๑. บทนำ
ในทางสากล จากแผนภาพ ข้อมูลจาก IAEA
แสดงตัวอย่างการจัดลำดับศักดิ์ของกฎหมายของรัฐ (National Legal Hierarchy) สำหรับบ่อเกิดของกฎหมายลายลักษณ์อักษร
อธิบายในบริบทของมาตรการทางปกครองในการกำกับดูแลการประกอบกิจการนิวเคลียร์ซึ่งจะมีการจัดลำดับศักดิ์ของกฎหมายที่ยึดโยงอยู่ความเข้มข้นในเชิงแบบพิธีเกี่ยวกับกระบวนการขั้นตอน ประกอบกับสถานะขององค์กรผู้มีอำนาจตรากฎหมายแต่ละลำดับ อันประกอบไปด้วย[7]
(๑) รัฐธรรมนูญ (Constitution แถบสีม่วง)
เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ
ซึ่งโดยหลักแล้วในเชิงแบบพิธีจัดทำโดยองค์กรผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (Constituent Power) เช่น สภาร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งมีกระบวนการขั้นตอนในการจัดทำเป็นพิเศษ เช่น ต้องมีการลงประชามติของประชาชนก่อนประกาศใช้
สำหรับประเทศส่วนใหญ่ที่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร
บ่อเกิดของกฎหมายประการนี้เป็นแหล่งที่มาของหลักการสำคัญของรัฐในการก่อตั้งและรับรองไว้ซึ่งบรรดาสิทธิและเสรีภาพ (ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญเรียกรวมกันว่าสิทธิตามรัฐธรรมนูญหรือสิทธิขั้นพื้นฐาน
(Constitutional
Rights; Basic Rights)) กำหนดเงื่อนไขในการตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อจำกัดสิทธิและเสรีภาพแต่ละประเภท
และจัดวางโครงสร้างขององค์กรหลักของรัฐตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Principle of the
Separation of Powers) เพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบถ่วงดุลมิให้เกิดการใช้อำนาจโดยมิชอบหรือเกินขอบเขต
อันเป็นไปเพื่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน อันประกอบไปด้วย (๑.๑)
ฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Branch) ซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยทางนิติบัญญัติ
(Legislative
Power) ในการตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ที่เป็นการกระทำทางนิติบัญญัติ
(act
of legislation) ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด (๑.๒) ฝ่ายบริหาร (Executive Branch) ซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยทางบริหาร
(Executive
Power) อันเป็นอำนาจบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ซึ่งในรายละเอียดมีอยู่สองระดับ กล่าวคือ (๑.๒.๑) การใช้อำนาจของรัฐบาลในการบริหารราชการแผ่นดิน
และจัดให้มีการกระทำทางการเมืองหรือการกระทำทางรัฐบาล (act of government) ประการต่าง ๆ
ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด และ (๑.๒.๒)
การใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติของฝ่ายปกครอง ในการจัดทำบริการสาธารณะและจัดให้มีการกระทำทางปกครอง (act of administration) รูปแบบต่าง ๆ
ตามที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติกำหนด และ (๑.๓) ฝ่ายตุลาการ (Judicial Branch) ซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยทางตุลาการ (Judicial Power) ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีโดยจัดให้มีการกระทำทางตุลาการ (act
of jurisdiction) ได้แก่ กระบวนพิจารณา คำพิพากษา
และคำสั่งของศาลเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดตัดสินคดีให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด
(๒) กฎหมายระดับพระราชบัญญัติหรือกฎหมาย (Primary
Legislation แถบสีเขียว)
ซึ่งโดยทั่วไปอาจมีที่มาจากร่างกฎหมายที่ยกร่างและเสนอโดยรัฐบาลหรือสมาชิกองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติก็ได้
แต่จะต้องดำเนินการตราโดยอาศัยอำนาจองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติเป็นสำคัญในบริบทของกฎหมายปกครอง
บ่อเกิดของกฎหมายในลำดับศักดิ์นี้เป็นแหล่งที่มาหลักในการกำหนดเนื้อหาสาระแห่งสิทธิ
เสรีภาพ ตลอดจนข้อจำกัดสิทธิและเสรีภาพภายใต้หลักการที่รัฐธรรมนูญได้วางไว้ (อันเป็นที่มาของชื่อเรียกภาษาอังกฤษในอีกถ้อยคำหนึ่งว่า Substantive
Legislation) เป็นฐานที่มาแห่งอำนาจในการก่อตั้งหน่วยงานหรือองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง
กำหนดหน้าที่และอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะ
(โดยเฉพาะอย่างยิ่งบริการสาธารณะทางปกครอง (Administrative Public
Service) ซึ่งต้องอาศัยอำนาจทางปกครองในการบังคับการตามกฎหมาย เช่น การบริหารจัดการระบบทะเบียนต่าง
ๆ การกำกับดูแลด้วยระบบระบบอนุมัติ อนุญาต หรือการแจ้งก่อนดำเนินการ)
กำหนดลักษณะของการใช้อำนาจในแต่ละกรณีว่าเป็นอำนาจผูกพัน (mandatory power) หรืออำนาจดุลพินิจ (discretionary power) ระบุแหล่งที่มาของรายได้สำหรับดำเนินงานหรือการจัดตั้งกองทุนเพื่อใช้ในการดำเนินงานให้เป็นกรณีพิเศษ
กำหนดเอกสิทธิของฝ่ายปกครองในบางกรณี เป็นฐานที่มาแห่งอำนาจของฝ่ายปกครองในการตรากฎเพื่อกำหนดกฎเกณฑ์ในรายละเอียดสำหรับการปฏิบัติและบังคับการตามกฎหมาย (rulemaking power) ตลอดจนกำหนดสภาพบังคับทางกฎหมาย
ไม่ว่าจะเป็นมาตรการในทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางปกครอง
เมื่อเกิดมีการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือกฎขึ้น
(๓) กฎหมายลำดับรองหรือกฎ (Secondary
Legislation แถบสีแดง) ซึ่งยกร่างและตราขึ้นโดยฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายปกครองประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรฝ่ายปกครองสังกัดรัฐบาล หรือองค์กรฝ่ายปกครองซึ่งเป็นอิสระจากการบังคับบัญชาและ/หรือกำกับดูแลในทางปกครองจากรัฐบาลก็ตาม
โดยอาศัยอำนาจทางปกครองตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นกฎหมายแม่บทในการจัดให้มีขึ้น
เพื่อเป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ทางกฎหมายในส่วนที่เป็นรายละเอียดซึ่งสำคัญจำเป็นสำหรับการบังคับการให้ต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ ด้วยเหตุผลพื้นฐานสามประการที่ในทางปฏิบัติจำเป็นที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องยินยอมมอบอำนาจในการตรากฎให้แก่ฝ่ายปกครองผ่านบทอาศัยอำนาจในกฎหมายแม่บท ได้แก่ (๓.๑) ข้อจำกัดด้านเวลา (time-limitation) ที่ฝ่ายนิติบัญญัติ
กล่าวคือรัฐสภาเป็นเพียงองค์กรเดียวที่มีอำนาจอธิปไตยในการตรากฎหมายและมีธรรมชาติของการทำงานแบบองค์กรทางการเมือง จึงไม่มีเวลาเพียงพอที่จะพิจารณากำหนดรายละเอียดของกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งอย่างถ้วนทั่วทุกประเด็นถึงขนาดไม่จำเป็นต้องกำหนดกฎเกณฑ์อันเป็นรายละเอียดใด
ๆ เพิ่มเติมเลยได้ เพราะการดำเนินการเช่นนั้นอาจส่งผลให้มีกฎหมายคั่งค้างอยู่ในระหว่างการพิจารณามากเกินสมควร
จนกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ จากการที่ไม่มีการตรากฎหมายในเรื่องอื่น ๆ ขึ้นใช้บังคับอย่างทันท่วงที (๓.๒)
ข้อจำกัดด้านความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (specialization) เพราะโดยหลักแล้วฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีที่มาจากตัวแทนของประชาชนย่อมมีความรู้ความเชี่ยวชาญในองค์ความรู้เฉพาะด้านหรือเรื่องทางเทคนิค ไม่เพียงพอที่จะกำหนดรายละเอียดของกฎหมายในรูปแบบข้อกำหนดของกฎได้อย่างมีประสิทธิภาพอยู่เองโดยสภาพ
เมื่อเทียบกับฝ่ายบริหาร (โดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายปกครอง) ซึ่งได้รับการจัดตั้งมาเพื่อเป็นองค์กรผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านแต่ละสาขา
ตลอดจนมีหน้าที่ และอำนาจในการบังคับการตามกฎหมายแม่บทโดยตรง และ (๓.๓) ข้อจำกัดของกระบวนการขั้นตอนในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย
เพราะกฎเกณฑ์ในทางเทคนิคอันเป็นหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในรายละเอียดที่จะมีประสิทธิภาพสำหรับเป็นเครื่องมือในการบังคับการตามกฎหมายนั้นควรมีลักษณะเป็นพลวัตร
(dynamization)
สามารถปรับเปลี่ยนตามวิวัฒนาการของสังคมได้อย่างยืดหยุ่น
แตกต่างจากกฎเกณฑ์ที่เป็นเนื้อหาสาระแห่งสิทธิและเสรีภาพ ข้อจำกัดสิทธิและเสรีภาพ หน้าที่และอำนาจ ตลอดจนสภาพบังคับทางกฎหมายซึ่งมีความเป็นกฎเกณฑ์ทั่วไปที่เปลี่ยนแปลงช้าและน้อยครั้งกว่า
ดังนั้น จึงไม่พึงที่จะกำหนดให้กฎเกณฑ์ในทางกฎหมายประเภทแรก ต้องถูกดำเนินการปรับปรุงแก้ไขโดยใช้กระบวนการทางนิติบัญญัติซึ่งมีขั้นตอนที่ยาวนานดังเช่นกฎเกณฑ์ประเภทที่สอง แต่ควรเป็นกระบวนการขั้นตอนภายในของฝ่ายบริหารเพื่อให้ทันต่อสภาพการณ์ที่เปลี่ยนไปของสังคม[8]
สำหรับในลำดับสุดท้าย คือ (๔)
บรรดาคู่มือหรือแนวทางปฏิบัติต่าง ๆ (Guidance Documents แถบสีฟ้า) ที่ฝ่ายปกครอง
ซึ่งโดยปกติคือฝ่ายปกครองประเภทองค์กรกำกับดูแล (Regulatory Body) จัดให้มีขึ้น นั้น
จะมีสถานะเป็นกฎหมายลำดับรองหรือกฎด้วยหรือไม่
ย่อมขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงเป็นรายกรณีไปว่าในระบบกฎหมายของรัฐนั้น ๆ คู่มือหรือแนวทางปฏิบัติแต่ละกรณีได้ออกโดยอาศัยอำนาจแห่งกฎหมายแม่บทหรือไม่
และมีสภาพบังคับที่ยึดโยงอยู่กับกฎหมายแม่บทเมื่อมีการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามข้อกำหนด
ด้วยหรือไม่ หรือแท้จริงแล้วเป็นแต่เพียงคำแนะนำ (Reccommendation) หรือ Soft Law อันเป็นกฎเกณฑ์ในเชิงแนวปฏิบัติที่ดีแต่ไม่มีสภาพบังคับในทางกฎหมายโดยตรงต่อรัฐหรือเอกชนนั่นเอง[9]
สำหรับในระบบกฎหมายไทย
บทความฉบับนี้มุ่งประสงค์ที่จะลงรายละเอียดเฉพาะบ่อเกิดของกฎหมายลำดับรองหรือกฎประเภทที่เป็นลายลักษณ์อักษร
ซึ่งจะมีความเกี่ยวข้องกับหลักและข้อพิจารณาในการยกร่างกฎเป็นสำคัญ
และเพื่อความสะดวกในการอธิบายในเชิงกฎหมายปกครอง จึงขอเรียงลำดับข้ออธิบายโดยนัยเดียวกันกับตัวอย่างในเชิงรูปแบบของกฎประเภทต่าง
