ก่อนที่จะพูดกันถึงแนวคิดเรื่อง Better Regulation หรือ Regulatory Governance ซึ่งเป็นแนวคิดในเรื่องของการตรากฎหมายที่ดีนั้น ผมอยากจะขอย้อนกลับไปกล่าวถึงวิชากฎหมายแพ่งหลักทั่วไปที่มีการเรียนการสอนกันในชั้นมหาวิทยาลัยซึ่งได้มีการกล่าวถึงหลักคิดที่ว่า “ที่ไหนมีสังคมที่นั่นมีกฎหมาย” (Ubi societas, ibi jus)
ในทางตำราเป็นการบอกว่า เมื่อมนุษย์เริ่มที่จะอยู่รวมกันเป็นกลุ่ม จึงจำเป็นต้องมีกำหนดกติกาเพื่อกำหนดสิทธิ หน้าที่ และความรับผิดของบุคคล ทั้งนี้ เพื่อควบคุมความประพฤติของสมาชิกในสังคมและรักษาความสงบเรียบร้อยภายในสังคมที่เราอยู่อาศัยร่วมกัน ซึ่งหากลองทำความเข้าใจกับหลักการดังกล่าวซึ่งเป็นหลักพื้นฐาน (Fundamental Principle) สำหรับความจำเป็นในการมีกฎหมายนั้น เรื่องเหล่านี้เป็นเรื่องธรรมชาติ ซึ่งมนุษย์ทุกคนคุ้นเคยตั้งแต่เราเกิดมาอยู่ในครอบครัว ประกอบด้วย พ่อ แม่ ลูก ในครอบครัวหนึ่งย่อมมีการตกลงร่วมกันในเรื่องต่าง ๆ โดยที่เราอาจจะไม่รู้ว่าเรื่องที่เราทำความตกลงนั้นคืออะไร แต่เรารู้ว่าเราต้องปรับตัวเข้าหากัน โดยสิ่งที่เราตกลงร่วมกันนั้นอยู่บนพื้นฐานของการใช้เหตุผล ซึ่งเปรียบได้กับการให้เหตุผลทางกฎหมาย (Legal Reasoning) ต้องเคารพสิทธิของผู้ที่อยู่ร่วมกัน ไม่ให้เกิดการกระทบต่อสิทธิของบุคคลอื่น เพื่อหากฎหรือกติกาที่เหมาะสมกับครอบครัวหรือสังคมที่อยู่ร่วมกัน ซึ่งในแต่ละครอบครัวหรือสังคมย่อมมีความเชื่อและทัศนคติที่แตกต่างกันออกไป เปรียบเทียบได้กับระบบกฎหมายที่แตกต่างกันไปตามความเชื่อและทัศนคติที่แตกต่างกัน
การตกลงกติกากันด้วยเหตุผลย่อมแตกต่างจากการที่มีบุคคลหนึ่งบุคคลใดกำหนดกฎเกณฑ์ให้บุคคลอื่นต้องปฏิบัติตามโดยไม่ได้รับฟังเหตุผลจากผู้ที่อยู่ร่วมกันในสังคม กฎเกณฑ์ดังกล่าวย่อมไม่ได้รับการยอมรับจากสังคม อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกำหนดกติกาใด ๆ เมื่อได้มีการใช้เหตุผลและรับฟังความคิดเห็นไปแล้ว ย่อมต้องมีการประเมินความคุ้มค่าประกอบด้วย เช่น สามีภรรยาอาจตกลงกันว่าจะซื้อรถแบบไหนดี รถคันเล็กหรือรถสปอร์ต กรณีนี้ต้องนำความคุ้มค่าและความเหมาะสมกับบริบททางสังคมและเศรษฐกิจของแต่ละครอบครัวมาพิจารณา ต่อมาเมื่อมีการใช้กฎหรือกติการ่วมกันมาสักระยะหนึ่งแล้ว ก็อาจจำเป็นต้องกลับมาทบทวนสิ่งหล่านั้นใหม่อีกครั้งว่ายังคงมีความเหมาะสมกับสภาพการณ์ในปัจจุบันหรือไม่
สิ่งที่กล่าวมานี้คือเรื่องทั่วไปที่เราเจอมาตั้งแต่เกิดและอยู่ในสังคม ซึ่งเมื่อเราลองพิจารณาดูจะพบว่า ไม่ว่าการตัดสินใจร่วมกันโดยเหตุผลและรับฟังความคิดเห็นของคนในครอบครัว ก็คือ การรับฟังความคิดเห็น (public consultation) การประเมินความคุ้มค่าในการซื้อรถยนต์ ก็เปรียบได้กับการประเมินผลกระทบ (Impact assessment) และการทบทวนกติกาภายในบ้าน ก็เปรียบได้กับการประเมินผลสัมฤทธิ์ (ex post Assessment) ซึ่งเป็นองค์ประกอบหลัก (core element) ของการร่างกฎหมายซึ่งล้วนแต่เป็นสิ่งที่อยู่ในธรรมชาติตั้งแต่ที่เราเกิดมาอยู่ในสังคมทั้งสิ้น ซึ่งหากเราเข้าใจแล้วเราก็ไม่จำเป็นต้องมีการท่องจำตัวบทมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ เลย
เมื่อเราเข้าใจถึงธรรมชาติของหลักคิดดังกล่าวแล้ว เราจะเข้าใจถึงกระบวนการในการเสนอร่างกฎหมายที่ผู้ที่เกี่ยวข้องทุกหน่วยต้องให้ความสำคัญกับหลักคิดเหล่านี้ ก่อนที่จะคิดว่าต้องมีการตรากฎหมายหรือไม่ เราควรต้องพิจารณาก่อนว่ามีการรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้าน รับฟังจากผู้ที่เกี่ยวข้อง รับฟังอย่างมีเหตุมีผล แล้วหรือไม่
