วันพฤหัสบดีที่ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2560

ทำไม กสม. จึงถูก Downgrade? โดยนางณัฏฐณิชา เลอฟิลิแบร์ต

นางณัฏฐณิชา เลอฟิลิแบร์ต
นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   โดยที่ตอนนี้สังคมมีความสับสนอยู่มากว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (กสม.) ของประเทศไทยถูกลดสถานะจาก “เอ” [๑]  เป็น “บี” [๒] ด้วยเหตุผลกลใด และทำอย่างไรถึงจะกลับไปยังสถานะ “เอ” ได้

                   เพื่อความกระจ่าง ผู้เขียนจึงได้ศึกษารายงานและข้อเสนอแนะของการประชุมคณะอนุกรรมการประเมินความน่าเชื่อถือ (Sub-Committee on Accreditation: SCA) ของ International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights ที่ประชุมกันระหว่างวันที่ ๒๓-๒๗ ตุลาคม ๒๕๕๗ ที่เจนีวา ซึ่งเป็นการเตือนล่วงหน้าว่า กสม. ไทยจะถูกลดสถานะจาก “เอ” เป็น “บี” ในปี ๒๕๕๘ ถ้ายังไม่ได้ปฏิบัติตามหลักการปารีสอย่างครบถ้วนหรือยังไม่สามารถแสดงได้ว่าได้ปฏิบัติตามหลักการปารีสครบถ้วนแล้วภายในหนึ่งปี

                   ซึ่งในที่สุด กสม. ก็ไม่สามารถแสดงได้ว่าได้ปฏิบัติตามหลักการปารีสครบถ้วนแล้วภายในระยะเวลาดังกล่าว ทำให้ กสม. ถูกลดสถานะจาก “เอ” เป็น “บี” ในการประชุมของ International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights ที่ประชุมกันระหว่างวันที่ ๑๖-๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๘ ที่เจนีวา  หนึ่งปีผ่านไป การประชุมในปี ๒๕๕๙ ก็ไม่มีวาระการประชุมเพื่อปรับเปลี่ยนสถานะของ กสม. ไทย และในการประชุมที่จะจัดขึ้นในระหว่างวันที่ ๑๓-๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๖๐ ที่จะถึงนี้ ก็ยังไม่มีการประชุมเพื่อปรับเปลี่ยนสถานะของ กสม. ไทยอีกเช่นกัน

                   ผ่านมาถึงเกือบสองปีแล้ว ทำไมเราจึงยังไม่สามารถแสดงได้ว่า กสม. ได้ปฏิบัติตามหลักการปารีสครบถ้วนแล้ว??? เราติดขัดอะไรหรือ???

                   ผู้เขียนจึงพยายามสรุปรายงานของ SCA ว่าเขามีข้อเรียกร้องอะไรให้เราทำ เผื่อจะได้ช่วยกันคิดอ่านว่าจะทำอย่างไรให้ กสม. กลับไปสู่สถานะ “เอ” ได้เหมือนเช่นเดิม โดยในการสรุปนี้ผู้เขียนได้ใช้คำว่า “คณะอนุกรรมการ” แทนชื่อเต็มของ SCA

                   เนื้อหาสาระของรายงานดังกล่าว สรุปได้ดังนี้

* * * * * * * * * *

                    ๓.๑๐ ประเทศไทย: คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (กสม.)

                   คณะอนุกรรมการแนะนำให้ลดสถานะคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (ประเทศไทย) เป็นบี ซึ่งสอดคล้องกับข้อ ๑๘.๑ ของ ICC Statute แต่คำแนะนำนี้จะยังไม่มีผลจนกว่าจะพ้นหนึ่งปี  ทั้งนี้ เพื่อให้โอกาสแก่ กสม. เสนอเอกสารหลักฐานที่จำเป็นเพื่อแสดงให้เห็นว่าได้ดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักการปารีส (Paris Principle) ดังนี้ คณะอนุกรรมการมีความเห็นว่า กสม. จะยังคงมีสถานะ เอ ต่อไปอีกเป็นเวลาหนึ่งปี

                   ความเห็นของคณะอนุกรรมการ

                   ๑. การสรรหาและแต่งตั้ง

                   คณะอนุกรรมการได้แสดงความกังวลเป็นอย่างมาก (serious concerns) มาก่อนหน้านี้แล้ว เกี่ยวกับกระบวนการสรรหากรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งคณะอนุกรรมการเห็นว่า
                   - ไม่มีข้อกำหนดให้ประชาสัมพันธ์ว่าตำแหน่งกรรมการสิทธิมนุษยชนว่างลง
                   - คณะกรรมการสรรหาตามมาตรา ๘ (๑) ของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ของรัฐจำนวนน้อยมาก ไม่ชัดเจนว่าเป็นตัวแทน (representation) ที่แท้จริง ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการหารือกับกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียหลักหรือภาคประชาสังคม (key stakeholder groups or civil society)
                   - ไม่มีบทบัญญัติให้มีการปรึกษาหารือและ/หรือการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง (broad consultation and/or participation) ในการสมัคร การคัดกรอง และการสรรหา
                   - การตัดสินไม่มีหลักเกณฑ์รายละเอียดที่ชัดเจน

                   คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้รับทราบข้อกังวลเรื่องการไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการสรรหา และชี้แจงว่าได้แนะนำให้ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ของศาลปกครองสูงสุดเลือกสมาชิกสองคนจากภาคประชาสังคมแล้ว

                   คณะอนุกรรมการเห็นว่า ด้วยคำแนะนำนั้นอย่างเดียวไม่เพียงพอต่อความห่วงกังวลของคณะอนุกรรมการ และไม่ได้ทำให้กระบวนการสรรหามีความโปร่งใสและทำให้เกิดการมีส่วนร่วมซึ่งส่งเสริมหลักการสรรหาตามระบบคุณธรรม (merit-based selection)

                   คณะอนุกรรมการเรียกร้องให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนให้คำแนะนำอย่างต่อเนื่องเพื่อปรับปรุงกระบวนการสรรหาให้มีความชัดเจนโดยสอดคล้องกับกฎหมาย ระเบียบ หรือแนวปฏิบัติ รวมทั้งเพื่อให้การดำเนินการดังกล่าวมีผลอย่างจริงจังในทางปฏิบัติ  การเปลี่ยนแปลงควรต้องมุ่งไปที่ข้อกังวลของอนุกรรมการดังกล่าวข้างต้น

                   คณะอนุกรรมการอ้างถึงหลักการปารีส ข้อบี ๑ และ General Observation .๘ เรื่อง การคัดเลือกและการแต่งตั้งกรรมการสิทธิมนุษยชนของประเทศ”

                   ๒. ความคุ้มกันและความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่

                   คณะอนุกรรมการได้แสดงความกังวล (concerns) มาก่อนหน้านี้แล้วว่ากรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติต้องได้รับความคุ้มกันจากการดำเนินคดีทั้งปวงหากเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริต

                   คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนให้ข้อมูลที่แสดงให้เห็นว่า มีบทบัญญัติในกฎหมายหลายบทที่อาจจะให้ความคุ้มกันจากการดำเนินคดี กฎหมายดังกล่าวรวมถึงกฎหมายมหาชน ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๕๙ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๓๒๙ พระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๓ ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๔๒๐ และพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕

                   คณะอนุกรรมการยังคงกังวลว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติต้องอาศัยกฎหมายหลายฉบับเพื่อให้มั่นใจว่าได้รับความคุ้มกันและความเป็นอิสระ ในการปฏิบัติหน้าที่

                   คณะอนุกรรมการเคยแสดงความกังวลมาก่อนหน้านี้แล้วว่า บุคคลภายนอกอาจหาช่องทางเพื่อเข้ามามีอิทธิพลต่อการทำงานของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนได้ โดยฟ้องหรือขู่ว่าจะฟ้องศาล  ด้วยเหตุผลดังกล่าวและบทบาทอันเป็นเอกลักษณ์ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน คณะอนุกรรมการเห็นว่ากฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติควรจะมีบทบัญญัติที่ชัดเจนและปราศจากความคลุมเครือเพื่อปกป้องกรรมการจากความรับผิดทางกฎหมายสำหรับการปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริต  ทั้งนี้ บทบัญญัติดังกล่าวต้องสร้างเสริม
                   -ความมั่นคงในการดำรงตำแหน่ง
                   -ความสามารถของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนในการวิเคราะห์และการวิจารณ์ประเด็นสิทธิมนุษยชนโดยปราศจากการแทรกแซง
                   -ความเป็นอิสระ และ
                   -ความเชื่อมั่นของสาธารณชนที่มีต่อสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

                   คณะอนุกรรมการเรียกร้องให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติแนะนำให้มีการบัญญัติกฎหมายที่ให้ความคุ้มกันกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติในการปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริต

                   คณะอนุกรรมการอ้างถึงหลักการปารีส ข้อบี ๓ และ General Observation ๒.๓ เรื่อง การประกันเรื่องความคุ้มกันตามหน้าที่”

                   ๓. การตอบสนองต่อกรณีมีประเด็นเรื่องสิทธิมนุษยชนอย่างทันท่วงที

                   คณะอนุกรรมการได้แสดงความกังวล (concerns) มาก่อนหน้านี้แล้วว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติไม่ได้ตอบสนองต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงอย่างทันท่วงที

                   ในปี ๒๐๑๐ (๒๕๕๓) เกิดการประท้วงอย่างรุนแรงและการก่อความไม่สงบส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บจำนวนมาก ซึ่งเกิดขึ้นจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยหน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย แม้ว่าเหตุการณ์ดังกล่าวจะมีความร้ายแรง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนกลับใช้เวลาถึงสามปีในการดำเนินการและเผยแพร่รายงานการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้นเมื่อปี ๒๐๑๐

                   ในปี ๒๐๑๓ (๒๕๕๖) เกิดการประท้วงที่ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บจำนวนมาก คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้ให้ข้อมูลโดยย่อแก่คณะอนุกรรมการเกี่ยวกับการดำเนินการในการช่วงที่มีสถานการณ์ไม่สงบเกิดขึ้น อันแสดงให้เห็นว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนทำงานด้วยความยากลำบาก และได้ปรับปรุงกระบวนการติดตามการปฏิบัติต่าง ๆ ซึ่งคณะอนุกรรมการมีข้อสังเกตว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังจัดทำและเผยแพร่รายงานเรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงที่เกิดขึ้น ๒๐๑๓ ไม่แล้วเสร็จ

                   คณะอนุกรรมการมีข้อสังเกตว่า ในสถานการณ์ที่มีการรัฐประหารหรือมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนได้รับการคาดหวังว่าจะต้องดำเนินการด้วยความตั้งใจและเป็นอิสระอย่างสูงสุดเพื่อสนับสนุนและทำให้มั่นใจว่าการดำเนินการต่าง ๆ เคารพต่อสิทธิมนุษยชน หลักประชาธิปไตย และสร้างความเข้มแข็งต่อหลักนิติรัฐโดยปราศจากข้อยกเว้น การดำเนินการดังกล่าวอาจรวมถึงการติดตาม การบันทึกเอกสาร การออกแถลงการณ์ และการเผยแพร่รายงานสถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยละเอียดผ่านสื่อต่าง ๆ อย่างทันท่วงที  นอกจากนี้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติควรดำเนินกิจกรรมเพื่อติดตามอย่างเป็นระบบ และสนับสนุนการพิจารณาและดำเนินการตามรายงานและคำแนะนำเพื่อให้มั่นใจถึงการคุ้มครองสิทธิที่ถูกละเมิด  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเผยแพร่รายงานต่อสาธารณชน  ทั้งนี้ เพื่อต่อต้านการละเมิดสิทธิมนุษยชน

                   คณะอนุกรรมการอ้างถึงหลักการปารีส ข้อเอ ๓ และ C.C รวมถึง General Observation ๑.๖ เรื่อง คำแนะนำโดยสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” และ ๒.๖ “สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติระหว่างสถานการณ์รัฐประหารหรือสถานการณ์ฉุกเฉิน”

                   ๔. ความเป็นอิสระและความเป็นกลาง

                   คณะอนุกรรมการเคยยกข้อกังวลเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติที่แสดงความฝักใฝ่ทางการเมืองอย่างเปิดเผยต่อสาธารณชนระหว่างปฏิบัติหน้าที่

                   คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนระบุว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้ “กระตุ้น” ให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นกลางและเป็นไปตามคู่มือจริยธรรม (Code of Conduct) ของสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

                   คณะอนุกรรมการมีความเห็นว่า การแสดงออกถึงความฝักใฝ่ทางการเมืองขณะปฏิบัติหน้าที่ส่งผลกระทบทางลบอย่างชัดเจนต่อความเป็นอิสระที่แท้จริง ความเป็นกลางและการเข้าถึงสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงที่ประเทศเกิดความไม่สงบทางการเมือง เพราะเป็นการยากที่เหยื่อจากการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนจะเข้าถึงคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนหากเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานมีความเกี่ยวข้องทางการเมืองกับผู้กระทำความผิด  ดังนั้น คณะอนุกรรมการขอให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนมีความรับผิดชอบเพื่อวาง “ประกัน” มากกว่าเพียง “กระตุ้น” ให้เจ้าหน้าที่ทำงานอย่างเป็นกลาง

                   คณะอนุกรรมการมีข้อสังเกตว่า ในสถานการณ์รัฐประหารหรือสถานการณ์ฉุกเฉิน เป็นที่คาดหวังว่าสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติจะดำเนินการด้วยความเป็นอิสระและสอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ของตน

                   คณะอนุกรรมการอ้างถึงหลักการปารีส ข้อเอ ๓ และ General Observation ๒.๖ เรื่อง สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” และ ๒.๖ “สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติระหว่างสถานการณ์รัฐประหารหรือสถานการณ์ฉุกเฉิน”

                   ๕. กระบวนการนิติบัญญัติ

                   คณะอนุกรรมการตั้งข้อสังเกตว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเกี่ยวข้องอย่างมากในการปฏิรูปรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน[๓]และมีเจตนาที่จะเสนอให้มีการแก้ไขกฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติฉบับปัจจุบัน

                   กระบวนการนิติบัญญัติที่ดำเนินอย่างต่อเนื่องนี้เป็นโอกาสที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติจะดำเนินการแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับหลักการปารีส คณะอนุกรรมการจึงเรียกร้องให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติดำเนินการให้มีการแก้ไขประเด็นที่ได้กล่าวถึงก่อนหน้านี้ รวมถึงการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ให้อำนาจคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

