วันจันทร์ที่ 25 มิถุนายน พ.ศ. 2555

Magna Carta 1215: สิ่งที่นักกฎหมายส่วนใหญ่พูดถึง แต่มีนักกฎหมายกี่คนที่เคยอ่าน


The Magna Carta 1215
(The Great Charter)

Preamble: John, by the grace of God, king of England, lord of Ireland, duke of Normandy and Aquitaine, and count of Anjou, to the archbishop, bishops, abbots, earls, barons, justiciaries, foresters, sheriffs, stewards, servants, and to all his bailiffs and liege subjects, greetings. Know that, having regard to God and for the salvation of our soul, and those of all our ancestors and heirs, and unto the honor of God and the advancement of his holy Church and for the rectifying of our realm, we have granted as underwritten by advice of our venerable fathers, Stephen, archbishop of Canterbury, primate of all England and cardinal of the holy Roman Church, Henry, archbishop of Dublin, William of London, Peter of Winchester, Jocelyn of Bath and Glastonbury, Hugh of Lincoln, Walter of Worcester, William of Coventry, Benedict of Rochester, bishops; of Master Pandulf, subdeacon and member of the household of our lord the Pope, of brother Aymeric (master of the Knights of the Temple in England), and of the illustrious men William Marshal, earl of Pembroke, William, earl of Salisbury, William, earl of Warenne, William, earl of Arundel, Alan of Galloway (constable of Scotland), Waren Fitz Gerold, Peter Fitz Herbert, Hubert De Burgh (seneschal of Poitou), Hugh de Neville, Matthew Fitz Herbert, Thomas Basset, Alan Basset, Philip d'Aubigny, Robert of Roppesley, John Marshal, John Fitz Hugh, and others, our liegemen.

1. In the first place we have granted to God, and by this our present charter confirmed for us and our heirs forever that the English Church shall be free, and shall have her rights entire, and her liberties inviolate; and we will that it be thus observed; which is apparent from this that the freedom of elections, which is reckoned most important and very essential to the English Church, we, of our pure and unconstrained will, did grant, and did by our charter confirm and did obtain the ratification of the same from our lord, Pope Innocent III, before the quarrel arose between us and our barons: and this we will observe, and our will is that it be observed in good faith by our heirs forever. We have also granted to all freemen of our kingdom, for us and our heirs forever, all the underwritten liberties, to be had and held by them and their heirs, of us and our heirs forever.

2. If any of our earls or barons, or others holding of us in chief by military service shall have died, and at the time of his death his heir shall be full of age and owe "relief", he shall have his inheritance by the old relief, to wit, the heir or heirs of an earl, for the whole barony of an earl by �100; the heir or heirs of a baron, �100 for a whole barony; the heir or heirs of a knight, 100s, at most, and whoever owes less let him give less, according to the ancient custom of fees.

3. If, however, the heir of any one of the aforesaid has been under age and in wardship, let him have his inheritance without relief and without fine when he comes of age.

4. The guardian of the land of an heir who is thus under age, shall take from the land of the heir nothing but reasonable produce, reasonable customs, and reasonable services, and that without destruction or waste of men or goods; and if we have committed the wardship of the lands of any such minor to the sheriff, or to any other who is responsible to us for its issues, and he has made destruction or waster of what he holds in wardship, we will take of him amends, and the land shall be committed to two lawful and discreet men of that fee, who shall be responsible for the issues to us or to him to whom we shall assign them; and if we have given or sold the wardship of any such land to anyone and he has therein made destruction or waste, he shall lose that wardship, and it shall be transferred to two lawful and discreet men of that fief, who shall be responsible to us in like manner as aforesaid.

5. The guardian, moreover, so long as he has the wardship of the land, shall keep up the houses, parks, fishponds, stanks, mills, and other things pertaining to the land, out of the issues of the same land; and he shall restore to the heir, when he has come to full age, all his land, stocked with ploughs and wainage, according as the season of husbandry shall require, and the issues of the land can reasonable bear.

6. Heirs shall be married without disparagement, yet so that before the marriage takes place the nearest in blood to that heir shall have notice.

7. A widow, after the death of her husband, shall forthwith and without difficulty have her marriage portion and inheritance; nor shall she give anything for her dower, or for her marriage portion, or for the inheritance which her husband and she held on the day of the death of that husband; and she may remain in the house of her husband for forty days after his death, within which time her dower shall be assigned to her.

8. No widow shall be compelled to marry, so long as she prefers to live without a husband; provided always that she gives security not to marry without our consent, if she holds of us, or without the consent of the lord of whom she holds, if she holds of another.

9. Neither we nor our bailiffs will seize any land or rent for any debt, as long as the chattels of the debtor are sufficient to repay the debt; nor shall the sureties of the debtor be distrained so long as the principal debtor is able to satisfy the debt; and if the principal debtor shall fail to pay the debt, having nothing wherewith to pay it, then the sureties shall answer for the debt; and let them have the lands and rents of the debtor, if they desire them, until they are indemnified for the debt which they have paid for him, unless the principal debtor can show proof that he is discharged thereof as against the said sureties.

10. If one who has borrowed from the Jews any sum, great or small, die before that loan be repaid, the debt shall not bear interest while the heir is under age, of whomsoever he may hold; and if the debt fall into our hands, we will not take anything except the principal sum contained in the bond.

11. And if anyone die indebted to the Jews, his wife shall have her dower and pay nothing of that debt; and if any children of the deceased are left under age, necessaries shall be provided for them in keeping with the holding of the deceased; and out of the residue the debt shall be paid, reserving, however, service due to feudal lords; in like manner let it be done touching debts due to others than Jews.

12. No scutage not aid shall be imposed on our kingdom, unless by common counsel of our kingdom, except for ransoming our person, for making our eldest son a knight, and for once marrying our eldest daughter; and for these there shall not be levied more than a reasonable aid. In like manner it shall be done concerning aids from the city of London.

13. And the city of London shall have all it ancient liberties and free customs, as well by land as by water; furthermore, we decree and grant that all other cities, boroughs, towns, and ports shall have all their liberties and free customs.

14. And for obtaining the common counsel of the kingdom anent the assessing of an aid (except in the three cases aforesaid) or of a scutage, we will cause to be summoned the archbishops, bishops, abbots, earls, and greater barons, severally by our letters; and we will moveover cause to be summoned generally, through our sheriffs and bailiffs, and others who hold of us in chief, for a fixed date, namely, after the expiry of at least forty days, and at a fixed place; and in all letters of such summons we will specify the reason of the summons. And when the summons has thus been made, the business shall proceed on the day appointed, according to the counsel of such as are present, although not all who were summoned have come.

15. We will not for the future grant to anyone license to take an aid from his own free tenants, except to ransom his person, to make his eldest son a knight, and once to marry his eldest daughter; and on each of these occasions there shall be levied only a reasonable aid.

16. No one shall be distrained for performance of greater service for a knight's fee, or for any other free tenement, than is due therefrom.

17. Common pleas shall not follow our court, but shall be held in some fixed place.

18. Inquests of novel disseisin, of mort d'ancestor, and of darrein presentment shall not be held elsewhere than in their own county courts, and that in manner following; We, or, if we should be out of the realm, our chief justiciar, will send two justiciaries through every county four times a year, who shall alone with four knights of the county chosen by the county, hold the said assizes in the county court, on the day and in the place of meeting of that court.

19. And if any of the said assizes cannot be taken on the day of the county court, let there remain of the knights and freeholders, who were present at the county court on that day, as many as may be required for the efficient making of judgments, according as the business be more or less.

20. A freeman shall not be amerced for a slight offense, except in accordance with the degree of the offense; and for a grave offense he shall be amerced in accordance with the gravity of the offense, yet saving always his "contentment"; and a merchant in the same way, saving his "merchandise"; and a villein shall be amerced in the same way, saving his "wainage" if they have fallen into our mercy: and none of the aforesaid amercements shall be imposed except by the oath of honest men of the neighborhood.

21. Earls and barons shall not be amerced except through their peers, and only in accordance with the degree of the offense.

22. A clerk shall not be amerced in respect of his lay holding except after the manner of the others aforesaid; further, he shall not be amerced in accordance with the extent of his ecclesiastical benefice.

23. No village or individual shall be compelled to make bridges at river banks, except those who from of old were legally bound to do so.

24. No sheriff, constable, coroners, or others of our bailiffs, shall hold pleas of our Crown.

25. All counties, hundred, wapentakes, and trithings (except our demesne manors) shall remain at the old rents, and without any additional payment.

26. If anyone holding of us a lay fief shall die, and our sheriff or bailiff shall exhibit our letters patent of summons for a debt which the deceased owed us, it shall be lawful for our sheriff or bailiff to attach and enroll the chattels of the deceased, found upon the lay fief, to the value of that debt, at the sight of law worthy men, provided always that nothing whatever be thence removed until the debt which is evident shall be fully paid to us; and the residue shall be left to the executors to fulfill the will of the deceased; and if there be nothing due from him to us, all the chattels shall go to the deceased, saving to his wife and children their reasonable shares.

27. If any freeman shall die intestate, his chattels shall be distributed by the hands of his nearest kinsfolk and friends, under supervision of the Church, saving to every one the debts which the deceased owed to him.

28. No constable or other bailiff of ours shall take corn or other provisions from anyone without immediately tendering money therefor, unless he can have postponement thereof by permission of the seller.

29. No constable shall compel any knight to give money in lieu of castle-guard, when he is willing to perform it in his own person, or (if he himself cannot do it from any reasonable cause) then by another responsible man. Further, if we have led or sent him upon military service, he shall be relieved from guard in proportion to the time during which he has been on service because of us.

30. No sheriff or bailiff of ours, or other person, shall take the horses or carts of any freeman for transport duty, against the will of the said freeman.

31. Neither we nor our bailiffs shall take, for our castles or for any other work of ours, wood which is not ours, against the will of the owner of that wood.

32. We will not retain beyond one year and one day, the lands those who have been convicted of felony, and the lands shall thereafter be handed over to the lords of the fiefs.

33. All kydells for the future shall be removed altogether from Thames and Medway, and throughout all England, except upon the seashore.

34. The writ which is called praecipe shall not for the future be issued to anyone, regarding any tenement whereby a freeman may lose his court.

35. Let there be one measure of wine throughout our whole realm; and one measure of ale; and one measure of corn, to wit, "the London quarter"; and one width of cloth (whether dyed, or russet, or "halberget"), to wit, two ells within the selvedges; of weights also let it be as of measures.

36. Nothing in future shall be given or taken for a writ of inquisition of life or limbs, but freely it shall be granted, and never denied.

37. If anyone holds of us by fee-farm, either by socage or by burage, or of any other land by knight's service, we will not (by reason of that fee-farm, socage, or burgage), have the wardship of the heir, or of such land of his as if of the fief of that other; nor shall we have wardship of that fee-farm, socage, or burgage, unless such fee-farm owes knight's service. We will not by reason of any small serjeancy which anyone may hold of us by the service of rendering to us knives, arrows, or the like, have wardship of his heir or of the land which he holds of another lord by knight's service.

38. No bailiff for the future shall, upon his own unsupported complaint, put anyone to his "law", without credible witnesses brought for this purposes.

39. No freemen shall be taken or imprisoned or disseised or exiled or in any way destroyed, nor will we go upon him nor send upon him, except by the lawful judgment of his peers or by the law of the land.

40. To no one will we sell, to no one will we refuse or delay, right or justice.

41. All merchants shall have safe and secure exit from England, and entry to England, with the right to tarry there and to move about as well by land as by water, for buying and selling by the ancient and right customs, quit from all evil tolls, except (in time of war) such merchants as are of the land at war with us. And if such are found in our land at the beginning of the war, they shall be detained, without injury to their bodies or goods, until information be received by us, or by our chief justiciar, how the merchants of our land found in the land at war with us are treated; and if our men are safe there, the others shall be safe in our land.

42. It shall be lawful in future for anyone (excepting always those imprisoned or outlawed in accordance with the law of the kingdom, and natives of any country at war with us, and merchants, who shall be treated as if above provided) to leave our kingdom and to return, safe and secure by land and water, except for a short period in time of war, on grounds of public policy- reserving always the allegiance due to us.

43. If anyone holding of some escheat (such as the honor of Wallingford, Nottingham, Boulogne, Lancaster, or of other escheats which are in our hands and are baronies) shall die, his heir shall give no other relief, and perform no other service to us than he would have done to the baron if that barony had been in the baron's hand; and we shall hold it in the same manner in which the baron held it.

44. Men who dwell without the forest need not henceforth come before our justiciaries of the forest upon a general summons, unless they are in plea, or sureties of one or more, who are attached for the forest.

45. We will appoint as justices, constables, sheriffs, or bailiffs only such as know the law of the realm and mean to observe it well.

46. All barons who have founded abbeys, concerning which they hold charters from the kings of England, or of which they have long continued possession, shall have the wardship of them, when vacant, as they ought to have.

47. All forests that have been made such in our time shall forthwith be disafforsted; and a similar course shall be followed with regard to river banks that have been placed "in defense" by us in our time.

48. All evil customs connected with forests and warrens, foresters and warreners, sheriffs and their officers, river banks and their wardens, shall immediately by inquired into in each county by twelve sworn knights of the same county chosen by the honest men of the same county, and shall, within forty days of the said inquest, be utterly abolished, so as never to be restored, provided always that we previously have intimation thereof, or our justiciar, if we should not be in England.

49. We will immediately restore all hostages and charters delivered to us by Englishmen, as sureties of the peace of faithful service.

50. We will entirely remove from their bailiwicks, the relations of Gerard of Athee (so that in future they shall have no bailiwick in England); namely, Engelard of Cigogne, Peter, Guy, and Andrew of Chanceaux, Guy of Cigogne, Geoffrey of Martigny with his brothers, Philip Mark with his brothers and his nephew Geoffrey, and the whole brood of the same.

51. As soon as peace is restored, we will banish from the kingdom all foreign born knights, crossbowmen, serjeants, and mercenary soldiers who have come with horses and arms to the kingdom's hurt.

52. If anyone has been dispossessed or removed by us, without the legal judgment of his peers, from his lands, castles, franchises, or from his right, we will immediately restore them to him; and if a dispute arise over this, then let it be decided by the five and twenty barons of whom mention is made below in the clause for securing the peace. Moreover, for all those possessions, from which anyone has, without the lawful judgment of his peers, been disseised or removed, by our father, King Henry, or by our brother, King Richard, and which we retain in our hand (or which as possessed by others, to whom we are bound to warrant them) we shall have respite until the usual term of crusaders; excepting those things about which a plea has been raised, or an inquest made by our order, before our taking of the cross; but as soon as we return from the expedition, we will immediately grant full justice therein.