ๆ ไปจนถึงสาระของความเป็นกฎในเชิงเนื้อหา โดยนัยแห่งบทนิยามคำว่า “กฎ” ในมาตรา ๕ แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ และในมาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ ดังนี้
(๑) พระราชกฤษฎีกา (Royal Decree)
เป็นกฎประเภทซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้มีอำนาจตราขึ้นตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี
โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญร่วมกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ อาจกล่าวได้ว่าพระราชกฤษฎีกาถือเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารโดยแท้
เนื่องจากไม่มีกระบวนการขั้นตอนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดสำหรับการมีส่วนร่วมใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติประการหนึ่งประการใด อันแตกต่างจากกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ คือ
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ(Organic
Act) และพระราชบัญญัติ
(Act)
หรือแม้แต่กฎหมายของฝ่ายบริหารที่มีสถานะเทียบเท่าพระราชบัญญัติ
กล่าวคือ พระราชกำหนด (Emergency Decree) (ในทางสากลเทียบได้กับกฎหมายของฝ่ายบริหาร
ประเภทที่ประมุขแห่งรัฐในฐานะประมุขของฝ่ายบริหารเป็นผู้มีอำนาจตราภายใต้คำแนะนำและยินยอมของรัฐบาลโดยมีสถานะเทียบเท่ากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ
เช่น decrets lois ของประเทศฝรั่งเศส[10])
ซึ่งแม้รัฐธรรมนูญเปิดจะช่องให้ตราได้เฉพาะกรณีพิเศษ ด้วยเหตุผลความฉุกเฉินอันจำเป็นเร่งด่วนมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันมีมาสู่สาธารณะก็ตาม
แต่ฝ่าย
นิติบัญญัติก็ยังคงไว้ซึ่งอำนาจในการอนุมัติความมีอยู่อย่างถาวรของกฎหมายรูปแบบดังกล่าวในท้ายที่สุด[11]
มีข้อพึงสังเกตว่าชื่อของกฎที่ขึ้นต้นด้วยถ้อยคำว่า
“พระราช...” (ทำนองเดียวกันกับในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติทั้งสามประเภท) ประกอบกับคำว่า
“... กฤษฎีกา” ซึ่งแปลว่า “กฎหมาย” อ่านรวมความแล้วมีความหมายโดยนัยถึงการเป็น
“กฎหมายของพระมหากษัตริย์” นั้น
สื่อแสดงให้เห็นถึงความเข้มข้นในเชิงแบบพิธีหรือกระบวนการขั้นตอนของการจัดให้มีกฎที่มีความเกี่ยวข้องกับองค์พระมหากษัตริย์ ในสถานะของประมุขแห่งรัฐในส่วนของการใช้อำนาจบริหารให้เป็นผู้มีอำนาจตราด้วย มีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพ
หรือประโยชน์สาธารณะประการสำคัญ ผ่านกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลภายในฝ่ายบริหาร
สำหรับกรณีที่เป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ทางกฎหมายในเรื่องที่สำคัญเป็นพิเศษยิ่งกว่ากฎประเภทอื่น
ๆ ว่าคณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายปกครองผู้เสนอร่างกฎจะต้องมีเหตุผลอันสมควรถึงความจำเป็นและความเหมาะสมของการริเริ่มตรากฎประเภทดังกล่าวให้มีสภาพบังคับในทางกฎหมาย
เพื่อที่จะได้ถวายคำอธิบายต่อประมุขแห่งรัฐหากทรงมีข้อซักถาม
หรือดำเนินการแก้ไขเนื้อหาสาระของกฎหากทรงมีข้อวินิจฉัยหรือข้อแนะนำ[12]
และในกรณีที่ไม่ทรงเห็นชอบด้วยกับกระบวนการขั้นตอนในการตราหรือเนื้อหาสาระของกฎ
พระมหากษัตริย์ซึ่งทรงมีพระราชอำนาจเด็ดขาดในการตรากฎประเภทนี้เท่าที่ไม่ขัดต่อกฎหมาย[13]
ย่อมมีพระราชอำนาจเด็ดขาดในการ veto ร่างกฎประเภทนี้ให้ตกไป โดยไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยเช่นเดียวกัน และซึ่งคณะรัฐมนตรีไม่มีอำนาจยืนยันร่างกฎให้มีผลใช้บังคับ
ด้วยเหตุที่ในเชิงรูปแบบเป็นแต่เพียงการทำหน้าที่ในฐานะขององค์กรฝ่ายปกครองที่ให้คำแนะนำ (เสนอ) ร่างกฎประเภทนี้โดยอาศัยอำนาจแห่งรัฐธรรมนูญประกอบกับกฎหมายแม่บทระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น
อันแตกต่างจากกรณีการใช้อำนาจยืนยันร่างกฎหมายของรัฐสภาในฐานะผู้แทนปวงชนชาวไทยและเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มีหน้าที่และอำนาจทั้งในการให้คำแนะนำ (เสนอ) และยินยอม (ให้ความเห็นชอบ) ในการตรากฎหมายแก่พระมหากษัตริย์ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้โดยตรง[14]
การที่พระราชกฤษฎีกาเป็นกฎประเภทเดียวที่อาศัยฐานอำนาจทั้งตามรัฐธรรมนูญประกอบกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเป็นกฎหมายแม่บท
ขณะที่กฎประเภทอื่นจะอ้างอิงเพียงฐานอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น ส่งผลสัมพันธ์ถึงถ้อยคำในขั้นตอนของการทำให้มีผลในทางกฎหมายโดยองค์กรผู้มีอำนาจ (การตรา (Approval)) ที่ในทางปฏิบัติจะวางแนวทางการเขียนต่างกันเล็กน้อย
กล่าวคือ รัฐธรรมนูญและกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่เป็นกฎหมายแม่บทจะใช้ถ้อยคำว่า
“ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา” ขณะที่กฎประเภทอื่นในระบบกฎหมายไทย กฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นกฎหมายแม่บทจะใช้ถ้อยคำว่า
“ออก” เช่น “ออกกฎกระทรวง” โดยเหตุนี้ พระราชกฤษฎีกาจึงถือเป็นกฎที่มีลำดับศักดิ์สูงที่สุดในระบบกฎหมายไทย ตัวอย่างเรื่องสำคัญจำเป็นถึงขนาดที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติกำหนดให้มีการตรากฎในรูปแบบของพระราชกฤษฎีกา
ก็เช่น
(๑.๑) การตรากฎเพื่อกำหนดรายละเอียดของมาตรการทางปกครองอันจำเป็นต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ
แต่เป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามที่รัฐธรรมนูญรับรอง
โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่มีสาระสำคัญว่าด้วยการจำกัดสิทธิและเสรีภาพประการดังกล่าวดยตรง
ตัวอย่างเช่น การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลท่างิ้ว
อำเภอบรรพตพิสัย และตำบลเนินขี้เหล็ก ตำบลบ้านไร่ ตำบลสระแก้ว ตำบลลาดยาว
อำเภอลาดยาว จังหวัดนครสวรรค์ พ.ศ.๒๕๖๓ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๗๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๖๐ ประกอบกับมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ. ว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.
๒๕๖๒ และมาตรา ๖๘/๑ แห่ง พ.ร.บ. ทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งมีสาระเป็นการกำหนดเขตแนวเขตที่ดินที่จะสำรวจเพื่อเวนคืนตามแผนที่ท้ายของกฎ
วัตถุประสงค์ของการเวนคืน ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดการดำเนินการสำรวจ และฝ่ายปกครองซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะในการอำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นกิจการสาธารณูปโภค
ทั้งนี้ เพื่อให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจเข้าไปทำการสำรวจเพื่อให้ทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่ต้องได้มาโดยแน่ชัด (มีผลเป็นการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดกของเอกชน (Private Property Right) ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๓๗)[15]
หรือตรากฎเพื่อยกเว้นไม่ใช้บังคับหลักเกณฑ์บางประการของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติซึ่งมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดมาตรการเพื่อคุ้มครองสิทธิตามรัฐธรรมนูญโดยตรง
อาทิ การยกเว้นไม่ใช่มาตรการทางปกครองเพื่อกำกับดูแลกิจกรรมการประมวลผลข้อมูลส่วนบุคคลสำหรับบางเรื่องบางกรณี ด้วยการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดลักษณะ กิจการ
หรือหน่วยงานที่ได้รับการยกเว้นไม่ให้นำพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ.
๒๕๖๒ บางส่วนมาใช้บังคับ พ.ศ. ๒๕๖๖ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๗๕ ของรัฐธรรมนูญฯ
ประกอบกับมาตรา ๔ วรรคสอง ของ พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลฯ (มีผลเป็นการลดทอนความเข้มข้นของมาตรการคุ้มครองสิทธิในข้อมูลส่วนบุคคล (Right to Information
Privacy) ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๓๒)
(๑.๒)
การตรากฎเพื่อกำหนดเขตอุทยานแห่งชาติอันเป็นการสงวนรักษาประโยชน์สาธารณะด้านการอนุรักษ์
ส่งเสริม และรักษาทรัพยากรธรรมชาติและคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับเข้มข้นสำหรับบางเขตพื้นที่[16]
(สอดรับกับหน้าที่ของปวงชนชาวไทยตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๕๐ (๘)
ในการร่วมมือและสนับสนุนการอนุรักษ์ และคุ้มครองสิ่งแวดล้อม
ตลอดจนทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ ตลอดจนสิทธิของบุคคลและชุมชนที่จะได้รับประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนในมาตรา ๔๓ (๒)) ทั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่เป็นกฎหมายกลางว่าด้วยการกำหนดเขตและกำหนดมาตรการกำกับดูแลกิจกรรมในเขตอุทยานแห่งชาติอีกทอดหนึ่ง
อาทิ พระราชกฤษฎีกากำหนดบริเวณที่ดินป่าแม่ปราบ ป่าแม่อาบ และป่าแม่ลี้
ในท้องที่ตำบลนายาง อำเภอสบปราบ ตำบลแม่ถอด ตำบลนาโป่ง อำเภอเถิน จังหวัดลำปาง
และตำบลลี้ ตำบลดงดำ อำเภอลี้ จังหวัดลำพูน ให้เป็นอุทยานแห่งชาติพ.ศ. ๒๕๖๒ โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๑๗๕ ของรัฐธรรมนูญฯ ประกอบกับมาตรา ๖
วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔
(๑.๓) การตรากฎเพื่อจัดตั้งหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นนิติบุคคลมหาชนแยกต่างหากจากรัฐ (องค์การของรัฐ) ประเภทรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชน และกำหนดให้มีหน้าที่และอำนาจจัดทำบริการสาธารณะทางเศรษฐกิจ
(Economic
Public Service) หรือบริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม (Social and Cultural
Public Service) ในรายละเอียดของแต่ละกิจการตามลำดับ ทั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่เป็นกฎหมายกลางว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐประเภทนั้น
ๆ อีกทอดหนึ่ง ตัวอย่างเช่น พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ พ.ศ.
