ช่วงพฤศจิกายนยาวไปจนถึงมีนาคมของหลายปีที่ผ่านมาเกิดวิกฤตฝุ่นละอองขนาดเล็กที่เราเรียกกันติดปากว่า PM 2.5 ขึ้นอย่างรุนแรง โดยเฉพาะเมืองใหญ่จะประสบปัญหาหนักหนาสาหัสกว่าเมืองเล็ก สำหรับสาเหตุหรือที่มาของเจ้า PM 2.5 นั้นมีผู้สาธยายไว้โดยพิศดารจำนวนมากแล้ว ในที่นี้จึงจะไม่กล่าวซ้ำอีก แต่ด้วยว่าตอนนี้มีการรณรงค์ให้ออกกฎหมายอากาศสะอาด หรือ Clean Air Act อย่างฝรั่งขึ้นเพื่อจัดการกับเรื่องนี้ จึงจะมาชวนคิดว่า “เนื้อหา” ของกฎหมายนี้ควรเป็นอย่างไร จึงจะสามารถ “บรรเทา” ปัญหานี้ได้
ที่ใช้คำว่า “บรรเทา” ก็เพราะเราทุกคนนั้นเป็นต้นเหตุของปัญหา มากบ้างน้อยบ้างโดยตรงบ้าง ทางอ้อมบ้าง ก็ว่ากันไป คนจำนวนมากมักนึกถึงแต่การกระทำของคนอื่นเช่น ชาวนาเผาตอซังข้าว ชาวไร่เผาไร่ แต่ลืมนึกไปว่าหลายเรื่องที่ “ตัวเอง” ทำ เช่นการขับขี่ยวดยานต่าง ๆ การไหว้พระไหว้เจ้า การสูบบุหรี่ การถมดิน การก่อสร้างต่อเติมอาคาร ฯลฯ ก็ก่อให้เกิดฝุ่นละอองสะสมและอากาศไม่สะอาดมิใช่น้อยเหมือนกัน ที่ลืมเพราะเป็นเรื่องเล็กน้อย แต่เมื่อรวม ๆ กันแล้วอาจมากกว่าที่ชาวนาชาวไร่เขาเผากันเสียอีกเพราะทำกันเป็นกิจวัตรปกติ ที่เห็นมากขณะนี้คือรถยนต์หรูที่ใช้เครื่องดีเซลที่ถูกดั้มมาขายที่บ้านเราทั้งที่บ้านเขาไม่ให้ขายแล้วที่วิ่งเกลื่อนถนนไปหมด นัยว่าหรูหรานัก ดังนี้ หากพวกเราไม่ร่วมไม้ร่วมมือกันอย่างจริงจัง หรือไม่มีสำนึกรับผิดชอบร่วมกัน ก็ยากที่จะแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างเป็นรูปธรรมอย่างบ้านอื่นเมืองอื่นเขา
ยิ่งถ้าออกกฎหมายมาแล้ว แต่แก้ปัญหาได้น้อยมากหรือช้ามาก มันก็จะเกิดอีกปัญหาหนึ่ง เพราะเมื่อออกกฎหมายแล้วสังคมจะมี “ความคาดหวัง” ว่ามันจะแก้ปัญหาได้ แต่ถ้าแก้ไม่ได้หรือแก้ได้นิด ๆ หน่อย ๆ ไม่เป็นไปตามคาด ประชาชนพลเมืองก็จะไปโทษว่ากฎหมายนั้นบ่มิไก๊ เจ้าหน้าที่ไม่มีน้ำยา มีกฎหมายแล้วไม่เห็นจะช่วยอะไรได้เลย มีแต่ตั้งคณะกรรมการคณะอนุกรรมการ คณะทำงาน เต็มไปหมด ตั้งสำนักงาน มีตำแหน่งแห่งหน มีงบประมาณ มีขั้นตอนมากมาย ฯลฯ ทีนี้ก็จะกลายเป็นการลดความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อกฎหมายและกระบวนการที่เกี่ยวข้อง รวมทั้ง Trust in Government ให้หนักข้อเข้าไปอีก
เรียกว่าเป็นการเพิ่มมลพิษให้แก่ระบบกฎหมายก็ได้
ส่วนตัวแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าสิ่งที่จำเป็นที่สุดในการทำให้อากาศสะอาดคือ “ความตระหนักรู้ของคนในสังคม” ว่าทุกสิ่งที่เราทำนั้นมันอาจเป็นผลให้เกิดอากาศไม่สะอาดขึ้นได้ แม้กระทั่งเรื่องเล็กๆน้อยๆอย่างการทิ้งขยะที่เกิดจากการบริโภค เพราะสุดท้ายขยะนั้นก็ต้องถูกนำไปกำจัด จะเผาบ้าง ฝังบ้าง ก็ล้วนแต่ทำให้เกิดมลพิษและฝุ่นละอองทั้งนั้น และสิ่งที่จะแก้ปัญหานี้ได้อย่างยั่งยืนคือ “การร่วมไม้ร่วมมือ” ของทุกคนในสังคม ดังนี้ ถ้าจะออกแบบกฎหมายเพื่อให้เกิดอากาศสะอาด เนื้อหาของกฎหมายจึงต้อง (1) เป็นการสร้างเสริมความตระหนักรู้ว่าเราจะช่วยให้เกิดอากาศสะอาดได้อย่างไร และ (2) การสร้างความร่วมมือของทุกภาคส่วน (public participation) ในการทำให้เกิดอากาศสะอาด เพราะไม่ใช่ว่าภาครัฐเท่านั้นหรือภาคเอกชนเท่านั้นที่จะทำให้เกิดอากาศสะอาดได้ แต่ “ทุกคน” ต้องร่วมกัน
จะเขียนกฎหมายแบบคลาสสิคที่เริ่มมาก็ตั้งคณะกรรมการระดับชาติ ระดับจังหวัดระดับท้องถิ่น ตั้งหน่วยงาน เพื่อจัดการให้เกิดอากาศสะอาดคงยากที่จะบรรลุวัตถุประสงค์อากาศสะอาดได้
เมื่อหลายสิบปีก่อนผมได้เข้าไปมีส่วนร่วมโดยบังเอิญในความคิดริเริ่มนานาชาติเรื่อง Better Air Quality (BAQ) ซึ่งความคิดริเริ่มนี้มุ่งสร้างความตระหนักรู้เกี่ยวกับอากาศสะอาด และการสร้างความร่วมมือของทุกภาคส่วนในการสร้างอากาศสะอาด เพราะเราเชื่อกันว่าถ้าทุกคนยังตัวใครตัวมัน ไม่ร่วมมือกัน การสร้างกฎหมายอย่างเดียวคงไม่สามารถแก้ไขปัญหาอากาศสะอาดได้ ต่อเมื่อเมื่อทุกภาคส่วนตระหนักรู้และตระหนักว่าเราต้องร่วมมือกันอย่างจริงจังในการแก้ปัญหานี้นั่นแหละ การออกกฎหมายมาจึงจะเป็นเครื่องมือในการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ movement เรื่องอากาศสะอาดได้อย่างจริงจัง ซึ่งหลายประเทศเดินตามแนวทางนี้และตรา Clean Air Act ออกมาในภายหลัง ไม่ใช่อยู่ ๆ ก็ออกกฎหมายมา และนี่คือปัจจัยแห่งความสำเร็จของต่างประเทศในการสร้างอากาศสะอาด และความสัมฤทธิ์ผลของกฎหมาย Clean Air Act
และนี่คือตัวอย่างของกระบวนการคิดก่อนการตรากฎหมายตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ
จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณาร่วมกันครับ.