53. We shall have, moreover, the same respite and in the same manner in rendering justice concerning the disafforestation or retention of those forests which Henry our father and Richard our broter afforested, and concerning the wardship of lands which are of the fief of another (namely, such wardships as we have hitherto had by reason of a fief which anyone held of us by knight's service), and concerning abbeys founded on other fiefs than our own, in which the lord of the fee claims to have right; and when we have returned, or if we desist from our expedition, we will immediately grant full justice to all who complain of such things.

54. No one shall be arrested or imprisoned upon the appeal of a woman, for the death of any other than her husband.

55. All fines made with us unjustly and against the law of the land, and all amercements, imposed unjustly and against the law of the land, shall be entirely remitted, or else it shall be done concerning them according to the decision of the five and twenty barons whom mention is made below in the clause for securing the pease, or according to the judgment of the majority of the same, along with the aforesaid Stephen, archbishop of Canterbury, if he can be present, and such others as he may wish to bring with him for this purpose, and if he cannot be present the business shall nevertheless proceed without him, provided always that if any one or more of the aforesaid five and twenty barons are in a similar suit, they shall be removed as far as concerns this particular judgment, others being substituted in their places after having been selected by the rest of the same five and twenty for this purpose only, and after having been sworn.

56. If we have disseised or removed Welshmen from lands or liberties, or other things, without the legal judgment of their peers in England or in Wales, they shall be immediately restored to them; and if a dispute arise over this, then let it be decided in the marches by the judgment of their peers; for the tenements in England according to the law of England, for tenements in Wales according to the law of Wales, and for tenements in the marches according to the law of the marches. Welshmen shall do the same to us and ours.

57. Further, for all those possessions from which any Welshman has, without the lawful judgment of his peers, been disseised or removed by King Henry our father, or King Richard our brother, and which we retain in our hand (or which are possessed by others, and which we ought to warrant), we will have respite until the usual term of crusaders; excepting those things about which a plea has been raised or an inquest made by our order before we took the cross; but as soon as we return (or if perchance we desist from our expedition), we will immediately grant full justice in accordance with the laws of the Welsh and in relation to the foresaid regions.

58. We will immediately give up the son of Llywelyn and all the hostages of Wales, and the charters delivered to us as security for the peace.

59. We will do towards Alexander, king of Scots, concerning the return of his sisters and his hostages, and concerning his franchises, and his right, in the same manner as we shall do towards our owher barons of England, unless it ought to be otherwise according to the charters which we hold from William his father, formerly king of Scots; and this shall be according to the judgment of his peers in our court.

60. Moreover, all these aforesaid customs and liberties, the observances of which we have granted in our kingdom as far as pertains to us towards our men, shall be observed b all of our kingdom, as well clergy as laymen, as far as pertains to them towards their men.

61. Since, moveover, for God and the amendment of our kingdom and for the better allaying of the quarrel that has arisen between us and our barons, we have granted all these concessions, desirous that they should enjoy them in complete and firm endurance forever, we give and grant to them the underwritten security, namely, that the barons choose five and twenty barons of the kingdom, whomsoever they will, who shall be bound with all their might, to observe and hold, and cause to be observed, the peace and liberties we have granted and confirmed to them by this our present Charter, so that if we, or our justiciar, or our bailiffs or any one of our officers, shall in anything be at fault towards anyone, or shall have broken any one of the articles of this peace or of this security, and the offense be notified to four barons of the foresaid five and twenty, the said four barons shall repair to us (or our justiciar, if we are out of the realm) and, laying the transgression before us, petition to have that transgression redressed without delay. And if we shall not have corrected the transgression (or, in the event of our being out of the realm, if our justiciar shall not have corrected it) within forty days, reckoning from the time it has been intimated to us (or to our justiciar, if we should be out of the realm), the four barons aforesaid shall refer that matter to the rest of the five and twenty barons, and those five and twenty barons shall, together with the community of the whole realm, distrain and distress us in all possible ways, namely, by seizing our castles, lands, possessions, and in any other way they can, until redress has been obtained as they deem fit, saving harmless our own person, and the persons of our queen and children; and when redress has been obtained, they shall resume their old relations towards us. And let whoever in the country desires it, swear to obey the orders of the said five and twenty barons for the execution of all the aforesaid matters, and along with them, to molest us to the utmost of his power; and we publicly and freely grant leave to everyone who wishes to swear, and we shall never forbid anyone to swear. All those, moveover, in the land who of themselves and of their own accord are unwilling to swear to the twenty five to help them in constraining and molesting us, we shall by our command compel the same to swear to the effect foresaid. And if any one of the five and twenty barons shall have died or departed from the land, or be incapacitated in any other manner which would prevent the foresaid provisions being carried out, those of the said twenty five barons who are left shall choose another in his place according to their own judgment, and he shall be sworn in the same way as the others. Further, in all matters, the execution of which is entrusted,to these twenty five barons, if perchance these twenty five are present and disagree about anything, or if some of them, after being summoned, are unwilling or unable to be present, that which the majority of those present ordain or command shall be held as fixed and established, exactly as if the whole twenty five had concurred in this; and the said twenty five shall swear that they will faithfully observe all that is aforesaid, and cause it to be observed with all their might. And we shall procure nothing from anyone, directly or indirectly, whereby any part of these concessions and liberties might be revoked or diminished; and if any such things has been procured, let it be void and null, and we shall never use it personally or by another.

62. And all the will, hatreds, and bitterness that have arisen between us and our men, clergy and lay, from the date of the quarrel, we have completely remitted and pardoned to everyone. Moreover, all trespasses occasioned by the said quarrel, from Easter in the sixteenth year of our reign till the restoration of peace, we have fully remitted to all, both clergy and laymen, and completely forgiven, as far as pertains to us. And on this head, we have caused to be made for them letters testimonial patent of the lord Stephen, archbishop of Canterbury, of the lord Henry, archbishop of Dublin, of the bishops aforesaid, and of Master Pandulf as touching this security and the concessions aforesaid.

63. Wherefore we will and firmly order that the English Church be free, and that the men in our kingdom have and hold all the aforesaid liberties, rights, and concessions, well and peaceably, freely and quietly, fully and wholly, for themselves and their heirs, of us and our heirs, in all respects and in all places forever, as is aforesaid. An oath, moreover, has been taken, as well on our part as on the art of the barons, that all these conditions aforesaid shall be kept in good faith and without evil intent.

Given under our hand - the above named and many others being witnesses - in the meadow which is called Runnymede, between Windsor and Staines, on the fifteenth day of June, in the seventeenth year of our reign.

หมายเหตุ ที่ยังคงใช้มาจนปัจจุบันคือข้อ 1 ข้อ 9 และข้อ 29 ส่วนที่ Highlight สีเหลืองนั้นเป็นที่มาของระบบ Jury

Credit: http://www.constitution.org/eng/magnacar.htm

สะอาด..สว่าง..สงบ

....อดีตอัยการสูงสุดท่านหนึ่งเคยเล่าให้ผมฟังว่าครั้งหนึ่งเมื่อนานมาแล้ว มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เคยมอบรางวัลอะไรจำไม่ได้แก่ท่านอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ในการกล่าวขอบคุณ ท่านอาจารย์สัญญาฯได้พูดถึงหลัก "3ส" ที่ท่านยึดถือมาโดยตลอด แต่มิได้ขยายความหลัก "3ส" ที่ว่านี้คืออะไร บังเอิญท่านอดีตอัยการสูงสุดท่านี้มีโอกาสนั่งอยู่ติดกับท่านอาจารย์จิตติ ติงศภัทิย์ จึงได้เรียนถามท่านว่า "3ส" ที่ว่านี้มีอะไรบ้าง ท่านอาจารย์จิตติฯได้กรุณาขยายความให้ว่า "3ส" คือ "สะอาด สว่าง และสงบ" .......

การสร้างนักร่างกฎหมาย: ด้วยความระลึกถึงท่านอาจารย์รองพล เจริญพันธุ์


ปกรณ์ นิลประพันธ์[๑]

                    เรื่องที่ผมจะเล่าให้ฟังต่อไปนี้ ไม่มีใครขอให้ผมเขียน แต่ผมเขียนขึ้นเองเพื่อบอกเล่าความทรงจำของผมเกี่ยวกับชายคนหนึ่งซึ่งเพิ่งจากไป ชายคนนี้เป็นครูคนแรกที่ก่อสร้างรากฐานที่มั่นคงในการประกอบวิชาชีพการร่างกฎหมายให้แก่ผม จนทำให้ผมมีความก้าวหน้าในการประกอบวิชาชีพการงานและสามารถทำงานรับใช้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้อย่างเต็มประสิทธิภาพมาจนถึงทุกวันนี้

*        *        *

                    ในการประกอบวิชาชีพนั้น คนที่จะเริ่มต้นประกอบวิชาชีพต้องมี “ครู” ซึ่งเป็นผู้ประกอบวิชาชีพนั้นอยู่เดิม มีความรอบรู้ในวิชาชีพ ตลอดจนมีวัตรปฏิบัติดีไว้คอยอบรมสั่งสอนอย่างใกล้ชิด ทั้งศาสตร์และศิลป์ในการประกอบวิชาชีพ รวมทั้งกริยามารยาทต่าง ๆ เพื่อสร้างรากฐานที่แข็งแกร่งในการประกอบวิชาชีพให้แก่ศิษย์ซึ่งมีพันธกิจที่จะต้องธำรงเกียรติและศักดิ์ศรีของวิชาชีพรุ่นต่อ ๆ ไป

*        *        *

                    “อาจารย์รองพล เจริญพันธุ์” คือ “ครู” คนที่ว่านี้ของผม และเป็นผู้ชายคนที่ผมจะเล่าให้ฟังว่า ท่านได้กรุณาสร้างรากฐานในการประกอบวิชาชีพร่างกฎหมายให้ผมอย่างไร

*        *        *

                    เรียนตามตรงว่าผมไม่เคยได้ยินชื่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามาก่อนเลยในชีวิต จนกระทั่งได้เรียนวิชากฎหมายปกครองในปีที่สี่ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงพอรู้เลา ๆ ว่าสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล และมีหน้าที่ให้ความเห็นทางกฎหมาย ตลอดจนยกร่างและตรวจพิจารณาร่างกฎหมายให้แก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐทั้งหลาย ส่วนว่าจะตั้งอยู่ที่ไหนนั้น ผมไม่รู้จริง ๆ จนเมื่อเรียนจบและไปขอใบ Transcript ที่สำนักทะเบียนอาคารเอนกประสงค์ จึงทราบจากเพื่อนว่าสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเขาเปิดรับนิติกรและชวนไปสมัคร ผมจึงเพิ่งรู้ว่าสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็คืออาคารที่อยู่ติดกับห้องสมุดกลางด้านประตูรัฐศาสตร์นี่เอง

*        *        *

                    การสอบเข้าทำงานที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกานั้นออกจะแปลกกว่าการสอบเข้ารับราชการที่อื่น ๆ เพราะมีการสอบภาษาอังกฤษสำหรับนักกฎหมาย เหตุที่ว่าแปลกก็เนื่องจากภาษาอังกฤษถือเป็น “ยาขม” ของนักเรียนกฎหมายยุคของผม แต่เมื่อต้องสอบภาษาอังกฤษสำหรับนักกฎหมายด้วย ผมจึงต้องขวนขวายหาว่าเขาสอบอะไรกันบ้าง และบังเอิญว่าเพื่อนสนิทคนหนึ่งของผมเขารู้จักกับรุ่นพี่ที่ทำงานอยู่ที่สำนักงานฯจึงอาสาพาไปหาพี่คนนี้ซึ่งบังเอิญทำงานอยู่ที่กองกฎหมายต่างประเทศพอดีเพราะภาษาต่างประเทศของท่านดีมากทั้งภาษาอังกฤษและฝรั่งเศส พี่ที่น่ารักคนนี้ก็ได้กรุณาให้ยืมคำแปลกฎหมายและรัฐธรรมนูญมาหลายฉบับเพื่อมาฝึกแปลไทยเป็นอังกฤษ และอังกฤษเป็นไทย เพราะ “อาจารย์รองพลฯ” ซึ่งเป็นผู้อำนวยการกองกฎหมายต่างประเทศและรับผิดชอบการออกข้อสอบภาษาอังกฤษชอบออกข้อสอบแนวนี้ เพราะภารกิจของกองกฎหมายต่างประเทศนั้นทำงานแปลกฎหมายและงานค้นความเปรียบเทียบกฎหมายเป็นหลัก ผมจึงได้ยินชื่ออาจารย์รองพลฯเป็นครั้งแรก

*        *        *

                    เมื่อมีการประกาศผลสอบ ปรากฏว่าผมเป็นคนเดียวในรุ่นที่เพิ่งจบที่สามารถสอบเข้าทำงานได้ และได้รายงานตัวเข้ารับราชการที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๓๓ ตอนนั้นสำนักงานฯมีข้าราชการทั้งสายนิติกรและสายสนับสนุนรวมกันราว ๆ แปดสิบคนเศษเท่านั้น ถือว่าเป็นหน่วยงานที่เล็กแต่อบอุ่นมาก  ในวันแรกที่เข้ารับราชการ ฝ่ายการเจ้าหน้าที่ส่งผมไปอยู่ที่กองกฎหมายไทย ขณะที่เพื่อนรุ่นพี่อีกคนหนึ่งซึ่งตอนนี้เป็นผู้พิพากษาไปแล้วถูกส่งไปอยู่กองกฎหมายต่างประเทศ ตอนกลางวันเมื่อรับประทานอาหารกลางวันร่วมกันระหว่างบรรดานิติกรใหม่ เพื่อนรุ่นพี่ที่ถูกส่งไปอยู่กองกฎหมายต่างประเทศบ่นพึมพำว่าต้องเปิด Dictionary ทั้งวันจนเมื่อยมือไปหมดเพราะอ่าน Legal Opinion ไม่รู้เรื่อง พวกเราจึงรู้สึกโชคดีเป็นอันมากที่ไม่ต้องถูกส่งไปอยู่กองกฎหมายต่างประเทศ หรือที่เรามักเรียกสั้น ๆ ว่า “กองเทศ”แต่พอวันรุ่งขึ้น พี่ฝ่ายการเจ้าหน้าที่คนเดียวกันมาบอกว่าผมต้องไปอยู่กองกฎหมายต่างประเทศสลับกับเพื่อรุ่นพี่คนนั้นเพราะเหตุส่งตัวผิดเนื่องจากเขาเห็นหน้าคล้าย ๆ กัน ระหว่างเก็บของเพื่อย้ายที่ตั้ง เราสองคนเดินสวนกันบริเวณบันได เพื่อนรุ่นพี่คนนั้นอวยพรผมว่าขอให้โชคดี ตอนแรกผมก็นึกเคืองเขาอยู่เหมือนกัน แต่หลายปีผ่านไป ผมกลับรู้สึกว่าผมโชคดีจริง ๆ ที่ได้อยู่กองเทศ