๒๕๑๙[17]
ซึ่งตราโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๑๗๕[18]
ของรัฐธรรมนูญฯ ประกอบกับมาตรา ๓ ของ พ.ร.บ. ว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล
พ.ศ. ๒๔๙๖ หรือพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน)พ.ศ. ๒๕๖๑[19]
ซึ่งตราโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๑๗๕ ของรัฐธรรมนูญฯ ประกอบกับมาตรา ๕ แห่ง
พ.ร.บ. องค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นต้น
(๒) กฎกระทรวง (Ministerial
Regulation)
เป็นกฎประเภทที่นายกรัฐมนตรี (มีสถานะเป็นรัฐมนตรีคนที่หนึ่งซึ่งเป็นหัวหน้าของคณะรัฐมนตรี
(Prime/Chief/First Minister))
หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวง ในฐานะรัฐมนตรีผู้รักษาการ (รัฐมนตรีผู้มีหน้าที่และอำนาจเกี่ยวกับการบังคับการตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ)
เป็นผู้มีอำนาจตราขึ้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นกฎหมายแม่บท
กฎประเภทนี้หมายความรวมถึงกฎที่เรียกชื่ออย่างอื่นแต่มีสาระสำคัญเกี่ยวกับตัวผู้มีอำนาจตราและกระบวนการตราอย่างเดียวกันซึ่งได้มีการตราขึ้นในอดีต ได้แก่ กฎเสนาบดี กฎสำนักนายกรัฐมนตรี หรือกฎทบวงด้วย[20]
กฎกระทรวงมีความเข้มข้นในเชิงแบบพิธีต่ำกว่าพระราชกฤษฎีกา
แต่ก็สูงกว่ากฎประเภทอื่น ๆ ที่เหลือ สืบเนื่องจากได้มีการวางแนวทางปฏิบัติในรูปแบบของกฎหมายจารีตประเพณีในทางปกครองอันเป็นที่ยอมรับปฏิบัติกันมาอย่างสม่ำเสมอยาวนานตั้งแต่สมัยเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นต้นมาว่า
แม้จะเป็นกฎประเภทที่รัฐมนตรีผู้รักษาการเป็นผู้มีอำนาจในการตรา แต่เนื่องจากมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดรายละเอียดของกฎหมายแม่บทในลักษณะที่อาจส่งผลกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน
รัฐมนตรีผู้รักษาการจึงจะต้องเสนอร่างกฎกระทรวงให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบ ก่อนที่รัฐมนตรีผู้รักษาการจะลงนามแล้วประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายปกครองผู้ตรากฎภายในฝ่ายบริหาร ตามหลักความรับผิดชอบร่วมกันของคณะรัฐมนตรี มิเช่นนั้นถือว่าเป็นการออกกฎกระทรวงโดยมิชอบด้วยกฎหมาย
แม้ว่ากระบวนการขั้นตอนดังกล่าวนี้จะมิได้มีบัญญัติไว้โดยแจ้งชัดเป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญ
กฎหมายแม่บท หรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอื่นใดก็ตาม[21]
แนวทางปฏิบัติดังกล่าวส่งผลให้กฎกระทรวงมีสถานะทำนองเดียวกันกับกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี
หรือ decret
du President du Conseil ของประเทศฝรั่งเศส[22] อนึ่ง
แนวทางปฏิบัติซึ่งเป็นจารีตประเพณีในทางปกครองข้างต้น ในภายหลังได้รับการรับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรแล้วผ่านข้อกำหนดในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี
พ.ศ. ๒๕๓๑ ซึ่งกำหนดให้ร่างกฎกระทรวงทุกฉบับจะต้องนำเสนอคณะรัฐมนตรี (ยกเลิกแล้ว)
และปัจจุบันกำหนดอยู่ในมาตรา ๔ (๕) ของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมของคณะรัฐมนตรี
พ.ศ. ๒๕๔๘ โดยมีการผ่อนผันความเคร่งครัดลงเพื่อลดภาระงานของคณะรัฐมนตรีให้ไม่ต้องพิจารณากฎกระทรวงบางประเภทที่ไม่สำคัญอันมีลักษณะเป็นเพียงการกำหนดรายละเอียดงานประจำ เช่น
กฎกระทรวงว่าด้วยการกำหนดเครื่องแบบข้าราชการ โดยกำหนดว่าให้เสนอเฉพาะร่างกฎกระทรวงเกี่ยวกับนโยบายสำคัญที่รัฐมนตรีกำหนดแก่คณะรัฐมนตรีได้ อันแตกต่างจากกฎประเภทพระราชกฤษฎีกาที่ในมาตรา ๔ (๔) ยังคงกำหนดให้ต้องเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาทุกกรณี เพราะเป็นหน้าที่และอำนาจที่เกี่ยวข้องกับคณะรัฐมนตรีโดยตรง[23]
อย่างไรก็ดี
ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าความเข้มข้นของข้อเรียกร้องให้ต้องเสนอร่างกฎกระทรวงให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบตามที่ได้รับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรโดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตีและพระราชกฤษฎีกาตามลำดับนี้
เป็นแต่เพียงการรับรองเพื่อให้เกิดความชัดเจน แต่มิได้ลบเลือนกฎหมายจารีตประเพณีในทางปกครองที่มีมาแต่เดิมซึ่งมีลำดับศักดิ์ทางกฎหมายสูงกว่า
กล่าวคือ เทียบเท่ากับข้อเรียกร้องในการตรากฎตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นกฎหมายแม่บททีเดียว
โดยสอดรับกับลำดับศักดิ์ของกฎ
ตามปกติแล้วเรื่องที่กฎหมายแม่บทจะมอบให้รัฐมนตรีผู้รักษาการ (โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี) กำหนดรายละเอียดในรูปแบบของกฎกระทรวงนั้น
จึงสมควรที่จะเป็นรายละเอียดในส่วนที่มีความสำคัญในระดับหนึ่งแม้จะลดลดหลั่นลงกว่าเรื่องที่ต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกาโดยประมุขแห่งรัฐ[24]
อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ ตัวอย่างเรื่องที่กฎหมายแม่บทกำหนดให้ต้องมีการตรากฎในรูปแบบของกฎกระทรวงก็มีอยู่อย่างแตกต่างหลากหลาย
มีทั้งเรื่องที่เกี่ยวข้องและที่ดูจะไม่ค่อยเกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนนัก
อาทิ
- กฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)
ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฏหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗[25]
- กฎกระทรวงกลาโหม ออกตามความในพระราชบัญญัติเครื่องแบบทหาร
พุทธศักราช ๒๔๗๗ ว่าด้วยเครื่องแบบจอมทัพ[26]
- กฎกระทรวง ฉบับที่ ๖๐๗ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติ
ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗[27]
- กฎกระทรวงว่าด้วยการอนุญาตและประกอบกิจการร้านวีดิทัศน์
พ.ศ. ๒๕๕๒[28]
- กฎกระทรวงกำหนดอัตราเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมเพื่อการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีว่างงาน
พ.ศ. ๒๕๔๖[29]
(๓) ประกาศกระทรวง (Ministerial
Notification)
แต่เดิมมาประกาศกระทรวงในชื่อเก่า คือ ประกาศเสนาบดี นั้นเป็นข้อความที่เสนาบดี
(รัฐมนตรีผู้รักษาการ) ได้แจ้งให้ราษฎรทราบถึงระเบียบหลักเกณฑ์ที่เสนาบดีได้วางไว้เพื่อปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมายหรือเพื่อปฏิบัติตามกฎเสนาบดีอีกทอดหนึ่ง[30]
ประกอบกับมีบันทึกรายงานเจ้าหน้าที่ของกรมร่างกฎหมาย เรื่องเสร็จที่ ๑/๒๔๗๒
บันทึกข้อวินิจฉัยของกรรมการร่างกฎหมายไว้โดยสรุปว่า “กฎเสนาบดีเป็นข้อบังคับสำหรับรักษาการให้เป็นไปตามที่พระราชบัญญัติกำหนดไว้
เสนาบดีมีทั้งอำนาจและหน้าที่ควบคุมการใช้กฎหมายนั้น ๆ จำเป็นจักต้องมีอำนาจออกกฎ แก้ไข ยกเลิก ได้ตามยุคตามกาลแล้วแต่จะเห็นสมควร
สำหรับประกาศเสนาบดีเป็นบัญญัติซึ่งมีแม่บทให้ discretionary power แก่เสนาบดีเป็นผู้กำหนดขยายความหรือจำกัดข้อบังคับที่กฎหมายระบุไว้เฉพาะเรื่องเฉพาะราย
ไม่เกี่ยวถึงเรื่องควบคุมรักษาการตามพระราชบัญญัติเหมือนเช่นกฎเสนาบดี อำนาจนี้มีได้อย่างจำกัดเป็น exception แปลใช้ตามตัวหนังสือ
จะต้องปฏิบัติตามที่ตัวบทอนุญาตให้เท่านั้น” จากเจตนารมณ์ดั้งเดิม ประกาศเสนาบดี
ตลอดจนกฎที่มีสาระสำคัญเกี่ยวกับตัวผู้มีอำนาจตราและกระบวนการตราอย่างเดียวกัน คือประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี
และประกาศทบวง จึงน่าจะเป็นกฎประเภทที่กำหนดรายละเอียดของเรื่องที่ค่อนไปในเชิงเทคนิค
และสมควรมีความสำคัญน้อยกว่าและกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพน้อยกว่าเมื่อเทียบกับพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวง[31]
อย่างไรก็ดี ด้วยข้อเด่นที่โดยสาระสำคัญแล้วประกาศกระทรวงนั้นเป็นกฎประเภทที่ตัวองค์กรผู้มีอำนาจในการตราคือรัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมาย
และตราโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นกฎหมายแม่บทเช่นเดียวกับกฎกระทรวง
แต่มีกระบวนการขั้นตอนในการจัดให้มีกฎซึ่งยุ่งยากซับซ้อนน้อยกว่า เพราะไม่มีขั้นตอนที่จะต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนลงนามดังเช่นกรณีของกฎกระทรวง
และยิ่งน้อยกว่ากระบวนการขั้นตอนในการตราพระราชกฤษฎีกาซึ่งในทางปฏิบัตินั้นรัฐมนตรีผู้รักษาการต้องดำเนินการเสนอร่างกฎให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาเพื่อให้ความเห็นชอบก่อนแล้วจึงนำขึ้นทูลเกล้าฯ
ถวายพระมหากษัตริย์เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ก่อนประกาศใช้เป็นกฎหมายอีกทอดหนึ่ง ด้วยเหตุนี้ หลังจากสมัยปฏิวัติตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๐๑ เป็นต้นมา ประกาศกระทรวงจึงกลายเป็นรูปแบบของกฎประเภทที่ถูกหยิบยกมาบัญญัติในกฎหมายแม่บท
เพื่อมอบอำนาจให้ฝ่ายปกครองกำหนดรายละเอียดในเรื่องที่มีขอบเขตซ้อนทับกับที่เรื่องเคยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา
หรือเป็นกฎกระทรวงมาแต่เดิมอยู่เป็นจำนวนมาก ทั้งนี้ เพื่อเพิ่มความเป็นอิสระและความคล่องตัวแก่รัฐมนตรีผู้รักษาการในการบังคับการตามกฎหมายแม่บท ตลอดจนลดทอนซึ่งกระบวนการขั้นตอนในการตรากฎอันส่งผลถึงระยะเวลาที่ต้องทอดรอไว้สำหรับการเสนอเรื่องเข้าสู่การพิจารณาเพื่อให้ความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีและ/หรือเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ในท้ายที่สุด[32]
ในทางปฏิบัติจึงมีการออกประกาศกระทรวงในเรื่องที่ดูแล้วกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนค่อนข้างสูงหรือปานกลาง
แต่ในบางกรณีก็ดูจะเป็นเพียงเรื่องการบริหารจัดการภายในของฝ่ายปกครองเป็นสำคัญปะปนกันอยู่
ดังตัวอย่าง
- ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดด้อม เรื่อง
กำหนดประเภท ขนาด และวิธีปฏิบัติสำหรับโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ที่ส่วนราชการ
รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนจะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๕๓
ลงวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๓[33]
- ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง
กำหนดเขตตำบลในท้องที่อำเภอปลวกแดง จังหวัดระยอง[34]
- ประกาศกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม เรื่อง
กำหนดงานที่ให้คนต่างด้าวตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.