                   คณะอนุกรรมการอ้างถึงหลักการปารีส ข้อเอ ๒ และ General Observation ๑.๑ เรื่อง การจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ”

                   เรียกร้องให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติขอคำแนะนำและความช่วยเหลือจากสํานักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (Office of the High Commissioner for Human Rights) และ Asia Pacific Forum of NHRIs ในการดำเนินการ

* * * * * * * * * *





[๑]สถานะ “เอ” หมายความว่า ได้ปฏิบัติตามหลักการปารีสอย่างครบถ้วน
[๒]สถานะ “บี” หมายความว่า ยังไม่ได้ปฏิบัติตามหลักการปารีสอย่างครบถ้วนหรือยังไม่สามารถแสดงได้ว่าได้ปฏิบัติตามหลักการปารีสครบถ้วนแล้ว
[๓]หมายถึงรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐

วันอังคารที่ 22 สิงหาคม พ.ศ. 2560

เสนอข้อมูลเพื่อการปฏิรูประบบราชการครับ โดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์

                   ยุคปัจจุบันเป็นยุคปฏิรูป และหนึ่งในการปฏิรูปที่ผู้เขียนเห็นว่ามีความสำคัญมาก ได้แก่ “การปฏิรูประบบราชการ” เพราะระบบราชการนั้นเป็นกลไกแห่งการเปลี่ยนแปลง (Chang agent) ตัวจริงเสียงจริง ถ้าไม่ปฏิรูประบบราชการ การปฏิรูปด้านอื่นคงเป็นไปได้ยากมาก ตรรกะพื้นฐานก็คือตัวเองยังทำไม่ได้เลย จะเรียกร้องให้คนอื่นเขาปฏิรูปก็คงไม่มีใครเชื่อ  ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอร่วมด้วยช่วยกันในการเสนอแนะข้อมูลและความคิดเห็น เผื่อว่าใครสนใจจะนำไปใช้ในการปฏิรูปบ้างเพื่อบ้านเมืองและเพื่อลูกหลานของเรา

                  เมื่อกล่าวถึงการปฏิรูประบบราชการ สิ่งแรกที่พูดกันก็คือการปฏิรูปโครงสร้างและวิธีการทำงานของระบบราชการ เพราะใครต่อใครพูดกันเป็นเสียงเดียวว่าระบบราชการไทยนี่ทำงานแบบกรมใครกรมมัน ไม่มีการบูรณาการการทำงานร่วมกัน อย่าว่าทำงานระหว่างกระทรวงเลย บางทีในกระทรวงยังไม่บูรณาการกันเลยก็มีทั้ง ๆ ที่การบริหารราชการแผ่นดินแบบกระทรวง ทบวง กรมนั้นเป็นการบริหารงานตามภารกิจ (Functional Base) การทำงานจึงต้องเหมือนวงมโหรี คือต้องประสานสอดคล้องกัน เพลงจึงจะไพเราะเสนาะโสต แต่ถ้าต่างคนต่างเล่น มันก็ไม่เป็นเพลง แถมหนวกหูอีกต่างหาก

                   เมื่อสัมผัสได้ว่าระบบเดิมที่มีอยู่มันมีปัญหา ทางที่ดีคือเราต้องช่วยกันเสนอแนะแนวทางแก้ปัญหา แทนที่จะเอาแต่ชี้ปัญหา ใคร ๆ ก็เห็นครับว่ามันมีปัญหา ไม่ต้องรุมชี้หรอก ไม่ได้มรรคผลอันใดขึ้นมา ช่วยกันหาทางแก้ปัญหาจะดีกว่า สร้างสรรค์กว่าเยอะ

                   หลายปีก่อน ผู้เขียนเคยศึกษาประเทศที่เขาพัฒนาแล้วและได้รับการยอมรับนับถือว่าระบบราชการของเขาเจ๋งจริงอย่างออสเตรเลีย ลองดูสิว่าเขาจัดโครงสร้างการบริหารราชการกระทรวง ทบวง กรมอย่างไร แตกต่างจากเราไหม และพบข้อมูลดังนี้ครับ

                   โครงสร้างของระบบราชการในระดับเครือรัฐนั้นประกอบด้วยหน่วยงาน ๔ ประเภท คือ กระทรวง (Department) รัฐวิสาหกิจ (Government Business Enterprises: GBEs) องค์การบริหารอิสระ (Statutory Agency) และหน่วยงานที่ฝ่ายบริหารตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบงานเฉพาะด้าน (Executive Agency) แต่ในบันทึกนี้จะกล่าวถึงเฉพาะหน่วยราชการประเภทกระทรวงในระดับเครือรัฐเท่านั้น

                   มีข้อสังเกตว่ากระทรวงของเครือรัฐออสเตรเลียนั้นไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลเนื่องจากกระทรวงเป็นองค์กรที่ปฏิบัติงานในนามของแผ่นดิน (The Crown) ซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิและรับผิดชอบทางศาล สำหรับอำนาจในการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่ และความรับผิดชอบของกระทรวงนั้น มาตรา ๖๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐบัญญัติว่า การก่อตั้ง ยุบเลิก เปลี่ยนแปลงอำนาจกระทรวงต่าง ๆ เป็นอำนาจของผู้สำเร็จราชการ (Governor-General) โดยคำแนะนำของ Federal Executive Council (FEC)[๑]  

                   ในทางปฏิบัติ คณะรัฐมนตรีจะเป็นองค์กรผู้พิจารณาว่าสมควรก่อตั้งกระทรวงใหม่ ยุบเลิกหรือเปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่ของกระทรวงที่มีอยู่ ซึ่งปกติจะสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และจะเสนอผู้สำเร็จราชการเพื่อมีคำสั่งซึ่งเรียกว่า Administrative Arrangement Order เพื่อปรับปรุง Schedule ๒ ของ Public Service Act ๑๙๒๒ ต่อไป  และภายหลังจากผู้สำเร็จราชการมีคำสั่งดังกล่าวแล้ว มาตรา ๗A ของ Public Service Act ๑๙๒๒ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษาและกำหนดวันที่คำสั่งนั้นมีผลใช้บังคับ

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ การทำงานของหน่วยงานของรัฐจึงมีความยืดหยุ่นและสามารถบูรณาการการทำงานกันได้โดยไม่ต้องไปแก้ไขกฎหมายกันให้ยุ่งยากอีก

                   โดยที่การก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งมีผลกระทบต่อการจัดสรรงบประมาณและสถานะของบุคลากรของกระทรวงอื่นด้วย Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ และ Public Service Act ๑๙๒๒ จึงกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาด้านงบประมาณและบุคลากรเมื่อมีการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งขึ้น

                   กรณีงบประมาณนั้น มาตรา ๓๒ แห่ง Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ให้อำนาจแก่ Finance Minister ที่จะออกประกาศกำหนดแนวปฏิบัติ (Directions) ในการถ่ายโอนงบประมาณระหว่างกระทรวงที่ได้รับผลกระทบจากการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่ง  ทั้งนี้ เพื่อให้กระทรวงที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่ทั้งหมด สามารถปฏิบัติหน้าที่ที่เหลืออยู่หรือที่เพิ่มขึ้นมาได้อย่างมีประสิทธิภาพ  อย่างไรก็ดี แนวปฏิบัติในการถ่ายโอนงบประมาณดังกล่าวไม่มีผลเป็นการขยายกำหนดระยะเวลาที่ผูกพันงบประมาณนั้นอยู่

