กระบวนการร่างกฎหมายระดับเครือรัฐของเครือรัฐออสเตรเลีย

                                                                 นายปกรณ์ นิลประพันธ์

                                                                      กรรมการร่างกฎหมายประจำ

                                                                            (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)

                                                                          สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

๑. ความเบื้องต้น

[๑]                   เครือรัฐออสเตรเลีย(Commonwealth of Australia) เป็นประเทศในเครือจักรภพอังกฤษ ประกอบด้วย ๖ รัฐ คือ New South Wales, Victoria, Queensland, South Australia, Western Australia และ Tasmania กับอีก ๓ เขตการปกครองตนเอง  ที่อยู่บนเกาะออสเตรเลีย คือ Northern Australia, The Australian Capital Territory และ The Jervis Bay Territory รวมทั้ง ๗ เขตปกครองตนเองที่มิได้อยู่บนเกาะออสเตรเลีย คือ Norfolk Island, The Coral Sea Islands, The Cocos Islands, Christmas Island, Ashmore and Cartier Islands, Heard and the McDonald Islands และ Australian Antarctic Territory

[๒]               แม้เครือรัฐออสเตรเลียเป็นประเทศในเครือจักรภพอังกฤษและใช้ระบบกฎหมายแบบจารีตประเพณี (Common Law Jurisdiction) แบบเดียวกับอังกฤษ แต่กลับมิได้นำรูปแบบการปกครองแบบอังกฤษมาใช้เต็มอย่างรูปแบบ โดยเครือรัฐออสเตรเลียนำรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นองค์พระประมุขแบบอังกฤษมาผสมผสานกับรูปแบบการปกครองแบบสหพันธรัฐของสหรัฐอเมริกา โดยตามมาตรา ๒ และมาตรา ๑๑๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐออสเตรเลียซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๑ มกราคม ค.ศ. ๑๙๐๑ นั้น สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวของอังกฤษ (ซึ่งปัจจุบันได้แก่สมเด็จพระราชินี อลิซาเบ็ธที่ ๒) ทรงดำรงพระราชอิสริยยศเป็นสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวแห่งเครือรัฐออสเตรเลีย และทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการผ่านองค์กรของรัฐใน ๒ ระดับ คือ ระดับเครือรัฐ(Commonwealth Level) และระดับรัฐ (State Level) โดยองค์กรในระดับเครือรัฐจะใช้อำนาจดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวกับเครือรัฐ ส่วนองค์กรในระดับรัฐจะใช้อำนาจดังกล่าวภายในรัฐของตน

[๓]           ในส่วนของการใช้อำนาจนิติบัญญัตินั้น หากเป็นในระดับเครือรัฐ รัฐสภาแห่งเครือรัฐ(Commonwealth Parliament)ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา[๓] ที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนแต่ละรัฐและเขตปกครองตนเองจะทำหน้าที่ตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับแก่ทุกรัฐและเขตปกครองตนเองเฉพาะเรื่องที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐส่วนในระดับรัฐนั้น แต่ละรัฐก็จะมีรัฐสภา(State Parliament)เป็นของตนเอง[๔] เพื่อทำหน้าที่ตรากฎหมายอื่นที่รัฐธรรมนูญมิได้กำหนดให้เป็นอำนาจของรัฐสภาแห่งเครือรัฐขึ้นใช้บังคับภายในอาณาเขตของรัฐนั้นซึ่งได้แก่เรื่องเกี่ยวกับการศึกษา การคมนาคมขนส่ง การสาธารณสุข การเกษตร และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย[๕] เป็นต้น ซึ่งแต่ละรัฐต่างก็มีหลักเกณฑ์ วิธีการและแนวปฏิบัติในการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับแตกต่างกันไป

[๔]                   รายงานการศึกษานี้จะกล่าวถึงกระบวนการตรากฎหมายในระดับเครือรัฐ (Commonwealth Legislation) โดยเฉพาะเจาะจงเท่านั้น มิได้ก้าวล่วงไปศึกษาลึกลงไปในรายละเอียดของกระบวนการตรากฎหมายของแต่ละรัฐ

๒. ประเภทของกฎหมาย

[๕]                   กฎหมายที่ตราขึ้นใช้บังคับในระดับเครือรัฐแบ่งออกได้เป็น ๒ ประเภท คือ กฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐ (Commonwealth Act) และกฎหมายลำดับรอง (Delegated or Subordinate Legislation)

                        ๒.๑ กฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐ (Commonwealth Act)

[๖]                   มาตรา ๕๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐกำหนดกรอบในการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภาแห่งเครือรัฐไว้เฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับการค้าระหว่างเครือรัฐกับต่างประเทศและการค้าระหว่างรัฐ การภาษีอากร การผลิตและการส่งออกสินค้า การกู้ยืมเงินของเครือรัฐ การไปรษณีย์โทรเลข โทรศัพท์และการให้บริการอื่นในลักษณะเดียวกัน การทหาร การป้องกันอันตรายที่อาจเกิดขึ้นทางทะเล การสำรวจอวกาศและธรณี การป้องกันโรคระบาด การประมง การสำรวจและจัดทำสถิติ การเงิน การธนาคาร การประกันภัย การกำหนดมาตราชั่งตวงวัด  ตราสารหนี้ การพิทักษ์ทรัพย์และการล้มละลาย ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร การออกแบบและเครื่องหมายการค้า สัญชาติ การประกอบธุรกิจของบริษัท การสมรส การหย่าและการอนุบาล บำเหน็จบำนาญผู้สูงอายุ เงินช่วยเหลือหญิงมีบุตร หญิงหม้าย เด็ก คนว่างงาน ค่ายารักษาโรค ค่ารักษาพยาบาลและทันตกรรม เงินช่วยเหลือนักเรียนและครอบครัว การให้บริการด้านศาล การออกกฎหมายพิเศษเพื่อใช้บังคับแก่คนเชื้อชาติอื่น การเข้าเมือง การดำเนินคดีอาญา การต่างประเทศ การเวนคืน การรถไฟ การระงับข้อพิพาทโดยการไกล่เกลี่ยและอนุญาโตตุลาการ กิจการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ  สำหรับกิจการอื่นนอกเหนือจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้นั้น รัฐสภาของแต่ละรัฐสามารถตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับภายในรัฐของตนได้