๒๕๒๑ ทำได้ ลงวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๓๙[35]
- ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับการผ่อนชำระหนี้ของเจ้าหน้าที่[36]
- ประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง กำหนดสถานที่เพื่อสุขภาพหรือเพื่อเสริมสวย มาตรฐานของสถานที่ การบริการ ผู้ให้บริการ หลักเกณฑ์
และวิธีการตรวจสอบเพื่อการรับรองให้เป็นไปตามมาตรฐานสำหรับสถานที่เพื่อสุขภาพหรือเพื่อเสริมสวยตามพระราชบัญญัติสถานบริการ
พ.ศ. ๒๕๐๙ พ.ศ. ๒๕๕๑[37]
(๔) ข้อบัญญัติท้องถิ่น (Local Ordinance)
กฎประเภทนี้มีฐานที่มาจากบทอาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจในการออกอนุบัญญัติเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติการตามภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ขึ้นใช้บังคับในเขตพื้นที่การปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทนั้น ๆ ทั้งที่เป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทเอง[38]
และกฎหมายเฉพาะที่กำหนดหน้าที่และอำนาจให้แก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะแต่ละประเภท[39]
หรืออ้างอิงประกอบกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริการสาธารณะทางปกครองซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในฐานะที่เป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากรัฐ (องค์การของรัฐ)
ได้รับการถ่ายโอนภารกิจจากรัฐมาเพื่อดำเนินการตามหลักการกระจายอำนาจทางปกครอง
(Decentralization) แล้ว[40]
กล่าวคือ
(๔.๑)
ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท
ตัวอย่างเช่น ข้อบัญญัติองฅ์การบริหารส่วนตำบลสุรนารี เรื่อง การควบคุมกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. ๒๕๖๐[41]
(๔.๒)
ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามความในกฎหมายเฉพาะที่กำหนดหน้าที่และอำนาจแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง
ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๑)
แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ[42]
(๕) ระเบียบ (Rule)
ในทางตำราเห็นกันว่าระเบียบเป็นกฎประเภทที่กฎหมายแม่บทเปิดช่องให้ตราขึ้นใช้เพื่อกำหนดวิธีการในรายละเอียดซึ่งมีความละเอียดค่อนข้างมาก
ไม่ใช่เรื่องของกรอบหรือนโยบายอีกต่อไป หรือเป็นกฎที่ใช้กำหนดกระบวนการประสานการทำงานร่วมกันระหว่างฝ่ายปกครองต่างสังกัดต่างหน่วยงานทางปกครองเพื่อเป็นการบูรณาการการปฏิบัติราชการ[43]
อนึ่ง เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบเชิงถ้อยคำจากชื่อของตัวอย่างกฎสี่ประเภทแรก
กับชื่อของกฎประเภทระเบียบ จะเห็นจุดที่น่าสังเกตประการหนึ่งว่า รูปแบบชื่อกฎประเภทระเบียบไม่มีความเชื่อมโยงกับตัวฝ่ายปกครองซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบบังคับการตามกฎอย่างเฉพาะเจาะจง
อันสื่อแสดงให้เห็นว่าในทางปฏิบัติกฎหมายไทยยังไม่มีการจัดระบบหรือกำหนดแนวทางเกี่ยวกับการตรากฎประเภทนี้ภายในฝ่ายบริหารให้ชัดเจนว่า
สมควรเป็นกฎที่ฝ่ายปกครองประเภทใดเป็นผู้มีอำนาจในการตรา และตราเพื่อกำหนดรายละเอียดของกฎหมายในลักษณะใด จนส่งผลให้ปัจจุบันระเบียบมีสภาพกลายเป็นกฎประเภทอเนกประสงค์
ที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติฉบับต่าง ๆ
มีการกำหนดองค์กรเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานทางปกครองเป็นผู้มีอำนาจตรา กระบวนการขั้นตอนในการตรา
และสาระของเรื่องอันเป็นรายละเอียดที่กฎหมายแม่บทกำหนดให้ตราไว้อย่างแตกต่างหลากหลาย
ตามแต่นิตินโยบายของผู้ยกร่างกฎหมายแม่บท มีทั้งสาระของเรื่องที่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนค่อนข้างสูงหรือปานกลาง
หรือกรณีที่เป็นเพียงเรื่องการบริหารจัดการภายในของฝ่ายปกครองเป็นสำคัญ จนยากที่จะกำหนดลำดับศักดิ์ของระเบียบเป็นหลักการแน่นอนตายตัวได้
แต่จะต้องพิจารณาเปรียบเทียบเมื่อเกิดการขัดหรือแย้งกับกฎประเภทอื่น ๆ เป็นรายกรณีไป อย่างไรก็ดี
เพื่อประโยชน์ในการทำความเข้าใจเห็นสมควรจัดหมวดหมู่ตัวอย่างของระเบียบตามสถานะของผู้มีอำนาจตรา
ตลอดจนความเข้มข้นของกระบวนการขั้นตอนในการตราไว้ ดังต่อไปนี้
(๕.๑) ระเบียบที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญเป็นผู้มีอำนาจตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญประกอบกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
เช่น ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสืบสวน การไต่สวน และการวินิจฉัยชี้ขาด พ.ศ. ๒๕๖๑ และระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้ง
ว่าด้วยการสืบสวนสอบสวนและการวินิจฉัยชี้ขาด พ.ศ. ๒๕๕๐[44]
(๕.๒) ระเบียบของส่วนราชการระดับกระทรวง เช่น
- ระเบียบกระทรวงการคลัง
ว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าตอบแทนนอกเหนือจากเงินเดือนของข้าราชการและลูกจ้างประจำของส่วนราชการ
(ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๐ และ ระเบียบฯ (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๕๒[45]
- ระเบียบกระทรวงการคลัง ว่าด้วยการบริหารกองทุนเพื่อการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙[46]
- ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการสงเคราะห์ครูใหญ่และครูโรงเรียนเอกชนในกรณีเจ็บป่วยและคลอดบุตร
พ.ศ. ๒๕๔๙[47]
(๕.๓) ระเบียบของส่วนราชการระดับกรม เช่น
- ระเบียบกรมการขนส่งทางบก
ว่าด้วยการรับจดทะเบียนรถยนต์รับจ้าง
(รถแท็กซี่) ในเขตกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๕[48]
- ระเบียบกรมราชทัณฑ์ ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๓๔[49]
(๕.๔) ระเบียบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ระเบียบกรุงเทพมหานคร ว่าด้วยอัตราค่าตอบแทน ค่ารางวัล ค่าเบี้ยเลี้ยง ค่ารับรอง ค่าเลี้ยงรับรอง ค่าเช่าที่พัก ค่าพาหนะ ค่าของรางวัล ของขวัญและของที่ระลึก พ.ศ. ๒๕๓๙[50]
(๖) ข้อบังคับ (Articles)
เป็นอีกหนึ่งประเภทของกฎที่รูปแบบชื่อกฎไม่มีความเชื่อมโยงกับตัวฝ่ายปกครองซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบบังคับการตามกฎอย่างเฉพาะเจาะจง
ทำนองเดียวกันกับระเบียบ และปรากฎสภาพปัญหาว่ายังปราศจากการจัดระบบและกำหนดแนวทางเกี่ยวกับการตราที่ชัดเจน
จนถูกกำหนดไว้ในกฎหมายแม่บทอย่างแตกต่างหลากหลาย ทั้งในส่วนของผู้มีอำนาจตรา
เรื่องที่กำหนดรายละเอียดของกฎหมาย และกระบวนการขั้นตอนในการตรา ทำนองเดียวกันกับกรณีของระเบียบเช่นเดียวกัน
อย่างไรก็ดี จากการสืบค้นข้อมูล พอจะกำหนดแนวทางได้เป็นเบื้องต้นว่า
โดยมากแล้วกฎประเภทข้อบังคับ ปัจจุบันถูกบัญญัติโดยอาศัยฐานของบทอาศัยอำนาจออกอนุบัญญัติในกฎหมายแม่บท ซึ่งกำหนดหน้าที่และอำนาจแก่มหาวิทยาลัยของรัฐ องค์การของรัฐประเภทรัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชน
ตลอดจนองค์กรวิชาชีพ (ซึ่งเป็นฝ่ายปกครองในทางเนื้อหา กล่าวคือ องค์กรภาคเอกชนที่มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมอบหมายหน้าที่และอำนาจให้จัดทำบริการสาธารณะในการกำกับดูแลผู้ประกอบวิชาชีพต่าง
ๆ) เป็นสำคัญ ทั้งนี้
เพื่อประโยชน์ในการบังคับการตามกฎหมายและปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายให้จัดทำบริการสาธารณะแทนรัฐ แต่อย่างไรก็ดี
ก็ยังมีข้อบังคับบางประเภทที่ส่วนราชการตราขึ้นใช้บังคับอยู่บ้าง ทั้งนี้ จะได้ยกตัวอย่างโดยจัดหมวดหมู่เพื่อความสะดวกในการพิจารณาตามสมควร
(๖.๑) ข้อบังคับของมหาวิทยาลัยของรัฐ (อนึ่ง
ในประเภทที่ออกนอกระบบเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐแล้ว ในระบบกฎหมายไทยพอจะเทียบเคียงได้ว่าเป็นองค์การมหาชนประเภทที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเป็นการเฉพาะ)
เช่น
- ข้อบังคับมหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ
ว่าด้วยการดำเนินการทางวินัย พ.ศ. ๒๕๖๐[51]
- ข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฏรำไพพรรณีว่าด้วยเกณฑ์มาตรฐานภาระงานทางวิชาการของผู้ดำรงตำแหน่งอาจารย์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์
และศาสตราจารย์ พ.ศ. ๒๕๕๒[52]
- ข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ว่าด้วยการศึกษาระดับบัณฑิตศึกษา พ.ศ. ๒๕๖๑[53]
(๖.๒) ข้อบังคับของรัฐวิสาหกิจ เช่น
- ข้อบังคับการประปาส่วนภูมิภาค
ว่าด้วยการกำหนดราคาจำหน่ายน้ำประปา (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๔๘ ออกตามความในมาตรา ๑๗
(๑) และ (๑๑) แห่งพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒[54]
และ ข้อบังคับการประปาส่วนภูมิภาคว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการใช้น้ำประปา และอัตราค่าบริการ (ฉบับที่
๓) พ.ศ. ๒๕๕๓[55]
- ข้อบังคับการไฟฟ้านครหลวง ว่าด้วย การใช้ไฟฟ้าและบริการพ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม[56]
(๖.๓) ข้อบังคับขององค์กรวิชาชีพ เช่น
- ข้อบังคับสภาสถาปนิก
ว่าด้วยการออกใบอนุญาตเป็นผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมระดับภาคีสถาปนิก ระดับสามัญสถาปนิก
และระดับวุฒิสถาปนิกสาขาสถาปัตยกรรมผังเมือง สาขาภูมิสถาปัตยกรรม และสาขาสถาปัตยกรรมภายในและมัณฑนศิลป์ พ.ศ. ๒๕๔๕[57]
- ข้อบังคับสภาทนายความว่าด้วยการฝึกอบรมวิชาว่าความ พ.ศ. ๒๕๒๙[58]
(๖.๔) ข้อบังคับของกระทรวงหรือส่วนราชการระดับรองลงมา เช่น
- ข้อบังคับกระทรวงการคลัง
ว่าด้วยเงินรางวัลเจ้าหน้าที่ตำรวจผู้ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ควบคุมการจราจร พ.ศ. ๒๕๔๔[59]
- ข้อบังคับกรมเจ้าท่า ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ
และเงื่อนไขในการออกใบสำคัญรับรองการตรวจเรือเพื่ออนุญาตให้ใช้เรือและใบสำคัญแสดงการตรวจเรือเพื่อจดทะเบียนเรือไทยสำหรับเรือประมง พ.ศ. ๒๕๖๑[60]
- ข้อบังคับกองบัญชาการตำรวจนครบาล ว่าด้วย
แก้ใขเพิ่มเติมการกำหนดให้รถเดินทางเดียว
และการใช้ทางเดินรถสำหรับรถบางประเภทในถนนเพชรบุรี กรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๔๐[61]
(๗) บทบัญญัติอื่น (Other By-law Provisions)
เป็นการกำหนดประเภทของกฎในลักษณะบทกวาด (sweeping clause) ของบทนิยามคำว่ากฎ ซึ่งต้องอ่านประกอบกับวลีว่า
“...ที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ”
เพื่อรวมเข้าด้วยกันเป็นบทนิยามที่แท้จริงของคำว่ากฎที่สะท้อนถึงเจตนารมณ์ซึ่งมุ่งให้ความสำคัญกับลักษณะความเป็นกฎหมายลำดับรองหรืออนุบัญญัติในทางเนื้อหาสาระ (กฎตามเนื้อความ)[62]
ซึ่งก็ถือเป็นบทนิยามที่ดีเพราะมีความหมายที่ค่อนข้างกว้างและยืดหยุ่น สามารถปรับใช้ได้อย่างครอบคลุมกับทั้งกฎประเภทที่มีชื่อเรียกตามกฎหมายเก่า
ซึ่งในขณะตรากฎหมายแม่บทอาจจะยังมิได้มีการกำหนดรูปแบบกฎตามตัวอย่างประเภทของกฎในมาตรา
๕ แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ และในมาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ ตลอดจนสามารถปรับใช้เพื่อรองรับพัฒนาการของกฎประเภทใหม่ ๆ
ที่ระบบกฎหมายไทยยินยอมรับรองให้ตราขึ้นในปัจจุบันและในอนาคตเพิ่มเติมได้ อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตเบื้องต้นในส่วนนี้ว่าบทนิยามข้างต้นนี้อาจยังขาดความชัดเจนในการให้น้ำหนักกับลักษณะของความเป็นกฎหมายลำดับรองประเภทที่เป็นลายลักษณ์อักษร
ในเชิงเนื้อหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งไป กล่าวคือ การที่จะต้องเป็นบทบัญญัติที่ตราโดยอาศัยอำนาจของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นกฎหมายแม่บทด้วย ทั้งนี้ โดยอาจพิจารณาเทียบเคียงได้กับบทบัญญัติของ
UK
Interpretation Act 1978 Section 21 (1) ที่บัญญัติว่า “In this Act …
‘subordinate legislation’ means … byelaws and other instruments made or to be made under any Act.” เป็นเหตุให้ในทางปฏิบัติการจำแนกกฎเกณฑ์ทางกฎหมายบางอย่างที่มีชื่อเรียกทำนองเดียวกันกับกฎ แต่แท้จริงแล้วมิได้มีสถานะเป็นกฎจึงต้องอาศัยข้อความคิดในทางตำราประกอบด้วยเพิ่มเติม ทั้งนี้ ตัวอย่างของอนุบัญญัติตามแนวคำวินิจฉัยทางกฎหมายปกครองในระบบกฎหมายไทยที่สามารถจัดอยู่ในบทนิยามคำว่ากฎในเชิงเนื้อหาสาระนี้ได้ ก็เช่น
(๗.๑) กฎที่ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายเก่า อาทิ
กฎข้อบังคับสำหรับการตรวจเรือ กำหนดหลักเกณฑ์
วิธีการและเงื่อนไขในการออกใบสำคัญรับรองเกี่ยวกับความปลอดภัยแห่งชีวิตในทะเล พ.ศ.
๒๕๕๙[63]
และประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้และเลิกใช้กฎอัยการศึกฉบับต่าง ๆ
ซึ่งตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๕ แห่ง พ.ร.บ. กฎอัยการศึกพ.ศ. ๒๔๕๗
(๗.๒) กฎของฝ่ายปกครองอื่นซึ่งมิใช่กฎกระทรวงแต่มีลำดับศักดิ์ใกล้เคียงกัน
เช่น กฎ ก.พ. ว่าด้วยการให้ข้าราชการพลเรือนสามัญได้รับเงินประจำตำแหน่ง พ.ศ. ๒๕๕๑[64]
และกฎ ก.พ. ว่าด้วยการให้ข้าราชการพลเรือนสามัญได้รับเงินเดือน พ.ศ. ๒๕๕๑[65]
ทั้งนี้ กฎ
ก.พ. เป็นกฎที่ออกโดยนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย ในฐานะที่เป็นประธาน ก.พ.