                   ส่วนกรณีการถ่ายโอนบุคลากรระหว่างกระทรวงที่ถูกยุบเลิกหรือถูกเปลี่ยนแปลงหน้าที่รับผิดชอบบางส่วน กับกระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่หรือที่รับโอนหน้าที่รับผิดชอบนั้น มาตรา ๒๙ แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ ให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีที่จะกำหนดหรือแนะนำให้ปลัดกระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่หรือที่รับโอนหน้าที่รับผิดชอบ กำหนดจำนวนและระดับตำแหน่งในกระทรวงขึ้นเพื่อรองรับการถ่ายโอนบุคลากรไปจากกระทรวงที่ถูกยุบเลิกหรือถูกเปลี่ยนแปลงหน้าที่รับผิดชอบบางส่วน ในการนี้ ผู้ที่โอนไปต้องอยู่ในระดับ (Class) เดียวกับที่เคยครองอยู่ในกระทรวงเดิม

                   ส่วนการบริหารจัดการภายในกระทรวงนั้น มีความคาบเกี่ยวระหว่างกฎหมาย ๒ ฉบับ คือ Public Service Act ๑๙๒๒ และ Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ โดย Public Service Act ๑๙๒๒ จะว่าด้วยการบริหารบุคคล (ซึ่งได้แก่ประเภทของผู้ปฏิบัติงานในกระทรวง การกำหนดและการยุบเลิกอัตราตำแหน่ง การบรรจุแต่งตั้ง การโอนย้าย การพิจารณาความดีความชอบ วินัย การลา การทำสัญญาจ้าง) ส่วน Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ว่าด้วยการบริหารจัดการทรัพยากร (resources) ของกระทรวง (อันได้แก่การจัดทำงบประมาณ การพัสดุ และการบริหารจัดการทรัพย์สิน)

                   ในการบริหารงานบุคคล Public Service Act ๑๙๒๒ แยกผู้ปฏิบัติงานในกระทรวงต่าง ๆ ออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ คือ ข้าราชการ (Officer) และลูกจ้าง (Employee) และมาตรา ๑๐ แบ่งข้าราชการออกเป็น ๓ ประเภท ซึ่งได้แก่ (๑) ปลัดกระทรวง (the Secretaries) (๒) ผู้บริหารระดับสูง (Senior Executive Service Officers) (๓) ข้าราชการทั่วไป (Officers) โดยปลัดกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของผู้ปฏิบัติงานทุกประเภทในกระทรวงมีหน้าที่บริหารงานของกระทรวงภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกระทรวงนั้น

                   เพื่อให้การปฏิบัติราชการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เปิดเผย และตรวจสอบได้ เมื่อพ้นวันที่ ๓๐ มิถุนายน ของทุกปี ปลัดกระทรวงต้องจัดทำรายงานประจำปีแสดงงานที่กระทรวงได้ทำในรอบปีที่ผ่านมาเสนอต่อรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลภายใน ๑๕ ตุลาคม และรัฐมนตรีผู้กำกับต้องเสนอสำเนารายงานดังกล่าวต่อทั้งสองสภาเพื่อพิจารณาภายในวันที่ ๓๑ ตุลาคม

                   การแต่งตั้งปลัดกระทรวงเป็นอำนาจของผู้สำเร็จราชการตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี แต่นายกรัฐมนตรีจะเสนอแต่งตั้งปลัดกระทรวงได้ต่อเมื่อเป็นการเสนอแต่งตั้งแทนตำแหน่งที่ว่างหรือคาดว่าจะว่างลง และ Public Service Commissioner หรือปลัดกระทรวงนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ได้หารือกับรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกระทรวงนั้นแล้วและมีหนังสือรายงานให้นายกรัฐมนตรีเสนอแต่งตั้งปลัดกระทรวง ปลัดกระทรวงที่ได้รับแต่งตั้งมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๕ ปี แต่อายุต้องไม่เกิน ๖๕ ปี และพ้นจากตำแหน่งเมื่ออายุครบ ๖๕ ปี หรือครบวาระการดำรงตำแหน่ง หรือมีการยุบเลิกตำแหน่งดังกล่าว หรือผู้สำเร็จราชการมีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง

                   ส่วนการแต่งตั้งข้าราชการอื่นเป็นอำนาจของคณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลีย (Australian Public Service Management Advisory Board: The Board) แต่การกำหนดตำแหน่ง การยุบเลิกตำแหน่ง และการกำหนดอำนาจหน้าที่ของข้าราชการในแต่ละกระทรวงนั้นเกี่ยวพันกับการบริหารงบประมาณ ซึ่งมาตรา ๔๔ แห่ง Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ที่ให้อำนาจแก่หัวหน้าหน่วยงานที่จะบริหารจัดการทรัพยากร (resources) ที่หน่วยงานนั้นได้รับการจัดสรรให้เกิดประโยชน์สูงสุด Public Service Act ๑๙๒๒ จึงบัญญัติให้ปลัดกระทรวงเป็นผู้มีอำนาจกำหนดและยุบเลิกตำแหน่ง รวมถึงการกำหนดอำนาจหน้าที่ข้าราชการในกระทรวง

                   อย่างไรก็ดี คณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลียเป็นองค์กรที่มีอำนาจกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับการทำงานและอัตราเงินเดือนของข้าราชการ และข้าราชการต้องอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติว่าด้วยวินัยตาม Division ๖ ของ Part III – The Australian Public Service แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ ด้วย

                   สำหรับการจ้างลูกจ้างนั้น มาตรา ๘๒AA แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ แบ่งลูกจ้างออกเป็น ๔ ประเภท คือ Continuing employees, Short-term employees, Fixed-term employees และ Overseas employees และมาตรา ๘๒AB ให้คณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลียจะออกประกาศกำหนดระดับ (Class) ของลูกจ้างภาครัฐในราชกิจจานุเบกษา ส่วนการกำหนดจำนวนลูกจ้างในกระทรวงต่าง ๆ นั้นเกี่ยวพันกับการบริหารงบประมาณเช่นกัน ปลัดกระทรวงจึงสามารถกำหนดจำนวนการจ้างลูกจ้างของกระทรวงได้เองตามที่เห็นสมควรเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของกระทรวงเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

                   มีข้อสังเกตว่าโดยที่ความสัมพันธ์ระหว่างกระทรวงกับลูกจ้างนั้นเป็นความสัมพันธ์ตามสัญญาจ้าง ซึ่งมาตรา ๘๒AC แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ ให้ปลัดกระทรวงเป็นผู้ทำสัญญาจ้างลูกจ้าง รวมทั้งกำหนดอำนาจหน้าที่ของลูกจ้างภายใต้เงื่อนไขเกี่ยวกับสภาพการจ้างที่คณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลียกำหนด ส่วนอัตราค่าจ้างตามสัญญาจ้างนั้น เนื่องจากเครือรัฐออสเตรเลียใช้ระบบค่าจ้างระบบเดียวกันทั้งประเทศ อัตราค่าจ้างที่กำหนดจึงต้องสอดคล้องกับมติของ Remuneration Tribunal อันเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่พิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างโดยเฉพาะ