[๗]                   กฎหมายที่รัฐสภาแห่งเครือรัฐตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๕๑ ของรัฐธรรมนูญนั้นเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐ (Commonwealth Act) ซึ่งมีสถานะสูงกว่ากฎหมายภายในของแต่ละรัฐและมีผลใช้บังคับกับประชาชนทุกคนในทุกรัฐ   รัฐใดจะออกกฎหมายที่มีข้อความขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐมิได้

                        ๒.๒ กฎหมายลำดับรอง(Delegated or Subordinate Legislation)

[๘]                   แม้รัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐจะให้รัฐสภาแห่งเครือรัฐเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติเพื่อตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับในระดับเครือรัฐ แต่ก็มิได้ห้ามรัฐสภาแห่งเครือรัฐที่จะมอบอำนาจดังกล่าวให้แก่องค์กรอื่น ซึ่งศาลสูง (High Court) เคยพิพากษาวางบรรทัดฐานไว้ในปี ค.ศ. ๑๙๑๐ ว่าการที่รัฐสภาแห่งเครือรัฐมอบอำนาจดังกล่าวให้แก่ฝ่ายบริหารเป็นการกระทำ ที่ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ[๖]  ดังนั้น รัฐสภาแห่งเครือรัฐจึงมิใช่องค์กรเดียวที่สามารถตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับในระดับเครือรัฐ ซึ่งโดยปกติแล้วรัฐสภาแห่งเครือรัฐจะมอบอำนาจในการตรากฎหมายลำดับรองให้แก่ฝ่ายบริหารเพื่อให้ฝ่ายบริหารสามารถกำหนดรายละเอียดและกลไกในการผลักดันให้นโยบายของกฎหมายที่กำหนดไว้ในตัวพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐนั้นเป็นผลสัมฤทธิ์[๗] ทั้งนี้ เนื่องจากฝ่ายบริหารเป็นผู้ใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นและอยู่ในฐานะที่ทราบรายละเอียดในการใช้บังคับกฎหมายนั้นเป็นอย่างดี และจะทำให้การใช้บังคับกฎหมายมีความยืดหยุ่นและทันต่อเหตุการณ์เนื่องจากการตรากฎหมายลำดับรองทำได้รวดเร็วกว่าการตรากฎหมายแม่บท[๘]

[๙]                   ในระดับเครือรัฐ กฎหมายลำดับรองหมายถึงกฎหมายที่ออกตามความในพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐทุกประเภท ซึ่งหมายความรวมถึง กฎ ก.พ. กฎกลาโหม (Defense Determination) ข้อบัญญัติของเขตการปกครองตนเอง แผนการบริหาร(Plans of Management) ประกาศการประมง คำสั่งควบคุมการส่งออก ข้อกำหนด ประกาศและการอนุญาตเกี่ยวกับการสาธารณสุข ระเบียบต่าง ๆ ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย คำสั่งเกี่ยวกับการนำร่องและการเดินอากาศ และระเบียบเกี่ยวกับการภาษีและศุลกากร[๙]

๓. กระบวนการตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐ

          ๓.๑ ผู้เสนอให้มีกฎหมาย

[๑๐]                 รัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐไม่ได้กำหนดว่าผู้ใดจะสามารถเป็นผู้เสนอให้มีกฎหมายโดยเฉพาะเจาะจง เนื่องจากกฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ของสังคมจึงต้องเป็นไปตามความต้องการที่แท้จริงของสังคม ซึ่งความต้องการของสังคมดังกล่าวอาจแสดงออกโดยผ่านนโยบายของพรรคการเมืองที่ได้มีการประกาศต่อสาธารณชนในระหว่างรณณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง หากพรรคการเมืองนั้นได้รับเลือกตั้งก็เท่ากับว่าสังคมส่วนใหญ่ต้องการให้มีการปฏิบัติตามนโยบายนั้น และพรรคการเมืองนั้นก็ต้องผลักดันให้มีกฎหมายตามที่กำหนดไว้ในนโยบายขึ้น นอกจากนี้ ความต้องการให้มีกฎหมายดังกล่าวอาจแสดงออกโดยผ่าน

·         สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน

·         กลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ในสังคม เช่น สมาคมวิชาชีพ สมาคมการค้า สมาคมคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น

·         หน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ที่เป็นผู้ให้บริการประชาชนและทราบปัญหาในปฏิบัติเป็นอย่างดี[๑๐]

·         ผลการวิจัยทางนิติศาสตร์ของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย(Law Reform Commission)[๑๑]

๓.๒ การจัดทำร่างกฎหมาย

[๑๑]                 เมื่อมีข้อเสนอเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินขึ้นซึ่งรวมทั้งข้อเสนอให้มีกฎหมายด้วย ไม่ว่าจะเป็นข้อเสนอของพรรคการเมือง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา กลุ่มผลประโยชน์ หรือจากหน่วยงานของรัฐ รัฐมนตรีหรือหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบในเรื่องดังกล่าวก็จะต้องพิจารณาเหตุผลความจำเป็นของข้อเสนอดังกล่าว หากเห็นว่าข้อเสนอดังกล่าว  มีเหตุผลและมีความเป็นไปได้ ก็จะต้องปรึกษาหารือกับหน่วยงานอื่นที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอนั้น หากผลการพิจารณาและหารือปรากฏว่าข้อเสนอดังกล่าวจะเป็นผลดีแก่ประชาชน   รัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบก็จะจัดทำข้อเสนอแนะ (Submission or Memorandum) เกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาลว่ารัฐบาลควรมีนโยบายในเรื่องดังกล่าวอย่างไรเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา และหากเห็นว่าต้องมีกฎหมายเพื่อให้การดำเนินการตามข้อเสนอดังกล่าวประสบความสำเร็จ ก็จะต้องหารือกับกรมอัยการ (Attorney-General’s Department) ซึ่งหากกรมอัยการเห็นด้วยว่าจำเป็นต้องมีการตรากฎหมายขึ้นเพื่อให้การดำเนินการตามข้อเสนอดังกล่าวประสบความสำเร็จ รัฐมนตรีที่รับผิดชอบก็จะต้องเสนอข้อเสนอแนะเกี่ยวกับความจำเป็นที่จะต้องมีการตรากฎหมายไปพร้อมกัน โดยยังไม่มีการเสนอร่างกฎหมาย (Bill) หรือรายละเอียดเกี่ยวกับกฎหมายที่ต้องการ Drafting Instruction) ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาแต่อย่างใด ซึ่งในชั้นนี้คณะรัฐมนตรีก็พิจารณาในเชิงนโยบายว่าสมควรดำเนินการตามข้อเสนอแนะหรือไม่อย่างไร(Policy Approval)[๑๒]