มีแบบพิธีตามที่ระบุในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนว่าต้องเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่ออนุมัติก่อนที่จะประกาศในราชกิจจานุเบกษาเพื่อใช้บังคับต่อไป
จึงมีลำดับศักดิ์ทำนองเดียวกับกฎกระทรวง (อนึ่ง ในทางปฏิบัติของกฎกระทรวงจะใช้คำว่าเพื่อให้ความเห็นชอบ)
แต่ก็มิใช่กฎประเภทเดียวกัน เพราะเป็นการลงนามในฐานะประธาน ก.พ. ซึ่งเป็นองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองประเภทองค์กรกลุ่ม
(Collective Organ) มิใช่การลงนามตราในฐานะรัฐมนตรีผู้รักษาการซึ่งเป็นองค์กรเดี่ยว
(Individual Organ)
(๗.๓) ประกาศของฝ่ายปกครองอื่นซึ่งมิใช่ประกาศกระทรวง
เช่น
- ประกาศกรมสรรพสามิต
เรื่อง วิธีการงดเว้นไม่เรียกเก็บภาษีสุรากลั่นชนิดสุราสามทับ (เอทานอล) ที่นำไปใช้ผสมกับน้ำมันเชื้อเพลิงเพื่อใช้เป็นเชื้อเพลิง
ลงวันที่
๒๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘[66]
- ประกาศอธิบดีกรมสรรพากร
เกี่ยวกับการตรวจสอบและรับรองบัญชี เรื่อง กำหนดระเบียบเกี่ยวกับการตรวจสอบและรับรองบัญชีตามมาตรา
๓ สัตต แห่งประมวลรัษฎากร ลงวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๔๔ และที่แก้ไขเพิ่มเติม[67]
- ประกาศกรุงเทพมหานคร
เรื่อง ยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล
และสารวัตรกำนันในเขตกรุงเทพมหานคร ลงวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๔๗[68]
- ประกาศคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดสุพรรณบุรี
ฉบับ ที่ ๕๒ (พ.ศ. ๒๕๔๕) ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ เรื่อง กำหนดเส้นทางสำหรับการขนส่งประจำทางด้วยรถโดยสาร[69]
- ประกาศคณะกรรมการกำกับตลาดทุน
ที่ ทน. ๒๑/๒๕๕๒ เรื่อง หลักเกณฑ์
เงื่อนไข และวิธีการจัดตั้งและจัดการกองทุนรวมอสังหาริมทรัพย์เพื่อแก้ไขปัญหาในระบบสถาบันการเงิน[70]
(๗.๔) หนังสือเวียนประเภทที่เป็นกฎ เช่น
- หนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค ๐๕๒๖.๖/ว.๒๒ ลงวันที่ ๒๑
มีนาคม ๒๕๔๓ ซึ่งกระทรวงการคลังแจ้งเวียนให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและส่วนราชการทราบเพื่อถือเป็นแนวทางปฏิบัติในการจัดทำสัญญาอนุญาตให้ข้าราชการไปศึกษา
ฝึกอบรม หรือปฏิบัติการวิจัย
ณ ต่างประเทศเพิ่มเติมทุกครั้งเมื่อมีการอนุมัติให้ขยายระยะเวลาลาศึกษา[71]
- หนังสือกระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๒๑ เรื่อง
หลักการพิจารณาออกใบอนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืน[72]
- หนังสือเวียนของกระทรวงมหาดไทย เรื่อง
แนวทางการปฏิบัติเกี่ยวกับการเบิกค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อถือปฏิบัติ[73]
- หนังสือเวียนของสำนักงาน ก.พ. ที่กำหนดหลักเกณฑ์ให้นำระยะเวลาการดำรงตำแหน่งในสายงานอื่นที่เริ่มต้นจากระดับ
๓ มานับรวมระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง
ที่เกี่ยวข้องหรือเกื้อกูลกับการดำรงตำแหน่งในสายงานที่จะแต่งตั้ง[74]
- หนังสือสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งระบุให้ทุกสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาชะลอการดำเนินการถ่ายโอนสถานศึกษาให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นตามมติคณะรัฐมนตรีไว้ก่อนจนกว่าจะได้ข้อยุติจากการหารือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง[75]
- หนังสือสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา
ที่ ศธ ๐๒๐๖.๔/๑๐๒๕ ลงวันที่ ๑๐ กรกฎาคม ๒๕๕๖[76]
(๗.๕) มติคณะรัฐมนตรีประเภทที่เป็นกฎ เช่น
- มติคณะรัฐมนตรีที่ให้สิทธิพิเศษแก่ ทศท. ในการให้บริการเลขหมายโทรศัพท์แก่หน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นการวางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดขึ้อจัดจ้างโดยวิธีกรณีพิเศษตามข้อ
๒ (๒) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุฯ[77]
- มติคณะรัฐมนตรีที่มีสาระเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอน
และเงื่อนไขในการจ่ายเงินค่าชดเชยหรือค่าขนย้าย เพื่อใช้กับผู้ครอบครองที่ดินที่อยู่ในข่ายที่จะได้รับการพิจารณาจ่ายเงินดังกล่าวเป็นการทั่วไป
ไม่ได้ใช้บังคับกับบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ[78]
- มติคณะรัฐมนตรี ตามหนังสือกองสารบรรณคณะรัฐมนตรีฝ่ายบริหาร
ที่ นว.๑๖๕/๒๕๐๐ ลงวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๐๐ ซึ่งกระทรวงการคลังได้วางหลักการในเรื่องการผ่อนผันแก่ผู้ปฏิบัติผิดสัญญาซื้อขายและจ้างต่อรัฐไว้[79]
-
มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบกิจการที่ได้รับผลกระทบจากการที่รัฐบาลได้ประกาศปรับปรุงระบบแลกเปลี่ยนเงินตรา
โดยให้สิทธิยกเลิกสัญญา ไม่ถือว่าเป็นผู้ทิ้งงาน และไม่ริบหลักประกัน[80]
(๗.๖) มติขององค์กรกลุ่ม (คณะกรรมการ สภา ฯลฯ) อื่น ๆ
ประเภทที่เป็นกฎ เช่น
- มติ ก.พ. ซึ่งกำหนดให้ผู้มีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา ๕๒ แห่ง
พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ อาจคัดเลือกบุคคลซึ่งได้รับปริญญาตรีเกียรตินิยมจากสถาบันการศึกษาที่สำนักงาน
ก.พ. รับรองทั้งในประเทศและต่างประเทศ เพื่อบรรจุและแต่งตั้งเข้ารับราชการ[81]
- มติคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล ที่ให้ใช้บัญชีผู้สอบแข่งขัน
เพื่อบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเป็นพนักงานได้เฉพาะภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดสอบ[82]
- มติคณะกรรมการการอุดมศึกษา ประกอบกับมติคณะอนุกรรมการพิจารณาคุณวุฒิผู้สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษาจากต่างประเทศ[83]
ซึ่งมีสภาพบังคับให้สถาบันการศึกษาของรัฐต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในการเทียบคุณวุฒิของผู้สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษาจากต่างประเทศ
หรือมีมติใด ๆ ให้สอดคล้องกัน
- มติคณะอนุกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาเขตพื้นที่การศึกษาพะเยา
เขต ๒ ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์การย้ายผู้บริหารสถานศึกษา[84]
๒.๒ กฎในฐานะการกระทำทางปกครองรูปแบบหนึ่ง
อธิบายในเชิงเนื้อหาสาระ กฎเป็นผลผลิตของการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของฝ่ายปกครองซึ่งมีผลโดยตรงต่อการสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคล
(กล่าวคือ เป็นการกระทำทางปกครองประเภทการกระทำทางกฎหมาย หรือ Administrative
Juristic Act) ผ่านข้อความ (ในรูปแบบบทบัญญัติมาตราหรือข้อกำหนด ฯลฯ) ระหว่างบุคคลสองฝ่าย
ออกไปภายนอกฝ่ายปกครอง โดยกำหนดให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจ (เป็นผู้ทรงอำนาจ) ที่จะเรียกให้บุคคลอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งอยู่ในลักษณะของบุคคลโดยทั่วไป (General) (ถูกกำหนดไว้เป็นประเภทโดยไม่อาจทราบจำนวนได้ เช่น ผู้ใด บุคคลที่บรรลุนิติภาวะ
ผู้มีสัญชาติไทย ข้าราชการครู ผู้ประกอบวิชาชีพแพทย์
ผู้ขอรับใบอนุญาตตั้งสถานบริการ ฯลฯ) เป็นผู้มีหน้าที่กระทำการ งดเว้นกระทำการ
หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด ตามที่ฝ่ายปกครองกำหนด
(สั่งการ) ผ่านข้อความข้างต้นอันมีลักษณะเป็นเป็นนามธรรมทั่วไป (Abstract) ไม่ใช่กรณีใดกรณีหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง ทั้งมีผลเป็นการก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล[85]
จากลักษณะของความเป็นกฎในเชิงเนื้อหาสาระข้างต้น เป็นเหตุให้สามารถจำแนกแยกแยะกฎออกจากกฎเกณฑ์หรือการกระทำทางกฎหมายบางประการ
ที่บางครั้งมีชื่อเรียกและรูปแบบเหมือนหรือคล้ายกฎแต่แท้จริงแล้วมิใช่กฎ เพราะมิใช่การกระทำทางปกครองและสามารถแยกแยะการกฎออกจากการกระทำทางปกครองรูปแบบอื่นที่บางครั้งมีชื่อเรียกและรูปแบบเหมือนหรือคล้ายกับกฎ แต่มีรายละเอียดในเชิงเนื้อหาสาระของการกระทำทางปกครองที่แตกต่างกันได้ ดังต่อไปนี้
(๑) กรณีมีกฎเกณฑ์ทางกฎหมายบางประการที่ชื่อเรียกและรูปแบบเหมือนหรือคล้ายกฎ
แต่มิใช่กฎ เพราะมิต้องด้วยลักษณะของการกระทำทางปกครอง ตัวอย่างเช่น
(๑.๑) พระราชกฤษฎีกาประเภทที่ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ
โดยตรงโดยมิได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติประกอบด้วย จึงเป็นการกระทำทางรัฐธรรมนูญ (การกระทำทางรัฐบาล) เช่น พระราชกฤษฎีกากำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุม ขยายเวลาประชุม
เปิดปิดสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎร
ซึ่งเป็นการใช้อำนาจบริหารตามรัฐธรรมนูญในกิจการที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ[86]
(๑.๒) พระราชกฤษฎีกาที่เป็นรูปแบบหนึ่งของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
ที่พระมหากษัตริย์ได้ทรงใช้พระราชอำนาจตราขึ้นตามประเพณีการปกครองของประเทศในอดีตสมัยก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง (เทียบเท่าการกระทำทางนิติบัญญัติ) เช่น
พระราชกฤษฎีกาให้ใช้บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๑ และ บรรพ ๒ ที่ได้ตรวจชำระใหม่ ประกาศใช้ ณ วันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๖๘
(๒) กรณีมีการกระทำทางปกครองบางประการที่ชื่อเรียกและรูปแบบเหมือนหรือคล้ายกฎ
แต่มิใช่กฎเพราะลักษณะทางเนื้อหาในรายละเอียดที่แตกต่างกัน ตัวอย่างเช่น
(๒.๑) คำสั่งทางปกครอง (Administrative Order)
โดยที่ในเชิงเนื้อหาสาระคำสั่งทางปกครองเป็นการกระทำทางปกครองประเภทการกระทำทางกฎหมายเช่นเดียวกันกับกฎ
แต่มีความแตกต่างจากกฎในสองส่วนสำคัญ กล่าวคือ บุคคลผู้มีหน้าที่กระทำการ งดเว้นกระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด
ตามที่ฝ่ายปกครองกำหนดนั้น
เป็นบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นการเฉพาะราย (Individual) พอที่จะทราบจำนวนได้
อีกทั้งข้อความซึ่งกำหนดนิติสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับบุคคลนั้นก็มีลักษณะเฉพาะเจาะจง
(Concrete)
เฉพาะเรื่องเฉพาะกรณีที่กำหนดได้
ตัวอย่างในทางปฏิบัติที่มีการจัดทำคำสั่งทางปกครองแต่ใช้ชื่อและรูปแบบใกล้เคียงกับกฎ
โดยมากจะพบในกรณีของคำสั่งทางปกครองรวมกลุ่ม ซึ่งมีการกำหนดผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองหลายรายไว้ในคำสั่งฉบับเดียวกัน
แต่ผลบังคับของคำสั่งจะก่อผลต่อผู้อยู่ใต้บังคับแห่งคำสั่งเป็นการเฉพาะรายแยกต่างหากจากกันได้ (กล่าวโดยทั่วไป คือ เป็นการจัดทำคำสั่งทางปกครองแบบที่มีผู้รับคำสั่งหลายรายในเรื่องเดียวกันเอาไว้ในฉบับเดียวกันเสียในคราวเดียว
