดังนี้
                    ๑) หุ่นยนต์จะต้องไม่ทำร้ายมนุษย์ หรือนิ่งเฉยปล่อยให้มนุษย์ตกอยู่ในอันตรายได้
                    ๒) หุ่นยนต์ต้องเชื่อฟังคำสั่งที่ได้รับจากมนุษย์ เว้นแต่คำสั่งนั้น ๆ ขัดแย้งกับกฎข้อแรก
                    ๓) หุ่นยนต์ต้องปกป้องสถานะความมีตัวตนของตนไว้ ตราบเท่าที่การกระทำนั้นไม่ขัดแย้งกับกฎข้อแรกหรือกฎข้อสอง

                    กล่าวโดยสรุป จากประโยชน์ของการนำเทคโนโลยีต่าง ๆ มาใช้กับชีวิตประจำวันโดยเฉพาะในด้านอุตสาหกรรมยานยนต์และด้านสุขภาพแล้วจะเห็นได้ว่า ประเด็นเรื่องความปลอดภัยเป็นประเด็นสำคัญที่ยังคงถกเถียงและยังต้องหาคำตอบกันต่อไป และก่อให้เกิดประเด็นชวนคิดว่ากฎหมายจะเข้ามามีส่วนควบคุมได้อย่างไร ในแง่การกำหนดความรับผิดทางแพ่ง ทางปกครอง และทางอาญาของยานยนต์ไร้คนขับและหุ่นยนต์สมองกลที่ช่วยในด้านการแพทย์ ใครจะเป็นผู้ต้องรับผิดในกรณีที่หุ่นยนต์เกิดการทำผิดจราจรแล้วเกิดอุบัติเหตุขึ้น กล่องดำ (Black box) ในยานยนต์จะสามารถเข้ามาช่วยพิสูจน์ความผิดในกรณีที่เกิดอุบัติเหตุได้หรือไม่

                    ในแง่ของกฎหมายที่จะนำมาปรับใช้กับ RAS และ AI ได้มีความพยายามในการกำหนดความรับผิดของเจ้าของยานยนต์ให้เป็นผู้รับผิดกรณีเกิดอุบัติเหตุโดยไม่ต้องพิสูจน์ถึงความผิด  อย่างไรก็ตาม หากเจ้าของยานยนต์นั้นสามารถพิสูจน์ได้ว่าอุบัติเหตุเกิดจากปัญหาการผลิตยานยนต์นั้น ๆ เจ้าของยานยนต์ก็สามารถเรียกร้องเอากับผู้ผลิตให้จ่ายค่าเสียหายให้แก่ผู้ได้รับความเสียหายได้ ซึ่งในประเด็นดังกล่าวมีแนวคิดของนักกฎหมายที่เห็นว่ากฎหมายควรพัฒนาโดยกำหนดความรับผิดทางแพ่งโดยให้มีการทำประกันกับยานยนต์ไร้คนขับเหล่านี้  นอกจากนี้ ในด้านความรับผิดทางอาญา เจ้าของยานยนต์ไร้คนขับจะต้องรับผิดหากมีเจตนาร้ายหรือประมาทไม่หมั่นตรวจสอบประสิทธิภาพของยานยนต์ และควรใช้หลักความรับผิดดังกล่าวกับผู้ผลิตด้วย สำหรับความรับผิดทางปกครองนั้น ควรกำหนดให้เจ้าของยานยนต์หรือผู้ขับขี่ยานยนต์นั้น ๆ เสียค่าปรับกรณีฝ่าฝืนจราจรหากผู้ขับขี่ไม่ดูแลระบบของยานยนต์ให้ใช้การได้อยู่เสมอ ทั้งหมดนี้ก็ขึ้นอยู่กับระดับการควบคุมของ RAS และ AI ของมนุษย์เอง

                    สำหรับเทคโนโลยีกับด้านสุขภาพนั้น นอกเหนือจากเรื่องความปลอดภัยและความแม่นยำของอุปกรณ์ที่นำ AI มาใช้แล้ว การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลเป็นสิ่งที่ยังคงต้องรอการพัฒนากฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกันต่อไป.





*นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
[๑] ในศัพท์บัญญัติราชบัณฑิตยสถาน (http://rirs3.royin.go.th/coinages/webcoinage.php) ให้ความหมายของคำว่า “artificial intelligence” ว่า “ปัญญาประดิษฐ์”  อย่างไรก็ตาม สำหรับรายงานชิ้นนี้ขอใช้
คำว่า “สมองกลอัจฉริยะ”
[๒]Robotics vs Artificial Intelligence: The Difference Explained, http://simplicable.com/new/robotics-vs-artificial-intelligence
[๓]Jose Luis Barzallo, “Robotic Autonomous System and the Human Being”, 18th May - IBA 5th Biennial Technology Law Conference
[๔]Fabio L.B. Pereira, “Robotic Autonomous Systems and AI in the Automotive Industry and in the Health Sector”, 18th May - IBA 5th Biennial Technology Law Conference
[๕]Chris Holder, “Robotic Autonomous Systems and the Law”, 18th May - IBA 5th Biennial Technology Law Conference
[๖]“D6.2 Guidelines on Regulating Robotics”, http://www.robolaw.eu/RoboLaw_files/
documents/robolaw_d6.2_guidelinesregulatingrobotics_20140922.pdf
[๗]Jose Luis Brazallo, “Human Being and Technology”, 18th – 19th May - IBA 5th Biennial Technology Law Conference 
[๘]Techtalkthai, Elon Musk ชี้ โลกอาจเข้าสู่ยุคที่ทุกคนไม่ต้องทำงาน เพราะหุ่นยนต์ทำให้หมดแล้ว”, https://www.techtalkthai.com/elon-musk-says-human-might-use-universal-basic-income-because-robots-would-work-instead-of-human/
[๙]Kriddikorn Padermkurdulpong, ‘Universal Basic Income’ : รายได้ครองชีพขั้นต่ำ แจกเงินเท่าไหร่ถึงลดความยากจนได้จริง? https://thematter.co/thinkers/universal-basic-income-prevent-poverty/28115
[๑๐]“Robotics and artificial intelligence”, House of Commons Science and Technology Committee, Fifth Report of Session 2016–17. https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/
cmselect/cmsctech/145/145.pdf
[๑๑]Fabio L.B. Pereira, “Robotic Autonomous Systems and AI in the Automotive Industry and in the Health Sector”, 18th May - IBA 5th Biennial Technology Law Conference
[๑๒]Renato Martins et al, “HOW WILL MEDICINES IN PARTICULAR AND HEALTHCARE IN GENERAL BE AFFECTED BY WAREABLES AND THE INTERNET OF THINGS?
[๑๓]Data Protection Commissioner, EU Directive 95/46/EC - The Data Protection Directive, https://www.dataprotection.ie/docs/EU-Directive-95-46-EC-Chapter-2/93.htm
[๑๔]SECTION V THE DATA SUBJECT'S RIGHT OF ACCESS TO DATA
Article 12 Right of access
Member States shall guarantee every data subject the right to obtain from the controller:
(a) without constraint at reasonable intervals and without excessive delay or expense:
confirmation as to whether or not data relating to him are being processed and information at least as to the purposes of the processing, the categories of data concerned, and the recipients or categories of recipients to whom the data are disclosed;
communication to him in an intelligible form of the data undergoing processing and of any available information as to their source;
knowledge of the logic involved in any automatic processing of data concerning him at least in the case of the automated decisions referred to in Article 15(1);
(b) as appropriate the rectification, erasure or blocking of data the processing of which does not comply with the provisions of this Directive, in particular because of the incomplete or inaccurate nature of the data;
(c) notification to third parties to whom the data have been disclosed of any rectification, erasure or blocking carried out in compliance with (b), unless this proves impossible or involves a disproportionate effort.
[๑๕]Fabio L.B. Pereira, “Robotic Autonomous Systems and AI in the Automotive Industry and in the Health Sector”, 18th May - IBA 5th Biennial Technology Law Conference