[๑๒]                 เหตุที่ต้องมีการเสนอข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการให้มีกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาก่อนเนื่องจากคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ในการบริหารเครือรัฐออสเตรเลียและเป็นตัวแทนของเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร รวมทั้งมีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับงานธุรการของสภาผู้แทนราษฎรในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดระเบียบวาระเพื่อพิจารณากฎหมาย (Legislation Programme) อันเป็นผลโดยตรงต่อความสำเร็จในการผลักดันและอนุมัติกฎหมาย[๑๓]

[๑๓]                หากคณะรัฐมนตรีพิจารณาแล้วมีมติเห็นชอบกับนโยบายที่รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบเสนอและเห็นด้วยว่าจำเป็นต้องมีการตรากฎหมายเพื่อให้การดำเนินนโยบายดังกล่าวเป็นผลสำเร็จ รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบก็จะต้องจัดทำรายละเอียดเกี่ยวกับนโยบายและกฎหมายที่ต้องการ (Drafting Instruction) และส่งไปยังกรมร่างกฎหมาย (Office of Parliamentary Counsel) ซึ่งสังกัดอยู่กับกรมอัยการภายใน ๕ วันนับแต่วันที่ได้รับทราบมติคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ผู้ร่างกฎหมาย (Drafter) ประจำกรมร่างกฎหมายใช้ประกอบการยกร่างกฎหมาย

[๑๔]                 โดยปกติกรมร่างกฎหมายจะมอบหมายให้ผู้ร่างกฎหมายยกร่างกฎหมายขึ้นภายหลังจากที่ได้รับรายละเอียดเกี่ยวกับนโยบายและกฎหมายที่ต้องการแล้ว ยกเว้นในกรณีที่ร่างกฎหมายนั้นเป็นเรื่องใหญ่และมีความซับซ้อนหรือเรื่องที่มีความจำเป็นเร่งด่วนหรือเรื่องที่มีผลกระทบในทางการเมือง ซึ่งกรมร่างกฎหมายจะประสานงานเป็นการภายในกับรัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเพื่อขอทราบรายละเอียดเกี่ยวกับนโยบายและกฎหมายที่ต้องการด้วยวาจาเพื่อยกร่างกฎหมายนั้นขึ้นก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะมีมติอนุมัตินโยบายดังกล่าวก็ได้[๑๔]

[๑๕]                 รายละเอียดเกี่ยวกับนโยบายและกฎหมายที่ต้องการ (Drafting Instruction) มิใช่มติคณะรัฐมนตรีและมิใช่ตัวร่างกฎหมาย หากแต่เป็นผลการศึกษาวิเคราะห์ความเป็นมาของเรื่องที่สมบูรณ์และถูกต้อง ตลอดจนเหตุผลและความจำเป็นของนโยบายดังกล่าว รวมทั้งเหตุผลความจำเป็นที่จะต้องมี แก้ไขปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมาย เอกสารดังกล่าวต้องใช้ภาษาที่เข้าใจง่าย ไม่ใช้ภาษากฎหมายหรือศัพท์เทคนิค ต้องอ้างถึงมติคณะรัฐมนตรีที่เห็นควรให้มีกฎหมาย ต้องระบุรายละเอียดเกี่ยวกับการปรึกษาหารือไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรวมทั้งผลการหารือ ต้องระบุกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง(ถ้ามี)[๑๕]   เมื่อจัดทำร่างกฎหมายเสร็จ กรมร่างกฎหมายจะเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวต่อคณะกรรมการพรรครัฐบาล (Government Party Committee) เพื่อพิจารณา หากคณะกรรมการพรรครัฐบาลเห็นชอบ ก็จะส่งร่างกฎหมายนั้นต่อไปยังคณะกรรมการกิจการรัฐสภาที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งขึ้น (Parliament Business Committee of Cabinet : PCB) ซึ่งทำหน้าที่จัดระเบียบวาระเพื่อพิจารณากฎหมาย (Legislation Programme) ของรัฐสภา เพื่อจัดลำดับความเร่งด่วนของร่างกฎหมายและบรรจุร่างกฎหมายนั้นลงในระเบียบวาระเพื่อพิจารณากฎหมายของรัฐสภาต่อไป

๓.๓ การพิจารณาร่างกฎหมาย

[๑๖]                 ในชั้นการพิจารณาของรัฐสภานั้น สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่างแยกการพิจารณาร่างกฎหมายออกเป็น ๓ วาระ ดังนี้

                   วาระที่หนึ่ง เป็นการเสนอร่างกฎหมายต่อสภาซึ่งเป็นแบบพิธีในการเสนอร่างกฎหมาย โดยเลขาธิการของแต่ละสภาจะอ่านชื่อของร่างกฎหมายที่เสนอเข้าสู่การพิจารณา หลังจากนั้นรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบก็จะชี้แจงวัตถุประสงค์ หลักการและผลกระทบของร่างกฎหมายดังกล่าวต่อสภา 

                   วาระที่สอง เป็นการพิจารณารายละเอียดของร่างกฎหมาย ซึ่งในช่วงแรกจะเป็นการอภิปรายในหลักการของร่างกฎหมาย มิใช่ในรายละเอียดของร่างหากผ่านการพิจารณาในช่วงแรกนี้ไปแล้ว ก็จะเป็นการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ(Committee Stage)ซึ่งจะเป็นการพิจารณาเรียงมาตรา  อย่างไรก็ตาม หากประธานสภาเห็นว่าสมาชิกอาจไม่ประสงค์ที่จะตรวจพิจารณารายละเอียดของร่างกฎหมายนั้นและสมาชิกลงมติเห็นชอบ สภาก็อาจผ่านการพิจารณาร่างกฎหมายในวาระที่สองนี้ไปได้เลย ซึ่งส่วนใหญ่สภาจะผ่านการพิจารณาร่างกฎหมายโดยไม่พิจารณาในรายละเอียด(วาระที่สอง)สำหรับร่างกฎหมายที่เป็นเรื่องทางเทคนิคหรือในเรื่องที่เกี่ยวกับวิธีการร่างกฎหมายโดยเฉพาะ[๑๖] 