*        *        *

                    กว่าที่ผมจะได้พบกับท่านอาจารย์รองพลฯนั้นก็เป็นเวลาหลังจากที่ผมทำงานแล้วหนึ่งสัปดาห์ เพราะอาจารย์รองพลฯซึ่งเป็นผู้อำนวยการกองไปราชการต่างประเทศ วันนั้นผมไปถึงที่ทำงานราว ๗.๐๐ นาฬิกา ซึ่งนับว่าเช้ามาก ทุกอย่างคงเหมือนเดิมยกเว้นกระจกห้องผู้อำนวยการกองที่มีไอเย็นจับจนเป็นฝ้า และเมื่อผมเดินเข้าไปในกอง ท่านเปิดประตูออกมาและเรียกผมเข้าไปทำงานในห้องของท่านที่พวกเรามักแอบเรียกลับหลังว่า “ห้องเย็น” เพราะเป็นห้องเดียวในชั้นห้าที่ติดแอร์นอกจากห้องสมุด วันแรก ๆ ที่ทำงานกับท่านนั้น อาจารย์รองพลฯให้ผมนั่งโต๊ะเดียวกับท่านโดยนั่งฝั่งตรงกันข้าม ทำหน้าที่สำคัญคือตรวจปรู๊ฟคำผิดคำถูกให้งานที่ท่านทำขึ้นทั้งภาษาไทยและภาษาอังกฤษ  พอเริ่มคุ้น ๆ กับงาน ท่านก็เริ่มให้ผมออกกำลังในระหว่างทำงานด้วยการวิ่งไปค้นและหยิบยืมหนังสือต่าง ๆ จากห้องสมุดให้กับท่าน บางทีก็ต้องไปค้นและยืมตำรากฎหมายภาษาต่างประเทศจากห้องสมุดคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รวมทั้งฉีกหนังสือราชกิจจานุเบกษาที่เกี่ยวกับกฎหมายออกมารวมแยกไว้เพื่อเย็บเป็นเล่มอ้างอิงชุดที่เก็บไว้ในห้องสมุด

*        *        *

                    หน้าที่สำคัญอีกประการหนึ่งของผมก็คือการเป็นเด็กถ่ายเอกสาร ทำเอกสารโรเนียวและจัดสารบบเอกสารของกองเทศทั้งหมด รวมทั้งเป็นคนรับโทรศัพท์และประสานงานทางโทรศัพท์แทนอาจารย์รองพลฯเกือบทุกเรื่อง ขณะที่เพื่อนรุ่นพี่ที่เข้าทำงานพร้อม ๆ กันเกือบทุกคนเขาได้รับมอบหมายให้ทำงานตรวจร่างกฎหมายกันบ้างแล้ว บางคนก็ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ผู้ช่วยเลขานุการกรรมการร่างกฎหมายอันเป็นตำแหน่งในฝันของพวกเราเพราะได้เบี้ยประชุมด้วย นับว่าผมแทบจะไม่มีความก้าวหน้าในการทำงานเลย แถมผมยังต้องมาทำงานเช้ามาก เพราะท่านอาจารย์รองพลฯจะมาถึงที่ทำงานเป็นคนแรกของกองเสมอ โดยจะมาถึงประมาณ ๖.๓๐ น. ส่วนผมก็ยึดตำแหน่งที่สองเหนียวแน่นเช่นกันที่ประมาณ ๗.๐๐ น. และทันทีที่ไปผมถึง กองเทศก็จะเริ่มปฏิบัติหน้าที่แม้จะยังไม่ถึง ๘.๓๐ น. ก็ตาม  ดังนั้น ใครที่พูดกับผมว่าราชการเช้าชามเย็มชาม จึงต้องถูกผมโต้เถียงคอเป็นเอ็นเสมอ

*        *        *

                    อาจารย์รองพลฯไม่เคยบอกผมสักทีว่าทำไมจึงมอบให้ผมทำงานเป็นม้าใช้เช่นนั้น เพียงแต่บอกว่าอะไรที่หยิบยืมมาให้จำชื่อผู้แต่งไว้ แถมบางเล่มท่านยังบังคับให้อ่านและสรุปสดให้ท่านฟังด้วยซึ่งทำให้ผมอายแสนจะอายเพราะภาษาอังกฤษของผมในตอนนั้นจัดอยู่ในขั้นอ่อนแอ ขณะที่ท่านจบปริญญาเอกจากมหาวิทยาลัยโมแนช เครือรัฐออสเตรเลีย ส่วนที่มอบหมายให้ตรวจปรู๊ฟก็อย่าให้ผิดพลาด การถ่ายเอกสารหรือโรเนียวกระดาษต้องสะอาดและใช้ของหลวงทุกอย่างให้คุ้มค่า อย่าให้เสียเปล่า เพราะเงินที่ซื้อนั้นมาจากภาษีของประชาชน และเมื่อเปรียบเทียบกับคนอื่น ผมก็ได้แต่นึกน้อยใจว่าทำไมเราช่างอาภัพเช่นนี้หนอ ผลการเรียนที่ธรรมศาสตร์ก็ไม่ได้ขี้เหร่ แต่ต้องมาทำงานอะไรก็ไม่รู้ อยู่กรมร่างกฎหมายแท้ ๆ วัน ๆ หนึ่งได้แต่ตรวจปรู๊ฟ วิ่งไปวิ่งมาระหว่างห้องสมุดกับห้อง ผอ. หรือไม่ก็ไปทำเอกสารในห้องโรเนียว ทำเรื่องตั้งงบประมาณ ทำเรื่องเบิกพัสดุ ว่างนักก็นั่งฉีกราชกิจจานุเบกษาไปอ่านไปเพื่อฆ่าเวลา ซึ่งงานอย่างหลังนี้พอจะทำให้ผมมีความสุขอยู่บ้างเพราะผมชอบอ่านหนังสือ และการฉีกราชกิจจานุเบกษาก็ทำให้ผมรู้ว่ากฎหมายแต่ละระดับนั้นมีวิธีการเขียนแตกต่างกัน ส่วนเรื่องเจรจาทางโทรศัพท์แทนท่านนั้นก็เป็นอาชีพหลักอีกอย่างหนึ่งของผมเช่นกัน แต่ผมเองก็ไม่เคยถามท่านเหมือนกันว่าทำไมจึงให้ผมทำงานเบ๊เช่นนี้

*        *        *

                 จนเมื่อวันหนึ่งท่านจัดโต๊ะทำงานให้ผมนอกห้องเย็นและให้ผมทำงานที่โต๊ะนั้นได้ อาจารย์รองพลฯจึงเฉลยให้ผมฟังว่า การเป็นนักร่างกฎหมายที่ดีนั้นต้องมีความละเอียดรอบคอบ เป็นระเบียบเรียบร้อย มีความรู้ทางวิชาการแน่น และต้องมีศิลปะในการเขียนและการพูดให้กระชับและชัดเจนไม่เยิ่นเย้อ การที่ท่านให้ผมจัดระบบเอกสารของกองใหม่ทั้งหมด นอกจากจะเป็นประโยชน์แก่การค้นของกองแล้ว ยังทำให้ผมรู้จักการจัดทำ Documentary System ด้วยเพราะผมอายุยังไม่มากนักและหากได้รับทุนไปศึกษาต่อต่างประเทศ การจัดระบบเอกสารที่ดีจะเป็นประโยชน์ในการเขียน Essay หรือ Dissertation ในระดับชั้นปริญญาโทและปริญญาเอกต่อไป (และผมก็ได้ใช้ประโยชน์จากการรู้จักทำ Documentary System จริง ๆ เมื่อได้รับทุนไปศึกษาต่อที่ต่างประเทศซึ่งทำให้ผมสำเร็จการศึกษาก่อนกำหนดหนึ่งภาคการศึกษา) การฉีกราชกิจจานุเบกษาก็ไม่ใช่แค่ฉีกให้ขาด แต่ต้องอ่านไปพร้อมกันด้วย ซึ่งจะทำให้ผู้ฉีกทราบถึงเนื้อหาสาระและแบบการเขียนกฎหมายแต่ละระดับที่แตกต่างกัน หรือการที่ท่านใช้ให้ผมไปหยิบยืมหนังสือห้องสมุดก็เพื่อให้ผมคุ้นเคยกับระบบห้องสมุดและตำราที่เป็น Authority ของแต่ละสาขาวิชาเพื่อประโยชน์ในการทำงานและผลิตผลงานวิชาการของผมเองในอนาคต การให้เจรจาโทรศัพท์แทนท่านก็เพื่อจะได้รู้จักการติดต่อประสานงานและการพูด การรับผิดชอบจัดทำงบประมาณและการเบิกพัสดุของกอง รวมทั้งไปโรเนียวหรือถ่ายเอกสาร ก็เพื่อเตรียมให้รู้จักการบริหารจัดการทรัพยากรและการบริหารพัสดุ เพราะสายงานนิติกรส่วนใหญ่อ่อนด้านการบริหารจัดการและการพัสดุ ผมจึงมาถึงบางอ้อว่าท่านพยายามสร้างพื้นฐานในการทำงานร่างกฎหมายให้กับผม แม้จะเป็นงานที่ดูต่ำต้อยกว่างานของคนอื่นก็ตาม

*        *        *

                    เมื่อมีโต๊ะนั่งเป็นของตัวเองแล้ว อาจารย์รองพลฯจึงมอบหมายงานให้ทำเป็นเรื่องเป็นราวกับเขาบ้าง นั่นก็คือ การเขียนหนังสือโต้ตอบทั้งภาษาไทยและภาษาอังกฤษ จำได้ว่าหนังสือที่ทำฉบับแรกเป็นภาษาไทยถูกแก้เสียจนดำปื๊ดเต็มหน้ากระดาษไปหมด อาจารย์มีความสามารถในการใช้เส้นโยงไปโยงมาเพื่อเชื่อมความเดิมกับความที่ท่านแก้ไขเพิ่มเติมเข้าไป ท่านสั่งให้แก้ด่วนเพราะต้องส่งออก ผมเห็นต้นฉบับแล้วก็สะเทือนใจ รู้สึกว่าตัวเองใช้การไม่ได้เลย แต่พี่ที่อยู่กองเทศด้วยกันเห็นเข้าก็ปลอบว่าเป็นเรื่องปกติ ไม่แก้สิแปลก ผมจึงพอมีแก่ใจแก้แล้วนำไปเสนอท่าน ท่านคงเห็นผมหน้ามุ่ยจึงสอนว่าวิธีการหนังสือราชการต้องสั้นกระชับได้ใจความ ย่อหน้าแรกเป็นการท้าวความ ย่อหน้าที่สองจะเป็นสิ่งที่เราต้องการสื่อสาร ส่วนย่อหน้าที่สามจะเป็นข้อเสนอ ไม่ใช่นึกอยากเขียนอะไรก็เขียน และให้ไปศึกษารูปแบบการเขียนหนังสือราชการจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยงานสารบรรณฯ นอกจากนี้ สำนวนที่ผมเขียนนั้นเป็นภาษาพูดไม่ใช่ภาษาเขียน ท่านจึงปรับให้เป็นภาษาเขียน สิ่งที่สำคัญคือ ขอให้ผมจำสำนวนที่ท่านแก้ไว้และนำไปใช้ในคราวต่อไป ท่านบอกว่าท่านเป็นผู้อำนวยการกองแล้ว การแก้หนังสือโต้ตอบถือเป็นภาระของท่าน เพราะท่านไม่สามารถนำไปประเมินเพื่อเลื่อนระดับได้ และการแก้มากมายนั้นก็มิใช่เพื่อความสะใจหรือสนุกสนาน แต่เพื่อสอนน้อง ๆ ให้ทำงานดีขึ้น เพราะถ้าลูกน้องทำงานเก่ง ท่านซึ่งเป็นหัวหน้าย่อมสบายในภายหลัง การสอนแบบของท่านทำให้ผมพัฒนาวิธีการเขียนมากขึ้นและได้นำมาใช้จนถึงบัดนี้ และเมื่อมีโอกาสเป็นหัวหน้างาน ก็พยายามสอนน้อง ๆ แบบเดียวกับที่ท่านสอนผมด้วย ซึ่งก็มีคนเข้าใจบ้าง ไม่เข้าใจบ้าง ทั้งที่ได้อธิบายเหตุผลอย่างที่ท่านเคยอธิบายให้ผมฟังแล้วก็ตาม

*        *        *

                   การแก้หนังสือถือเป็นเรื่องที่ผมโดนเป็นปกติ จนมาวันหนึ่งท่านให้ผมเขียนหนังสือถึงเอกอัครราชทูตประเทศหนึ่งเพื่อเสนอท่านเลขาธิการฯลงนาม ผมก็ทำไปตามปกติ คิดว่าประเดี๋ยวก็โดนแก้อีก แต่คราวนี้ท่านเซ็นผ่านเสียเฉย ๆ แบบไม่ดูเลย แล้วให้ผมนำไปเสนอท่านเลขาธิการฯ ลงนามทันทีเพราะเป็นเรื่องด่วนที่สุด ผมจึงทักขึ้นว่าท่านจะไม่ดูเสียหน่อยหรือ ท่านบอกว่าท่านดูมานานแล้ว ใช้ได้แล้ว ไม่ต้องแก้ และก้มหน้าก้มตาทำงานต่อไปโดยไม่ใส่ใจผมอีก ผมจึงนำหนังสือนั้นออกมาจากห้องเย็นมาโชว์ใครต่อใครก่อนแล้วจึงวิ่งไปเสนอท่านเลขาธิการฯลงนาม วิธีการของท่านทำให้ผมมั่นใจมากขึ้น แต่ก็ระมัดระวังมากขึ้นเช่นกันเพราะไม่อยากทำให้ครูต้องมาเสียหายไปกับผม หากว่าผมทำงานบกพร่อง

*        *        *

                    การแก้งานด้วยลายมือพร้อมเส้นโยงใยไปมาน่าเวียนหัวนั้น ผมทึกทักเอาเองว่าเป็น “อัตลักษณ์” ของชาวกฤษฎีกา เพราะเมื่อเข้ารับราชการก็พบเห็นวัตรปฏิบัติเช่นนี้มาโดยตลอด ยิ่งถ้าไปค้นเรื่องเสร็จเก่า ๆ ดูก็จะพบว่าเป็นสิ่งที่พวกเราปฏิบัติมาตลอดตั้งแต่เป็น “กรมร่างกฎหมาย” สังกัดกระทรวงยุติธรรม ในสมัยล้นเกล้า ฯ รัชกาลที่ ๖ ทีเดียว ในทัศนะของท่านอาจารย์รองพลฯ ท่านบอกกับผมว่าการปรับปรุงแก้ไขผลงานให้ดีที่สุดที่จะทำได้นั้นถือเป็นความรับผิดชอบของผู้บังคับบัญชาทุกระดับ เพื่อให้งานที่ส่งออกไปจากสำนักงานฯนั้นมีคุณภาพดีที่สุด และที่สำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ต้องทำภายในระยะเวลาที่น้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้ด้วย เพราะหน่วยงานที่ขอหารือมาที่สำนักงานฯนั้นประสบปัญหาในการปฏิบัติราชการอันเนื่องมาจากปัญหาข้อกฎหมายทั้งสิ้น หากเราทำงานล่าช้า นั่นย่อมหมายถึงความเสียหายแก่ราชการ ท่านจึงเข้มงวดกับผมเสมอว่าการทำงานต้องดีที่สุดและเร็วที่สุด และผมไม่เคยพบแม้แต่ครั้งเดียวว่าท่านสั่งแก้งานด้วยวาจา ทุกครั้งที่แก้ไข ท่านอาจารย์รองพลฯจะแก้งานเองด้วยปากกาหมึกซึมทั้งสิ้น และไม่มีการแก้ด้วยดินสอแล้วลบออกในภายหลัง