                   กรณีการบริหารจัดการทรัพย์สินของแต่ละกระทรวงนั้น เป็นไปตาม Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวใช้ระบบการทำงบประมาณแบบ Portfolio Budgeting มาใช้ โดยระบบการทำงบประมาณดังกล่าวให้อำนาจแก่รัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกระทรวงที่จะกำหนดงบประมาณของกระทรวงที่ตนกำกับดูแลให้เหมาะสมและเพียงพอแก่การปฏิบัติงานที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวง โดยในการทำงบประมาณต้องจัดลำดับความสำคัญของงานที่จะดำเนินการ นโยบาย แผนการดำเนินงาน ประมาณการรายจ่าย ผลผลิตและผลลัพธ์ที่จะได้รับจากการดำเนินงานด้วย เมื่อทำเสร็จแล้วต้องเสนอไปยัง Expenditure Review Committee เพื่อพิจารณาว่าสมควรกำหนดงบประมาณให้แต่ละกระทรวงเป็นจำนวนเท่าใด ซึ่ง Expenditure Review Committee จะพิจารณาจากความสำคัญของงานและความเป็นไปได้ทางการเงิน เมื่อคณะกรรมการดังกล่าวพิจารณาแล้วได้ผลประการใดก็จะเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการทางนิติบัญญัติต่อไป

                   ส่วนการบริหารจัดการทรัพย์สินของแต่ละหน่วยงานนั้น เป็นไปตาม Part ๖ ของพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยมาตรา ๔๑ ให้อิสระแก่หน่วยงานต่าง ๆ ที่จะบริหารจัดการทรัพย์สินของหน่วยงานตามความเหมาะสม และกำหนดเพียงกรอบในการบริหารจัดการทรัพย์สินไว้ว่าต้องไม่ใช้ในทางที่ผิด หรือใช้หรือจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินของทางราชการโดยไม่เหมาะสม หากเกิดความเสียหายขึ้นแก่ทรัพย์สินของทางราชการ ผู้ที่มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพย์สินต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้น เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าตนได้ดำเนินการอย่างเพียงพอเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายแล้ว และนั่นทำให้การบริหารจัดการทรัพย์สินของแต่ละหน่วยงานเกิดประสิทธิภาพสูงสุด ไม่ใช่ใช้ระบบ One size fits all

                   ในการพัสดุ เครือรัฐออสเตรเลียไม่มีกฎหมายหรือระเบียบว่าด้วยการพัสดุโดยเฉพาะเจาะจง โดยมาตรา ๔๔ แห่ง Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ให้เป็นอำนาจของหัวหน้าหน่วยงานที่จะบริหารจัดการทรัพยากร (resources) ของหน่วยงานอย่างเหมาะสม แต่ต้องกำหนดให้มีมาตรการที่เพียงพอที่จะป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายหรือทุจริตขึ้นด้วย 

                   อย่างไรก็ดี เพื่อให้การจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและมีความคุ้มค่า Minister for Finance and Administration ได้อาศัยอำนาจตาม Regulation ๗ (๑) ของ Financial Management and Accountability Regulations ออกแนวปฏิบัติสำหรับการจัดซื้อจัดจ้าง (Commonwealth Procurement Guidelines and Best Practice Guideline) ขึ้นเพื่อให้หน่วยงานภาครัฐถือปฏิบัติในการจัดซื้อจัดจ้างว่า การจัดซื้อจัดจ้างต้องคำนึงถึงความคุ้มค่า (value for money) ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (efficiency and effectiveness) ความน่าเชื่อถือและโปร่งใส (accountability and transparency) เป็นการพัฒนาอุตสาหกรรม(industry development) และต้องส่งเสริมอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม

                   นี่ข้อมูลเมื่อหลายปีมาแล้วนะครับ แต่คงจะเป็นประโยชน์บ้าง.




[๑] Federal Executive Council (FEC) คือคณะรัฐมนตรี (Cabinet) นั่นเอง โดย FEC เป็นชื่อที่ใช้เรียกคณะรัฐมนตรีทางแบบพิธี โดย FEC นี้ประกอบด้วยรัฐมนตรีที่ผู้สำเร็จราชการแต่งตั้งตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๖๔ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐ มีหน้าที่ในการให้คำแนะนำแก่ผู้สำเร็จราชการในการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น การออกกฎหมายลำดับรอง การแต่งตั้งผู้บริหารองค์การบริหารอิสระ การแต่งตั้งคณะกรรมการต่าง ๆ ในฝ่ายบริหาร การแต่งตั้งผู้พิพากษาและกรรมการในคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาทในฝ่ายบริหาร การก่อตั้งหรือยุบเลิกกระทรวงต่าง ๆ

วันอาทิตย์ที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2560

การวางแผนการใช้ที่ดิน: เครื่องมือแก้ไขปัญหาน้ำท่วมอย่างยั่งยืน โดย นายรักไท เทพปัญญา

นายรักไท เทพปัญญา
นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   ในช่วงระยะเวลาไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้ประเทศไทยได้ประสบกับปัญหาอุทกภัยครั้งใหญ่ในปี พ.ศ. 2554 โดยมีพื้นที่ถูกน้ำท่วมถึง 64 จังหวัด มีราษฎรได้รับความเดือดร้อน 3,953,854 ครัวเรือน และในปัจจุบันประเทศไทยก็ยังคงเผชิญหน้ากับภัยน้ำท่วมอยู่ โดยในช่วงระหว่างวันที่ 28-29 ก.ค. 2560 มีการสรุปเหตุการณ์น้ำท่วมในภาคตะวันออกเฉียงเหนือว่ามีจังหวัดที่ประสบเหตุน้ำท่วมอยู่ 11 จังหวัด

                   การสนองตอบต่อเหตุการณ์น้ำท่วมทั้งสองครั้งดังกล่าวนั้น นักวิชาการออกมาเสนอแนะเกี่ยวกับการใช้ผังเมืองเพื่อแก้ไขปัญหาน้ำท่วม ซึ่งการวางแผนการใช้ที่ดินเป็นแนวทางที่ยอมรับกันในระดับสากล ผู้เขียนเห็นพ้องด้วยกับแนวทางดังกล่าว จึงจัดทำบทความนี้ขึ้นเพื่อแสดงให้เห็นถึงความเกี่ยวพันของการวางแผนการใช้ที่ดินหรือผังเมืองกับการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมโดยสังเขป

                   น้ำท่วมเป็นสิ่งที่อยู่คู่กับสังคมมนุษย์มาตั้งแต่โบราณกาล และในอดีตมนุษย์ก็ได้เรียนรู้ที่จะปรับตัวให้เข้ากับวงจรน้ำท่วม ซึ่งรูปแบบของการปรับตัวนั้นมีตั้งแต่การหลบหนีให้พ้นจากน้ำท่วมไปจนถึงการนำเทคโนโลยีพื้นฐานมาเพื่อใช้ประโยชน์จากน้ำท่วมในกรณีที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ตัวอย่างของการปรับตัวของมนุษย์ให้เข้ากับวงจรน้ำท่วมในอดีตก็เช่นการใช้ประโยชน์จากแม่น้ำไนล์ในสมัยอียิปต์โบราณ (Dan Tarlock, 2012, น. 155) และหากย้อนกลับไปพิจารณาการพัฒนาชุมชนในประวัติศาสตร์ก็จะเห็นว่าพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง (floodplain) เป็นพื้นที่สำหรับมนุษย์ในการตั้งถิ่นฐานหลักแหล่ง โดยเหตุผลส่วนหนึ่งก็เพราะพื้นที่ดังกล่าวสร้างโอกาสหลายประการไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรธรรมชาติไม่ว่าจะเป็นด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม (APFM, 2016, น. 1)