                        วาระที่สาม เป็นการลงมติอนุมัติร่างกฎหมายดังกล่าว

                   อนึ่ง สำหรับลำดับการพิจารณานั้น จะมีการเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเป็นลำดับแรก เมื่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาแล้วเห็นชอบด้วยกับร่างกฎหมายดังกล่าวก็จะส่งร่างกฎหมายนั้นต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณาต่อไป[๑๗]

[๑๗]                เมื่อร่างกฎหมายใดผ่านการพิจารณาของรัฐสภาแล้ว จะถูกส่งต่อไปยังผู้สำเร็จราชการ (Governor General) ในฐานะผู้แทนองค์พระมหากษัตริย์เพื่อขอความเห็นชอบ (Royal Assent) กฎหมายที่ผู้สำเร็จราชการให้ความเห็นชอบแล้วนี้จึงจะเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐ (Commonwealth Act) หลังจากนั้นจะมีการพิมพ์กฎหมายนั้น ในราชกิจจานุเบกษา

[๑๘]                 สำหรับวันใช้บังคับของกฎหมายนั้น กฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐจะมีผลใช้บังคับในวันที่กำหนดไว้ในกฎหมาย แต่ถ้ากฎหมายใดไม่ได้กำหนดวันใช้บังคับไว้ กฎหมายนั้นจะมีผลใช้บังคับโดยอัตโนมัติภายหลังครบกำหนด ๒๘ วัน นับแต่วันที่ผู้สำเร็จราชการให้ความเห็นชอบกับร่างกฎหมายนั้น 

๔. กระบวนการออกกฎหมายลำดับรอง

            ๔.๑ ผู้เสนอให้มีกฎหมาย

[๑๙]                 ดังได้กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่ากฎหมายลำดับรองหมายถึงกฎหมายลำดับรองที่ออกตามความในพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐ และหมายความรวมถึง กฎ ก.พ. กฎกลาโหม (Defense Determination) ข้อบัญญัติของเขตการปกครองตนเอง แผนการบริหาร (Plans of Management) ประกาศการประมง คำสั่งควบคุมการส่งออก ข้อกำหนด ประกาศการอนุญาต   ว่าด้วยการสาธารณสุข ระเบียบต่าง ๆ ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย คำสั่งเกี่ยวกับการนำร่องและการเดินอากาศ และระเบียบเกี่ยวกับการภาษีและศุลกากร ผู้เสนอให้มีกฎหมายลำดับรองจึงได้แก่หน่วยงานที่รับผิดชอบในเรื่องดังกล่าว

            ๔.๒ การจัดทำกฎหมายลำดับรอง

[๒๐]                 มาตรา ๔๘ (๑) แห่ง Acts Interpretation Act ๑๙๐๑ กำหนดหลักเกณฑ์ เกี่ยวกับการตรากฎหมายลำดับรองในระดับเครือรัฐไว้เพียงกว้าง ๆ ว่ากฎหมายลำดับรองจะต้องระบุวันใช้บังคับที่แน่นอนเท่านั้น มิได้กำหนดรายละเอียดประการอื่นไว้ด้วย เนื่องจากรายละเอียดประการอื่นนั้นย่อมต้องอยู่ภายใต้กรอบที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐที่เป็นกฎหมายแม่บทกำหนดไว้ มิฉะนั้นกฎหมายลำดับรองดังกล่าวจะกลายเป็นโมฆะ[๑๘]

[๒๑]                 กรณีเช่นนี้อาจดูเหมือนว่าการออกกฎหมายลำดับรองของเครือรัฐไม่มีรูปแบบและหลักเกณฑ์ในการยกร่างที่แน่นอน แต่ในทางปฏิบัติ สำนักงานร่างกฎหมายลำดับรอง (Office of Legislative Drafting : OLD) ซึ่งเป็นหน่วยงานสังกัดกรมอัยการเช่นเดียวกับกรมร่างกฎหมายจะทำหน้าที่เป็นผู้ยกร่างกฎหมายลำดับรองให้แก่หน่วยงานต่าง ๆ ตามคำร้องขอ[๑๙]   เมื่อร่างเสร็จก็จะนำเสนอ Federal Executive Council (FEC) หรือคณะรัฐมนตรีทางแบบพิธีตามมาตรา ๖๒ ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐเพื่อให้คำแนะนำแก่ผู้สำเร็จราชการ เพื่อพิจารณา หาก FEC ให้ความเห็นชอบกับร่างกฎหมายลำดับรองดังกล่าวก็จะเสนอผู้สำเร็จราชการลงนามเป็นกฎหมาย เมื่อผู้สำเร็จราชการลงนามในกฎหมายนั้นแล้ว มาตรา ๔๘ (A) แห่ง Acts Interpretation Act ๑๙๐๑ กำหนดให้มีการประกาศกฎหมายลำดับรองนั้นลงในราชกิจจานุเบกษาและจะมีผลใช้บังคับในวันที่กำหนด

            ๔.๓ การพิจารณากฎหมายลำดับรองโดยรัฐสภา

[๒๒]                 การที่รัฐสภาแห่งเครือรัฐมอบอำนาจในการออกกฎหมายลำดับรองให้แก่ฝ่ายบริหารดังกล่าวข้างต้นนั้นมิได้เป็นการมอบอำนาจแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด รัฐสภาแห่งเครือรัฐยังคงสงวนสิทธิที่จะตรวจสอบความถูกต้องและเหมาะสมของกฎหมายลำดับรองด้วย โดยหากรัฐสภาแห่งเครือรัฐเห็นว่ากฎหมายลำดับรองฉบับใดออกโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมายแม่บทหรือมีเนื้อหาไม่เหมาะสม ก็มีอำนาจยับยั้ง (Power of Veto) กฎหมายลำดับรองนั้นได้ โดยมาตรา ๔๘ (๑) (C) แห่ง Acts Interpretation Act ๑๙๐๑ กำหนดให้หน่วยงานต้องเสนอกฎหมายลำดับรองดังกล่าวต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อพิจารณาภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ทำกฎหมายลำดับรองนั้นขึ้น(วันที่ผู้สำเร็จราชการลงนามในกฎหมายนั้น) หากไม่มีการเสนอกฎหมายลำดับรองดังกล่าวต่อรัฐสภาภายในเวลาที่กำหนด มาตรา ๔๘(๓) บัญญัติว่ากฎหมายลำดับรองนั้นเป็นอันสิ้นผลใช้บังคับนับแต่สิ้นสุดกำหนดเวลาดังกล่าว ในกรณีที่มีการเสนอกฎหมายลำดับรองดังกล่าวต่อรัฐสภาภายในเวลาที่กำหนด แต่ละสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน ๑๕ วันนับแต่วันที่ได้รับกฎหมายลำดับรองนั้น ถ้าพิจารณาไม่แล้วเสร็จก็ถือว่ารัฐสภามีมติเห็นชอบกับกฎหมายลำดับรองนั้น  แต่ในกรณีที่สภาใดสภาหนึ่งมีมติไม่เห็นชอบกับกฎหมายลำดับรองนั้น (Resolution Disallowing) มาตรา ๔๘(๔) ให้กฎหมายลำดับรองนั้นจะเป็นอันสิ้นผลนั้นแต่วันที่มีมตินั้น ผลคือมาตรา ๔๙ ห้ามมิให้รัฐมนตรีที่รับผิดชอบยกร่างกฎหมายลำดับรองในเรื่องดังกล่าวขึ้นใหม่ภายใน ๖ เดือน ทั้งนี้ เว้นแต่สภาที่มีมติไม่เห็นชอบกับกฎหมายลำดับรองยกเลิกมติดังกล่าวหรืออนุญาตให้รัฐมนตรีดำเนินการดังกล่าวได้