*        *        *

                   เรื่องกริยามารยาทท่านก็อบรมสั่งสอนเช่นกัน แต่เป็นการอบรมภาคปฏิบัติ โดยท่านจะพาพวกเราไปรับประทานอาหารตามสถานที่ต่าง ๆ และคอยดูกริยามารยาทของแต่ละคน แล้วจึงค่อย ๆ สอนว่าอะไรควรทำ อะไรไม่ควรทำ การรับประทานอาหารฝรั่งต้องใช้อุปกรณ์อะไรก่อนหลัง หรือสมควรรับประทานอะไรก่อนหลัง น้อง ๆ หน้าใหม่มักโดนอยู่เสมอเวลาท่านพาไปรับประทานบุปเฟ่ต์อาหารฝรั่ง แต่ดันวกไปตักข้าวผัด หรือขนมจีนแกงไก่ ว่า “ของแบบนั้นไปกินแถวท่าพระจันทร์ก็ได้” และที่สำคัญ ท่านห้ามพวกเรานำของกินเล่นต่าง ๆ มารับประทานในระหว่างเวลาราชการเด็ดขาด เหตุผลคือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ใช่ร้านอาหาร แต่เป็น “มืออาชีพ” ด้านการร่างกฎหมาย ให้ความเห็นทางกฎหมาย การพัฒนากฎหมาย และการร้องทุกข์ (สมัยนั้นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับผิดชอบงานร้องทุกข์ด้วย) เป็นสถานที่ราชการ จึงอาจมีผู้เข้ามาติดต่อประสานงานอยู่ตลอดเวลา ท่านให้ผมคิดเอาเองว่าหากผมไปติดต่องานกับ “มืออาชีพ” ที่อื่น แล้วไปเห็นว่า “มืออาชีพ” เหล่านั้นกำลังนั่งโจ้ของขบเคี้ยวอยู่อย่างเพลิดเพลินในระหว่างเวลาทำงาน หรือนั่งกอดตุ๊กตาหมี ผมจะให้ “ความเชื่อถือ” แก่ “มืออาชีพ” เหล่านั้นต่อไปหรือไม่ และอีกประการหนึ่งนั้นต้องคิดด้วยว่ากลิ่นอาหารที่เรานำไปรับประทานนั้นอาจรบกวนผู้ร่วมงานได้ ถ้ามีผู้ใดอุตรินำปลาหมึกปิ้ง ทุเรียน หรือของที่มีกลิ่นรุนแรงเข้ามารับประทานในห้องทำงาน อาจมีผู้ร่วมงานบางคนซึ่งไม่ชอบกลิ่นอาหารดังกล่าวเขาจะพอใจหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าเป็นห้องทำงานที่ติดเครื่องปรับอากาศ หรือถ้าต้องเตรียมตัวเพื่อเข้าประชุมไม่ว่าจะที่ใด กลิ่นอันไม่พึงประสงค์นี้ก็อาจติดอยู่ตามเสื้อผ้าและตามไปหลอกหลอนเจ้าของเสื้อผ้านั้นตามสถานที่ต่าง ๆ ได้ ดังนั้น ทุกครั้งที่ผมได้กลิ่นอาหารในห้องทำงาน มันจะเตือนผมให้นึกถึงท่านอาจารย์ทุกครั้ง

*        *        *

                   “การดำรงตน” เป็นอีกอย่างหนึ่งที่ท่านสอน ที่สำคัญคือให้ซื่อสัตย์สุจริตต่อหน้าที่ ใครเขาจะให้อะไรเพื่อตอบแทนการทำงานในหน้าที่ราชการของเรา ห้ามรับเด็ดขาด ถือว่าทุจริตต่อหน้าที่เพราะที่เราทำเราได้รับเงินเดือนจากทางราชการตอบแทนแล้ว อยากได้อะไรก็ใช้เงินเดือนไปซื้อเอา อีกอย่างหนึ่งคืออย่าไป “ขอ” อะไรจากใคร เพราะจะทำให้เราติดหนี้เขา ถ้าเขามา “ขอ” เราคืนบ้าง อาจทำให้เราไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่อย่างตรงไปตรงมาตามหลักวิชาการได้ จำได้ว่าเรื่องนี้เคยมีปัญหาขึ้นครั้งหนึ่งสมัยที่ผมยังเป็นซีสามอยู่ ครั้งนั้นท่านอาจารย์รองพลฯสั่งให้ผมไปประสานงานกับสถานทูตประเทศหนึ่งเกี่ยวกับตัวบทกฎหมายของประเทศนั้น เพราะสมัยนั้นยังไม่มีกูเกิ้ล พอดีท่านทูตเพิ่งมารับตำแหน่งและมีเวลาว่าง จึงได้กรุณามาคุยด้วย หลังจากพูดคุยกันจนเมื่อยมือแล้ว ผมจึงขอตัวกลับ วันต่อมา ท่านทูตได้กรุณาให้พนักงานขับรถของสถานทูตนำของขวัญมาให้ผมหนึ่งกล่อง ผมไม่รู้จะทำอย่างไร จึงถือของขวัญที่ว่านั้นไปปรึกษาอาจารย์รองพลฯ ท่านบอกว่ารับไว้ไม่ได้เพราะไม่มีเหตุที่จะรับไว้ได้ เนื่องจากช่วงนั้นก็ไม่ใช่ช่วงเทศกาล จะเรียกว่าให้ตามเทศกาลก็ไม่ได้ และสั่งให้ผมนำไปคืนทันที ผมก็รีบนำไปคืนท่านทูตที่สถานทูตพร้อมอธิบายเหตุผลให้ท่านฟัง ท่านทูตดูท่าจะงง ๆ อยู่ แต่ก็ไม่ยอมแพ้ เพราะเมื่อถึงเทศกาลคริสต์มาสปีนั้น ท่านทูตส่งของขวัญมาให้อีก คราวนี้มาพร้อมจดหมายที่ระบุตัวผู้รับของขวัญ ผมไม่รู้จะทำอย่างไรจึงหารือท่านอีก ท่านจึงสั่งให้ผมทำบันทึกเสนอท่านเลขาธิการฯวินิจฉัยเพราะไม่เคยเกิดกรณีเช่นนี้มาก่อน ท่านเลขาธิการฯเห็นว่าเป็นช่วงเทศกาลจึงมีคำสั่งให้รับไว้ได้ และให้ผมมีหนังสือไปขอบคุณท่านทูตตามมารยาทด้วย

*        *        *
 
                   นอกจากความซื่อสัตย์สุจริต ท่านสอนผมเสมอว่าอย่าไปเกี่ยวข้องกับอบายมุขทั้งปวง ไม่ว่าจะเป็นสุรานารีพาชีบัตร สำหรับสิ่งมึนเมานั้นท่านไม่ได้ห้าม แต่สอนให้ดื่มแบบมีสติยั้งคิด ให้ดื่มเป็นมารยาทหรือตามธรรมเนียม และให้หยุดเมื่อควรต้องหยุด ไม่ใช่ต้องเมาก่อนหรือหมดสติก่อนจึงหยุด เพราะนอกจากจะเสียงานเสียการแล้วยังเสียชื่อเสียงด้วย ทั้งยังกระทบโดยตรงต่อชื่อเสียงเกียรติภูมิของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ไม่เคยด่างพร้อยในเรื่องนี้

*        *        *

                   ในฐานะนักวิชาการ ท่านสอนผมเสมอว่าต้องซื่อสัตย์ สิ่งใดรู้ต้องรู้ให้จริง ถ้าสิ่งใดไม่รู้ ต้องยอมรับว่าไม่รู้ เพราะไม่มีใครรู้ทุกเรื่อง อย่า “จินตนาการ” เอาเอง เพราะจะทำให้ระบบการให้เหตุผลตามตรรกะเสียหาย ท่านสั่งนักหนาว่าถ้าไม่รู้เรื่องใด ให้ศึกษาค้นคว้าเพิ่มเติม ต้องหาหลักฐานเอกสารทางวิชาการมาอธิบายให้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความเป็นมาหรือวิวัฒนาการของเรื่องนั้นตามหลัก Historical Approach นอกจากนี้ ที่ท่านกรุณาพร่ำสอนอีกอย่างหนึ่งคือเด็กกองเทศต้องเป็น “นักสังเกตการณ์สังคม” เพื่อจะได้ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายได้อย่างถูกต้อง ซึ่งหมายความว่าเด็กกองเทศต้องอ่านหนังสือมาก ๆ ทั้งหนังสือตำรากฎหมายและหนังสือสาขาอื่น รวมทั้งต้องติดตามข่าวสารต่าง ๆ ตลอดเวลาเพื่อให้เป็น “คนทันโลก” เพราะกฎหมายเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากความต้องการของคนซึ่งเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา ถ้าเราตามโลกไม่ทันเราจะกลายเป็นคนเชย ๆ พูดกับใครไม่รู้เรื่อง และจะไม่สามารถร่างกฎหมายให้ใคร ๆ ได้เลย ซึ่งผมรู้ในภายหลังว่าสิ่งที่ท่านสอนนั้นเป็นหลักกฎหมายเปรียบเทียบของศาสตราจารย์ Ernst Rabel นักกฎหมายเปรียบเทียบผู้ยิ่งใหญ่ของโลกนั่นเอง

*        *        *

                    เมื่อผมได้รับทุนไปศึกษาต่อต่างประเทศ อาจารย์รองพลฯได้เลือกมหาวิทยาลัยและวิชาที่จะร่ำเรียนให้ผมเสร็จสรรพ เหตุที่ท่านทำเช่นนี้เพราะท่านต้องการให้ผมไปเรียนในสาขาวิชาที่ตรงกับความต้องการของสำนักงานฯมากที่สุด ไม่ใช่เพื่อให้ผมเรียนง่ายที่สุด แถมวิชาที่ท่านเลือกให้เรียนนั้นยังเป็นวิชาสุดหินที่สอนโดยศาสตราจารย์ที่ดังที่สุดในยุคนั้นของออสเตรเลียอีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นวิชา Consumer Protection Law ของ Professor David J. Harland[๒] หรือวิชา Labor Law ของ Professor Ronald C. McCallum[๓] ซึ่งคนหลังนี้เป็นเพื่อนนักศึกษาของท่านที่ Monash University มาก่อน และก่อนที่จะไปเรียนต่อนั้น ท่านเน้นย้ำอยู่เสมอว่าอย่าไปเรียนอย่างเดียว ให้ใช้ชีวิตประจำวันร่วมกับฝรั่งด้วย เราจะได้รู้ว่าเขามีวิธีคิดในเรื่องต่าง ๆ อย่างไรเพราะเป็นพื้นฐานอันจำเป็นในการทำกฎหมายเปรียบเทียบ ประโยชน์ที่สำคัญนอกจากนี้ก็คือเพื่อให้เรา “รู้ทันฝรั่ง” นั่นเอง ท่านบอกว่าท่านพบนักเรียนนอกหลายคนที่เชื่อฝรั่งทุกเรื่องราวกับอภิชาติบุตร ท่านเห็นว่าวิธีคิดดังกล่าวทำให้เราต้อง “ตาม” ฝรั่งทุกเรื่องโดยลืมวิถีของตนเองและวิถีตะวันออก เมื่อไปเรียน ผมได้พบ Professor McCallum จึงเรียนให้ทราบว่าท่านอาจารย์รองพลฯฝากความระลึกถึงมา ผมยังจำติดหูมาจนถึงวันนี้เมื่อ Professor McCallum พูดถึงท่านอาจารย์รองพลฯว่า Rongphol is the cleverest man I’ve ever met.”  และเมื่อมาเล่าให้ท่านอาจารย์รองพลฯฟัง ท่านบอกว่า Professor McCallum เป็นคนที่พูดภาษาอังกฤษได้สวยที่สุดเท่าที่ท่านเคยพบมา และเล่าให้ฟังต่อไปว่าท่านสอบได้คะแนนดีเด่นทุกวิชา แต่ Professor McCallum เป็นเพียงคนเดียวที่สามารถทำให้ท่านสอบได้คะแนนแบบผ่านในวิชาศาลจำลอง เพราะความสามารถในการพูดและไหวพริบอันโดดเด่นของ Professor McCallum นั่นเอง

*        *        *

                   ทั้งหมดที่ผมเล่ามานี้เป็นเพียงเสี้ยวหนึ่งของท่านอาจารย์รองพลฯที่ผมรู้จักในฐานะผู้บังคับบัญชาคนแรกในชีวิตราชการของผม และเป็นผู้ที่วางรากฐานอันแน่นหนาให้แก่ผมในการรับราชการ ยังมีความทรงจำดี ๆ เกี่ยวกับท่านอีกมากมายที่ยังคงสว่างสุกใสอยู่ในใจผมโดยไม่สามารถบรรยายออกมาได้หมด ผมไม่ทราบว่าผู้อื่นจะมีทัศนะต่อท่านอย่างไรเพราะชีวิตคนเรามิได้แตกต่างจากเหรียญที่มีสองด้าน แต่สำหรับผม ท่านอาจารย์รองพลฯยังคงเป็นผู้บังคับบัญชาที่เคารพและเป็นครูที่ยิ่งใหญ่คนหนึ่งของผมเสมอ

*        *        *


[๑]กรรมการร่างกฎหมายประจำ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรกฎาคม ๒๕๕๔)
[๒]Former Professor, Faculty of Law, The University of Sydney Former Editor ของ Consumer Law Journal ปัจจุบันเสียชีวิตแล้ว
[๓]AO, Senior Australian Award, Professor Emeritus, Faculty of Law, The University of Sydney ปัจจุบันเป็น Chair of the United Nations Committee on the Rights of Persons with Disabilities

วันพฤหัสบดีที่ 21 มิถุนายน พ.ศ. 2555

การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment)

การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย[๑]
โดย โคลิน เคิกร์แปตริก[๒] และเดวิด พาร์เคอร์[๓]
ปกรณ์ นิลประพันธ์[๔]

ความนำ

                   ผลกระทบที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอันเกิดจากการมีกฎหมายเป็นจำนวนมากทำให้ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายของหลาย ๆ ประเทศหันมาให้ความสำคัญกับเรื่องนี้มากขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เริ่มจากรัฐบาลของประธานาธิบดีเรแกนของสหรัฐฯ[๕] ตามมาด้วยรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีแธตเชอร์ของอังกฤษ[๖] และต่อมา รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกก็นำมาตรการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายไปใช้อย่างแพร่หลายทั้งกับกฎหมายที่มีอยู่แล้วและกฎหมายที่จะเสนอให้มีขึ้นใหม่ กลไกสำคัญของมาตรการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายนี้ได้แก่การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย[๗] การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงถือเป็นกลไกในการวิเคราะห์นโยบายที่ช่วยให้ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายสามารถออกแบบ บังคับใช้ และปรับปรุงกฎหมายโดยคำนึงถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายที่จะจัดทำขึ้น และผลกระทบที่เกิดขึ้นจริงของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับแล้ว

                 การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น เดิมใช้ในความหมายแคบ กล่าวคือ เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ต้นทุนที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้นกับภาคธุรกิจเพื่อประโยชน์ต่อไปในการลดจำนวนของกฎหมายที่สร้างต้นทุนเหล่านั้นลง อันจะเป็นผลดีต่อภาคเอกชนและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขัน แต่เมื่อเวลาผ่านไป มีการให้คำจำกัดความและวัตถุประสงค์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายใหม่ซึ่งกว้างกว่าเดิมมาก  ประการที่หนึ่ง การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายก้าวผ่านการเป็นเครื่องมือในการพิเคราะห์ต้นทุนที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้น โดยเป็นเครื่องมือในการพิเคราะห์ “ทั้งต้นทุนและผลที่ได้รับ”  ข้อความคิดนี้สะท้อนให้เห็นว่า การมีกฎหมายจำนวนมากมิได้หมายความว่ากฎหมายเหล่านี้ไม่ดีไปเสียทั้งหมด แต่ต้องมีการประเมินว่ากฎหมายแต่ละฉบับนั้นสอดคล้องกับเป้าประสงค์ของนโยบายสาธารณะในภาพรวมหรือไม่  ประการที่สอง วัตถุประสงค์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมิได้จำกัดเฉพาะการกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันเหมือนเช่นในอดีต การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในปัจจุบันมีวัตถุประสงค์เพื่อตรวจสอบผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบที่เกิดหรืออาจเกิดขึ้นจากมาตรการหรือกลไกที่กำหนดหรือจะกำหนดไว้ในกฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อให้กฎหมายนั้นสอดคล้องกับเสาหลักของการพัฒนาที่ยั่งยืนทั้งสามด้าน นั่นก็คือ ด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม  คำจำกัดความและขอบเขตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่กว้างมากขึ้นนี้สะท้อนให้เห็นถึงทิศทางในการปฏิรูปกฎหมาย จาก “การมีกฎหมายน้อย ๆ” (Deregulation) เป็น “การมีกฎหมายที่ดีขึ้นกว่าที่เป็นอยู่” (Better Regulation)

                  แนวคิดการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนี้ได้กลายมาเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการปฏิรูประบบบริหารจัดการและธรรมาภิบาลภาครัฐ เนื่องจากการเรียกร้องให้ต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย ทำให้การประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายกลายเป็นเครื่องมือสำคัญที่ทำให้กระบวนการตัดสินใจในทางนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายวางอยู่บนพื้นฐานของเหตุผลที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้น อันเป็นการสนับสนุนหลักการสำคัญของระบบธรรมาภิบาล โดยทำให้การตัดสินใจทางนโยบายในแต่ละเรื่องต้องเป็นไปอย่างโปร่งใสและรับผิดชอบ

                   บทความนี้ศึกษาถึงหลักการและแนวปฏิบัติของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย โดยจะกล่าวถึงลักษณะทั่วไปของแนวคิดการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่มีต่อการตัดสินใจเกี่ยวกับกฎหมาย และหลักการที่ใช้ในการตรวจสอบคุณภาพของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย รวมทั้งเปรียบเทียบและวิเคราะห์การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่ใช้จริงในประเทศที่พัฒนาแล้ว ประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน[๘]  และประเทศที่กำลังพัฒนา และนอกจากจะวิเคราะห์ระบบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายผ่านความแตกต่างด้านเศรษฐกิจและการเมืองของแต่ละประเทศแล้ว ยังจะวิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลกระทบต่อการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้บังคับและการประเมินค่าความสำเร็จในการนำหลักการดังกล่าวไปประยุกต์ใช้ด้วย[๙] ส่วนท้ายของบทความจะให้ข้อมูลพื้นฐานของหลักการและแนวปฏิบัติในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่จะกล่าวถึงในรายละเอียดในบทต่อ ๆ ไปของหนังสือนี้[๑๐]ซึ่งเขียนโดยผู้เชี่ยวชาญนานาชาติ   

การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย: ผลต่อการกำหนดนโยบาย

              กฎหมาย “ที่ดี” นั้นหมายถึงกฎหมายที่มีทั้งประสิทธิภาพ (Effective) และประสิทธิผล (Efficient) “มีประสิทธิภาพ” ในความหมายที่ว่ากฎหมายนั้นสามารถบรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่วางไว้ได้สมบูรณ์ “มีประสิทธิผล” ในความหมายที่ว่ากฎหมายนั้นสามารถบรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่วางไว้ได้สมบูรณ์โดยสร้างต้นทุนน้อยที่สุด ทั้งต้นทุนการตราและการบังคับใช้กฎหมายของภาครัฐ และต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายของประชาชน ความต้องการทั้งสองประการนี้ทำให้มีการตรวจสอบผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบของกฎหมายอย่างเป็นระบบ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงเป็นวิธีดำเนินการเพื่อประเมินต้นทุนและผลที่ได้รับของกฎหมายนั้น และเพื่อรายงานให้ผู้มีอำนาจตัดสินใจได้ทราบถึงผลอันอาจเกิดขึ้นจากมาตรการหรือกลไกที่กำหนดไว้ในกฎหมาย

             อย่างไรก็ดี คำจำกัดความของ “การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย” และ “การออกกฎหมาย” ของแต่ละที่นั้นแตกต่างกัน สหราชอาณาจักรให้คำจำกัดความการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายว่าหมายถึง “เครื่องมือที่ให้ข้อมูลประกอบการตัดสินใจ เป็นการประเมินผลกระทบด้านต้นทุน ผลที่จะได้รับ และความเสี่ยงของนโยบายที่เป็นทางเลือก”  ส่วน OECD[๑๑] ซึ่งเป็นผู้นำการพัฒนาแนวปฏิบัติที่ดีในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอันเป็นส่วนหนึ่งของโครงการปฏิรูปกฎหมายให้คำจำกัดความ “การออกกฎหมาย” ไว้อย่างกว้างว่าหมายถึง “การที่รัฐบาลออกข้อกำหนดต่าง ๆ เพื่อใช้บังคับกับผู้ประกอบการและประชาชน”  ดังนั้น การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ OECD จึงใช้บังคับกับบรรดามาตรการต่าง ๆ ของรัฐบาลที่มีผลกระทบต่อประชาชนด้วย และด้วยคำจำกัดความอย่างกว้างนี้เองทำให้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ OECD เป็นที่รู้จักในฐานะที่เป็นเครื่องมือวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมากกว่าที่จะเป็นเครื่องมือที่ใช้ประกอบการตัดสินใจเลือกนโยบายที่เหมาะสมที่สุด

                   การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนี้ขยายไปถึงการตรวจสอบ “ผลลัพธ์” ที่เกิดขึ้นจากกฎหมายและ “กลไก” ของกฎหมายด้วย เนื่องจากการกำหนดให้ต้องมีการให้เหตุผลประกอบการตัดสินใจทำให้ต้องมีการประเมินผลลัพธ์ (ที่คาดว่าจะเกิดหรือที่เกิดขึ้นแล้ว) ของกฎหมายกับเป้าหมายในการออกกฎหมายนั้น และการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายทำให้ต้องมีการประเมินกลไกของกฎหมายตามหลักธรรมาภิบาลด้วย โดยกลไกของกฎหมายต้องได้สัดส่วน (เหมาะสมกับปัญหาที่เกิดขึ้น) ตรงประเด็น (มุ่งแก้ปัญหานั้นโดยตรงและไม่ก่อให้เกิดผลที่ไม่พึงประสงค์ทางเศรษฐกิจหรือสังคมอื่น) ชัดเจน (เพื่อหลีกเลี่ยงความไม่แน่นอน) กำหนดผู้รับผิดชอบทั้งด้านการบังคับใช้และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นอย่างชัดเจน และต้องมีกระบวนการตัดสินใจที่โปร่งใส

               สำหรับวัตถุประสงค์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น  สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของสหราชอาณาจักรให้ความหมายว่า ได้แก่การอธิบายวัตถุประสงค์ในการเสนอกฎหมาย ความเสี่ยงของข้อเสนอดังกล่าว และทางเลือกอื่นในการบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด ในการดำเนินการเช่นว่านั้น ต้องมีการประเมินต้นทุนและผลที่คาดว่าจะได้รับของทางเลือกอื่นและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องเป็นต้นว่าหน่วยงานของรัฐและผู้ประกอบธุรกิจขนาดเล็ก กฎหมายที่เสนอต้องมีความโปร่งใส และทำอย่างไรให้กฎหมายบังคับใช้ได้อย่างมั่นคง

                ดังนั้น การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างเหมาะสมจึงต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่เกิดขึ้นหรืออาจเกิดขึ้นจากกฎหมายนั้นอย่างเป็นระบบ และต้องสื่อสารข้อมูลนี้ต่อผู้มีอำนาจตัดสินใจในทางนโยบาย  ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประโยชน์ในการจำแนกและคำนวณประโยชน์ที่จะได้รับและต้นทุน อันเป็นการเสริมสร้างความโปร่งใสในกระบวนการตัดสินใจของรัฐบาล  นอกจากนี้ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนี้ยังช่วยให้รัฐบาลเป็นรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบด้วย เนื่องจากรัฐบาลต้องเปิดเผยข้อมูลที่ใช้เป็นพื้นฐานในการตัดสินใจ และต้องแสดงให้ประชาชนเห็นว่ากฎหมายนั้นมีผลกระทบต่อสังคมอย่างไรบ้าง ผลการประเมินจะช่วยให้มีการปรับปรุงกฎหมายให้เหมาะสมยิ่งขึ้นและทำให้กฎหมายสอดคล้องกับความต้องการของทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภค  อย่างไรก็ดี มีข้อที่ต้องตระหนักว่า แม้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจะได้กระทำอย่างรอบคอบแล้วก็ตาม แต่ผลการประเมินมิใช่ผลการตัดสินใจ แต่จะช่วยให้การอภิปรายถกเถียงในเรื่องนั้นเป็นไปอย่างมีเหตุผลหรือมีคุณภาพมากขึ้น อันจะทำให้การตัดสินใจในท้ายที่สุดเป็นไปอย่างสมเหตุสมผลมากขึ้น ดังเช่นที่จาคอปเคยแสดงความเห็นไว้ว่า “องค์ประกอบสำคัญที่สุดในการตัดสินใจของรัฐบาลมิใช่การคำนวณที่ถูกต้อง แต่เป็นการถามคำถามที่ถูกต้อง การทำความเข้าใจผลกระทบในภาวะปัจจุบันของโลก และการสำรวจความเป็นไปได้ในทุกทาง”[๑๒]


                   โดยทั่วไป กรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ได้แก่
·การวิเคราะห์ปัญหาและวัตถุประสงค์ของข้อเสนอให้มีกฎหมาย
·การอธิบายทางเลือกอื่น (ทั้งทางเลือกที่เกี่ยวและไม่เกี่ยวกับกฎหมาย) เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด
·การประเมินผลกระทบที่สำคัญทั้งผลกระทบทางบวกและทางลบ ตลอดจนการประเมินผลที่จะได้รับและต้นทุนต่อผู้บริโภค ภาคธุรกิจ และกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียอื่น
·การปรึกษาหารือกับผู้เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียอื่น
·การเสนอแนะทางเลือกที่เหมาะสม และเหตุผลสนับสนุน

            กรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายข้างต้น แม้จะเป็นหลักการพื้นฐานของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย แต่ไม่ใช่ว่าทุกประเทศ ต้องดำเนินการตามกรอบนั้นทุกเรื่อง แต่ละประเทศควรนำกรอบการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายดังกล่าวเป็น “แนวทาง” การพัฒนาระบบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของตนโดยคำนึงถึงความต้องการและข้อจำกัดของตน สำหรับกระบวนการนำกรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปประยุกต์ใช้อย่างสอดคล้องกับความต้องการและข้อจำกัดของแต่ละประเทศนั้น จากการศึกษาประสบการณ์ของประเทศที่มีการนำกรอบการประเมินผลดังกล่าวไปประยุกต์ใช้แล้ว มีข้อสังเกตดังนี้

                   ประการที่หนึ่ง ต้องมีการพัฒนาทักษะการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายภายในหน่วยงานของภาครัฐ รวมทั้งทักษะในการแจกแจงและการประเมินค่าต้นทุนและผลที่จะได้รับ แต่โดยทั่วไปแล้ว ต้นทุนและผลที่ได้รับในเชิงปริมาณรวมทั้งสิ่งที่จับต้องได้จะมีผลต่อการประเมินอย่างมาก ดังนั้น จึงอาจลดความเข้มข้นของการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายลงเหลือเฉพาะการประเมินต้นทุนและผลที่จะได้รับที่สามารถนำมาพิจารณาได้ทางเศรษฐกิจเท่านั้น หรืออาจกำหนดให้พิจารณาเพียงทางเลือกที่ถูกที่สุดที่จะทำให้ข้อเสนอนั้นบรรลุเป้าหมายได้ (พิจารณาเฉพาะต้นทุนและประสิทธิภาพเท่านั้น) โดยไม่ต้องคำนึงถึงผลที่จะได้รับ แต่การลดความเข้มข้นในการประเมินลงก็เสี่ยงที่จะทำให้มีการละเลยความสำคัญของผลที่จะได้รับจากกฎหมายที่แตกต่างกัน