                   อย่างไรก็ดี การตั้งรกรากถิ่นฐานเป็นหลักแหล่งของมนุษย์เองก็เป็นข้อจำกัดให้มนุษย์ไม่สามารถนำกลยุทธ์การหลบหนีมาใช้ได้เสมอไป จึงเกิดเป็นความต้องการก่อสร้างเขื่อนสำหรับป้องกันน้ำท่วม อันจัดได้ว่าเป็นมาตรการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมโดยใช้สิ่งก่อสร้าง (structural measure) รูปแบบหนึ่ง ซึ่งนอกจากวิธีการดังกล่าวแล้วยังมีมาตรการที่อาศัยสิ่งก่อสร้างในรูปแบบอื่นอีก เช่น การปรับปรุงสภาพลำน้ำ (channel modifications) การทำเส้นทางน้ำอ้อมเมือง (by-pass floodways) การทำพื้นที่ชะลอน้ำและแหล่งเก็บกักน้ำท่วม (retarding basins and flood storage areas) อ่างเก็บน้ำบรรเทาน้ำท่วม (flood mitigation reservoirs) หรือการปรับปรุงระบบระบายน้ำ (ชูโชค อายุพงศ์, 2012)

                    สำหรับมาตรการที่อาศัยสิ่งก่อสร้างอย่างเช่นเขื่อนกั้นน้ำไม่สามารถป้องกันความเสียหายจากน้ำท่วมได้ทั้งหมด หากจะทำได้ก็แต่เพียงการบรรเทาความเสียหายเท่านั้น (Dan Tarlock, 2012, น. 165)  และในทางกลับกัน การแก้ไขปัญหาโดยมาตรการดังกล่าวเพียงอย่างเดียวยังกลับก่อให้เกิดผลตรงกันข้ามโดยทำให้ความเสียหายจากน้ำท่วมเพิ่มสูงขึ้นอีกด้วย  

                   เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่าการสร้างแนวป้องกันพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงก่อให้เกิดปัญหาภาวะภัยทางศีลธรรมแบบคลาสสิค (classic moral hazard problem) โดยในประเด็นนี้ Gilbert F. White อดีตศาสตราจารย์สาขาวิชาภูมิศาสตร์ซึ่งได้รับการยกย่องว่าเป็นบิดาแห่งการบริหารจัดการพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง ได้อธิบายเอาไว้ว่า มาตรการป้องกันน้ำท่วมโดยอาศัยสิ่งก่อสร้างทำให้ภาครัฐและภาคเอกชน "มีความคาดหวัง" ว่าเขื่อนกั้นน้ำจะสามารถปกป้องพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงจากน้ำท่วมได้ กลายเป็นแรงกระตุ้นให้เกิดการพัฒนาพื้นที่บริเวณดังกล่าว และเมื่อเกิดเหตุน้ำท่วมขึ้น (เนื่องจากในบางครั้งเขื่อนและอ่างเก็บน้ำไม่อาจป้องกันน้ำได้ทุกกรณี ซึ่งอาจเป็นเพราะปริมาณน้ำที่มากกว่าปกติในบางปีหรือเหตุปัจจัยอื่น ๆ ยกตัวอย่างเช่น เหตุการณ์ฝนตกหนักทำให้น้ำท่วมครั้งใหญ่ที่แม่น้ำมิสซิสซิปปี้ ในปี ค.ศ. 1927 เป็นผลให้เกิดความล้มเหลวกับเขื่อนกั้นน้ำและพื้นที่ 27,000 ตารางไมล์ ถูกน้ำท่วม (Dan Tarlock, 2012, น. 159) ก็ย่อมทำให้ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากน้ำท่วมรุนแรงขึ้นตามการพัฒนาพื้นที่ไปด้วย

                    ด้วยเหตุนี้ การเพิ่มระดับการป้องกันจึงมีผลในทางตรงกันข้าม โดยเป็นการเพิ่มแรงจูงใจให้กล้าเสี่ยงที่จะพัฒนาพื้นที่ และเป็นการเพิ่มจำนวนชีวิตและทรัพย์สินที่จะได้รับความเสียหายจากน้ำท่วม ทั้งที่ก่อนจะมีการก่อสร้างเขื่อนกั้นน้ำแรงจูงใจในการพัฒนาพื้นที่ได้ถูกบั่นทอนลงโดยภัยคุกคามจากน้ำท่วม (Dan Tarlock, 2012, น. 167)

                    ดังนั้น ขนาดของปัญหาน้ำท่วมโดยหลักแล้วจึงเป็นผลมาจากการที่คนรุกล้ำเข้ามาในพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงโดยไม่มีมาตรการใด ๆ ป้องกันนั่นเอง (Depaul university, 1963, น. 247)

                    นอกจากนี้ การกำเนิดของเมือง (urbanization) ยังก่อให้เกิดการทำลายการระบายน้ำตามธรรมชาติอันเป็นผลมาจากการพัฒนาที่ดิน และเมื่อเส้นทางน้ำธรรมชาติถูกทำลายลงแล้วก็จะเกิดความสูญเสียในการกักเก็บน้ำไหลบ่าตามธรรมชาติโดยพืชและดินไปด้วย การเปลี่ยนแปลงพื้นผิวตามธรรมชาติจากเดิมที่พืชปกคลุมให้เป็นพื้นดาดแข็งนั้นทำให้อัตราและปริมาตรน้ำไหลบ่าโดยรวมเพิ่มขึ้น ในขณะเดียวกันความสามารถในการระเหยของน้ำขึ้นสู่บรรยากาศลดลงเช่นเดียวกันกับความสามารถในการกักเก็บน้ำของดิน ส่งผลให้ความเสี่ยงของน้ำท่วมในเขตเมืองสูงขึ้น (วรารัตน์ กรอิสรานุกูล และคณะ, 2556, น. 18)

                   แนวทางในการแก้ไขปัญหาการรุกล้ำพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงนั้นมีอยู่หลายประการ แต่วิธีการหนึ่งที่สำคัญได้แก่การนำการวางแผนการใช้ที่ดิน (land use planning) มาควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน
ในบริเวณพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง โดยกฎเกณฑ์การใช้ที่ดินบริเวณพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง (
floodplain land use regulation) สามารถเป็นทางเลือกหนึ่งในการดำเนินยุทธศาสตร์เพื่อลดความเปราะบางต่อน้ำท่วมและความเสี่ยงน้ำท่วม (vulnerability and exposure) และยังเป็นทางเลือกหนึ่งสำหรับยุทธ์ศาสตร์การรักษาทรัพยากรธรรมชาติของพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงได้ด้วย (AFPM, 2016, น. 32)