ที่ผ่านมาเมื่อเกิดปัญหาขึ้นแต่ละหน่วยงานก็จะมีวิธีการแก้ไขปัญหาของตนเองโดยไม่มีการพูดคุยปรึกษาหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและไม่มีการทำงานแบบบูรณาการ จึงเกิดกรณีที่ว่าหน่วยงานหนึ่งแก้ปัญหาของตนเองเสร็จเรียบร้อยแล้ว แต่ไปเกิดปัญหากับอีกหน่วยงานหนึ่ง ซึ่งหากมีการพูดคุยปรึกษาหารือรับฟังความคิดเห็นและสามารถระบุต้นเหตุของปัญหาร่วมกันได้ย่อมคิดหาทางออกในการแก้ไขปัญหาร่วมกันได้
หลักการของแนวคิด Better Regulation คือกระบวนการคิดวิเคราะห์ก่อนการตรากฎหมายซึ่งเปรียบได้กับกระบวนการคิดที่เกิดขึ้นในชีวิตประจำวันของเราทั้งสิ้น ได้แก่ การระบุปัญหา (identify problem) การหาแนวทางแก้ไขปัญหา (alternative) การประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น (ex ante assessment) อย่างรอบด้าน การรับฟังความคิดเห็น (stakeholder consultation) การประเมินผลกระทบ (Impact assessment) เพื่อให้ได้มาซึ่งกฎหมายที่เป็นทางออกที่เหมาะที่สุดในการแก้ไขปัญหา ณ เวลานั้น ซึ่งอาจจะไม่ได้เป็นทางแก้ไขปัญหาที่ดีที่สุดและอาจจะไม่ได้มาตรฐานโลก ณ เวลานั้น แต่มันเหมาะสมกับเราที่สุด ซึ่งในอนาคตอาจมีวิธีการอื่นที่เหมาะสมกว่าก็สามารถแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายให้เหมาะสมกับสถานการณ์และเวลานั้น ๆ การทบทวนดังกล่าว คือ การประเมินผลสัมฤทธิ์ (Ex post evaluation)
แนวคิดเรื่อง Better Regulation คือการทำให้กฎหมายหรือกฎนั้นเหมาะสมกับปัจจุบันหรือทำให้ดีขึ้น เช่น การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย ซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเป็นวิธีการหนึ่งที่ทำให้กฎหมายดีขึ้น (Better Regulation) โดยมีเป้าหมายทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรา 3 วรรคสอง ที่มุ่งประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม อันมีที่มาจากสุภาษิตกฎหมายของ Cicero ที่ว่าความผาสุกของประชาชนคือกฎหมายสูงสุด (Solus populi suprema lex esto) และแนวคิดดังกล่าวก็สอดคล้องกับแนวคิดขององค์กรเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD และเมื่อได้มีการรับเอาแนวคิด Better Regulation เข้ามาใช้ ก็จำเป็นที่จะต้องนำเอาตัวชี้วัดมาปรับใช้ด้วย โดย OECD ได้มีการกำหนดตัวชี้วัดความเป็นอยู่ที่ดี หรือ Better Life index ขึ้นเพื่อวัดคุณภาพชีวิตของประชาชนของประเทศในกลุ่ม OECD ซึ่งตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตดังกล่าวครอบคลุมปัจจัยในการมีคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน (wellbeing) 11 ด้าน ได้แก่ การมีที่อยู่อาศัย รายได้ อัตราการจ้างงาน ชุมชน การศึกษา สิ่งแวดล้อม ธรรมาภิบาล สุขอนามัย ความพึงพอใจในการมีชีวิต ความปลอดภัย และความสมดุลระหว่างการทำงานและการใช้ชีวิต โดยการที่จะมีคุณภาพชีวิตที่ดีในแต่ละด้านย่อมเกี่ยวข้องกับคุณภาพของกฎหมายทั้งสิ้น ดังนั้น การมีกฎหมายที่ดีย่อมส่งผลต่อคุณภาพชีวิตที่ดีด้วย