๕. ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับกระบวนการร่างกฎหมายระดับเครือรัฐ

            ๕.๑ การปรึกษาหารือกับหน่วยงานอื่นและการรับฟังความคิดเห็นของผู้ได้รับผลกระทบ

[๒๓]                เมื่อมีข้อเสนอให้มีกฎหมายในเรื่องใดเรื่องหนึ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็นข้อเสนอของพรรคการเมือง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา กลุ่มผลประโยชน์ หรือจากหน่วยงานของรัฐก็ตาม หากรัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบในเรื่องดังกล่าวโดยตรงพิจารณาแล้ว   เห็นว่าข้อเสนอดังกล่าวเป็นข้อเสนอที่มีเหตุผลและมีความเป็นไปได้ คู่มือในการยกร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐ (Legislation Handbook) ซึ่งสำนักนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี (Department of the Prime Minister and Cabinet : PM&C) จัดทำขึ้นเพื่อใช้เป็นแนวทางในการยกร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน กำหนดให้รัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบในเรื่องดังกล่าวโดยตรงต้องหารือ (Consult) กับหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง และหากเห็นสมควรก็อาจรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอดังกล่าว (Interested Parties Outside Government)[๒๐] ซึ่งรวมถึงผู้เชี่ยวชาญ (Experts) ในสาขาต่าง ๆ ด้วย[๒๑]  ดังนั้น การรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอให้มีกฎหมายจึงเป็นดุลพินิจของรัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบว่าสมควรดำเนินการดังกล่าวหรือไม่

[๒๔]                 สำหรับเหตุผลที่ต้องให้หน่วยงานที่รับผิดชอบหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือบุคคลอื่นนั้นเนื่องจากนโยบายในการบริหารที่ดี (good policy) ต้องมาจากการวินิจฉัยที่มีข้อมูลประกอบการพิจารณา (informed decision) และข้อมูลประกอบการพิจารณานั้นต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงที่เป็นที่ยุติและความรู้และความเห็นของผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในเรื่องนั้น ๆ อย่างแท้จริง[๒๒]

[๒๕]                 อย่างไรก็ดี คู่มือในการยกร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐมิได้กำหนดว่าเรื่องใดบ้างที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอให้มีกฎหมาย โดยให้เป็นดุลพินิจของรัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบ โดยหลักจึงต้องถือว่าหากมีข้อเสนอให้มีกฎหมายขึ้นรัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบสามารถจัดให้มีการรับฟังความเห็นของผู้เกี่ยวข้องในเรื่องนั้นได้ แต่ทั้งนี้ คู่มือดังกล่าวได้กำหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจในกรณีดังกล่าวไว้ว่าเรื่องที่มีลักษณะดังต่อไปนี้ไม่สมควรที่จะดำเนินการรับฟังฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอให้มีกฎหมาย[๒๓]

·            เรื่องที่เป็นการเปลี่ยนแปลงอัตราค่าธรรมเนียม (Fee) หรือสิทธิประโยชน์(Benefit) ต่าง ๆ ซึ่งมีผลกระทบต่องบประมาณ

·            เรื่องที่เป็นเพียงการแก้ไขกลไกในการดำเนินการตามกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน โดยมิได้เป็นการแก้ไขในสาระสำคัญ (Fundamental) ของกฎหมายนั้น

·            เรื่องที่หากรับฟังความเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอดังกล่าวแล้ว จะทำให้บุคคลหรือองค์กรนั้นอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบบุคคลอื่น

[๒๖]                 สำหรับวิธีการหารือและรับฟังความคิดเห็นนั้น คู่มือในการยกร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐมิได้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการที่จะใช้ในการรับฟังความเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอให้มีกฎหมายไว้ด้วย จึงเป็นดุลพินิจของรัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบที่จะพิจารณาว่าสมควรดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีการใด เช่น โดยการจัดสัมมนา จัดประชุมโต๊ะกลม จัดการประชุมระดมความคิดเห็น เป็นต้น ซึ่งต้องพิจารณาจาก

·         ความสำคัญของข้อเสนอ

·         จำนวนผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอดังกล่าว

·         ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ

นอกจากนี้ ยังต้องคำนึงด้วยว่าการรับฟังดังกล่าวอาจทำให้ระยะเวลาในการจัดทำกฎหมายต้องยาวนานออกไปจนกลายเป็นความล่าช้าในการตรากฎหมายหรือไม่ด้วย[๒๔] 

[๒๗]                ในทางปฏิบัติ หากข้อเสนอให้มีกฎหมายเป็นเรื่องที่มีความสำคัญหรือมีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้าง การหารือและการรับฟังความคิดเห็นจะทำโดยการประกาศเชิญชวนผ่านสื่อมวลชนให้ส่งความเห็นเป็นหนังสือหรือทาง Internet ไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง[๒๕]

