หน้าที่และอำนาจตามกฎหมายนั้นมิได้หมายความถึงหน้าที่และอำนาจเฉพาะที่เขียนไว้ในตัวบทกฎหมายเท่านั้น
แต่ยังมีหน้าที่อีกประการหนึ่งที่เกิดขึ้นโดยผลของหน้าที่และอำนาจที่เขียนไว้ในกฎหมาย
ในทางกฎหมายเรียกหน้าที่เช่นนี้ว่า "หน้าที่โดยปริยาย" (Implied
duty) การใช้การตีความกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงหน้าที่โดยปริยายนี้ด้วย
มิใช่ว่าถ้าไม่มีตัวบทกฎหมายเขียนไว้ก็ไม่มีหน้าที่ใด ๆ เลย
ดังนั้น หน้าที่ตามกฎหมายจึงเปรียบได้กับเหรียญที่มีสองด้าน
คือ (ก) หน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน กับ (ข)
หน้าที่ที่เป็นผลมาจากการหน้าที่ที่เกิดจากบทบัญญัติดังกล่าวหรือหน้าที่โดยปริยายนั่นเอง
ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเรื่องใกล้ตัวเพื่อประกอบความเข้าใจให้ชัดเจน
คือ
กรณีที่กฎหมายเขียนให้ผู้ประกอบการต้องมาขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการใดกิจการหนึ่งต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ
(ก) ผู้ประกอบการมีหน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน
คือ ต้องมาขออนุญาตประกอบการต่อเจ้าหน้าที่ และต้องประกอบกิจการตามที่กฎหมายกำหนด
และมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต (bona fide)
(ข) ส่วนหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องรับคำขอรับใบอนุญาตและพิจารณาออกใบอนุญาต
ทั้งยังมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต และต้องออกไปควบคุมการประกอบกิจการของผู้ประกอบการอย่างสม่ำเสมอและอย่างใกล้ชิดด้วย
มิใช่นั่งในห้องแอร์เพื่อรอให้ผู้ประกอบการมาพบอีกครั้งตอนที่เขามาขอต่อใบอนุญาตหรือเสียค่าธรรมเนียม
ระหว่างนั้นก็อยู่เฉย ๆ หรือไม่ก็นาน ๆ ออกไป "สุ่มตรวจ" สักครั้งหนึ่ง
ถามว่าหน้าที่โดยปริยายนี้มีที่มาอย่างไร
ตอบได้เลยว่าเป็นผลมาจากการที่กฎหมายใช้ระบบ "ควบคุม" (Control system)
ผ่านการออกใบอนุญาต (Licensing) นั่นเอง โดยเมื่อกฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะควบคุมการประกอบกิจการ
เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงมี “หน้าที่” ต้องควบคุมการประกอบกิจการนั้น
“อย่างใกล้ชิด”
และจะเห็นได้ว่ากฎหมายที่เกี่ยวกับการอนุมัติอนุญาตนั้นจะมีบทบัญญัติว่าด้วยการพักใช้และการเพิกถอนใบอนุญาตอยู่ด้วยเสมอ
ทั้งยังมีบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการเข้าไปในสถานประกอบการของเอกชนเพื่อตรวจสอบหรือติดตามการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ด้วย
เพียงแต่มิได้เขียนให้ชัดเจนว่าให้ไปตรวจสอบ "อย่างจริงจัง" และ
"เป็นประจำ" เท่านั้น นอกจากนี้ ยังต้องปฏิบัติหน้าที่ "โดยสุจริต" ด้วย ไม่ใช่กฎหมายไม่เขียนคำว่าต้องปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริตไว้ จึงไปรีดไถประชาชน
ดังนั้น
การใช้การตีความกฎหมายจึงไม่อาจละเลย "หน้าที่โดยปริยาย"
ดังกล่าวมานี้ได้ อย่างไรก็ดี ผู้คนจำนวนมากดูจะให้ความสำคัญเฉพาะแต่หน้าที่และอำนาจที่เขียนไว้ในกฎหมายเท่านั้น
จำได้ไหมครับว่า
เมื่อไม่กี่ปีก่อนนี้เองได้เกิดกรณีปัญหาขึ้นมาว่า รัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีข้อโต้แย้งกันมาก
นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นท่านได้ทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายนั้นเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยเมื่อครบ
๒๐ วันนับแต่วันที่ได้รับร่างกฎหมายนั้นจากรัฐสภาตามที่รัฐธรรมนูญขณะนั้นกำหนด ต่อมาความปรากฏว่าร่างกฎหมายนั้นมีข้อผิดพลาดประการใดประการหนึ่ง
คำถามคือนายกรัฐมนตรีควรดำเนินการกับร่างกฎหมายนั้นอย่างไร เนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติรองรับกรณีดังกล่าวไว้ชัดเจน
ในช่วงนั้นนักอะไรต่อมิอะไรได้แสดงความคิดเห็นเป็นฝักเป็นฝ่าย
ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าเมื่อไม่มีเขียนไว้ชัดเจนว่าต้องดำเนินการในกรณีนี้อย่างไร
จึงไม่ต้องทำอะไรต่อ หลายท่านถึงกับเปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีในการทูลเกล้า
ฯ ถวายร่างกฎหมายนั้นเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ถึงขนาดว่านายกรัฐมนตรีมีหน้าที่เฉกเช่นเดียวกับบุรุษไปรษณีย์ทีเดียว
โดยมีหน้าที่ต้องทูลเกล้า ฯ ถวายภายในเวลาที่กำหนดเท่านั้น ถ้าไม่ทำภายในกำหนดจะเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าต้องขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมา
แต่ก็ไม่ได้อธิบายว่าเหตุใดจึงสมควรดำเนินการเช่นนั้น
ผู้เขียนเห็นว่ากรณีดังกล่าวนั้นหากนำหลัก
"หน้าที่โดยปริยาย" มาปรับใช้ ก็จะสามารถอธิบายเหตุและผลของเรื่องดังกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ชัดเจนว่านายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีหน้าที่ต้องนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้า
ฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ทั้งต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในกฎหมายและพระบรมราชโองการในกิจการต่าง
ๆ อันเกี่ยวด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อเป็นเช่นนี้
นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องตรวจสอบร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้า
ฯ ว่าไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ และชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว ก่อนนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ทุกครั้ง
ถ้ายังมีข้อสงสัยอยู่ว่าร่างกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีก็มีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องดำเนินการหรือประสานงานให้มีการดำเนินการเพื่อให้เกิดความกระจ่างและเป็นที่ยุติเสียก่อนว่าร่างกฎหมายนั้นมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่
หรือตราขึ้นโดยถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก่อนที่จะนำร่างกฎหมายนั้นขึ้นทูลเกล้า
ฯ แม้การดำเนินการดังกล่าวจะทำให้ไม่สามารถกระทำได้ภายในกำหนดเวลาที่รัฐธรรมนูญ
เพราะระยะเวลาดังกล่าวเป็นระยะเวลาที่มีไว้เพื่อเร่งรัดมิให้นายกรัฐมนตรีถ่วงรั้งร่างกฎหมายไว้โดยไม่นำขึ้นทูลเกล้า
ฯ โดยปราศจากเหตุผลอันสมควรเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาต่างหาก
ถึงแม้เมื่อนายกรัฐมนตรีจะได้ทูลเกล้า
ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยแล้ว
หากต่อมานายกรัฐมนตรีทราบถึงข้อบกพร่องหรือความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายดังกล่าว
นายกรัฐมนตรีก็มีหน้าที่โดยปริยายเช่นกันที่จะต้องกราบบังคมทูล ฯ
เพื่อขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมาโดยพลัน เพื่อมิให้ระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท
สำหรับกรณีที่ใครต่อใครเปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีในการทูลเกล้า
ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยตามรัฐธรรมนูญฯ
ว่าเหมือนกับการส่งจดหมายของบุรุษไปรษณีย์นั้น
ผู้เขียนเห็นว่าเป็นการเปรียบเทียบในสิ่งที่เปรียบเทียบกันไม่ได้ เพราะการที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในกฎหมายและพระบรมราชโองการในกิจการต่าง
ๆ อันเกี่ยวด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน ทำให้นายกรัฐมนตรีต้องมี "ความรับผิดชอบ" (Accountability) ต่อทั้งรัฐสภาและต่อพระมหากษัตริย์ในการนำความขึ้นกราบบังคมทูล ฯ หน้าที่ของนายกรัฐมนตรีในเรื่องดังกล่าวจึงกอปรด้วยความรับผิดชอบที่สูงยิ่ง
หาใช่การรับส่งหนังสือแบบปกติธรรมดาไม่
คิดอย่างมีเหตุมีผลกันบ้างเถิด บ้านเมืองจะได้มีความสงบสุข.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น