สำหรับที่มาของการนำแนวคิดเรื่อง Better Regulation มาใช้ในประเทศไทยนั้น อาจต้องย้อนไปในสมัยที่ผมเริ่มรับราชการในกองกฎหมายต่างประเทศประมาณ พ.ศ. 2533 ผมได้รับมอบหมายให้ศึกษาเกี่ยวกับการตรวจสอบความจำเป็นของกฎหมายของประเทศเยอรมนี ชื่อ Blue checklist เพื่อพิจารณาปรับใช้กับการเสนอร่างกฎหมายของประเทศไทย ซึ่งการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีในขณะนั้นเป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2531 โดยได้นำหลักการการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายในชั้นการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี เช่น การรับฟังความคิดเห็นจากส่วนราชการหรือบุคคลที่เกี่ยวข้อง การวิเคราะห์ผลกระทบต่อเศรษฐกิจ การเงิน และงบประมาณของร่างกฎหมายที่เสนอมากำหนดไว้ในส่วนที่ 2 ของหมวด 2 แต่ปรากฏว่าหน่วยงานยังไม่เข้าใจเกี่ยวกับหลักการดังกล่าวเนื่องจากเป็นเรื่องที่ใหม่เกินไปในเวลานั้น
ต่อมา ในปี พ.ศ. 2535 จึงมีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2531 ในส่วนที่เกี่ยวกับการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง โดยการแก้ไขเพิ่มเติมในครั้งนี้ ได้มีการเพิ่มเติมหลักการตรวจสอบความจำเป็นในการกฎหมายและทำให้หลักการที่เคยบัญญัติไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ฉบับปี 2531 ให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น โดยกำหนดว่า ก่อนการเสนอร่างกฎหมาย หน่วยงานต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และการหารือกับส่วนราชการที่เกี่ยวข้องในกรณีที่ร่างกฎหมายที่เสนอมานั้นมีความเกี่ยวข้องกับการใช้กฎหมายของส่วนราชการอื่นที่เป็นผู้รักษาการตามกฎหมายนั้น ๆ แต่อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีการขยายความให้เกิดความชัดเจนมากขึ้นแล้ว แต่ก็ยังอยู่ในวงจำกัดเพราะเป็นเรื่องใหม่มากในขณะนั้น ส่วนราชการต่าง ๆ รวมทั้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเองก็ยังไม่สามารถปฏิบัติได้
จนต่อมาในขณะที่ผมปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสถาบันพัฒนากฎหมายเศรษฐกิจ (Economic Law Development Institute: ELDI) ของกฤษฎีกา มีเจ้าหน้าที่ของ OECD ขอเข้าพบผมเพื่อพูดคุยเกี่ยวกับเรื่อง Better Regulation ซึ่งในขณะนั้น OECD กำลังศึกษาเรื่องนี้อยู่ และให้ความช่วยเหลือในการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับแนวคิดเรื่อง Better Regulation ของ OECD ต่อมาในปี พ.ศ. 2545 มีการยกร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี จึงได้มีโอกาสนำ Checklist ที่ได้ข้อมูลจากทาง OECD ไปเสนอต่อคณะกรรมการปรับปรุงกฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศ และเมื่อคณะกรรมการดังกล่าวเห็นชอบจึงมีการเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2546 อนุมัติหลักเกณฑ์การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายและแบบคำชี้แจงความจำเป็นในการตรากฎหมายตามที่คณะกรรมการปรับปรุงกฎหมายฯ เสนอ และให้ทุกหน่วยงานดำเนินการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายและต้องเสนอคำชี้แจงความจำเป็นในการตรากฎหมายประกอบร่างกฎหมายทุกครั้ง นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรีได้มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจัดทำคู่มืออธิบายหลักเกณฑ์การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายขึ้น สำนักงานฯ จึงได้จัดทำคู่มือตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย หรือ checklist 10 ประการ ขึ้น ซึ่งต่อมาคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบคู่มือดังกล่าวเมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2547
