ผู้เขียนรู้สึกเบื่อหน่ายทุกครั้งที่ได้ยินบรรดาผู้มีหน้าที่หรือชอบทำงานร่างกฎหมายทั้งที่ไม่เคยมีทักษะในการร่างกฎหมายกันเลย พูดถึงคำว่า “แบบกฎหมาย”
กันพร่ำเพรื่อ โดยเฉพาะเมื่อมีใครถามขึ้นมาว่าเหตุใดจึงใช้คำนั้นคำนี้ในกฎหมาย
และกูรูทั้งหลายตอบแบบกำปั้นทุบดินว่ามันเป็น “แบบกฎหมาย”
เมื่อผู้ซึ่งไม่เชี่ยวชาญถามต่อไปว่าทำไมมันจึงเป็น
“แบบ”
ท่านผู้เชี่ยวชาญก็จะอธิบายอย่างขึงขังต่อไปว่าคำนี้มีเขียนในกฎหมายนั้นกฎหมายนี้
หรือไม่ก็มีกฎหมายจำนวนมากที่เขียนอย่างนี้หรือใช้ถ้อยคำที่ว่านี้ มันจึงเป็นแบบ ผู้ซึ่งไม่เชี่ยวชาญอยู่แล้วจึงจมอยู่กับความพิศวงงงงวยของความลึกลับในศาสตร์และศิลป์ของการร่างกฎหมายต่อไป
และหลายครั้งที่มีการนำไปกล่าวอ้างต่อว่า “ก็มันเป็นแบบ” เพราะผู้เชี่ยวชาญเขาบอกมาว่าอย่างนั้น
เชื่อไหมครับว่าในบางครั้งที่กฎหมายใช้ถ้อยคำในเรื่องทำนองเดียวกันต่างกัน
ผู้เชี่ยวชาญบางท่านถึงกับเสนอให้นับจำนวนเลยทีเดียวว่ากฎหมายใช้ถ้อยคำใดมากกว่ากัน
แล้วเสนอต่อไปว่าให้ใช้ถ้อยคำที่ปรากฏในกฎหมายจำนวนมากกว่านั้นเป็น “แบบ” ที่นักร่างกฎหมายทุกคนต้องยึดถือต่อไป
ด้วยความเคารพ ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับคำตอบเช่นว่านี้เท่าใดนักเพราะรู้สึกว่าเป็นคำตอบที่ไม่มีเหตุผลเอาเสียเลย
ฟังแล้วหงุดหงิด พักหลังนี้รู้สึกว่ามีคนทั่ว ๆ
ไปที่หงุดหงิดกับคำตอบทุบดินเช่นนี้มากขึ้นเรื่อย ๆ เขาก็เริ่มไม่เชื่อมั่นในองค์ความรู้ของผู้ตอบและลุกลามมายังสถาบันต้นสังกัดอยู่เนือง
ๆ ถ้าไม่แก้ไขประเดี๋ยวก็จะไปกันใหญ่ หรือหากใช้ภาษาฝรั่งแบบพัทยา อู่ตะเภา
หรืออุดรเมื่อสมัยผู้เขียนยังเป็นละอ่อนอยู่นั้น ก็ต้องพูดว่า “Go so big”
โดยส่วนตัว ผู้เขียนได้รับการสั่งสอนว่าคำว่า
“แบบ” (Form) นั้นเขาใช้กับ “โครงสร้าง” (Structure)
ของร่างกฎหมาย ไม่ใช้กับถ้อยคำสำนวนอันเป็นส่วนเนื้อหา (Substance) ของกฎหมาย
แบบกฎหมายตามที่ท่านผู้ใหญ่กรุณาอบรมผู้เขียน
เช่น แบบคณะกรรมการ หมายความว่า ถ้ากฎหมายวางกลไกให้ใช้ระบบคณะกรรมการแล้ว
หมวดคณะกรรมการนี้ควรประกอบด้วยบทบัญญัติใดบ้างที่เป็นโครงสร้าง ซึ่งแน่นอนว่าต้องมีบทบัญญัติที่ให้มีหรือจัดตั้งคณะกรรมการ
องค์ประกอบของคณะกรรมการ เลขานุการของคณะกรรมการ การได้มาและการแต่งตั้งคณะกรรมการ
คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของคณะกรรมการ วาระการดำรงตำแหน่งและการพ้นจากตำแหน่ง
องค์ประชุมและการประชุมคณะกรรมการ การลงมติ อำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการ
ค่าตอบแทนกรรมการและคณะอนุกรรมการที่คณะกรรมการแต่งตั้งขึ้น หน่วยธุรการ (Secretariat unit) ของคณะกรรมการ เป็นต้น
สำหรับเนื้อหา (Substance) ของบทบัญญัติแต่ละมาตรานั้น ท่านผู้ใหญ่ไม่เคยสอนผู้เขียนสักทีว่ามีแบบ
ท่านสอนผู้เขียนอยู่เสมอมาจนกระทั่งปัจจุบันว่าการใช้ถ้อยคำในกฎหมายนั้นเป็น “ลีลาการเขียน”
(Style) ซึ่งขึ้นอยู่กับบริบทหรือเหตุผลของแต่ละมาตราของกฎหมายแต่ละฉบับ
ว่าเหตุใดเขาจึงใช้ลีลานั้นในการเขียน