[๒๘]                 การหารือและการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอให้มีกฎหมายเรื่องใดเรื่องหนึ่งนั้น “มิใช่การหาข้อยุติ” ว่าสมควรต้องมีกฎหมายในเรื่องนั้นหรือไม่ แต่เป็นวิธีการที่สำคัญในการหาข้อมูลที่ถูกต้องซึ่งเป็นข้อมูลโดยตรงเพื่อประกอบการพิจารณาของรัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่าหากมีกฎหมายในเรื่องดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมากน้อยเพียงไรเมื่อเปรียบเทียบกับประโยชน์ที่จะได้รับซึ่งเป็นประโยชน์ต่อการพิจารณาว่าสมควรมีกฎหมายนั้นหรือไม่ หรือกฎหมายนั้นควรมีขอบเขตอย่างไรจึงจะเหมาะสม   นอกจากนี้ ยังเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายของรัฐบาลซึ่งเป็นลักษณะสำคัญประการหนึ่งของประเทศที่ปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตย[๒๖] แต่ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติว่าสมควรต้องมีการออกกฎหมายเพื่อให้นโยบายใดนโยบายหนึ่งเป็นผลสำเร็จ หากมติดังกล่าวไม่สอดคล้องกับผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็เท่ากับคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีความจำเป็นต้องตรากฎหมายขึ้นและเป็นความรับผิดชอบในทางการเมืองของคณะรัฐมนตรี[๒๗]

            ๕.๒ บทบาทของกรมร่างกฎหมาย

[๒๙]                 ในการยกร่างกฎหมาย กรมร่างกฎหมายจะพิจารณาจากรายละเอียดเกี่ยวกับนโยบายและกฎหมายที่ต้องการ (Drafting Instruction) ที่รัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบแจ้งไปยังกรมร่างกฎหมายภายหลังจากที่คณะรัฐมนตรีอนุมัตินโยบายในเรื่องดังกล่าวแล้วเท่านั้น จะไม่พิจารณาข้อสังเกตหรือความเห็นของหน่วยงานอื่นหรือความเห็นของประชาชนที่มีขึ้นภายหลังจากที่คณะรัฐมนตรีอนุมัตินโยบายในเรื่องดังกล่าวแล้ว เว้นแต่ต่อมาคณะรัฐมนตรีจะมีมติเกี่ยวกับนโยบายในเรื่องดังกล่าวเป็นประการอื่น ทั้งนี้เนื่องจากการอนุมัติของคณะรัฐมนตรีเป็นการอนุมัติในระดับนโยบาย (Policy Approval) ดังนั้น รัฐมนตรีโดยลำพังและข้าราชการซึ่งเป็นฝ่ายปฏิบัติจึงไม่อาจแก้ไขได้เอง[๒๘]  

[๓๐]                 ด้วยเหตุผลดังกล่าว กระบวนการในการหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็ดี การรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากข้อเสนอให้มีกฎหมายก็ดี จึงต้องดำเนินการเพื่อให้ได้ข้อยุติก่อนที่รัฐมนตรีหรือหน่วยงานที่รับผิดชอบจะมีข้อเสนอแนะในทางนโยบายเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ ผลการหารือหรือผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่เกิดขึ้นภายหลังคณะรัฐมนตรีมีมติแล้วจึงไม่มีผลใด ๆ ต่อการยกร่างกฎหมายของกรมร่างกฎหมาย

            ๕.๓ บทบาทของรัฐสภาในการพิจารณากฎหมาย

[๓๑]                การพิจารณาร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแห่งเครือรัฐเป็นหน้าที่โดยตรงของรัฐสภาซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา และโดยที่กฎหมายมีผลกระทบต่อประชาชนทุกคน รัฐสภาจึงต้องพิจารณาร่างกฎหมายอย่างละเอียดรอบคอบโดยต้องได้รับข้อมูลประกอบการพิจารณาอย่างรอบด้านที่สุด จึงจำเป็นอยู่เองที่รัฐสภาต้องมีเครื่องมือหรือกลไกที่จะใช้หาข้อมูลมาประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายได้ และเพื่อประโยชน์แห่งการนี้มาตรา ๔๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐได้ให้อำนาจแก่รัฐสภาที่จะเรียก (Summon) บุคคลใดมาชี้แจงข้อเท็จจริง ให้ความเห็น ให้ปากคำ ส่งเอกสารหรือหลักฐานใด ๆ มาประกอบการพิจารณาในเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่อยู่ในอำนาจของรัฐสภาได้ (Power to conduct inquiries)

[๓๒]                อำนาจดังกล่าวช่วยให้รัฐสภาสามารถปฏิบัติหน้าที่สำคัญในการไต่สวนหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับร่างกฎหมายหรือเรื่องใด ๆ ที่อยู่ในขอบอำนาจของรัฐสภาและอยู่ในระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาได้[๒๙] และถือเป็นสารัตถะของการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภา[๓๐] ในการใช้อำนาจไต่สวนหาข้อเท็จจริงดังกล่าวข้างต้น ปกติรัฐสภาจะมอบหมายให้คณะกรรมาธิการ (Committee) ที่รัฐสภาแต่งตั้งขึ้นเป็นผู้ใช้อำนาจดังกล่าว อย่างไรก็ตาม รัฐสภาอาจใช้อำนาจดังกล่าวเองโดยการเชิญบุคคลใด ๆ มาให้ข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในเรื่องใดเรื่องหนึ่งต่อรัฐสภาก็ได้

[๓๓]                แม้รัฐสภาและคณะกรรมาธิการที่รัฐสภาแต่งตั้งขึ้นจะมีอำนาจเรียกบุคคลใด ๆ มาชี้แจงข้อเท็จจริง ให้ความเห็น ให้ปากคำหรือส่งเอกสารหลักฐานต่อรัฐสภาหรือคณะกรรมาธิการ แต่ในทางปฏิบัติ รัฐสภาและคณะกรรมาธิการมักจะไม่ใช้อำนาจดังกล่าวซึ่งมีลักษณะบังคับ แต่จะใช้วิธีการเชิญชวน (invite) ให้ประชาชนให้ข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นต่อรัฐสภาหรือคณะกรรมาธิการแทนซึ่งมีลักษณะเป็นการกระทำโดยความสมัครใจ[๓๑] 

[๓๔]                 สำหรับวิธีการที่ใช้ในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยสมัครใจนั้นมีอยู่ ๓ วิธี คือ

·            การประการเชิญชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเป็นหนังสือ

·            การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น และ

·            การจัดประชุมและสัมมนา

                        (ก) การประกาศเชิญชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเป็นหนังสือ