แต่ในช่วงเวลานั้น แนวความคิดเหล่านี้ก็ยังไม่เป็นที่เข้าใจในระหว่างหน่วยงานผู้ปฏิบัติเท่าที่ควร แม้จะมีการจัดสัมมนาถ่ายทอดความรู้ในเรื่องนี้บ้างแล้ว จึงมีการขอยกเว้นการดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีอยู่บ่อยครั้ง จนต่อมาได้มีการนำหลักการเรื่องการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายไปบัญญัติไว้ในระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ซึ่งออกตามความในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมของคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่ต้องการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อขอให้มีการตราพระราชบัญญัติต้องจัดทำคำชี้แจงตามหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบความจำเป็นในการตราพระราชบัญญัติแนบท้ายระเบียบดังกล่าวซึ่งเนื้อหาของ Checklist ครอบคลุมทั้งเรื่องของการตรวจสอบประเมินความจำเป็นก่อนการตรากฎหมาย (ex ante assessment) การรับฟังความคิดเห็น (public consultation) และการประเมินผลสัมฤทธิ์ (ex post evaluation) ซึ่งเป็นหลักการเดียวกับการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายในปัจจุบัน
แต่อย่างไรก็ดี หน่วยงานก็ยังปฏิบัติกันไม่ถูกต้อง เนื่องจากหน่วยงานก็ยังไม่ค่อยเข้าใจ จนในที่สุดแทบจะไม่มีหน่วยงานใดปฏิบัติตามเลย ซึ่งจากเหตุการณ์ที่ผ่านมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2533 จนถึง พ.ศ. 2548 ที่มีความพยายามที่ผลักดันให้ส่วนราชการนำหลักการในเรื่องของการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายตามแนวคิดเรื่อง Better Regulation มาใช้ในการเสนอร่างกฎหมายนั้น ทำให้ผมได้ข้อสรุปว่าแนวคิดนี้ยังคงใหม่เกินไปสำหรับประเทศไทยจึงอาจต้องรอ "เวลาที่เหมาะสม" ต่อไป
จนกระทั่งผมได้มีโอกาสทำหน้าที่เลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ผมจึงได้เสนอให้นำแนวคิดนี้ไปบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ โดยให้เหตุผลว่าแนวคิดนี้เป็นแนวคิดในเรื่องการตรากฎหมายที่ดีซึ่งเป็นหนึ่งในแก่นของการปกครองระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากประเทศไทยเป็นนิติรัฐเป็นรัฐที่ปกครองด้วยกฎหมายตามหลักนิติธรรม หากต้องการปฏิรูปประเทศก็ต้องปฏิรูปกฎหมายด้วยไม่ใช่ปฏิรูปเฉพาะโครงสร้างทางการเมือง ซึ่งในช่วงแรกของการนำเสนอแนวคิดนี้ต้องใช้เวลาในการอภิปรายกันนาน เนื่องจากเป็นแนวคิดใหม่สำหรับคณะกรรมการในเวลานั้น แต่สุดท้ายแล้วคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฯ เห็นด้วยและบัญญัติแนวคิดดังกล่าวไว้ในมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญฯ
หลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯ ปี 2560 แล้ว บทบัญญัตินี้เป็นบทบัญญัติหนึ่งที่สังคมให้ความสนใจมาก เนื่องจากเป็นบทบัญญัติที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรากฎหมายผ่านกลไกการรับฟังความคิดเห็น (Public consultation) ซึ่งเป็นการลบล้างคำพูดที่ว่า “การตรากฎหมายของชนชั้นใด ก็เพื่อประโยชน์ของชนชั้นนั้น” นอกจากนี้ มาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ ยังกำหนดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ โดยการดำเนินการทั้งสองกรณีต้องใช้ข้อมูลที่เป็นวิทยาศาสตร์ (Scientific based) สามารถพิสูจน์ได้ ไม่ใช่คิดเองเออเองเหมือนแต่ก่อน ทั้งนี้ เพื่อใช้ประกอบการตัดสินใจว่าการตรากฎหมายนั้นมีความคุ้มค่าหรือไม่ หรือเหมาะสมกับกาลสมัยอยู่หรือไม่เพราะโลกหมุนไปข้างหน้าตลอดเวลา ซึ่งผมคิดว่าปัจจุบันเป็นช่วงเวลาที่เหมาะสมในการนำเสนอแนวคิดในเรื่องนี้หลังจากที่เคยเสนอมาแล้วเมื่อเกือบยี่สิบปีก่อน เนื่องจากในตอนนี้สังคมมีความพร้อมที่จะรับฟังและให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมมากขึ้น ปัจจุบันการตรากฎหมายแต่ละฉบับจึงทำได้ยากขึ้น แต่นั่นคือสิ่งที่สะท้อนว่ารัฐคำนึงถึงสิทธิและการมีส่วนร่วมของประชาชนมากยิ่งขึ้น เนื่องจากการมีกฎหมายจำนวนมากยิ่งทำให้เกิดการลิดรอนสิทธิของประชาชนมากยิ่งขึ้น การใช้จำนวนกฎหมายเป็นตัวชี้วัดประสิทธิภาพการทำงานด้านกฎหมายของหน่วยงานจึงไม่ถูกต้องอีกต่อไป
เมื่อผมดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงได้นำแนวคิดนี้ไปผูกกับคุณภาพชีวิตของประชาชน และกำหนดเป็นวิสัยทัศน์ของสำนักงานฯ ที่ว่า “Better Regulation for Better Life” และนำ Better Life index มาเป็นตัวชี้วัดสำนักงานฯ นอกจากนี้ ประเทศไทยกำลังจะเข้าเป็นสมาชิกของ OECD จึงเป็นเรื่องง่ายที่จะอธิบายเกี่ยวกับธรรมาภิบาลเกี่ยวกับกระบวนการตรากฎหมายของไทย
สำหรับแนวคิดที่นำมาใช้ในการตราพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 นั้น เดิมผมต้องการให้มีการวางหลักการไว้ในเฉพาะบทบัญญัติมาตรา 77 ที่รองรับหลักการของ Regulatory Governance ไว้เท่านั้น เนื่องจากมาตรา 77 เป็นบทบัญญัติที่มีค่าบังคับในตัวเองมาตราเดียวในรัฐธรรมนูญฯ ส่วนการดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามหลักการดังกล่าวนั้นเห็นว่าควรให้เป็นเรื่องของการตีความ อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการพัฒนากฎหมายชุดที่ท่านมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน เห็นว่าควรมีการตรากฎหมายเฉพาะเพื่อรองรับในเรื่องการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายเพื่อให้เกิดความชัดเจน ต่อมาจึงมีการตราพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ขึ้น
ในพระราชบัญญัตินี้มีบทบัญญัติที่ผมเห็นว่าก้าวหน้ามากอยู่ 2 เรื่อง เรื่องที่หนึ่ง คือ การกำหนดให้มีระบบกลางทางกฎหมายซึ่งเป็นระบบเทคโนโลยีสารสนเทศและเครือข่ายเชื่อมโยงที่จัดทำขึ้นเพื่อเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับการจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ รวมทั้งการเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายของประชาชน (free access to law) ซึ่งเป็นระบบที่เปิดกว้างในการรับฟังความคิดเห็นอย่างมีเหตุผลระหว่างรัฐและประชาชน มิใช่การสั่งการจากทางฝ่ายรัฐอย่างเดียวอีกต่อไป โดยการสั่งการของรัฐนั้นจะเป็นเพียงข้อยกเว้นที่ต้องเป็นเรื่องคอขาดบาดตายที่รัฐจำเป็นต้องสั่งการอย่างจริงจังเท่านั้น เรื่องที่สอง คือ การกำหนดให้มีการแปลกฎหมายเป็นภาษาอังกฤษซึ่งถือว่าเป็นการเปิดให้โลกได้รู้จักประเทศไทยมากขึ้น ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแนวคิดเดิมที่ว่า “กฎหมายต้องเป็นภาษาไทย” ซึ่งทำให้ไม่มีการแปลกฎหมายเป็นภาษาสากลมากนัก จึงทำให้ขาดโอกาสในการดึงดูดนักลงทุนต่างชาติที่ต้องการเข้ามาลงทุนในประเทศไทย เนื่องจากนักลงทุนไม่ทราบว่ากฎหมายหรือกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับกิจการของตนในประเทศไทยกำหนดไว้ว่าอย่างไร การจ้างผู้อื่นแปลย่อมไม่เท่ากับการที่หน่วยงานผู้รับผิดชอบเป็นผู้แปลอย่างเป็นทางการ ซึ่งถือว่าเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้กับประเทศไทยมากขึ้น และเมื่อนักลงทุนทราบถึงกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ของประเทศไทยแล้วย่อมมีการประเมินความเป็นไปได้ในการเข้ามาลงทุนและการประเมินว่ากฎเกณฑ์ของประเทศเหล่านั้นเอื้อต่อการลงทุนหรือไม่ ซึ่งประเทศที่ต้องการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศย่อมต้องมีหน้าที่ในการลดอุปสรรคต่อการประกอบกิจการและการลงทุนของต่างชาติไปในตัว จึงเห็นได้ว่าการกำหนบทบัญญัติที่แม้จะดูเหมือนว่าเป็นเรื่องเล็กน้อย เช่น การมีระบบกลางทางกฎหมาย หรือการแปลกฎหมายหรือแม้กระทั่งการเสนอให้มีการแปลแบบคำขอต่าง ๆ ตามกฎหมายนั้น แต่บทบัญญัติเหล่านี้จะมีผลในเชิงการเปลี่ยนแปลงมากโดยเฉพาะในด้านการทำงานของภาครัฐ รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงทัศนคติ (mindset) ของผู้ที่มีอำนาจในการเสนอกฎหมายเพื่อบังคับใช้กับประชาชน
สำหรับคำถามที่ว่าก้าวต่อไปของการตรวจสอบความจำเป็นของการตรากฎหมายตามแนวคิด Better Regulationนั้น ผมมีประสบการณ์ดังที่เล่าให้ฟังแล้วว่า “ช่วงเวลาที่เหมาะสม” (timing) เป็นเรื่องสำคัญมาก หลักการเรื่อง (Better Regulation) นั้นได้มีการนำมาใช้ตั้งแต่ปี 2531 แล้ว แต่ในขณะนั้นปัจจัยและความพร้อมยังไม่มี จึงยังไม่เกิดการนำมาใช้อย่างจริงจัง ในเรื่องของการนำหลักการใหม่มาใช้ในช่วงเวลาที่สังคมยังไม่พร้อมนั้น ผมขอยกตัวอย่างอีกหนึ่งตัวอย่าง คือ เรื่องของการรับฟังความคิดเห็น หรือ public consultation ซึ่งการรับฟังความคิดเห็นผู้รับฟังความคิดเห็นอาจไม่จำเป็นต้องทำตามสิ่งที่รับฟังมาทั้งหมด นั่นมันประชามติ เราสับสนกันระหว่างการรับฟังความคิดเห็นกับการประชามติ หลักสำคัญของการรับฟังความคิดเห็นคือผู้รับฟังความคิดเห็นต้องนำความคิดเห็นที่ตนได้รับมาไปคิดต่อและให้เหตุผลว่าทำไมจึงทำหรือไม่ทำตามความคิดเห็นที่เข้ามานั้น สำหรับในประเทศไทย เริ่มมาจากการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 ซึ่งในความเป็นจริงแล้วการทำประชาพิจารณ์ หรือ public hearing เป็นเพียงส่วนหนึ่งหรือวิธีการหนึ่งของการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน หรือ public consultation เท่านั้น ซึ่งการประชาพิจารณ์ตามระเบียบนี้มีที่มาจากการนำหลักการพิจารณาโดยเปิดเผยของศาล หรือ public hearing มาปรับใช้โดยการพิจารณาของศาลนั้นจะเป็นการเปิดเผย เว้นแต่เรื่องที่พิจารณาลับ (in camera) มีการส่งคำคู่ความให้กับคู่ความแต่ละฝ่ายเพื่อให้คู่ความได้มีโอกาสในการแก้ฟ้องแก้ต่างคดี โดยมีศาลทำหน้าที่ในการควบคุมการพิจารณาคดี การเสนอพยานหลักฐาน การเบิกความต่าง ๆ ต้องได้รับอนุญาตจากศาล