จึงต้องไปค้นรายงานการประชุมแต่ละมาตราเพื่อหาเหตุผลว่าทำไมเขาถึงเขียนอย่างนั้นหรือใช้ถ้อยคำนั้นในการเขียนกฎหมาย
ไม่ใช่นั่งเทียนคิดเองเออเอง อย่างไรก็ดี ท่านผู้ใหญ่สอนว่าถ้ากฎหมายที่จะร่างขึ้นใหม่นั้นมีโครงสร้างทำนองเดียวกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่เดิม เป็นเรื่องปกติที่ผู้ร่างกฎหมายจะใช้ลีลาการเขียนในทำนองเดียวกันกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน
เนื่องจากถ้อยคำสำนวนที่ว่านั้นเป็นที่เข้าใจแพร่หลายกันในหมู่ผู้บังคับใช้กฎหมายและผู้มีหน้าที่ต้องปฏิบัติกฎหมายอยู่แล้ว
จะได้ไม่เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ
แต่ทั้งนี้ก็ไม่ได้เป็นหลักตายตัวว่าถ้ามีโครงสร้างเหมือนกันแล้ว
จะต้องใช้ลีลาการเขียนอย่างเดิมเสมอไป
ผู้เขียนเป็นเด็กดื้อที่ไม่ค่อยเชื่อใครง่าย
ๆ จึงไปลองศึกษาเกี่ยวกับตำราการร่างกฎหมายของต่างประเทศก็พบว่าตรงกันกับหลักการที่ท่านผู้ใหญ่ได้กรุณาอบรมผู้เขียนมาโดยตลอดว่า
Form กับ Style นั้นแตกต่างกันดังกล่าวข้างต้น ในเรื่องลีลาการเขียน
(Style) หรือการใช้ถ้อยคำสำนวนในการเขียนกฎหมายนั้น
ตำราการร่างกฎหมายที่ผู้เขียนยึดถือมาโดยตลอด คือ Legislative Drafting ของ G. C. Thronton
อธิบายว่าต้องง่ายต่อความเข้าใจ (Simplicity) โดยควรใช้คำหรือความที่เป็นที่คุ้นเคยกันดีอยู่แล้วเพื่อการสื่อสารที่ตรงกันและง่ายต่อการทำความเข้าใจ
(more easily communicated and understood) นอกจากนี้ ควรใช้คำหรือความที่ตรงกับสิ่งที่ผู้ร่างกฎหมายต้องการ
(Precision)
ผู้เขียนวิเคราะห์ว่าเหตุที่นักร่างกฎหมายชอบยกขึ้นอ้างบ่อย
ๆ ว่าถ้อยคำสำนวนของกฎหมายนี้เป็นแบบ
จึงน่าจะมาจากการที่กูรูด้านการร่างกฎหมายของเรามีความสับสนระหว่าง Form กับ
Style นั่นเอง
ผู้เขียนมีข้อสังเกตเพิ่มเติมด้วยว่านอกจากผู้ร่างกฎหมายต้องแยก
Form กับ Style ให้ได้แล้ว อีกเรื่องหนึ่งที่ทำให้สังคมเชื่อมั่นในตัวนักร่างกฎหมายก็คือผู้ร่างกฎหมายต้องมี
“ความเข้าใจในสิ่งที่เขียน” ด้วย
เรื่องที่ผู้เขียนพบบ่อย ๆ
ได้แก่การใช้คำว่า “ทะเบียน” (registration) ในกฎหมาย เชื่อไหมครับว่าผู้เขียนพบนักร่างกฎหมายจำนวนมากที่ไม่สามารถอธิบายความเป็นมาเป็นไป
ค่าบังคับ และผลกระทบของระบบทะเบียนได้ และใช้ชีวิตที่แสนจะมีค่าอย่างวุ่นวายและสิ้นเปลืองไปกับการประกอบคำ
ว่าตกลงจะใช้คำว่า “ตีทะเบียน” “ขึ้นทะเบียน” “ลงทะเบียน” หรือ “จดทะเบียน” กันดี เขาเกรงว่าถ้าตีก็จะเจ็บ
จะใช้ขึ้นก็อาจมีคนท้วงว่าทำไม่ไม่ใช้ลง จะจดทะเบียนก็ต้องใช้มือเขียนแต่เดี๋ยวนี้เขาใช้คอมพิวเตอร์กันแล้ว
ฯลฯ ลองคิดดูครับว่าถ้าเป็นอย่างนี้แล้วสังคมจะศรัทธานักร่างกฎหมายแค่ไหน
จริง ๆ ทะเบียนไม่ใช่เพียง “ถ้อยคำ”
ในกฎหมาย แต่เป็น “ระบบ” ที่กฎหมายกำหนดขึ้นเพื่อการควบคุม หรือรับรองความถูกต้องของบางสิ่งบางอย่าง โดยในระบบทะเบียนนี้
รัฐจะเป็นผู้รับจดทะเบียนและเป็นผู้รับรองความถูกต้องและครบถ้วนของข้อมูลที่ปรากฏในทะเบียนที่รัฐเก็บไว้