                   ประการที่สอง การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายทำให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องอย่างกว้างขวางเพื่อให้ได้ข้อมูลที่รอบด้านมาประกอบการพิจารณาถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย แต่หลายประเทศไม่มีแนวปฏิบัติที่จะรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวางก่อนการออกกฎหมาย หรือเลือกรับฟังความคิดเห็นเฉพาะกฎหมายบางฉบับด้วยเหตุผลทางการเมือง อีกทั้งการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบเป็นกระบวนการที่ใช้เวลามากพอสมควร และมีต้นทุนในการดำเนินการมาก ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อรัฐบาลที่ไม่มีความพร้อม นอกจากนี้ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเกิดขึ้นได้ในหลายขั้นตอนในกระบวนการออกกฎหมาย ไม่ว่าจะก่อนการเสนอให้มีกฎหมาย การยกร่างกฎหมาย หรือการพิจารณากฎหมายของรัฐสภา การรับฟังความคิดเห็นที่เหมาะสมควรต้องกระทำอย่างรอบคอบตั้งแต่แรกโดยวิเคราะห์กลุ่มผู้ที่จะรับฟังให้ชัดเจนโดยคำนึงถึงผู้ได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม หรือสิ่งแวดล้อมจากกฎหมายนั้น และกำหนดวิธีรับฟังความคิดเห็นให้เหมาะสมกับกลุ่มเป้าหมาย และที่สำคัญ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นนั้นต้องทำทุกเรื่อง ไม่ควรให้เป็นดุลพินิจของฝ่ายการเมือง

                  ประการที่สาม การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายต้องทำกันอย่างจริงจัง และเคร่งครัด การดำเนินการดังกล่าวจึงต้องการแรงสนับสนุนที่ชัดเจนและจริงจังจากรัฐบาล นอกจากนี้ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์เช่นว่านี้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมองค์กรอย่างจริงจังเพื่อพัฒนาการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของประชาชน และถือเป็นกระบวนงานหนึ่งของการปฏิรูประบบราชการ

                   ประการที่สี่  เป็นไปได้ที่การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอาจต้องเผชิญกับการต่อต้านของกลุ่มผู้เสียประโยชน์ ในทางปฏิบัติ การกำหนดนโยบายของกฎหมายมักถูกครอบงำโดยกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม ในเชิงเศรษฐศาสตร์สามารถอธิบายได้ว่าทุนจะไหลไปยังที่ที่มีผลตอบแทนสูงสุด และโดยที่การกำหนดนโยบายของกฎหมายจะนำมาซึ่งการผลักดันให้มีกฎหมายและการกำหนดเนื้อหาสาระของกฎหมาย ทุนของกลุ่มผลประโยชน์จึงไหลไปที่ผู้เกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับกฎหมาย ดังนั้น รัฐสภาหรือรัฐบาลจึงมักจะเสนอกฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อกลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนตนอยู่ ทางปฏิบัติดังกล่าวจึงตรงข้ามกับการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่มุ่งเน้นการหาข้อเท็จจริงเพื่อประกอบการพิจารณาของผู้มีอำนาจเพื่อให้ตัดสินใจอย่างสมเหตุสมผล อีกทั้งการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเป็นการสกัดกั้นการครอบงำกระบวนการออกกฎหมายกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง และต้องมีการจำแนกและประเมินต้นทุนและผลที่จะได้รับจากกฎหมายอย่างชัดเจน อันจะทำให้กระบวนการออกกฎหมายมีความโปร่งใสและเชื่อถือได้ และทำลายการครอบงำของกลุ่มผลประโยชน์

การประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                  เมื่อมีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้อย่างแพร่หลาย ทำให้เกิดแนวคิดตามขึ้นมาด้วยว่าจะต้องมีกระบวนการติดตามและประเมินคุณภาพหลังจากที่มีการนำ มาตรการดังกล่าวไปใช้ด้วย อีกทั้งการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้ยังเป็นการสนับสนุนแนวคิด “การมีกฎหมายที่ดีขึ้นกว่าที่เป็นอยู่” หากมีการนำผลการประเมินคุณภาพไปปรับปรุงข้อเสนอให้มีกฎหมายในอนาคต นอกจากนี้ หากผู้เกี่ยวข้องภายนอกได้มีโอกาสเข้าถึงผลการประเมินคุณภาพ ผู้มีอำนาจกำหนดนโยบายอาจได้รับความเชื่อถือมากขึ้นด้วย OECD ได้ให้คำจำกัดความของ “กฎหมายที่มีคุณภาพ” ไว้ว่าหมายถึง กฎหมายที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่กำหนด กลไกของกฎหมายต้องเหมาะสมและมีประสิทธิผลเพื่อให้วัตถุประสงค์เหล่านี้ประสบความสำเร็จ เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล มีความโปร่งใส และรับผิดชอบ

                   ดังนั้น การประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงมีเป้าหมายเพื่อนำผลการตรวจสอบไปปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในแง่การกำหนดวัตถุประสงค์เชิงนโยบายของกฎหมาย เนื่องจากวัตถุประสงค์เชิงนโยบายเหล่านี้เกิดขึ้นในหลายระดับ ในความหมายอย่างแคบ วัตถุประสงค์เชิงนโยบายจะพิจารณาจากกลไกหรือมาตรการที่ช่วยให้กฎหมาย “ดีขึ้น”  แต่ในความหมายอย่างกว้าง วัตถุประสงค์เชิงนโยบายอาจพิจารณาจากความเติบโตทางเศรษฐกิจ ความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อม หรือความยุติธรรมในสังคม

                   ด้วยเหตุผลดังกล่าว การประเมินคุณภาพจึงอาจทำได้ในหลายระดับดังต่อไปนี้
·การประเมินความครบถ้วนของขั้นตอน เป็นการตรวจสอบว่ารายงานผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่จัดทำขึ้นเป็นไปตามกระบวนการและขั้นตอนที่กำหนดไว้หรือไม่
·การประเมินผลผลิต  เป็นการตรวจสอบเชิงคุณภาพว่าการวิเคราะห์ต่าง ๆ ดำเนินการอย่างมีคุณภาพหรือไม่
·ารประเมินผลลัพธ์ เป็นการตรวจสอบว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงของกฎหมายสอดคล้องกับผลลัพธ์ตามรายงานผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย หรือไม่
·การประเมินผลกระทบ เป็นการตรวจสอบผลกระทบของกฎหมายเมื่อพิจารณาจากเป้าหมายทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมที่กำหนด

                        ในทางปฏิบัติ เป็นการยากที่จะกำหนดตัวชี้วัดด้านคุณภาพสำหรับการประเมินคุณภาพแต่ละระดับ รวมทั้งความชัดเจนของการประเมินคุณภาพแต่ละระดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การประเมินผลลัพธ์และผลกระทบ การประเมินส่วนใหญ่จึงเป็นการประเมินความครบถ้วนของขั้นตอนและผลผลิต

                   สำหรับการประเมินความครบถ้วนของขั้นตอนนั้น โดยทั่วไปจะตรวจสอบจากรายการที่กำหนดไว้ในกรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย เช่น รายการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ OECD ในกล่อง ๑.๑
 

กล่อง ๑.๑ รายการการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ OECD
                   ๑. มีการระบุปัญหาที่แท้จริงแล้วหรือไม่?
                   ๒. การเข้าแทรกแซงของภาครัฐเหมาะสมหรือไม่?
                   ๓. การออกกฎหมายเป็นวิธีการที่ดีที่สุดในการแทรกแซงของภาครัฐหรือไม่?
                        ๔. มีอำนาจในการออกกฎหมายนั้นหรือไม่?
                        ๕. หน่วยงานของภาครัฐระดับใดที่ควรกำหนดให้เป็นผู้มีอำนาจดำเนินการ?
                   ๖. ประโยชน์ที่จะได้รับจากการออกกฎหมายนั้นเหมาะสมกับต้นทุนในการออกกฎหมายและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายหรือไม่?
                   ๗. ผลกระทบที่เกิดจากกฎหมายนั้นที่มีต่อสังคมมีความโปร่งใสหรือไม่?
                   ๘. เนื้อหาสาระของกฎหมายมีความชัดเจน สอดคล้องกับกฎหมายอื่น เข้าใจง่าย และเข้าถึงได้โดยผู้ใช้กฎหมายและประชาชนหรือไม่?
                   ๙. กลุ่มผู้มีส่วนได้เสียต่าง ๆ มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายนั้นหรือไม่?
                   ๑๐. มีมาตรการที่จะทำให้การบังคับใช้และการปฏิบัติตามกฎหมายนั้นประสบความสำเร็จ

                   ในสหราชอาณาจักร สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเคยประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของกระทรวงและหน่วยงานอื่นของรัฐโดยใช้รายการคำถามตามกล่อง ๑.๒

กล่อง ๑.๒ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน: รายการคำถาม
          ๑. การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายทำขึ้นภายในระยะเวลาที่เหมาะสมหรือไม่?
              กระทรวงกำหนดวัตถุประสงค์ของกฎหมายนั้นชัดเจนหรือไม่?
             กระทรวงวางแผนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายสอดคล้องกับความเป็นจริงหรือไม่?
            กระทรวงคำนึงถึงความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายหรือไม่?
              กระทรวงพิจารณาทางเลือกอื่นหรือไม่?
              ทางเลือกอื่นที่นอกเหนือจากการออกกฎหมายมีอะไรบ้าง?
              มีทางเลือกในการออกกฎหมายอื่นหรือไม่?

          ๒. การรับฟังความคิดเห็นมีประสิทธิภาพหรือไม่?
        การรับฟังความคิดเห็นมีประสิทธิภาพเริ่มในชั้นแรกของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายหรือไม่?
                กระทรวงใช้เทคนิคการรับฟังความคิดเห็นที่เหมาะสมหรือไม่?
                กระทรวงให้ข้อมูลเกี่ยวกับผลกระทบที่เกิดขึ้นจากกฎหมายชัดเจนหรือไม่?
                กระทรวงรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียครบถ้วนทุกกลุ่มหรือไม่?
                กระทรวงพิจารณาผลกระทบที่มีต่อธุรกิจขนาดเล็กหรือไม่?
                มีการผลการรับฟังความคิดเห็นไปประกอบการจัดทำกฎหมายหรือไม่?

          ๓. การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีการประเมินต้นทุนครบถ้วนหรือไม่?
               มีการนำต้นทุนดำเนินการและนโยบายมาพิจารณาหรือไม่?
                กระทรวงจำแนกผู้ที่ต้องรับภาระต้นทุนแล้วหรือไม่?
                กระทรวงพิจารณาต้นทุนของธุรกิจขนาดเล็กแล้วหรือไม่?
                กระทรวงพิจารณาสิ่งที่อาจกลายเป็นต้นทุนแล้วหรือไม่?
                กระทรวงประเมินต้นทุนของทางเลือกอื่นแล้วหรือไม่?

          ๔. มีการประเมินประโยชน์ที่จะได้รับตามความเป็นจริงหรือไม่?
               กระทรวงจำแนกผู้ที่อาจได้รับประโยชน์หรือไม่?
               ประโยชน์ที่จะได้รับนั้นเป็นไปตามความเป็นจริงและเกี่ยวข้องกับกฎหมายหรือไม่?
               การพิจารณาประโยชน์ที่จะได้รับตรงไปตรงมาหรือไม่?

          ๕. มีการประเมินผลการปฏิบัติตามกฎหมายตามความเป็นจริงหรือไม่?
               มีการนำปัจจัยที่อาจทำให้ไม่มีการปฏิบัติกฎหมายมาพิจารณาหรือไม่?
               กระทรวงประเมินระดับของการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือไม่?
              มีการพิจารณาแนวทางในการส่งเสริมการปฏิบัติตามกฎหมายหรือไม่?

          ๖. มีการติดตามและประเมินค่ากฎหมายนั้นอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่?
            การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีการกำหนดกระบวนการติดตามและประเมินค่าว่ากฎหมายนั้นบรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่?


                   ผลการศึกษาของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของสหราชอาณาจักรแสดงให้เห็นว่ามีแนวปฏิบัติที่แตกต่างหลากหลายในการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของหน่วยงานของรัฐ หลายกรณีแสดงถึงแนวปฏิบัติที่ดี ขณะที่หลายกรณีก็ต้องมีการปรับปรุงให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ผลการศึกษาแสดงให้เห็นถึงข้อสังเกตที่น่าสนใจหลายประการ ประการที่หนึ่ง การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นถือเป็นแนวปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการตัดสินใจในทางนโยบาย และบรรดากฎหมายทั้งหลายได้ผ่านการตรวจสอบผลกระทบมาแล้วทั้งสิ้น ประการที่สอง ในบรรดาการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนำมาเป็นกรณีศึกษานั้น มีเพียงไม่กี่กรณีที่หน่วยงานไม่ให้ความสนใจทางเลือกอื่นในการแก้ไขปัญหา หรือไม่วิเคราะห์ทางเลือกอื่นเลย ประการที่สาม รูปแบบ เนื้อหาสาระ และระยะเวลาในการรับฟังความคิดเห็นมีการพัฒนาอย่างเห็นได้ชัด แม้จะไม่ค่อยมีการบรรจุผลการรับฟังความคิดเห็นในรายงานผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายก็ตาม ประการที่สี่ มีการระบุข้อมูลเกี่ยวกับต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับนั้นอย่างหลวม ๆ ในบางกรณีมีการระบุข้อมูลความเสี่ยงและปัญหาที่กฎหมายมุ่งจะแก้ไขอยู่บ้าง ส่วนประโยชน์ที่จะได้รับนั้นจากการนั้นแทบจะไม่พบเลย ในกรณีที่พบข้อมูลที่ไม่ชัดเจนก็มักจะเลยตามเลย และหลายกรณีมีการอ้างอิงอ้างอิงตัวเลขข้อมูลที่ไม่ตรงตามความเป็นจริงอย่างชัดเจนแทนที่จะใช้ข้อมูลประมาณการณ์ ประการที่ห้า แทบไม่มีการพิจารณาถึงการบังคับใช้กฎหมาย การลงโทษ และการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเลย

                   ทั้งนี้ ลีและเคิกร์แปตริกเคยศึกษา “การตรวจสอบผลกระทบในการแก้ไขกฎหมาย” ของคณะกรรมาธิการยุโรปในปี ๒๕๔๙ และได้ผลในทำนองเดียวกัน[๑๓] โดยศึกษาดังกล่าวเป็นการศึกษาปัจจัยในการตรวจสอบผลกระทบ ๕ ปัจจัย โดยแต่ละปัจจัยไม่เกี่ยวข้องซึ่งกันและกัน ผลการศึกษาแสดงให้เห็นข้ออ่อนหลายประการ รวมทั้งการจำแนกสภาพปัญหาอย่างหยาบ ๆ การตรวจสอบไม่ครอบคลุมผลกระทบอย่างรอบด้าน ขาดความชัดเจนในการอธิบายผลการวิเคราะห์ และขาดความชัดเจนในการให้ข้อมูลผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                   การประเมินผลผลิตมุ่งที่จะแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างที่เกิดจากการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในแง่คุณภาพของกลไกตามกฎหมาย วิธีการที่มักจะใช้ในการประเมินผลผลิตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ได้แก่ การรวบรวมสถิติว่ามีการปรับปรุงหรือยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมายมากน้อยเพียงใดภายหลังจากที่ได้มีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายดังกล่าวแล้ว อย่างไรก็ดี วิธีการประเมินแบบนี้ไม่สามารถตอบคำถามได้ว่าการปรับปรุงหรือยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมายดังกล่าวเป็นผลมาจากการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายโดยตรงหรือไม่ นอกจากนี้ หากมีการถอนข้อเสนอให้มีกฎหมายโดยไม่สอดคล้องกับผลการตรวจสอบผลกระทบในการออก กฎหมาย วิธีการประเมินแบบนี้ก็ไม่สามารถอธิบายเหตุผลได้ ในปี ๒๕๔๖ แอมเบลอร์ ซิตเทนเด็น
และชามัตโคว่า
[๑๔]เคยศึกษาการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของหน่วยงานของรัฐของสหราชอาณาจักร จำนวน ๒๐๐ ตัวอย่าง ที่ดำเนินการในช่วงกลางปี ๒๕๔๑-กลางปี ๒๕๔๕ ผู้วิจัยพบว่า มีหลักฐานเพียงเล็กน้อยเท่านั้นที่ยืนยันว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนำมาซึ่งการยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมาย โดยมีข้อมูลเพียง ๑๑ รายการเท่านั้นที่แสดงให้เห็นว่ามีความเป็นไปได้ในกรณีดังกล่าว อย่างไรก็ดี ผลการวิจัยนี้อาจไม่มีผลกระทบต่อความสำคัญของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย เนื่องจากผู้วิจัยไม่สามารถหาข้อมูลบางส่วนของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่นำมาซึ่งการยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมายมาประกอบการพิจารณาได้ ในปี ๒๕๔๗ วีเบอร์ตได้ศึกษาการตรวจสอบผลกระทบในการแก้ไขกฎหมายของคณะกรรมาธิการยุโรป และพบว่า “การดำเนินการของสหภาพยุโรปนั้น ไม่มีแม้แต่เรื่องเดียวที่ผ่านการตรวจสอบผลในทางลบของการดำเนินการ และไม่มีแม้แต่เรื่องเดียวที่การไม่สามารถคำนวณประโยชน์สุทธิที่จะได้รับจาการดำเนินการนั้นนำไปสู่การถอนข้อเสนอ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่าการไม่มีนโยบายเป็นนโยบายที่ดีที่สุด”[๑๕]

              อีกวิธีหนึ่งที่ใช้ในการประเมินผลผลิตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ได้แก่การประเมินกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย โดยมุ่งพิจารณาว่าผลการตรวจสอบทำให้ข้อเสนอให้มีกฎหมายเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร วิธีนี้มีประโยชน์ในการทบทวนการดำเนินการตามข้อเสนอแนะที่ได้จากการรับฟังความคิดเห็น และการตัดสินใจภายในฝ่ายบริหาร อย่างไรก็ดี วิธีนี้ค่อนข้างที่จะมีข้อจำกัดอยู่มาก เนื่องจากขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของผู้บริหารของหน่วยงานของรัฐ ผู้บริหารจึงมีภาระที่จะต้องดำเนินการอย่างโปร่งใสและต้องตัดสินอย่างมีเหตุผลและเป็นธรรม แต่ก็ยากที่ผู้ประเมินภายนอกจะได้ข้อมูลมาประเมินด้วย

                   ในการประเมินผลผลิตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นอาจต้องทดสอบว่า “การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีผลต่อวัฒนธรรมองค์กรและกระบวนการออกกฎหมายมากน้อยแค่ไหนเพียงไร มีความเข้าใจประโยชน์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างไร มีการใช้การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายในเชิงรุกมากกว่าเชิงรับหรือไม่” การทดสอบแบบนี้ค่อนข้างที่จะเป็นการประเมินในเชิงคุณภาพที่อาจทำให้เกิดความสับสนขึ้นได้ อย่างไรก็ดี การทดสอบแบบนี้มีข้อดีมากกว่าการประเมินเพียงว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้หรือไม่ เป็นที่น่าสนใจว่าสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของสหราชอาณาจักรซึ่งมีอำนาจตามกฎหมายในการตรวจสอบหน่วยงานของรัฐของสหราชอาณาจักรพบว่ารายการคำถามเพื่อประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่ตนกำหนดขึ้นส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐ โดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นหน่วยงานนำร่องยอมรับว่าการประเมินคุณภาพดังกล่าวทำให้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างจริงจัง

              ส่วนการประเมินผลลัพธ์และการประเมินผลกระทบนั้น หากพิจารณาในแง่เป้าหมายของกระบวนการปฏิรูปกฎหมาย ปรากฏว่าการประเมินทั้งสองระดับเกี่ยวเนื่องกันมากทางด้านปัจจัยในการออกกฎหมายและผลที่ได้รับ วิธีการประเมินทั้งสองแบบนี้ยุ่งยากมากกว่าการประเมินความครบถ้วนของขั้นตอนและการประเมินผลผลิตตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ความยุ่งยากอยู่ที่การกำหนดเกณฑ์การประเมิน และการพิจารณาว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงข้อเสนอให้มีกฎหมายมากน้อยเพียงใด

               ความยากในการประเมินนั้นจะยิ่งชัดเจนมากขึ้น ในกรณีที่ต้องพิจารณาว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นมีผลกระทบต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนมากน้อยเพียงใด

               ประเทศในกลุ่ม OECD วางเกณฑ์การประเมินว่า การปฏิรูปกฎหมายต้องมีผลเป็นการเพิ่มความสามารถทางเศรษฐกิจอย่างชัดเจน โดยสมาชิก OECD หลายประเทศ เช่น แคนาดา สหรัฐอเมริกา และสหราชอาณาจักร กำหนดให้พิจารณาจากการเพิ่มศักยภาพในการผลิตและความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจภายในระยะเวลาที่กำหนด โดยที่ประเทศเหล่านี้มีความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมั่นคง OECD จึงสรุปว่า “ประเทศที่มีนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายที่ชัดเจนและเป็นระบบจะส่งผลให้เกิดการพัฒนาอย่างรวดเร็วและยั่งยืนกว่าประเทศที่ไม่มีความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว อีกทั้งการมีแผนการดำเนินการที่แน่นอนชัดเจนและตรวจสอบได้ จะยิ่งทำให้การปฏิรูปกฎหมายมีความก้าวหน้า”[๑๖] รายงานของธนาคารโลกเป็นจำนวนมากที่ยืนยันความสัมพันธ์ระหว่างการปฏิรูปกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลที่เกิดขึ้นต่อผู้ประกอบธุรกิจกับความสามารถทางเศรษฐกิจ

                   กล่าวโดยสรุป ข้อจำกัดของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายได้แก่การที่ไม่ค่อยมีการให้ความสำคัญกับการติดตามและประเมินผลที่เกิดขึ้น การประเมินคุณภาพของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างเป็นระบบและโปร่งใสจะแสดง ให้เห็นว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นประสบความสำเร็จหรือล้มเหลว ทั้งจะช่วยให้มีการพัฒนาคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายได้อีกทางหนึ่งด้วย อย่างไรก็ตาม การสร้างความเชื่อมโยงระหว่างการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายกับการพัฒนาคุณภาพของกระบวนการออกกฎหมาย และระหว่างปัจจัยในการออกกฎหมายกับเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของชาติ คงต้องได้รับการพัฒนาต่อไป

ความเป็นสากลของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                   ปัจจุบันมีการใช้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาระบบบริหารจัดการภาครัฐและการตัดสินใจในทางนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายกันอย่างกว้างขวาง และสมาชิกส่วนใหญ่ของ OECD ได้ร่วมกันแนวทางการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายขึ้น ในเดือนมีนาคม ๒๕๓๘ สภา OECD ได้ยอมรับ “คำแนะนำว่าด้วยการปรับปรุงคุณภาพของการออกกฎของฝ่ายบริหาร”[๑๗] ที่จัดทำขึ้นจากประสบการณ์ในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ในปี ๒๕๔๐ ที่ประชุมระดับรัฐมนตรีของ OECD ได้รับรองรายงาน เรื่อง การปฏิรูปกฎหมาย ที่แนะนำให้ฝ่ายบริหารนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้ในการพัฒนา ทบทวน และปฏิรูปกฎหมาย จาคอปพบว่าสมาชิก OECD จำนวน ๒๐ จาก ๒๘ ประเทศ[๑๘] มีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้[๑๙] แต่ราดาเอลรี่พบว่ามีเพียง ๙ ประเทศเท่านั้นที่นำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมากำหนดเป็นหลักเกณฑ์การปฏิบัติที่ชัดเจน[๒๐] แม้การนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้จะแตกต่างกันไปในหลายต่อหลายประเทศ แต่จากการศึกษาของ OECD พบว่ามีลักษณะร่วมกันหลายประการดังปรากฏตามกล่อง ๑.๓

กล่อง ๑.๓ ลักษณะร่วมกันของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย
          ๑. มีการกำหนดว่าปัญหาคืออะไร. รัฐควรเข้าไปจัดการกับปัญหานั้นหรือไม่?
          ๒. มีการพิจารณาทางเลือกอื่นในการแก้ไขปัญหานั้น. ทางเลือกเหล่านี้รวมทั้งวิธีการที่แตกต่าง เช่น การใช้แรงจูงใจทางเศรษฐสาสตร์ หรือความสมัครใจ.
         ๓. มีการพิจารณาผลกระทบของแต่ละทางเลือก รวมทั้งผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการใช้แต่ละทางเลือกนั้น. ผลสุทธิของผลกระทบควรพิจารณาในทางกว้าง. กล่าวโดยทั่วไป กฎหมายหรือการลงทุนในหลายกรณีอาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่จะต้องคำนึงถึง.
         ๔. มีการประเมินผลที่จะได้รับละต้นทุนของแต่ละทางเลือก. ประโยชน์ที่ได้รับควรระบุชัดเจนรวมทั้งประโยชน์ในเชิงกฎหมายถ้าทำได้. ต้นทุนควรเป็นต้นทุนที่อาจเกิดขึ้นจริง. ไม่ใช่เพียงค่าใช้จ่ายทั่วไป.
       ๕. มีการประเมินผลกระทบทางเศรษฐกิจอื่น. รวมทั้งผลกระทบต่อการแข่งขัน ธุรกิจขนาดเล็ก การค้าระหว่างประเทศ.
          ๖. มีการกำหนดตัวผู้ได้รับประโยชน์และเสียประโยชน์. ได้แก่ผู้ได้รับประโยชน์และเสียประโยชน์จากแต่ละทางเลือก และถ้าเป็นไปได้ สิ่งที่ได้รับหรือความเสียหายที่เกิดขึ้น.
          ๗. มีการสื่อสารกับประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย. รวมทั้งมีการดำเนินการต่อไปนี้ด้วย คือ การแสดงให้เห็นถึงความตั้งใจที่จะออกกฎหมาย ต้นทุนในการบังคับการและปฏิบัติตามกฎหมายและข้อมูลอื่นที่จำเป็น การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับข้อเสนอให้มีกฎหมายและข้อมูลที่สนับสนุนข้อเสนอนั้น และการพิจารณาและการแสดงความคิดเห็นตอบความเห็นของประชาชน.
          ๘. มีการเสนอทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด. รวมทั้งข้อมูลสนับสนุน.
          ๙. มีการกำหนดแผนการวิเคราะห์ผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นอย่างชัดเจน. เป็นเรื่องสำคัญที่จะกำหนดตัวชี้วัดประสิทธิผลในการปฏิบัติอย่างชัดเจน. การวางแผนเป็นเรื่องจำเป็นในการดำเนินการดังกล่าว.
    
                    จุดเริ่มต้นของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น เริ่มจากสหรัฐอเมริกา แนวคิดการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในช่วงทศวรรษที่ ๑๙๗๐[๒๑] เป็นผลมาจากการเพิ่มขึ้นของภาระตามกฎหมายที่เกิดขึ้นจากการออกกฎหมายจำนวนมากในช่วงกลางทศวรรษที่ ๑๙๖๐[๒๒] พร้อม ๆ กับความกังวลที่ว่าภาระเช่นนี้อาจมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจของสหรัฐฯ นับแต่ปี ๒๕๓๘ สำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณ[๒๓] เรียกร้องให้มีการรายงานต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับจากกฎหมาย และในปี ๒๕๔๓ สำนักงานดังกล่าวได้ตีพิมพ์แนวฏิบัติในการจัดทำรายงานเช่นว่านี้ แนวปฏิบัตินี้ได้ขยายขอบเขตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายให้รวมถึงต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับบรรดาที่ไม่สามารถจับต้องได้ รวมทั้งต้องมีการประเมินความเสี่ยงและคุณภาพของข้อมูลที่รวบรวมมาใช้ในการจัดทำรายงานด้วย

                   ในสหราชอาณาจักร การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเริ่มต้นขึ้นในทศวรรษที่ ๑๙๘๐[๒๔] ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของความริเริ่มในการทำให้มีกฎหมายน้อยลง (Deregulation) ของรัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยม โดยรัฐบาลได้ตั้ง “คณะทำงานปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น” ขึ้นในปี ๒๕๔๐ เป็นคณะทำงานที่ปรึกษาที่มีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน มีหน้าที่ให้คำแนะนำรัฐบาลในประเด็นที่เกี่ยวกับกฎหมาย โดยมีส่วนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายสังกัดสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบงานธุรการของคณะทำงาน ในปี ๒๕๔๑ นายกรัฐมนตรี[๒๕] ได้กำหนดเป็นนโยบายว่าถ้าไม่มีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย คณะรัฐมนตรีจะไม่พิจารณาข้อเสนอให้มีกฎหมายนั้น มีการออกแนวทางปฏิบัติในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่รวมถึงการตรวจสอบความเสี่ยงและต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับที่กว้างกว่าต้นทุนและประโยชน์ของผู้ประกอบธุรกิจเท่านั้น มีการกำหนดให้ต้องเผยแพร่รายงานการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายต่อสาธารณะเพื่อประโยชน์ในการติดตามตรวจสอบด้วย