                    ตัวอย่างของกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวกับพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงก็เช่น ข้อบัญญัติท้องถิ่นว่าด้วยการป้องกันความเสียหายจากน้ำท่วมของเมือง Brookhaven ในมลรัฐนิวยอร์ค ประเทศสหรัฐอเมริกา (การวางแผนการใช้ที่ดินของประเทศสหรัฐอเมริกาโดยทั่วไปแล้วอยู่ในเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ซึ่งข้อบัญญัติดังกล่าวมีความมุ่งหมายเพื่อ
                    1. ควบคุมการใช้ประโยชน์ในที่ดินในประการที่จะเป็นอันตรายต่อสุขภาพ ความปลอดภัย และทรัพย์สินจากน้ำท่วมหรือภัยจากการกัดเซาะ หรือที่ส่งผลเป็นการเพิ่มความเสียหายจากการกัดเซาะ หรือเพิ่มความสูงหรือความเร็วของน้ำท่วม
                    2. กำหนดให้การใช้ประโยชน์ในที่ดินในประการที่เปราะบางต่อน้ำท่วมตลอดจนสิ่งปลูกสร้างที่สร้างขึ้นเพื่อการใช้ประโยชน์ดังกล่าวต้องมีการป้องกันความเสียหายจากน้ำท่วมตั้งแต่เวลาที่เริ่มต้นก่อสร้าง
                    3. ควบคุมการเปลี่ยนแปลงสภาพตามธรรมชาติของที่ราบน้ำท่วมถึง ช่องทางเดินน้ำ และสิ่งกีดขวางทางน้ำตามธรรมชาติที่เกี่ยวข้องในการพักน้ำที่ท่วม (accommodation of floodwaters)
                    4. ควบคุมการถมดิน การปรับระดับที่ดิน การขุดลอกดิน (land dredging) และการพัฒนาที่ดินประการอื่นที่อาจเพิ่มการกัดเซาะหรือเพิ่มความเสียหายจากน้ำท่วม
                    5. ควบคุมการก่อสร้างแนวป้องกันน้ำท่วมที่จะเปลี่ยนทางไหลของน้ำอย่างไม่เป็นธรรมชาติหรืออาจเพิ่มอันตรายจากน้ำท่วมแก่ที่ดินผืนอื่น เป็นต้น

                   เครื่องมือที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ “การทำโซนนิ่งพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง” (floodplain zoning) เพื่อให้การใช้ประโยชน์ในที่ดินเป็นไปโดยเหมาะสมกับอันตรายจากน้ำท่วมเพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบจากน้ำท่วมให้น้อยที่สุด โดยการโซนนิ่งพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงนี้อาจใช้วิธีการพิจารณาความอ่อนไหวต่อความเสี่ยงน้ำท่วมของพื้นที่ (risk-sensitive approach) และข้อจำกัดการใช้ที่ดินในพื้นที่ใดจะมีความเข้มงวดเพียงใดก็ขึ้นอยู่กับระดับความเสี่ยงน้ำท่วมที่เขตพื้นที่นั้นมีอยู่  ทั้งนี้ ในการจำแนกเขตน้ำท่วม (flood zone classification) สามารถทำได้โดยการพิจารณาความน่าจะเป็นของการเกิดน้ำท่วมที่สูงกว่าน้ำท่วมเฉลี่ยรายปี (average annual flood exceedance probabilities) ซึ่งโดยทั่วไปจะใช้โอกาสเกิดน้ำท่วมในหนึ่งร้อยปี (100 year flood) อันจะสะท้อนโอกาสเกิดน้ำท่วมที่สูงกว่าน้ำท่วมเฉลี่ยรายปี 1% และจากการจำแนกเขตน้ำท่วมดังกล่าวก็จะนำมาใช้เป็นฐานในการกำหนดมาตรการกำกับดูแลสำหรับแต่ละเขต เช่น ในเขตพื้นที่ซึ่งมีความเสี่ยงน้ำท่วมสูง จะอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่เข้มงวดเพื่อจำกัดการใช้ประโยชน์ที่ดินและโครงสร้างพื้นฐาน

                    ดังนั้น ลักษณะของการใช้ประโยชน์ที่ดินที่พึงปราถนาในเขตพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงก็จะถูกกำหนดให้สอดคล้องกับระดับความอันตรายของน้ำท่วม

                    ตัวอย่างของการจำแนกประเภทการใช้ประโยชน์ในที่ดินตามระดับความอันตรายของน้ำท่วมของพื้นที่ เช่น (APFM, 2016, น. 48-49)
                   1. พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายสูงมาก อาจใช้เป็นพื้นที่ว่าง (open space environment) พื้นที่เพื่อการพักผ่อนหย่อนใจ (recreation) หรือพื้นที่ชนบท (rural area)
                    2. พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายสูง นอกจากสามารถใช้ประโยชน์ตาม 1. ได้แล้ว ยังอาจใช้พื้นที่สำหรับการพาณิชย์ เป็นสถานที่ตั้งสโมสร (clubs) และใช้พื้นที่สำหรับอุตสาหกรรมได้ภายใต้ข้อกำหนดควบคุมพิเศษ
                    3. พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายปานกลาง นอกจากสามารถใช้ประโยชน์ตาม 1. และ 2. ได้แล้วยังอาจใช้พื้นที่สำหรับสร้างโรงเรียนได้ภายใต้ข้อกำหนดควบคุมพิเศษ นอกจากนี้ยังอาจใช้เป็นที่ตั้งอาคารสาธารณะ ที่จอดรถบ้าน (caravan parks) หรือสถานีตำรวจ เป็นต้น ได้อีก
                    4. พื้นที่ซึ่งมีความอันตรายต่ำ นอกจากสามารถใช้ประโยชน์ตาม 1. 2. และ 3. ได้แล้ว ยังอาจใช้พื้นที่สำหรับเป็นที่ตั้งโรงพยาบาล บ้านพักคนชรา พิพิธภัณฑ์ หรือห้องสมุด เป็นต้น ได้อีก

                    ในบางเขตพื้นที่ยังอาจกำหนดเป็นเขตห้ามก่อสร้างหรือแม้กระทั่งอาจรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่มีอยู่แล้วได้ โดยเฉพาะกรณีภายหลังจากที่เกิดความเสียหายจากน้ำท่วมแล้วและต้นทุนและความยั่งยืนของการบูรณะสิ่งก่อสร้างดังกล่าวจะไม่เป็นที่พึงประสงค์

                    นอกจากการโซนนิ่งน้ำท่วมแล้วยังอาจนำการขออนุญาตใช้ที่ดิน (planning permits) มาใช้เพื่อให้โครงสร้างพื้นฐานหรือการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินเป็นไปตามกฎเกณฑ์ที่มีขึ้นเพื่อจำกัดหรือลดความเสี่ยงจากน้ำท่วม โดยกิจกรรมบางอย่างในพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงหรือที่จะส่งผลกระทบต่อความเสี่ยงน้ำท่วม เช่น การเปลี่ยนแปลงประเภทการใช้ที่ดินให้มีความเข้มข้นยิ่งขึ้น (intensification of land use) การก่อสร้างอาคาร เช่น ที่อยู่อาศัย อาคารเพื่อการพาณิชยกรรมหรืออุตสาหกรรม เขื่อนกั้นน้ำ รั้ว หรือถนน เป็นต้น อาจอยู่ภายใต้ระบบอนุญาตได้ (APFM, 2016, น. 51)