[๓๕]             เมื่อรัฐสภามอบหมายให้คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายและคณะกรรมาธิการเห็นว่ามีความจำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนเกี่ยวกับกฎหมาย   ที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาในประเด็นใดประเด็นหนึ่ง คณะกรรมาธิการก็จะลงประกาศแจ้งความในหนังสือพิมพ์ที่วางขายทั่วประเทศ หนังสือพิมพ์ท้องถิ่น หรือหนังสือพิมพ์เฉพาะเรื่อง  ไม่ว่าจะโดยการว่าจ้างให้ลงโฆษณาหรือโดยการส่งข่าวไปยังสำนักพิมพ์เพื่อขอให้ช่วยลงพิมพ์ (press release) โดยประกาศแจ้งความดังกล่าวต้องระบุว่าคณะกรรมาธิการประสงค์จะรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในประเด็นใด และเชิญชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเป็นหนังสือ (submissions) แล้วส่งไปยังคณะกรรมาธิการเพื่อประกอบการพิจารณาภายในระยะเวลาที่กำหนด สำหรับการประกาศแจ้งความในสื่อประเภทอื่นเช่นวิทยุ โทรทัศน์ และบริการโทรศัพท์ซึ่งผู้โทรไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย (free phone) นั้น ไม่ค่อยได้ใช้เนื่องจากต้องเสียค่าใช้จ่ายสูง[๓๒] ส่วนการประกาศทาง Internet นั้น ปัจจุบันใช้อย่างแพร่หลาย

[๓๖]                 นอกจากการประกาศเชิญชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเป็นหนังสือเป็นการทั่วไปดังกล่าวแล้ว รัฐสภาจะมีบัญชีรายชื่อผู้ที่เป็นแหล่งข้อมูลสำคัญในเรื่องต่าง ๆ เก็บไว้ เมื่อต้องการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายในเรื่องใด คณะกรรมาธิการก็จะมีหนังสือแจ้งให้บุคคลเหล่านั้น ซึ่งได้แก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง องค์กรเอกชนที่ทำงานในเรื่องดังกล่าว ประชาชนผู้ซึ่งมีความสนใจเป็นพิเศษในเรื่องนั้น รวมทั้งผู้เชี่ยวชาญ (expertise) ในเรื่องนั้น แสดงความคิดเห็นเป็นหนังสือไปยังคณะกรรมาธิการด้วย

                        (ข) การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น

[๓๗]                เมื่อมีผู้แสดงความคิดเห็นเข้ามา คณะกรรมาธิการจะได้ศึกษาวิเคราะห์ข้อมูลที่ได้รับเพื่อกำหนดประเด็นปัญหาและเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่เกี่ยวข้องหรือเนื่องมาจากประเด็นปัญหาเหล่านั้นต่อคณะกรรมาธิการ (Public hearings) หลังจากนั้นคณะกรรมาธิการจะสรุปผลการชี้แจงของประชาชนในประเด็นต่าง ๆ เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายของคณะกรรมาธิการและรัฐสภาต่อไป

[๓๘]                การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นนี้มีลักษณะคล้ายคลึงกับการประชุมของคณะกรรมาธิการแต่มีลักษณะเปิดเผย กล่าวคือ การประชุมปกติของคณะกรรมาธิการจะไม่เปิดให้ประชาชนทั่วไปเข้าร่วมประชุม (private meeting of a committee) โดยคณะกรรมาธิการจะเชิญ (Invite) บุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจงไปชี้แจงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นต่อคณะกรรมาธิการ แต่การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นนั้นเป็นกรณีที่คณะกรรมาธิการเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปเข้าประชุมร่วมกับคณะกรรมาธิการได้และให้โอกาสแก่ผู้เข้าร่วมประชุมที่จะให้ข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นต่อคณะกรรมาธิการในประเด็นที่คณะกรรมาธิการสอบถามได้ (public meeting of a committee) ไม่ใช่ว่าเมื่อเข้ามาชี้แจงแล้วจะพูดได้ทุกเรื่อง แต่หากคณะกรรมาธิการต้องการทราบเรื่องใดเรื่องหนึ่งจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลโดยเฉพาะเจาะจง จะเชิญ (Invite) บุคคลหรือกลุ่มบุคคลนั้นเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นต่อคณะกรรมาธิการในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนด้วยก็ได้[๓๓]

[๓๙]                การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นเป็นวิธีการที่คณะกรรมาธิการใช้อยู่เสมอเพื่อประกอบการพิจารณากฎหมายในประเด็นใดประเด็นหนึ่ง ซึ่งผลที่ได้จากการเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นนี้จะเป็นประโยชน์อย่างมากต่อการกำหนดขอบเขตของกฎหมาย (Framing the laws) ซึ่งเป็นประโยชน์อย่างมากต่อการพิจารณากฎหมายของรัฐสภา

[๔๐]                 การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นนี้ คณะกรรมาธิการจะจัดให้มีขึ้นในรัฐสภาหรือสถานที่อื่นก็ได้ตามแต่จะเห็นสมควร ซึ่งต้องพิจารณาถึงประเด็นที่ต้องการรับฟังคำชี้แจง กลุ่มเป้าหมายและค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ แต่จากสถิติที่ผ่านมามากกว่าร้อยละ ๕๐ ของจำนวนการเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นโดยคณะกรรมาธิการทั้งหมดจะจัดนอกเมือง Canberra ซึ่งเป็นเมืองหลวงและเป็นสถานที่ตั้งของรัฐสภา[๓๔]

[๔๑]                 ในการเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น รัฐสภาและคณะกรรมาธิการสามารถกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการดำเนินการได้เอง อย่างไรก็ดี หลักเกณฑ์และวิธีการดังกล่าวต้องไม่ขัดต่อหลักเกณฑ์ในการประชุมของรัฐสภาด้วย เช่น มติที่ ๓๕ (Standing order ๓๕) ของวุฒิสภากำหนดว่าการสอบถามผู้ชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการจะต้องกระทำโดยกรรมาธิการเท่านั้น การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจึงมีลักษณะเป็นการที่คณะกรรมาธิการเป็นผู้ถามและผู้เข้าร่วมการชี้แจงเป็นผู้ตอบ คณะกรรมาธิการของวุฒิสภาไม่สามารถให้ผู้เข้าการชี้แจงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นโต้แย้งคัดค้านกันเองได้ เป็นต้น