                   ในเดือนมกราคม ๒๕๔๙ รัฐบาลสหราชอาณาจักรได้ยกฐานะของคณะทำงานปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น เป็นคณะกรรมการถาวร (Commission) ทำหน้าที่ให้คำแนะนำรัฐบาลเกี่ยวกับข้อเสนอให้มีกฎหมายใหม่และทบทวนการปฏิบัติงานด้านกฎหมายของรัฐบาลทั้งหมด มีการยกส่วนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย สังกัดสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ขึ้นเป็นกองปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น เพื่อผลักดันการดำเนินการตามนโยบายปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้นของรัฐบาลอย่างจริงจัง  ทั้งนี้ กองปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้นนี้ยังคงมีหน้าที่เช่นเดียวกับส่วนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                     ในสหภาพยุโรป การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายถือเป็นส่วนสำคัญของนโยบาย “ธรรมาภิบาลที่ดี” โดยมุ่งการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและการทำให้ การบริหารจัดการภาครัฐมีความโปร่งใส ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนและรับผิดชอบมากขึ้น ในการประชุมที่โกเธนเบอร์กในเดือนมิถุนายน ๒๕๔๔ คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปมีมติว่า “การพัฒนาอย่างยั่งยืนควรถือเป็นวัตถุประสงค์หลักของทุกการดำเนินการและนโยบาย...การประเมินผลกระทบต่าง ๆ ของนโยบายทั้งหลายต้องพิจารณาถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และสังคมทั้งภายในและภายนอกสหภาพยุโรปด้วย” และมีการสร้างกระบวนการเพื่อประกันว่าข้อเสนอให้มีกฎหมายแต่ละเรื่องนั้นผ่านการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแล้ว ทั้งผลกระทบภายในและภายนอกสหภาพยุโรป ในคำประกาศของคณะกรรมาธิการยุโรปในปี ๒๕๔๕ ว่าด้วยการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายยืนยันว่าคณะกรรมาธิการยุโรปจะตรวจสอบผลกระทบของข้อเสนอให้มีกฎหมายทุกเรื่อง “เพื่อปรับปรุงคุณภาพและความสอดคล้องของกระบวนการพัฒนานโยบาย” และ “เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพและประสิทธิผลของปัจจัยแวดล้อมในการออกกฎหมาย อันจะนำไปสู่การปฏิบัติที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหภาพยุโรป”  ในเดือนมิถุนายน ๒๕๔๘ คณะกรรมาธิการยุโรปได้ออกแนวปฏิบัติในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายฉบับใหม่ และมีผลใช้บังคับตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๔๘  แนวปฏิบัติใหม่นี้ใช้กับการดำเนินงานตามแผนงานของคณะกรรมาธิการยุโรปทุกเรื่อง โดยครอบคลุมถึงข้อเสนอให้มีกฎหมาย การทำรายงานการศึกษาปัญหาและแนวทางในการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ[๒๖] แผนงบประมาณ และการเจรจาหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปอาจกำหนดให้มีการตรวจสอบผลกระทบของข้อเสนออื่นที่มิได้อยู่ในแผนงานของคณะกรรมาธิการยุโรปได้อีกด้วย

                   สำหรับประเทศยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก แม้จะอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจจากระบบสังคมนิยมเป็นระบบเศรษฐกิจเสรี แต่ก็มีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบของกฎหมายไปใช้อย่างมีนัยสำคัญ อันแสดงให้เห็นว่าประวัติศาสตร์มิใช่แรงผลักดันแรงเดียวที่นำไปสู่การพัฒนา ศักยภาพในการบริหารจัดการ การมีสถาบันพื้นฐานที่เข้มแข็ง และการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายล้วนเป็นแรงผลักดันการพัฒนาของประเทศที่มีการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจทั้งสิ้น นอกจากนี้ การนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปประยุกต์ใช้ยังมีผลดีต่อภาพลักษณ์ของการเป็น “รัฐบาลที่ดี” ตามหลักการประชาธิปไตยด้วย ทั้งยังสนับสนุนการปกครองตามหลักนิติธรรมภายใต้กฎหมายที่ได้สัดส่วนและเป็นธรรม และทำให้รัฐบาลเป็นรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบเพราะต้องมีการประเมินต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับของนโยบายอย่างรอบคอบ ซึ่งช่วยให้สามารถกำหนดนโยบายได้อย่างเหมาะสมโดยคำนึงถึงความคุ้มค่าและผลที่จะเกิดขึ้นว่าภาคส่วนใดจะได้ประโยชน์อะไร อย่างไร และภาคส่วนใดจะเสียประโยชน์อะไร อย่างไร การรับฟังความคิดเห็นของผู้บริโภค ภาคธุรกิจ และประชาสังคมจะช่วยสร้างความชอบธรรม ความเป็นธรรม และความยุติธรรมในหมู่ประชาชน เงื่อนไขเหล่านี้เป็นสิ่งที่สำคัญอย่างมากสำหรับประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านเหล่านี้ที่บรรดาองค์กรเอกชนและหน่วยงานที่มิใช่ภาครัฐยังไม่เข้มแข็งพอและภาคประชาสังคมยังอ่อนแอและไม่มีบทบาทในการผลักดันการดำเนินนโยบายของรัฐบาล

                   ปัจจุบันประเทศกำลังพัฒนาตระหนักถึงความสำคัญของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากเป็นประโยชน์ต่อการออกแบบและดำเนินการแผนงานปฏิรูปกฎหมาย อันจะนำมาซึ่งการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและการกำหนดนโยบาย อย่างไรก็ดี มีหลักฐานน้อยมากที่แสดงให้เห็นว่ามีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้อย่างเป็นรูปธรรมในประเทศกำลังพัฒนา ในบรรดาประเทศที่มีหลักฐานดังกล่าว ปรากฏว่าแต่ละประเทศมีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายแตกต่างกันไปทั้งในแง่ประเภทและจำนวนของกฎหมาย และมีบางประเทศที่กำหนดให้มีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเฉพาะข้อเสนอให้มีกฎหมายที่มีผลกระทบต่อนโยบายทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แต่เป็นที่ยอมรับในบรรดาประเทศเหล่านี้ว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายควรรวมถึงการตรวจสอบต้นทุนและผลที่ได้รับด้วย ส่วนวิธีการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นล้วนอยู่ในระหว่างการพัฒนา

สรุป

               ทศวรรษที่ผ่านมาแสดงให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญเกี่ยวกับบทบาทของรัฐในกระบวนการเจริญเติบโตและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นผลดีต่อทัศนคติใหม่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะโดยมุ่งเน้นการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและทำให้การปกครองให้มีความโปร่งใสและรับผิดชอบมากขึ้น การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงถือเป็นแก่นในการมุ่งไปสู่นโยบายและการปกครองที่ “ดีขึ้น” การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายกำหนดกรอบการประเมินที่ต้องดำเนินการเมื่อปรากฏว่าเรื่องนั้นอาจต้องมีกฎหมายขึ้นใหม่ และกำหนดให้ต้องมีการประเมินผลกระทบอันเกิดขึ้นจริงจากกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันด้วย การกำหนดให้ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายต้องมีหลักฐานที่แสดงให้เห็นถึงผลกระทบของข้อเสนอให้มีกฎหมายยังทำให้การกำหนดนโยบายวางอยู่บนพื้นฐานข้อมูลที่ครบถ้วนรอบด้าน อันเป็นการปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของนโยบายเกี่ยวกับกฎหมาย

                   การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีการประยุกต์ใช้เป็นครั้งแรกในกลุ่ม OECD แต่ขณะนี้มีการนำไปใช้กันอย่างแพร่หลายในกลุ่มประเทศที่มีการเปลี่ยนผ่านและประเทศกำลังพัฒนา อย่างไรก็ดี การนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้นั้นแตกต่างกันในรายละเอียดอันเนื่องมาจากวัตถุประสงค์ในการนำไปใช้ ความสามารถของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และข้อจำกัดทางทรัพยากร หลายประเทศเพิ่งนำการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้เมื่อไม่นานมานี้ และมีข้อมูลไม่มากนักที่แสดงให้เห็นถึงผลของการตรวจสอบที่มีต่อการคุณภาพของการตัดสินใจในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย แต่ในบรรดาประเทศที่มีข้อมูลเพียงพอที่จะประเมินผลของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ข้อมูลแสดงถึงผลลัพธ์ในทางบวกในแง่ที่ว่ากฎหมายมีประสิทธิผลมากขึ้น และทำให้การปกครองเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาลมากขึ้นด้วย

                   หนังสือนี้[๒๗]มุ่งที่จะสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับแนวโน้มในการใช้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเป็นเครื่องมือในการปฏิรูปกฎหมายและการกำหนดนโยบายให้ดีขึ้น หลายประเด็นที่กล่าวถึงในบทนี้จะมีการวิเคราะห์ในรายละเอียดในบทต่อ ๆ ไป ทั้งนี้ ในบทอื่นของหนังสือนี้จะให้ข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบ
ในการออกกฎหมายไปใช้ในประเทศต่าง ๆ โดยได้ข้อมูลจากการศึกษาในเชิงลึกของประเทศ
ที่เป็นกรณีศึกษา และผลการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบจากข้อมูลของประเทศที่พัฒนาแล้ว ประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน และประเทศกำลังพัฒนา

                   แม้หลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นยังถือได้ว่าเป็นแนวคิดที่ค่อนข้างใหม่และหลายประเทศยังอยู่ในระหว่างการนำไปประยุกต์ใช้ ศึกษา และปรับปรุง แต่ข้อมูลที่ปรากฏในหนังสือนี้ยืนยันชัดเจนว่าทุกประเทศมีวัตถุประสงค์เดียวกันในการผนวกหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไว้ในกระบวนการตัดสินใจในทางนโยบาย โดยเป็นไปเพื่อยกระดับคุณภาพของกระบวนการออกกฎหมายเพื่อบรรลุถึงเป้าหมายในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม

                       



[๑]สรุปความและเรียบเรียงจากบทความเรื่อง Regulatory Impact Assessment: An Overview
ในหนังสือ
Regulatory Impact Assessment: Toward Better Regulation? Edited by Colin Kirkpatrick and David Parker, Edward Elgar Publishing Ltd., 2007
[๒]Hallsworth Professor of Development and Economic สถาบันเพื่อการพัฒนานโยบายและ
การบริหารจัดการ มหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ และผู้อำนวยการร่วมของโครงการวิจัยกฎหมาย ศูนย์ศึกษากฎหมายและการแข่งขัน มหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ - ผู้เรียบเรียง
 
[๓]Research Professor in Privatization and Regulation มหาวิทยาลัยแคลนฟิลด์ และผู้อำนวยการร่วมของโครงการวิจัยกฎหมาย ศูนย์ศึกษากฎหมายและการแข่งขัน มหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ - ผู้เรียบเรียง 
[๔]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
[๕]อยู่ในตำแหน่งระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๔-๒๕๓๒ - ผู้เรียบเรียง
[๖]อยู่ในตำแหน่งระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๒-๒๕๓๓ - ผู้เรียบเรียง
[๗]Regulatory Impact Assessment (RIA) ซึ่งประเทศไทยเรียกกระบวนการดังกล่าวเพื่อความเข้าใจ
ที่ง่ายขึ้นว่า “การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย” – ผู้เรียบเรียง
[๘]หมายถึงประเทศยุโรปกลางและยุโรปตะวันออกที่กำลังมีการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจจากระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม เป็นระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม - ผู้เรียบเรียง
[๙]ผู้เรียบเรียงมีข้อสังเกตว่า ประเทศไทยมีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเพื่อประกอบการตัดสินใจในทางนโยบายเช่นกัน นั่นคือ “การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย” อันเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ ที่ออกตามความในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ แต่ยังไม่มีระบบการประเมินค่าความสำเร็จในการดำเนินการดังกล่าว ผู้เรียบเรียงเห็นว่าหากมีระบบดังกล่าว น่าจะทำให้การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายประสบความสำเร็จมากขึ้นและเป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจเกี่ยวกับกฎหมายของรัฐบาลได้อย่างแท้จริง
[๑๐]หมายถึงหนังสือ Regulatory Impact Assessment: Toward Better Regulation?  
[๑๑]Organization for Economic Co-operation and Development ตั้งขึ้นโดย Convention on Organization for Economic Co-operation and Development of December ๑๔, ๑๙๖๐ ปัจจุบันมีสมาชิก ๓๐ ประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมัน ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ เป็นต้น - ผู้เรียบเรียง  
[๑๒]Jacobs, S. (2004), “Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Market,” Public Money & Management, 24 (5), p. 287.
[๑๓]Lee, N. and Kirkpatrick, C. (2006), “A Pilot Study of the Quality of European Commission Extended Impact Assessments,” Impact Assessment and Project Appraisal, 24 (1).
[๑๔]Ambler, T., Chittenden, F., and Shamutkova, M. (2003), Do regulators Play by the Rules? An Audit of Regulatory Impact Assessments, London: British Chambers of Commerce. 
[๑๕]Vibert, F. (2004), The EU’s New System of Regulatory Impact Assessment – A Scorecard, London: European Policy Forum.
[๑๖]OECD (2002), Regulatory policies in the OECD Countries: From Intervention to Regulatory Governance, Paris: OECD, p.40.
[๑๗]Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation - ผู้เรียบเรียง
[๑๘]จำนวนสมาชิกทั้งหมดของ OECD ในขณะนั้น - ผู้เรียบเรียง
[๑๙]Jacobs, S. (2002), “Convergence in Impact Analysis: Toward an Integrated Framework for RIA and SIA in European Institutions,” Paper presented at the Sustainability Impact Appraisal Seminar, British Embassy, Brussels, April 2002.
[๒๐]Radaelli, C. (2002), “The Politics of Regulatory Impact Analysis in the OECD Countries,” Mimeo, University of Bradford.
[๒๑]พ.ศ. ๒๕๑๓-๒๕๒๒ - ผู้เรียบเรียง
[๒๒]พ.ศ. ๒๕๐๘-๒๕๑๒ - ผู้เรียบเรียง
[๒๓]Office of Management and Budget (ทำหน้าที่ทำนองเดียวกับสำนักงบประมาณของไทย -ผู้เรียบเรียง)
[๒๔]พ.ศ. ๒๕๒๓-๒๕๓๒ - ผู้เรียบเรียง
[๒๕]นายโทนี่ แบลร์ พรรคแรงงาน ดำรงตำแหน่งระหว่างวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๐ - ผู้เรียบเรียง
[๒๖]European Commission’s White Paper – ผู้เรียบเรียง
[๒๗]หมายถึงหนังสือ Regulatory Impact Assessment: Toward Better Regulation? ผู้สนใจอ่านบทความอื่น ๆ ในหนังสือเล่มนี้ สามารถสอบถามรายละเอียดได้ที่ ห้องสมุดศาสตราจารย์ ดร. อมร
จันทรสมบูรณ์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา - ผู้เรียบเรียง