กลไกเหล่านี้ถูกนำมาใช้ในการประชาพิจารณ์โดยมีคณะกรรมการที่ปรึกษาว่าด้วยประชาพิจารณ์ทำหน้าที่เป็นคนกลางเช่นเดียวกับศาล แต่แตกต่างจากศาลตรงที่ว่าคณะกรรมการว่าด้วยการประชาพิจารณ์ไม่มีอำนาจเช่นเดียวกับศาลที่หากใครไม่เชื่อฟังจะมีความผิดฐานละเมิดอำนาจศาล นอกจากนี้ ในการทำประชาพิจารณ์นั้น มีการเปิดโอกาสให้ทุกคนสามารถเข้าฟังและแสดงความคิดเห็นได้ทั้งหมด จึงมีทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยเข้าไปในสถานที่ที่จัดให้มีการทำประชาพิจารณ์จึงทำให้เกิดความวุ่นวายและไม่สามารถทำประชาพิจารณ์ได้สำเร็จ ในที่สุดระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวก็ถูกยกเลิกไปโดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548
เรื่องนี้จึงเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของการที่นำเสนอความคิดใหม่ ๆ ในช่วงเวลาที่คนยังไม่มีความพร้อมและการนำหลักการใหม่มาปรับใช้โดยที่ยังไม่เข้าใจหลักการดังกล่าวอย่างแท้จริงจึงเกิดผลว่าหลักการนั้นไม่สมควรและเหมาะสม (fit and proper) กับสภาพการณ์ ณ เวลานั้น
ดังนั้น การพัฒนาแนวคิดในเรื่อง Better Regulation ของประเทศไทยในอนาคต ผมจึงเห็นว่ายังคงต้องมีการพัฒนากันอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยจะมีวิวัฒนาการไปทีละน้อย ๆ ตามสภาพและความต้องการของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป เพราะบริบทของแต่ละประเทศแตกต่างกัน ซึ่งต้องอาศัยการปลูกฝังแนวคิดนี้ต่อไปเรื่อย ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในชั้นการเรียนการสอนของมหาวิทยาลัย เพื่อให้ทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและประชาชนได้ตระหนักถึงความสำคัญของหลักการดังกล่าว พร้อมกับความตื่นตัวของสังคมในเรื่องของการมีส่วนร่วม และการเปิดกว้างในการรับฟังความคิดเห็น โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะหน่วยงานที่กำกับดูแล (oversight body) ในเรื่องนี้ก็ต้องพัฒนาองค์ความรู้ของบุคลากรของสำนักงานฯ เพื่อถ่ายทอดและสร้างความเข้าใจถึงปรัชญาของหลักการนี้ให้กับเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่อไป ซึ่งเปรียบได้กับการปลูกต้นไม้ในใจของผู้คน (sow the seed of thought) และเมื่อปัจจัยต่าง ๆ เหล่านี้พัฒนาขึ้นถึงระดับหนึ่ง หลักการในเรื่อง Better Regulation จะถูกนำมาปฏิบัติอย่างเป็นธรรมชาติ โดยไม่ต้องมีการเรียกร้องหรือกำหนดกฎเกณฑ์ใด ๆ มาบังคับ และจะส่งผลต่อคุณภาพของกระบวนการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย เช่น การรับฟังความคิดเห็น การประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย หรือการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายด้วย ซึ่งเรื่องทั้งหมดนี้ต้องอาศัยเวลาและความพร้อมของผู้ที่เกี่ยวข้อง เพื่อพัฒนากระบวนการตรากฎหมายของประเทศไทยให้เป็นการตรากฎหมายที่ดีเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน (Better Regulation for Better Life) และจะช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งให้แก่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขได้อีกทางหนึ่งด้วย.
***********************************
*ที่มา, วารสารกฎหมายเปรียบเทียบ, สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เล่มที่ 4/2567