                        (ค) การจัดประชุมและสัมมนา

[๔๒]                 แม้การเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจะทำให้รัฐสภาและคณะกรรมาธิการมีโอกาสรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนได้ค่อนข้างกว้างขวาง แต่วิธีการดังกล่าวก็ยังมีข้อจำกัดบางประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อจำกัดที่ว่าวิธีการเปิดให้ประชาชนชี้แจงข้อเท็จจริงหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต้องไม่ขัดต่อหลักเกณฑ์ในการประชุมของรัฐสภา การแสดงความคิดเห็นต่อคณะกรรมาธิการตามกรอบดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นทางการ เนื่องจากรัฐสภามีอำนาจตามรัฐธรรมนูญที่จะเรียกให้บุคคลใดมาให้ข้อมูลหรือชี้แจงข้อเท็จจริงต่อรัฐสภา หลักเกณฑ์ในการประชุมของรัฐสภาจึงมีลักษณะเป็นการเรียกให้ประชาชนตอบข้อซักถามของคณะกรรมาธิการ แต่ไม่เปิดโอกาสให้ผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นมีโอกาสถกเถียงกันอันจะทำให้ได้ข้อมูลในเชิงวิเคราะห์ เช่น กรณีมติที่ ๓๕ ของวุฒิสภาที่ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ร่วมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแสดงความคิดเห็นของตนต่อความเห็นของผู้อื่นได้ เป็นต้น

[๔๓]                 ในทางปฏิบัติ คณะกรรมาธิการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยการจัดให้มีการประชุมในรูปของ Seminars, Symposia หรือ round table discussion ในประเด็นที่คณะกรรมาธิการเห็นว่ามีความจำเป็นต้องการการถกเถียงในรายละเอียด ทั้งนี้ เพื่อที่คณะกรรมาธิการจะได้นำผลการประชุมดังกล่าวมาใช้เป็นข้อมูลทางวิชาการเพื่อประกอบการพิจารณาต่อไป ซึ่งการจัดประชุมในลักษณะนี้เป็นดุลพินิจของคณะกรรมาธิการว่าจะจัดในเรื่องใด เมื่อใด และสถานที่ใด[๓๕]

                       

---

[๓]ปัจจุบันประกอบด้วยสมาชิก ๗๖ คน โดย ๗๒ คนได้รับการเลือกตั้งจาก ๖ รัฐ ๆ ละ ๑๒ คน รวมกับ ๔ คนจากเขตการปกครองตนเองอีก ๒ เขตคือ Australian Capital Territory และ Northern Territory เขตละ ๒ คน

[๔]รัฐสภาของแต่ละรัฐและเขตปกครองตนเองประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ยกเว้นรัฐ Queensland ที่ยกเลิกวุฒิสภาไปตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๒๒ จึงทำให้มีสภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียว

[๕]หน้าที่ในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายเป็นหน้าที่ของแต่ละรัฐ แต่ละรัฐจึงมีการตำรวจเป็นของตนเอง ไม่มีการตำรวจในระดับเครือรัฐ  อย่างไรก็ดี การตำรวจของทุกรัฐได้ประสานงานกันในการปฏิบัติหน้าที่โดยมี องค์กร The National Crime Authority เป็นหน่วยประสานงาน

[๖]Baxter v Ah Way ๑๙๑๐ ๘ CLR ๖๒๖ per O’Connor J at ๖๓๗-๘

[๗]Richard Chisholm and Garth Nettheim, Understanding Law, ๓rd ed., Butterworth, ๑๙๘๘, pp.๔๔–๔๖

[๘]D.C. Pearce, Delegated Legislation, Butterworths, ๑๙๗๗, pp. ๕-๖

[๙]Harry Evans (editor), Odgers’ Australian Senate Practice, ๘th ed., AGPS, ๑๙๙๗, pp. ๓๒๐–๓๒๑

[๑๐]Parliament of Australia, House of Representatives, Fact sheet No.๗, Revised April ๑๙๙๘

[๑๑]Richard Chisholm and Garth Nettheim, op.cit. pp.๔๑–๔๒

[๑๒]Department of the Prime Minister and Cabinet, Legislation Handbook, AGPS, ๒๐๐๐, pp.๑๕–๑๗

[๑๓]Richard Chisholm and Garth Nettheim, op.cit., p.๔๒

[๑๔]Department of the Prime Minister and Cabinet, Legislation Handbook, op.cit., p.๒๗

[๑๕]Ibid., pp.๒๖–๒๗

[๑๖]Parliament of Australia, House of Representatives, op.cit., p.๔

[๑๗]Ibid.

[๑๘]Federal Executive Council Secretariat, Federal Executive Council Handbook, AGPS, ๒๐๐๐, p.๓๐

[๑๙]Ibid.

[๒๐]Department of the Prime Minister and Cabinet, Legislation Handbook, op.cit., pp.๑-๒

[๒๑]Richard Chisholm and Garth Nettheim, op.cit. p.๔๒

[๒๒]Department of the Prime Minister and Cabinet, Cabinet Handbook, ๕th ed., AGPS, ๒๐๐๐, pp. ๒๑–๒๓

[๒๓]Department of the Prime Minister and Cabinet, Legislation Handbook, op.cit., p.๒

[๒๔]Ibid.

[๒๕]Richard Chisholm and Garth Nettheim, op.cit. p.๔๒

[๒๖]Harry Evans (editor), op.cit., p.๔๒๓

[๒๗]Department of the Prime Minister and Cabinet, Legislation Handbook, op.cit., pp.๑๕–๒๒

[๒๘]Ibid., p.๒๕

[๒๙]ในคดี Attorney-General for the Commonwealth v Colonial Sugar Refinery Co Ltd ๑๙๑๒ ๑๕ CLR ๑๘๒  ศาลสูงวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจของรัฐสภาตามมาตรา ๔๙ นี้จำกัดอยู่เฉพาะเรื่องที่อยู่ในของอำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภาแห่งเครือรัฐเท่านั้น

[๓๐]Harry Evans (editor), op.cit., pp.๕๐–๕๑

[๓๑]Ibid., pp.๔๐๗–๔๐๘

[๓๒]Ibid, pp.๓๘๖

[๓๓]Ibid, pp.๔๐๗

[๓๔]Ibid, p.๓๘๗

[๓๕]Ibid.