                    สำหรับการใช้ที่ดินที่มีอยู่แล้วก่อนซึ่งไม่สอดคล้องกับข้อจำกัดการใช้ที่ดินที่กำหนดขึ้นใหม่เพื่อป้องกันน้ำท่วม (nonconforming uses) นั้น อาจแก้ไขปัญหาตามแนวทางกฎหมายผังเมืองของประเทศสหรัฐอเมริกาที่จะอาศัยบทบัญญัติบางประการเพื่อทำให้การใช้ที่ดินนั้นในท้ายที่สุดแล้วเป็นไปโดยสอดคล้องกับข้อจำกัดการใช้ที่ดิน โดยอาจแก้ไข nonconforming uses ด้วยการกำหนดให้ยกเลิกการใช้พื้นที่ที่มีอยู่เดิมภายหลังจากที่ผ่านระยะเวลาที่กำหนดเอาไว้ (amortization period) กำหนดให้กรณีที่ไม่ได้ใช้พื้นที่ตามวัตถุประสงค์ที่เคยใช้เดิมภายในระยะเวลาที่กำหนดแล้วจะไม่สามารถใช้พื้นที่เพื่อวัตถุประสงค์ดังกล่าวได้อีก หรือกำหนดให้กรณีที่สิ่งปลูกสร้างได้รับความเสียหายก็จะไม่สามารถสร้างขึ้นใหม่ได้ เป็นต้น (Vermont Law School, 2012 น. 45)

                    ในการนำหลัก nonconforming uses มาใช้กับการแก้ไขปัญหาในที่ราบน้ำท่วมถึงนั้นอาจกำหนดให้อาคารต้องเป็นไปตามมาตรฐานเมื่อพ้นระยะเวลาที่กำหนดไว้หรือเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอาคารในสาระสำคัญ หรือกำหนดห้ามการก่อสร้างขึ้นใหม่หรือห้ามการใช้อีกต่อไปหากมูลค่าได้ลดลงไปอย่างมากหรือจำเป็นจะต้องมีการซ่อมแซม เป็นต้น

                    ตัวอย่างของการใช้ Nonconforming uses ก็เช่น ในเมือง Blaine ซึ่งอยู่ในมลรัฐ Minnesota ได้กำหนดให้หากสิ่งปลูกสร้างที่มีอยู่เดิมถูกทำลายโดยน้ำท่วมและได้รับความเสียหายมากกว่าร้อยละห้าสิบของมูลค่าตลาด ก็จะไม่สามารถสร้างสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวขึ้นใหม่ได้เว้นเสียแต่ว่าการปลูกสร้างจะเป็นไปโดยสอดคล้องกับข้อบัญญัติท้องถิ่นว่าด้วยโซนนิ่งของเมืองที่ได้กำหนดขึ้นใหม่แล้ว (Vermont Law School, 2012 น. 45-46)  

                    จากข้อมูลเบื้องต้นและตัวอย่างเกี่ยวกับการวางแผนการใช้ที่ดินในพื้นที่ราบน้ำท่วมถึง ข้างต้น จึงแสดงให้เห็นภาพได้ว่าการวางแผนการใช้ที่ดินสามารถนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมได้ โดยการจำแนกเขตพื้นที่ตามระดับความเสี่ยงน้ำท่วมและการกำหนดมาตรการควบคุมการใช้ที่ดินในแต่ละเขตพื้นที่ให้เหมาะสมกับสภาพความเสี่ยงน้ำท่วม ก็ย่อมสามารถที่จะแก้ไขปัญหาการรุกล้ำเขตพื้นที่ราบน้ำท่วมถึงซึ่งควรจะสงวนไว้เป็นพื้นที่ว่าง อันเป็นสาเหตุหนึ่งที่สำคัญของปัญหาน้ำท่วม และสามารถควบคุมกิจกรรมบนพื้นที่ที่มีความเสี่ยงน้ำท่วมเพื่อลดหรือจำกัดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากน้ำท่วมได้

                    โดยสรุป การวางแผนการใช้ที่ดินอาจสนองตอบต่อปัญหาน้ำท่วมได้ตามที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น สำหรับในประเทศไทยเองนักวิชาการด้านการจัดการภัยพิบัติก็มีการเรียกร้องให้ทำการจัดระเบียบผังเมืองอย่างจริงจัง โดยเห็นว่าเป็นสาเหตุหนึ่งของปัญหาน้ำท่วมใหญ่ในปี พ.ศ. 2554 อีกทั้งด้วยการเจริญเติบโตของเมืองทำให้มีการเข้าไปตั้งถิ่นฐานในพื้นที่ว่างและเมื่อเกิดเหตุน้ำท่วมขึ้นก็ทำให้ผู้คนรวมทั้งอาคารบ้านเรือนได้รับความเดือดร้อนเสียหาย  ดังนั้น การวางแผนการใช้ที่ดินโดยประสานรวมเข้ากับแผนการบริหารจัดการน้ำท่วมจึงเป็นแนวทางหนึ่งที่อาจนำมาใช้ในการลดความเสียหายจากปัญหาน้ำท่วมที่ประเทศไทยเผชิญอยู่

                    มีข้อสังเกตว่า แม้จะมีการวางแผนการใช้ที่ดินที่ผ่านการพิจารณามาอย่างละเอียดรอบคอบเพียงใด แต่หากปราศจากการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังเพื่อป้องกันไม่ให้มีการรุกล้ำพื้นที่ซึ่งมีความเสี่ยงน้ำท่วมและปล่อยให้มีการพัฒนาพื้นที่จนมีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงหรือมีผู้คนอยู่อาศัยอย่างหนาแน่น แต่ไม่เหมาะสมกับสภาพความเสี่ยงน้ำท่วมอันเป็นปัญหาภัยภาวะทางศีลธรรมดังที่ Gilbert F. White ได้เสนอไว้ การจำกัดความเสียหายที่เกิดขึ้นจากเหตุอุทกภัยก็ไม่อาจประสบผลสำเร็จได้  ดังนั้น ความจริงจังในการบังคับใช้กฎหมายของภาครัฐตลอดจนความร่วมมือของภาคเอกชนและประชาชนจึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมด้วยเช่นกัน

                   

เอกสารอ้างอิง
1. Dan Tarlock, United States Flood Control Policy: The Incomplete Transition from the Illusion of Total Protection to Risk Management, Duke Environmental Law & Policy Forum, vol. 23:252, fall 2012.
2. DePaul College of Law, State Flood-Plain Zoning, 12 DePaul L. Rev. (1963).
3. Associated Programme on Flood Management (APFM), the role of land-use planning in flood management, 2016.
4. UFCOP, Land use planning for urban flood risk management, April 2017.
5. Vermont Law School Land Use Clinic, Municipal Flood Control Regulation: Legal Opportunities and Risks, August 2012.
6. ร.ศ. ชูโชค อายุพงศ์, มาตรการบริหารจัดการภัยน้ำท่วม, หน่วยวิจัยภัยพิบัติทางธรรมชาติ ภาควิชาวิศวกรรมโยธา คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2012.
7. วนารัตน์ กรอิรานุกูล และคณะ, แนวทางการวางแผนด้านผังเมืองเพื่อรองรับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ: กรณีศึกษาปัญหาน้ำท่วมและแนวทางการจัดการน้ำท่วมในเขตผังเมืองรวมพุนพิน จังหวัดสุราษฎร์ธานี, มิถุนายน 2556.  

8. http://ecode360.com/8592514 (Flood Damage Prevention Ordinance of Town of Brookhaven)