ท่านผู้อ่านเคยสังเกตไหมครับว่าบทบัญญัติของกฎหมายไทยแทบทุกฉบับนั้นมีความคล้ายคลึงกันอยู่สี่ประการ
ประการที่หนึ่ง
ต้องมีคณะกรรมการ
ประการที่สอง
ใช้ระบบอนุมัติอนุญาต
โดยประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องได้รับอนุญาตหรือใบอนุญาตจากหน่วยงานของรัฐก่อนดำเนินการใด
ๆ
ประการที่สาม
ต้องมีการตั้งหน่วยงานขึ้นเพื่อรับผิดชอบกฎหมาย
ประการที่สี่ ต้องมีการลงโทษทางอาญา
นอกจากนี้
กฎหมายส่วนหนึ่งมักมีบทบัญญัติให้มีการตั้ง “กองทุน” ตามกฎหมายขึ้นเป็นการเฉพาะ
หากพิจารณาอย่างผิวเผิน
ความคล้ายคลึงดังกล่าวก็ดูจะไม่มีพิษสงอะไรนัก แต่หากพิจารณาในมุมของนักร่างกฎหมาย
ความคล้ายคลึงสี่ซ้าห้าเรื่องนี้สร้างภาระแก่รัฐ เพิ่มต้นทุนแก่ประชาชนและผู้ประกอบการ
เป็นช่องทางการทุจริต และทำให้ประชาชนไม่เชื่อมั่นในกฎหมาย
ทำไมละหรือ?
ก็ปัญหาอันเป็นเหตุให้ต้องมีการร่างกฎหมายขึ้นมาใช้บังคับแต่ละเรื่องนั้นมีที่มาและเนื้อหาสาระแตกต่างกัน
ตรรกะดังกล่าวจึงแสดงให้เห็นว่าแต่ละเรื่องต้องใช้วิธีการจัดการกับปัญหาแตกต่างกันไป
การออกแบบกฎหมายจึงต้องเหมาะสมกับสภาพของแต่ละเรื่อง (Trailer made) ไม่ใช่สักแต่ว่าลอกต่อ ๆ กันมาโดยไม่ลืมหูลืมตาเพื่อให้ “แบบ” ของกฎหมายนั้นอกมาเหมือน
ๆ กัน
ผู้เขียนจะขอเริ่มด้วยเรื่อง
“คณะกรรมการ” เป็นลำดับแรก
นักร่างกฎหมายทั่วโลกเขาแบ่งคณะกรรมการออกเป็น
2 ประเภท คือ Committee หรือ Board กับ
Commission แต่ในภาษาไทยนั้นเรามีข้อจำกัดทางภาษาที่ทำให้เราต้องเรียกคณะกรรมการทั้งสองประเภทนี้โดยใช้คำรวมว่า
“คณะกรรมการ”
คณะกรรมการที่เป็น
Committee หรือ Board นั้นจะประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญหรือผู้ทรงคุณวุฒิมาประชุมร่วมกันเป็นครั้งคราวเพื่อกำหนดนโยบายในเรื่องที่เป็นสาระสำคัญของกฎหมายนั้นแล้วเสนอแนะฝ่ายบริหารเพื่อดำเนินการต่อไป
รวมทั้งการติดตามและประเมินผลสัมฤทธิ์ของการบังคับใช้กฎหมาย
และเสนอแนะฝ่ายบริหารเพื่อปรับปรุงข้อบกพร่องต่าง ๆ ของกฎหมาย
กรรมการประเภทนี้จึงมาแสดงความคิดเห็นแล้วไป ส่วนคนทำงานจริง ๆ
คือฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการ ค่าตอบแทนของคณะกรรมการประเภทนี้จึงเป็นค่าตอบแทนครั้ง
หรือจะจ่ายค่าตอบแทนเป็นรายเดือนก็ได้ แต่จะจ่ายค่าตอบแทนเฉพาะเดือนที่มีการประชุม
ส่วนคณะกรรมการที่เป็น
Commission เป็นการรวบรวมเซียนเหนือเซียนในเรื่องนั้น ๆ
มาประกอบเข้ากันและมอบหมายให้กรรมการประเภทนี้ (Commissioner) “ร่วมกัน” รับผิดชอบดำเนินการเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามที่กฎหมายกำหนด (Commission) เป็นการเฉพาะ โดยได้รับค่าตอบแทนสูง ๆ กรรมการประเภทนี้จึงต้อง
“ทำงานเอง” ซึ่งจะทำงานเต็มเวลาหรือไม่ก็แล้วแต่ แต่ที่แน่ ๆ คือต้องไม่เที่ยวไปจ้างหรือสั่งให้คนนู้นคนนี้ทำอะไรต่อมิอะไรให้