แทนการแยกสั่งทีละฉบับ) อาทิ
- ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งข้าราชการตำรวจ
ลงวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒[87]
- ประกาศสำนักงานตำรวจภูธรภาค ๕ ลงวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๕๖ เรื่อง
ประกาศรายชื่อผู้ได้รับคัดเลือกและผู้ได้รับคัดเลือกสำรอง รวมทั้งบัญชีรายชื่อผู้มีคุณสมบัติไม่เป็นไปตามประกาศ[88]
- ประกาศผลการสอบคัดเลือกลูกจ้างชั่วคราวตำแหน่งครูผู้ดูแลเด็กขององค์การบริหารส่วนตำบล[89]
- ประกาศ อ.ก.พ. กรมการปกครอง เรื่อง รายชื่อข้าราชการผู้ได้รับการคัดเลือกให้เป็นผู้เข้ารับการศึกษาอบรมหลักสูตรนายอำเภอ
ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๗ กลุ่มผู้เข้ารับการคัดเลือก (โดยวิธีการสอบ) ลงวันที่ ๑
เมษายน ๒๕๕๘[90]
- ประกาศคณะอนุกรรมการข้าราชการครูสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน
เรื่อง แก้ไขประกาศการขึ้นบัญชีและการยกเลิกบัญชีผู้ได้รับการคัดเลือก
เพื่อแต่งตั้งหรือเลื่อนและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียน ผู้ช่วยผู้อำนวยการโรงเรียน
และอาจารย์ใหญ่ สังกัดกองการมัธยมศึกษา ลงวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๕[91]
- ประกาศสภาการแพทย์แผนไทย ฉบับที่ ๑๕/๒๕๖๑ ลงวันที่ ๒๐ เมษายน
๒๕๖๑ เรื่อง คณะกรรมการสภาการแพทย์แผนไทย แต่งตั้งนายกสภาการแพทย์แผนไทยอุปนายกสภาการแพทย์แผนไทยคนที่หนึ่ง และอุปนายกสภาการแพทย์แผนไทยคนที่สอง[92]
(๒.๒) คำสั่งทางปกครองทั่วไป (Allgemeinverfügung;
General Order) ในเชิงเนื้อหาสาระเป็นการกระทำทางปกครองที่มีลักษณะผสมผสานระหว่างกฎกับคำสั่งทางปกครอง กล่าวคือ บุคคลผู้มีหน้าที่กระทำการ งดเว้นกระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด
ตามที่ฝ่ายปกครองกำหนดนั้นอยู่ในลักษณะของบุคคลโดยทั่วไป (General) ถูกกำหนดไว้เป็นประเภทโดยไม่อาจทราบจำนวนได้ทำนองเดียวกับกฎ แต่ข้อความซึ่งกำหนดนิติสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับบุคคลนั้นกลับมีลักษณะเฉพาะเจาะจง
(Concrete)
เฉพาะเรื่องเฉพาะกรณีที่กำหนดได้
ทำนองเดียวกับคำสั่งทางปกครอง[93]
ตัวอย่างในทางปฏิบัติที่มีการจัดทำคำสั่งทางปกครองทั่วไปแต่ใช้ชื่อและรูปแบบใกล้เคียงกับกฎ
ก็เช่น
- ประกาศสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาบุรีรัมย์ เขต ๔
เรื่องรับสมัครคัดเลือกข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาอื่น ตามมาตรา ๓๘ ค. (๒)
เพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกลุ่มบริหารงานบุคคล[94]
- ประกาศคณะกรรมการคัดเลือกเพื่อเลื่อนข้าราชการพลเรือนสามัญขึ้นแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารงานทั่วไป ๗ สำนักงานรัฐมนตรี
กระทรวงมหาดไทย เรื่อง
การคัดเลือกเพื่อเลื่อนข้าราชการพลเรือนสามัญขึ้นแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารงานทั่วไป
๗ สำนักงานรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๒[95]
- ประกาศคณะกรรมการคัดเลือกข้าราชการเพื่อเข้ารับการศึกษาอบรมหลักสูตรนายอำเภอ
ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๗ เรื่อง
หลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกข้าราชการเข้ารับการศึกษาอบรมหลักสูตรนายอำเภอ
ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๗ เฉพาะกลุ่มผู้เข้ารับการคัดเลือก (โดยวิธีการสอบ) (เพิ่มเติม) ลงวันที่ ๒๔
พฤศจิกายน ๒๕๕๗[96]
- ประกาศจังหวัดราชบุรี เรื่อง
การจัดให้ราษฎรที่อยู่อาศัยทำกินในที่ดินราชพัสดุแปลงพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินฯ พ.ศ. ๒๔๘๑ ในเขตจอมบึง
และอำเภอสวนผึ้ง จังหวัดราชบุรี เช่าที่ดินราชพัสดุ ลงวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๒[97]
- ประกาศกรุงเทพมหานคร เรื่อง ประมูลจ้างเหมาก่อสร้างเขื่อน
ค.ส.ล. (ดาดท้องคลอง) คลองบางโคล่ใหญ่ จากซอยเจริญราษฎร์ ๗ ถึงจุดที่กำหนดให้
ด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ลงวันที่ ๒๓ พฤศจิกายน ๒๕๕๙[98]
- ประกาศสำนักงานเขตพญาไท เรื่อง
การรับจดทะเบียนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ปีงบประมาณ ๒๕๕๗ ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๕[99]
- ประกาศเทศบาลนครสงขลา เรื่อง
กำหนดจุดผ่อนผันให้จำหน่ายสินค้าลงวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๗[100]
- ประกาศคณะเวชศาสตร์เขตร้อนมหาวิทยาลัยมหิดล เรื่อง ยุบเลิกโครงการรักษาโรคบวมน้ำเหลืองด้วยวิธีภูษาบำบัดและขันชะเนาะ
ลงวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๔[101]
- ประกาศบัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เรื่อง
การรับสมัครนิสิตระดับบัณฑิตศึกษา ปีการศึกษา ๒๕๕๓ (หลักสูตรภาคปกติ) ลงวันที่ ๒๙
กันยายน ๒๕๕๒[102]
ตารางสรุปลักษณะทางเนื้อหาเพื่อแยกแยะการกระทำทางกฎหมายแต่ละประเภท
กรณีที่ใช้ชื่อและรูปแบบคล้ายคลึงกับกฎ
|
ประเภทของการกระทำ |
ฐานที่มาแห่งอำนาจ |
ใช้บังคับก้บบุคคลในลักษณะ |
ใช้บังคับกับข้อเท็จจริงในลักษณะ
|
สร้างกฎเกณฑ์ทางกฎหมายในลักษณะ |
|
การกระทำทางรัฐธรรมนูญที่รูปแบบคล้ายกฎ (การกระทำทางรัฐบาล) |
รัฐธรรมนูญ |
ทั่วไป (General) ที่กำหนดไม่ได้ |
รูปธรรม (Concrete) เฉพาะกรณีที่กำหนดได้ |
วินิจฉัยสั่งการ |
|
กฎหมายที่รูปแบบคล้ายกฎ (เทียบเท่าการกระทำทางนิติบัญญัติ) |
เทียบเท่ารัฐธรรมนูญ |
ทั่วไป (General) ที่กำหนดไม่ได้ |
นามธรรม (Abtract) ที่กำหนดไม่ได้ |
ประกาศสั่งการ |
|
กฎ (การกระทำทางปกครอง) |
รัฐธรรมนูญ +กฎหมาย /กฎหมาย |
ทั่วไป (General) ที่กำหนดไม่ได้ |
นามธรรม (Abtract) |
ประกาศสั่งการ |
|
คำสั่งทางปกครอง (การกระทำทางปกครอง) |
กฎหมาย |
เฉพาะราย(Individual) |
รูปธรรม (Concrete) เฉพาะกรณี |
วินิจฉัยสั่งการ |
|
คำสั่งทางปกครองทั่วไป
ที่รูปแบบ (การกระทำทางปกครอง) |
กฎหมาย |
ทั่วไป (General) ที่กำหนดไม่ได้ |
รูปธรรม (Concrete) เฉพาะกรณี |
วินิจฉัยสั่งการ |
ทั้งนี้
เมื่อกฎเป็นการประทำทางปกครองรูปแบบหนึ่ง
จึงเกิดผลตามมาว่าในกรณีที่มีเหตุโต้แย้งว่าอาจมีการตรากฎโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรือผู้ที่อาจจะเดือดร้อนเสียหายย่อมมีสิทธิในการเสนอคดีเพื่อขอให้ศาลปกครองตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกฎนั้น
เพื่อมีคำพิพากษาเพิกถอนกฎที่ตราโดยมิชอบด้วยกฎหมายได้
และซึ่งระบบกฎหมายไทยไม่ได้กำหนดเงื่อนไขการฟ้องคดีเกี่ยวกับกระบวนการขั้นตอนให้ต้องมีการอุทธรณ์หรือโต้แย้งกฎภายในฝ่ายปกครองเสียก่อนดำเนินการฟ้องคดี
(ทำนองเดียวกันกับคำสั่งทางปกครองทั่วไป แต่แตกต่างจากกรณีคำสั่งทางปกครอง) อนึ่ง
ในระหว่างการกระทำทางปกครองประเภทกฎด้วยกันที่มีลำดับศักดิ์แตกต่างกันนั้น
เขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเหนือคดีก็มีอยู่ต่างระดับชั้นเช่นกัน
กล่าวคือ
สำหรับกฎประเภทที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจตราหรือมีข้อเรียกร้องตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติกำหนดให้ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเสียก่อน
ระบบกฎหมายไทยถือว่าเป็นกฎประเภทที่มีความสำคัญ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ
จึงจัดให้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด
(ในทางปฏิบัติเรียกว่า “คดีฟ้องตรง”) แต่หากเป็นการฟ้องขอให้เพิกถอนกฎประเภทอื่น จะอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น[103]
๒.๓ ความสัมพันธ์ระหว่างกฎกับกฎหมาย
เมื่อพิจารณาโดยละเอียดถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎซึ่งเป็นกฎหมายลูกบทกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทนั้น
โดยทั่วไปแล้วจะสามารถแบ่งกฎได้เป็นสองลักษณะคร่าว ๆ คือ
(๑) กฎซึ่งเป็นกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดเพื่อบังคับใช้มาตรการตามกฎหมาย
สำหรับกฎลักษณะนี้ กฎหมายแม่บทจะเป็นกฎหมายที่กำหนดกรอบในการดำเนินงานภายใต้รายละเอียด
เช่น เกี่ยวกับหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในเนื้อหาสาระของกฎ
ตลอดจนกฎหมายจะกำหนดสภาพบังคับทางกฎหมายแก่เนื้อหาสาระในกฎว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามข้อกำหนดในกฎจะมีสภาพบังคับตามที่กำหนดในกฎหมาย อาทิ ไม่ได้รับอนุมัติหรืออนุญาตตามคำขอ
ถูกเพิกถอนสิทธิตามกฎหมาย เพิกถอนชื่อในทะเบียน เพิกถอนหรือไม่ต่ออายุใบอนุญาตต่าง
ๆ ถูกใช้บังคับมาตรการบังคับทางปกครองเพื่อบังคับการตามกฎหมายและกฎ ตลอดจนกำหนดความรับผิดและโทษทางอาญาหรือทางปกครอง
จากการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎที่ออกโดยอาศัยอำนาจกฎหมายแม่บทนั้น แล้วแต่กรณี กฎลักษณะนี้แท้จริงแล้วจึงมีเนื้อหาสาระเป็นรายละเอียดที่เกี่ยวพันถึงผลสัมฤทธิ์ของการบังคับใช้กฎหมายแม่บทโดยตรง
เพราะในกรณีที่ปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีบุคคลฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกรอบของกฎหมายซึ่งกำหนดสภาพบังคับห้ามไว้ แต่ตราบใดที่ไม่มีการประกาศใช้รายละเอียดในกฎตามที่กฎหมายแม่บทกำหนดไว้ให้ครบถ้วนเสียก่อน
ก็ยังไม่ถือเป็นความผิด[104]
ในทางปฏิบัติจึงสมควรที่ฝ่ายปกครองจะได้ดำเนินการยกร่างกฎลักษณะนี้ไปพร้อมกันกับการเสนอร่างกฎหมายแม่บทต่อฝ่ายนิติบัญญัติ
เพื่อที่จะได้ตรากฎขึ้นใช้บังคับเมื่อกฎหมายแม่บทมีผลใช้บังคับแล้วได้อย่างสอดรับกันและทันท่วงที
ตลอดจนต้องทบทวนความเหมาะสมของเนื้อหาสาระของกฎว่ายังสามารถเป็นเครื่องมือในการบังคับการตามกฎหมายได้อย่างเต็มประสิทธิภาพหรือไม่
หรือสมควรดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมต่อไป ตัวอย่างกฎลักษณะนี้ เช่น
- กฎกระทรวง ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๔) ออกตามความในพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ และที่แก้ไขเพิ่มเติม[105]
- ข้อบังคับของคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ ๙๗ ว่าด้วยการอนุญาตประกอบกิจการการบินพลเรือน
ประเภทการขนส่งทางอากาศเพื่อการพาณิชย์และประเภทการทำงานทางอากาศ[106]
(๒) กฎซึ่งเป็นกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับข้อยกเว้น
ที่จะไม่บังคับใช้มาตรการตามกฎหมาย
ในทางกลับกัน บางกรณีกฎหมายจะกำหนดข้อยกเว้นการไม่ใช้บังคับกฎหมายในบางเรื่องบางประเด็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ
โดยมิได้กำหนดเรื่องที่จะไม่ใช้บังคับเอาไว้ในบทมาตราแรก ๆ