และมีนายทะเบียนเป็นผู้ดำเนินการแทนรัฐ
ทะเบียนนั้นมีสองแบบคือ Inscription กับ Transcription แบบแรกเป็นการควบคุมหรือรับรองทรัพย์บางชนิด
เช่น ที่ดิน อสังหาริมทรัพย์ สังหาริมทรัพย์ที่สำคัญบางประเภทและกฎหมายกำหนดให้มีทะเบียนเฉพาะกาล สัตว์ เป็นต้น แบบนี้จะมีการระบุรูปพรรณสัณฐานของตัวทรัพย์ในสมุดทะเบียนชัดเจน
และมีการตีหรือประทับเลขทะเบียนไว้ที่ตัวทรัพย์ด้วย Inscription นี้มีรากมาจากการจารหรือจารึก (inscribe) ข้อความต่าง
ๆ ที่ฐานของอนุสาวรีย์หรือรูปปั้นต่าง ๆ ของประเทศตะวันตก ส่วน Transcription
มักใช้กับการควบคุมหรือรับรองความมีอยู่ จำนวน หรือสถานะของบุคคล
เช่น Transcript ที่มหาวิทยาลัยออกให้แก่ผู้สำเร็จการศึกษา ทะเบียนบ้านที่ออกให้แก่เจ้าบ้าน
บัตรประจำตัวประชาชน ใบขับขี่ เป็นต้น แต่ไม่ว่าจะเป็นทะเบียนแบบใด เมื่อได้จดทะเบียนแล้ว
นายทะเบียนจะออกเอกสารคู่ฉบับให้ไว้แก่เจ้าของทรัพย์สินหรือผู้ขอรับการรับรอง
แล้วแต่กรณี ด้วยเพื่อนำไปใช้อ้างกับบุคคลที่สามว่าตนมีสิทธิในทรัพย์สินหรือเพื่อรับรองสถานะของตน
เช่น โฉนดที่ดิน ทะเบียนเรือ ทะเบียนสัตว์พาหนะ transcript ทะเบียนบ้าน
บัตรประจำตัวประชาชน ใบขับขี่ เป็นต้น แต่ความถูกต้องของข้อมูลนั้น จะถือว่าข้อมูลที่ปรากฏในสมุดทะเบียนที่รัฐเก็บรักษาไว้เป็นข้อมูลที่ถูกต้องแท้จริง
หากมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรายละเอียดแตกต่างไปจากที่ปรากฏในสมุดทะเบียน เจ้าของทรัพย์หรือบุคคลที่เป็นเจ้าของข้อมูลต้องขอให้นายทะเบียนดำเนินการแก้ไขข้อมูลในสมุดทะเบียนด้วย
นายทะเบียนจะแก้ไขข้อมูลเองโดยพลการมิได้
เมื่อการใช้ระบบทะเบียนทำให้รัฐต้องรับผิดชอบความถูกต้องครบถ้วนของข้อมูลที่มีการจดทะเบียน
จึงต้องมีระบบการตรวจสอบข้อมูลและเอกสารหลักฐานต่าง ๆ
โดยละเอียดเพื่อให้ได้ข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วนที่สุด
ต้องใช้เจ้าหน้าที่สนับสนุนนายทะเบียน ต้องใช้วัสดุอุปกรณ์ต่าง ๆ
ต้องมีขั้นตอนการตรวจสอบข้อมูลหลายขั้นตอน ต้องมีสถานที่จัดเก็บเอกสารหลักฐานต่าง
ๆ ประกอบการยื่นคำขอจดทะเบียน ต้องใช้เวลานานพอสมควรในการดำเนินการ ฯลฯ
นี่ยังไม่รวมภาระที่เกิดขึ้นแก่ประชาชนในการดำเนินการเกี่ยวกับระบบทะเบียนนะครับ
ว่ากันตามจริง
ผู้เขียนเห็นว่านักร่างกฎหมายควรให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์ว่าการควบคุมหรือกำกับการดำเนินกิจกรรมที่เราพิจารณากันอยู่นี้ควรใช้ระบบทะเบียนจริง
ๆ หรือไม่ โดยคำนึงถึง Cost-benefit relationship และ Cost-effectiveness
relationship ของระบบทะเบียนกับทางเลือกอื่น
มากกว่าจะไปวุ่นวายกับการผสมคำว่า
จะ "จด" “ขึ้น” “ลง” หรือ "ตี" ทะเบียนกันดี
จะ "จด" “ขึ้น” “ลง” หรือ "ตี" ทะเบียนกันดี
เห็นหรือยังครับว่า “ความเข้าใจในสิ่งที่เขียน”
กับความชัดเจนในเรื่อง Form และ Style
การเขียนกฎหมาย สำคัญกับความเชื่อมั่นในตัวนักร่างกฎหมายอย่างไร.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น