หรือ “รวบรวมและประสม” ผลงานของผู้อื่นเข้าด้วยกัน ปรับแก้เล็ก ๆ น้อย ๆ แล้วยกมาเป็นผลงานของตนหรือของคณะกรรมการ
โดยระหว่างนั้นตัวเองก็เดินทางไป “ดูงาน” รอบโลก และที่สำคัญคณะกรรมการประเภทนี้ต้องรับผิดชอบร่วมกัน
จะทำเป็นโชว์เหนือหรือวันแมนโชว์ไม่ได้
ดังนั้น นักร่างกฎหมายทั่วโลกจึงถือเป็นหลักว่าถ้าปัญหาที่ต้องแก้ไขหรือดำเนินการตามกฎหมายเป็นงานปกติประจำ
(routine) นั้นไม่จำเป็นต้องมีบทบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการการก็ได้
โดยกำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นเป็นผู้ตัดสินใจโดยตรง
แต่ถ้าการแก้ไขปัญหาตามกฎหมายใด
“จำเป็น” ต้องมีคณะกรรมการ ก็เลือกใช้คณะกรรมการให้เหมาะสมกับสภาพของเรื่อง โดยดูว่าจะให้คณะกรรมการนั้นทำอะไร
ถ้าเป็นการกำหนดนโยบาย ต้องการระดมสมอง หรือต้องอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญแบบสหวิทยาการ
(Interdisciplinary) เพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการก็ใช้คณะกรรมการแบบ
Committee หรือ Board แต่ถ้าต้องการคณะผู้เชี่ยวชาญแล้วละก็
ขอได้โปรดเรียกใช้บริการของคณะกรรมการแบบ Commission
อย่างไรก็ดี ไม่ว่าจะเป็นการทำงานของคณะกรรมการแบบ
Committee หรือ Commission ต่างก็มีปัญหาในตัวเอง
โดยคณะกรรมการแบบ Committee นั้นต้องมีกระบวนการแต่งตั้งกรรมการซึ่งใช้เวลานานพอสมควร
และเมื่อจะจัดให้มีการประชุมก็ต้องมีการจัดระเบียบวาระการประชุม
ออกหนังสือเชิญประชุม จัดสถานที่ประชุม ดำเนินการประชุม จัดทำบันทึกการประชุม
รับรองบันทึกการประชุม จ่ายเบี้ยประชุม ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวต้องใช้ต้นทุนที่เป็นตัวเงินมิใช่น้อย
ต้องใช้เจ้าหน้าที่หลายคนในการจัดทำเอกสาร ทั้งยังต้องใช้เวลาในการดำเนินการอีกด้วย
และปัญหาสำคัญที่ทำให้การทำงานของคณะกรรมการแบบ Committee ล่าช้าก็คือกรณีที่กรรมการมาไม่ครบองค์ประชุม
ส่วนเหตุล่าช้าสำหรับยุคนี้คงหนีไม่พ้นการที่สถานที่ประชุมถูกปิดล้อมหรือตัดน้ำตัดไฟ
จนกรรมการมาประชุมกันไม่ได้นั่นเอง
เชื่อไหมครับว่าตำแหน่งบางตำแหน่ง
เช่น ปลัดกระทรวงมหาดไทย ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เป็นต้นนั้น
เป็นกรรมการในคณะกรรมการทั้งคณะกรรมการตามกฎหมายและคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นตามระเบียบ
คำสั่ง และมติคณะรัฐมนตรีจิปาถะสิริรวมกว่าร้อยคณะทีเดียว! แน่นอนว่าท่านคงไปประชุมเองครบทุกคณะไม่ได้
ก็ต้องมอบหมายให้ข้าราชการระดับรอง ๆ ลงไปเข้าร่วมประชุมแทน
ปัญหาที่เกิดขึ้นและเห็นชัด
ๆ ในขณะนี้อันเนื่องมาจากการใช้คณะกรรมการแบบ Committee นั้น
ได้แก่การพ้นจากตำแหน่งตามวาระของคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) และอยู่ระหว่างกระบวนการเสนอแต่งตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ ต่อมามีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไป
ประกอบกับคณะรัฐมนตรีมีมติให้หน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติ โดยมิให้เสนอแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายเนื่องจากเป็นการดำเนินการที่มีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดใหม่
ขณะที่มีโครงการที่ผ่านเกณฑ์ที่จะอนุมัติให้ได้รับการส่งเสริมการลงทุน (หรือจะได้รับอนุมัติแน่
ๆ) มูลค่าถึงกว่าสี่แสนล้านบาท เพียงแต่ไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการมาอนุมัติอันสืบเนื่องมาจากมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเท่านั้น
ซึ่งส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติโดยตรง
ส่วนปัญหาของคณะกรรมการประเภท
Commission นั้น เนื่องจากเป็นการรวบรวมมือชั้นครูในเรื่องนั้น
ๆ มาประกอบเข้ากัน กรรมการประเภทนี้จึงมีกระบวนการคัดเลือกและสรรหาที่ยืดยาว
เพื่อให้ได้คนเก่งและดีมาทำหน้าที่นี้ ซึ่งคนเก่งและดีนี้มีลักษณะภววิสัย (Subjective) กล่าวคือเก่งและดีในสายตาของใคร ประกอบภารกิจที่จะมอบหมาย (Commission)
ให้คณะกรรมการประเภทนี้ทำนั้นจะเป็นเรื่องทางเทคนิคมาก ๆ และอาจมีผลประโยชน์เกี่ยวข้องสูง
จึงเป็นเหตุให้มีการโต้แย้งกระบวนการคัดเลือกและสรรหา Commissioner ต่าง ๆ จนกลายเป็น “ของคู่กัน” จนทำให้การได้มาซึ่งกรรมการประเภทนี้เป็นไปอย่างล่าช้า
นอกจากนี้ โดยที่คณะกรรมการประเภท
Commission ได้รับมอบหมายให้ทำภารกิจเฉพาะ คณะกรรมการประเภทนี้จึงต้อง
“ทำงานเอง” มิใช่ไปจ้างใครต่อใครทำอะไรให้ หรือไม่ก็มอบเจ้าหน้าที่เป็นคนทำแล้วนำมาปรับแต่งให้เป็น
“ผลงาน” ของคณะกรรมการ ทั้งที่ผลงานหลักที่ทำจริง ๆ ก็คือการเดินทางไปดูงานหรือประชุมรอบโลก
กล่าวเฉพาะเรื่องคณะกรรมการนี้
ประเทศไทยเราออกจะแปลกกว่าประเทศอื่นอยู่ไม่น้อย
คือเราให้ความสำคัญกับกระบวนการแต่งตั้ง หรือกระบวนการคัดเลือกและสรรหาคณะกรรมการ
แล้วแต่กรณี มากกว่าการให้ความสำคัญแก่ “ความเป็นอิสระ” (Independence) “ความเป็นกลาง” (Impartiality) “ความโปร่งใส” (Transparency) และ “ความรับผิดชอบ” (Accountability) ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการไม่ว่าจะเป็นประเภทใด
ทั้งที่ การแต่งตั้งหรือการคัดเลือกและสรรหานั้นเป็นเพียง “จุดเริ่มต้น”
ในการเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ของบุคคลต่าง ๆ ในฐานะกรรมการเท่านั้น
ดังนั้น ในยุคที่มีการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปประเทศขนานใหญ่
ผู้เขียนจึงขอฝากไว้ในอ้อมใจของผู้ผลักดันการปฏิรูปทุกฝ่ายเพื่อให้มีการพิจารณาทบทวนการนำระบบคณะกรรมการมาใช้ในกฎหมายอย่างจริงจังด้วย.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น