ของกฎหมายดังเช่นแนวทางการเขียนกฎหมายตามปกติ แต่ได้มอบอำนาจเป็นดุลพินิจให้ฝ่ายปกครองเป็นผู้มีอำนาจกำหนดข้อยกเว้นดังกล่าว ให้เหมาะสมกับสภาพความพร้อมของฝ่ายปกครองผู้บังคับการตามกฎหมายและประชาชนผู้อยู่ใต้บังคับการของกฎหมายในทางปฏิบัติ
ตลอดจนพัฒนาการของสังคมต่าง ๆ ซึ่งอาจมีอยู่ไม่ถาวรถึงขนาดต้องกำหนดไว้ในกฎหมาย กฎลักษณะนี้จึงมีประโยชน์ตรงที่การแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกเพื่อกลับไปใช้สภาพบังคับตามกฎหมายอย่างเต็มรูปแบบนั้นย่อมจะทำได้ง่ายกว่าเพราะมิต้องผ่านกระบวนการในทางนิติบัญญัติอีก
อนึ่ง แม้ว่าจะมิได้มีสาระที่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรงแต่แท้จริงแล้วสำหรับกฎประเภทนี้ก็มีความจำเป็นอยู่ในตัวที่ฝ่ายปกครองจะต้องประเมินผลสัมฤทธิ์ของการบังคับใช้กฎหมาย
ภายใต้ข้อยกเว้นที่ระบุในกฎอย่างสม่ำเสมอ
เพื่อเป็นการทบทวนว่ากฎที่ออกมาแล้วในระยะแรก ๆ
อันมีผลเป็นการหย่อนสภาพบังคับทางกฎหมายลงในบางเรื่องนั้น ถึงเวลาที่จะต้องดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อปรับสภาพบังคับในทางกฎหมายให้เข้มข้นยิ่งขึ้นหรือไม่อย่างไร
ตัวอย่างของกฎประเภทนี้ มีดังเช่น
- พระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานและกิจการที่ผู้ควบคุมข้อมูลส่วนบุคคลไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. ๒๕๖๒[107]
(สิ้นผลบังคับใช้แล้ว)
- กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙[108]
จากแผนภาพ ข้อมูลจาก IAEA แสดงตัวอย่างกระบวนการขั้นตอนในการจัดให้มีกฎ
(Process
for Establishing Regulations) ตามหลักการสากล
อธิบายในบริบทของมาตรการทางปกครองในการกำกับดูแลการประกอบกิจการนิวเคลียร์
ซึ่งในกรณีดังกล่าวมีข้อเรียกร้องเชิงพันธกรณีในทางระหว่างประเทศที่ประเทศสมาชิกมีหน้าที่อนุวัติการข้อบทของความตกลงระหว่างประเทศให้มีผลใช้บังคับโดยกำหนดไว้ในสาระของกฎด้วย
ซึ่งผู้เขียนเห็นว่ามีความน่าสนใจเพราะสอดรับกับภารกิจในการออกกฎของฝ่ายปกครองในปัจจุบัน ซึ่งมักจะต้องดำเนินการให้เนื้อหาสาระมีความสอดรับกับกฎกฎเกณฑ์ในทางสากลมากยิ่งขึ้น
จึงเห็นสมควรนำมากำหนดเป็นเค้าโครงเพื่อประกอบเป็นคำอธิบายร่วมกับข้ออธิบายในทางตำรา[109]
พอสังเขป โดยจะได้เพิ่มเติมข้อมูลเกี่ยวกับกระบวนการขั้นตอนของการจัดให้มีกฎอันเป็นข้อเรียกร้องในระบบกฎหมายไทยในปัจจุบัน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อเรียกร้องตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐
มาตรา ๗๗ ประกอบกับมาตรา ๒๕๘ ค. (๑) และ (๓) ได้วางหลักการกำหนดหน้าที่ให้รัฐมีกฎหมายและกฎเพียงเท่าที่จำเป็น
ยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายและกฎที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์หรือเป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพของประชาชน
ตลอดจนดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายและกฎได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายประกอบด้วย
สำหรับในบริบทของกฎหมายปกครอง กฎหมายระดับพระราชบัญญัติ คือ พ.ร.บ.
หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๖๒
ก็ได้กำหนดเนื้อหาสาระในส่วนของกระบวนการจัดทำ การตรวจสอบความจำเป็น การรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายและกฎ พร้อมทั้งหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกระบวนการเผยแพร่กฎหมายและกฎ
และการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายและกฎที่มีผลบังคับใช้แล้ว อย่างสอดรับกับหลักการตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯ
มาตรา ๗๗ ประกอบกับมาตรา ๒๕๘ ค. (๑) และ (๓)ข้างต้น ก่อให้เกิดเป็นข้อเรียกร้องให้ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องปรับปรุงกระบวนการขั้นตอนของการจัดทำกฎให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้
อย่างน้อยที่สุดสำหรับกระบวนการขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อเป็นการประกันมิให้กระบวนการจัดทำร่างกฎนั้นเสียไป
โดยนัยแห่งมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง ของ พ.ร.บ.
หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ[110]
ด้วยเหตุที่ปัจจุบันได้มีการออกกฎกระทรวงกำหนดร่างกฎที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ
พ.ศ. ๒๕๖๕ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๕ วรรคสี่ เพื่อกำหนดหน้าที่ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการกับร่างกฎสองประเภท
ให้เป็นไปตามกระบวนการขั้นตอนในมาตรา ๕ เช่นเดียวกับกรณีของร่างกฎหมายแล้ว ได้แก่
(๑) ร่างกฎที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการหรือเงื่อนไขเกี่ยวกับการขออนุญาต ขออนุมัติ ขอความเห็นชอบ จดทะเบียน ขึ้นทะเบียน
แจ้งขอประทานบัตร ขออาชญาบัตร และ (๒) ร่างกฎที่กำหนดให้ประชาชนต้องปฏิบัติอย่างใด
อย่างหนึ่ง หรือโดยวิธีการใดวิธีการหนึ่งในการประกอบอาชีพหรือดำรงชีวิตของประชาชน หรือในการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐ หรือยื่นเอกสารใด ๆ
ให้หน่วยงานของรัฐบรรดาที่มิใช่ร่างกฎตาม (๑) โดยผลของกฎกระทรวงข้างต้น ปัจจุบัน กล่าวเฉพาะในเชิงกระบวนการขั้นตอนสำหรับการจัดให้มีกฎ
สำหรับร่างกฎทั้งสองประเภทนั้นหน่วยงานของรัฐเจ้าของเรื่องจะมีหน้าที่อย่างชัดแจ้งที่จะต้องจัดให้มีกระบวนการขั้นตอนซึ่งสอดรับกับหลักการสากล ดังนี้
(๑) ยกเลิกหรือปรับปรุงกฎที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์
(อาจะเป็นการปรับปรุงหรือตรากฎเพิ่มเติมก็ได้หากพิเคราะห์แล้วเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะและเหมาะสมกับสภาพการณ์) หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน รวมความแล้วคือหน้าที่ดำเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎที่มีผลใช้บังคับอยู่ในระบบกฎหมาย
หรือ ex-post evaluation of regulation
(๒) จัดให้มีการปรึกษาหารือและรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง
(Public
Consultation) จัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎอย่างรอบด้านและเป็นระบบ
(Regulatory
Impact Analysis: RIA) รวมทั้งต้องมีการเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นแก่ประชาชน ทั้งนำผลนั้นมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎทุกขั้นตอน (Transparency and
Exchange of Information) ซึ่งรวมความแล้วก็คือกระบวนการขั้นตอนในการตรวจสอบร่างกฎก่อนการตรากฎเพื่อทำให้แน่ใจว่าเป็นการจัดให้มีกฎเพียงเท่าที่จำเป็น
หรือ ex-ante
assessment of regulation
(๓) ดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวข้อกำหนดของกฎฉบับต่าง ๆ
ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎได้อย่างถูกต้อง (accessibility of regulation)
๓.๑ การริเริ่มกระบวนการยกร่าง (Initiatation)
เนื่องจากการจัดให้มีกฎนั้นมีกระบวนการขั้นตอนที่ค่อนข้างมากและใช้ระยะเวลาค่อนข้างยาวนาน
สำหรับการริเริ่มกระบวนการยกร่างกฎเพื่อประสิทธิภาพในการบังคับการตามกฎหมาย หน่วยงานทางปกครองผู้รับผิดชอบปฏิบัติภารกิจตามกฎหมาย
(หรือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ในกรณีที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการยกร่างกฎจากคณะรัฐมนตรีหรือคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย)
จึงสมควรจัดให้มีขึ้นโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ความไม่เพียงพอของประสิทธิภาพในการบังคับการตามกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้ต้องมีการยกร่างกฎอาจเกิดขึ้นได้จากหลากหลายสาเหตุประกอบกัน ได้แก่ (๑) มีการแก้ไขหรือปรับปรุงกฎหมายแม่บทจึงมีความจำเป็นต้องมีการตรากฎฉบับใหม่เพื่อให้เกิดความสอดรับกัน
(๒) มีการประกาศใช้ความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่ ๆ
ที่วางกฎเกณฑ์มาตรฐานทางเทคนิคหรือรายละเอียดอื่น ๆ ให้ต้องปฏิบัติซึ่งรัฐมีพันธกรณีในทางระหว่างประเทศที่จะต้องอนุวัติการผ่านการตรากฎ
แต่ยังไม่จำเป็นต้องแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพราะยังสามารถบังคับการได้ภายใต้โครงสร้างสภาพบังคับของกฎหมายแม่บทฉบับเดิม
(๓) การตรวจสอบพบข้อบกพร่องหรือช่องว่างในการใช้บังคับกฎหมายหรือกฎที่มีอยู่เดิมหรือจากข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นใหม่เป็นรายกรณี
และทั้งนี้ การริเริ่มกระบวนการยกร่างกฎในที่นี้อาจจะเป็นไปเพื่อผลสุดท้ายอันเป็นการจัดให้มีกฎฉบับใหม่
ฉบับแก้ไขปรับปรุง หรือเป็นแต่เพียงการยกเลิกกฎฉบับเดิมที่ล้าสมัยและหมดความจำเป็นแล้วก็ได้
ข้อมูลที่ได้รับมาใช้เพื่อประกอบการริเริ่มดำเนินการยกร่างกฎนั้นอาจมาจากการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายและกฎที่มีอยู่ในปัจจุบัน
ซึ่งพ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ
กำหนดให้ต้องทำทุกรอบระยะเวลา ๕ ปีเป็นอย่างน้อย ซึ่งต้องดำเนินการไปพร้อมกับการรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะขององค์กรที่เกี่ยวข้อง ประชาชน และหน่วยงานที่เห็นว่ามีเหตุผลอันสมควร เพื่อประเมินผลการบังคับใช้กฎหมายและกฎที่มีอยู่ว่าบรรลุวัตถุประสงค์ในการตราแล้วหรือไม่เพียงใด
โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับกฎลักษณะที่กำหนดรายละเอียดเพื่อบังคับใช้มาตรการตามกฎหมายในหัวข้อที่
๒.๓ (๑) ของบทความ ซึ่งโดยเนื้อหาสาระย่อมมีผลให้เกิดภาระแก่ประชาชน
หรือการไม่ปฏิบัติตามจะมีผลให้ต้องได้รับโทษหรือเสียสิทธิหรือกระทบต่อสถานะของบุคคลอยู่เองโดยสภาพ
ต้องด้วยนิยามคำว่า “กฎ” ตามบทนิยามในมาตรา ๓[111]
แห่ง พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ ประกอบกับข้อเรียกร้องในมาตรา
๓๐[112]
และมาตรา ๓๔[113]
อยู่ในตัว
สำหรับเครื่องมือที่ใช้ในการตรวจสอบและวิเคราะห์ช่องว่างในการบังคับการตามกฎหมายแม่บท
(Gap
Analysis) ในทางสากลมีข้อแนะนำว่าสมควรจัดทำเป็นตารางในลักษณะ Checklist ทั้งในส่วนของกฎที่จำเป็นต้องออกเพื่อรองรับพันธกรณีตามความตกลงระหว่างประเทศ
(ถ้าหากมี) หรือกฎที่จำเป็นต้องออกตามข้อเรียกร้องของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นกฎหมายแม่บท
เพื่อให้ง่ายต่อการตรวจสอบว่าได้มีการดำเนินการตรากฎโดยถูกต้องครบถ้วนแล้วหรือไม่ และหากจะต้องมีการตรากฎขึ้นเพิ่มเติม
(ไม่ว่าจะเป็นกรณีกฎฉบับแรกที่ออกตามกฎหมายแม่บทหรือกฎฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้เนื้อหาสาระก่อผลสัมฤทธิ์ต่อการบังคับใช้กฎหมายมากขึ้น)
ในเนื้อหาสาระที่ต้องการตรานั้นกฎหมายแม่บทกำหนดกรอบเพื่อเปิดช่องให้ตราไว้หรือไม่
(หากไม่มีกรอบให้อำนาจตราจะต้องดำเนินการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายแม่บทเสียก่อน เป็นอีกส่วนหนึ่ง
ซึ่งควรต้องดำเนินการไปแบบคู่ขนาน) และหากกฎหมายแม่บทเปิดช่องไว้ให้ตรากฎได้แล้ว กฎหมายแม่บทได้ระบุให้ตราในรูปแบบของกฎประเภทใด
พร้อมทั้งสมควรต้องมีการจัดทำแผนการจัดทำร่างกฎ (Action Planning) เพื่อกำหนดระยะเวลาในการตรากฎให้สอดรับกับข้อเรียกร้องตามที่ระบบกฎหมายกำหนด
การดำเนินการทั้งหมดนี้จะส่งผลให้ผู้รับผิดชอบเรื่องซึ่งจะได้รับการแต่งตั้งมาดำเนินการยกร่างกฎต่อไป มีข้อมูลเบื้องต้นในภาพรวมคร่าว
ๆ ถึงกระบวนการขั้นตอนในชั้นเตรียมการยกร่าง ชั้นดำเนินการยกร่าง
ชั้นการทำให้เป็นร่างที่เสร็จการพิจารณา
และในชั้นการตราขึ้นใช้บังคับเป็นกฎหมายต่อไป ว่าผู้ยกร่างจะต้องยกร่างกฎประเภทไหน
ภายใต้เงื่อนไขที่จะต้องปรึกษาหารือ จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น วิเคราะห์ผลกระทบ
และตรวจพิจารณาหรือไม่ เป็นการยกร่างกฎเพื่อเสนอให้องค์กรตำแหน่งใดมีอำนาจลงนามเป็นผู้ตรา โดยมีเงื่อนไขว่าจะต้องได้รับความเห็นชอบหรืออนุมัติจากองค์กรอื่น
ๆ ก่อนประกาศใช้ด้วยหรือไม่ และภายใต้กรอบระยะเวลาดำเนินการทั้งหมดเท่าใด เป็นต้น
ตัวอย่างตารางตรวจสอบความครบถ้วนของกฎ
(Gap Analysis) ที่ได้ตราเพื่อรองรับพันธกรณีตามความตกลงระหว่างประเทศ
(พร้อมสาระเบื้องต้นของร่าง) ข้อมูลจาก IAEA
School of Drafting Regulations
– February 2023
Template for Gap Analysis of National Regulatory
Framework Against IAEA GSR Part-3
COUNTRY
___Thailand_______________________
|
REQUIREMENTS of GSR Part 3 |
Is this in your EXISTING legal regulatory framework? YES /PARTIALY/ NO |
If YES : Enter details of the applicable NATIONAL DOCUMENT (Title, section) |
If NO: ACTION TO BE TAKEN to improve compliance with GSR Part-3 |
Draft Regulation |
|
|
2. GENERAL REQUIREMENTS FOR
PROTECTION AND SAFETY |
|
|
Draft already prepared and
being reviewed in the School |
New regulation needed or to be
issued |
|
|
Requirement 1: Application of
the principles of radiation protection (2.8–2.12) Parties with responsibilities for protection and safety shall ensure
that the principles of radiation protection are applied for all exposure
situations. |
YES |
Chapter 2 Clause 3 of
Ministerial Regulation on Radiation Safety 2018 |
|
|
|
|
Requirement 2: Establishment of
a legal and regulatory framework (2.13–2.28) The government shall establish and maintain a legal and regulatory
framework for protection and safety and shall establish an effectively independent regulatory body
with specified responsibilities and functions. |
PARTIALY (PS. has independent in subtance
not in form, can implement administrative measure and review by itself while
the framework is a part of executive branch) |
|
|
|
|
|
Requirement 3: Responsibilities
of the regulatory body (2.29–2.38). The regulatory body shall establish or adopt regulations and guides
for protection and safety and shall establish a system to ensure their
implementation. |
PARTIALY |
- Section 8 of the Nuclear
Energy for Peace Act, B.E.2559 (2016, with updates as of 2019) - OAP has power to issue
notifications and guides - The Minister has power to
issue Ministerial Regulations |
|
|
|
|
Requirement 4: Responsibilities
for protection and safety (2.39–2.46) The person or organization responsible for facilities and activities
that give rise to radiation risks shall have the prime responsibility for
protection and safety. Other parties shall have specified responsibilities
for protection and safety. |
PARTIALY |
- Chapter 2, Clause 3 of
Ministerial Regulation on Radiation Safety 2018 but not included outside
workers |
Fill the gap: draft Cl. 3 to be
cover the employer (in case that is different one) |
|
Add Cl.3 pr. 3 “In the case
where those persons referred in paragraph one is not the employer, the
employer shall take duty issued in paragraph one to three for instead.” |
|
Requirement 5: Management for
protection and safety (2.47–2.52). The principal parties shall ensure that protection and safety are
effectively integrated into the overall management system of the
organizations for which they are responsible. Protection and safety elements
of the management system |
YES |
- Clause 3 Paragraph 3 of
Ministerial Regulation on Radiation Safety 2018 - Section 123 of the Nuclear Energy for
Peace Act, B.E.2559 (2016, with updates as of 2019) |
|
|
|
|
OCCUPATIONAL EXPOSURE |
|
|
|
|
|
|
Requirement 19: Responsibilities
of the regulatory body specific to occupational exposure (3.69-3.72) The government or the
regulatory body shall establish and enforce requirements to ensure that
protection and safety is optimized, and the regulatory body shall enforce
compliance with dose limits for occupational exposure. |
YES |
Sec 91, 102-104, 123 of the Nuclear Energy for Peace Act, B.E.2559 Cl 2 para 2 Cl 3, 14, 17-23 of Ministerial Regulation on Radiation
Safety 2018 (B.E. 2561) |
|
|
|
|
Requirement 20: Requirements
for monitoring and recording of occupational exposures (3.73) The regulatory body shall
establish and enforce requirements for the monitoring and recording of
occupational exposures in planned exposure situations. |
YES |
Sec 91, 102-104, 123 of the Nuclear Energy for Peace Act, B.E.2559 Cl 2 para 2 Cl 3, 14, 17-23 of Ministerial Regulation on Radiation
Safety 2018 (B.E. 2561) |
|
Cl. 8 of Draft Ministerial Regulation on Prescribing the Technical
Capability of an Applicant for a License Regarding Radioactive Material |
|
|
Requirement 21:
Responsibilities of employers, registrants and licensees for the protection
of workers (3.74 – 3.82) Employers, registrants and
licensees shall be responsible for the protection of workers against
occupational exposure. Employers, registrants and licensees shall ensure that
protection and safety is optimized and that the dose limits for occupational
exposure are not exceeded. |
PARTIALY |
Chapter 6 of Ministerial Regulation on Radiation Safety 2018 (B.E.
2561) |
Fill the gap: draft a Cl. 24/1 specified duty under Chapter 6 to be
included the relationship of
employers-employee (in case that is different one) |
|
Add Cl. 24/1 “In the case where the license holder or the
notifier referred in Chapter 6 is not the employer of the radiation workers,
the employer of such radiation workers shall, as necessary, cooperate and
take duty of said license holder or notifier regarding dose limit specified
in Chapter 6 for the benefit of his or her employees.” |
ตัวอย่างแผนการจัดทำร่างกฎ
(Action Planning) ข้อมูลจาก IAEA
จากฐานอำนาจตามบทอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ
พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อมูลจากคู่มือการจัดทำกฎหมายลำดับรองของกรมควบคุมมลพิษ[114]
๓.๒ การเตรียมการยกร่าง (Preparation)
ขั้นตอนในชั้นนี้มักจะเริ่มต้นด้วยการที่หน่วยงานทางปกครองเจ้าของเรื่อง
มอบหมายภารกิจแก่เจ้าหน้าที่ ซึ่งอาจเป็นบุคคลคนเดียวก็ได้ แต่ในทางปฏิบัติโดยมากมักจะแต่งตั้งจากเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องมากกว่าหนึ่งคนเป็นเจ้าของเรื่อง
เช่น แต่งตั้งเป็นคณะทำงานยกร่างกฎซึ่งประกอบไปด้วยกรรมการ เลขานุการและผู้ช่วยเลขานุการเพื่อดำเนินการยกร่าง ทั้งนี้ ในทางสากลมีข้อแนะนำว่าคณะทำงานควรประกอบด้วยบุคลากรที่มีคุณวุฒิและประสบการณ์ที่หลากหลาย เช่น ประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญในด้านเทคนิคซึ่งมีประสบการณ์ทางปฏิบัติหน้างานจริงอย่างยาวนานพอสมควร
ผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายและกระบวนการบริหารราชการแผ่นดิน และผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลังหรือเศรษฐศาสตร์
โดยในเบื้องต้นก่อนดำเนินการยกร่างกฎจะต้องมีขั้นตอนการเตรียมการในส่วนนี้เพื่อดำเนินการศึกษาและเก็บรวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับกฎที่จะยกร่างทั้งหมด ทั้งในส่วนขององค์ความรู้ทางวิชาการ
ตัวอย่างข้อเท็จจริง
ที่ประสงค์จะปรับใช้กับร่างกฎที่จะตราขึ้น และข้อกฎหมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่ทับซ้อนหรือเกี่ยวพันกับหลักเกณฑ์ของกฎหมายฉบับอื่น
ๆ ตลอดจนหน้าที่และอำนาจขององค์กรผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านหรือฝ่ายปกครองอื่นทั้งในและต่างประเทศ
ที่อาจต้องร่วมกันปฏิบัติหน้าที่ในอนาคต ซึ่งสมควรมีส่วนร่วมในการปรึกษาหารือเกี่ยวกับร่างกฎตั้งแต่ในชั้นดำเนินการยกร่างเป็นต้นไป
ทั้งจะต้องมีการศึกษาโครงสร้างของกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจตรากฎซึ่งจะกำหนดสภาพบังคับทางกฎหมายแก่กฎที่จะยกร่างอย่างละเอียดอีกด้วย
ทั้งนี้ หากเป็นร่างกฎที่ต้องตราขึ้นตามพันธกรณีระหว่างประเทศก็สมควรต้องมีการรวบรวมและศึกษาทำความเข้าใจถึงแนวปฏิบัติในการยกร่างพร้อมตัวอย่างกฎหมายต้นแบบ
(Model
Law) มาตรฐานระหว่างประเทศ
(International
Standard) พร้อมทั้งแนวทางการบังคับใช้กฎ (International
Practice; Reccomendation) ที่องค์การระหว่างประเทศมักจัดทำขึ้นเผยแพร่แก่ประเทศสมาชิกเพื่อประโยชน์ในการบังคับใช้ข้อบทของความตกลงระหว่างประเทศอย่างสอดคล้องเป็นแนวทางเดียวกัน ตลอดจนควรศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายภายในของประเทศสมาชิกอื่น
ๆ พร้อมด้วยประสบการณ์เกี่ยวกับสภาพปัญหา และแนวทางการแก้ไขปัญหาการบังคับใช้กฎที่เคยเกิดขึ้นของแต่ละประเทศถ้าหากมี ทั้งนี้ เพื่อเป็นตัวอย่างและข้อมูลอ้างอิงที่เป็นรูปธรรมสำหรับนำมาปรับใช้ประกอบการยกร่างกฎในบริบทของกฎหมายภายในของไทยด้วยตามความเหมาะสม ในการนี้ อาจต้องมีการจัดให้มีการฝึกอบรมหรือสัมนาองค์ความรู้ทางเทคนิคแก่คณะทำงานยกร่างกฎด้วยในกรณีที่จำเป็น ยิ่งกว่านั้น
ปัจจุบันขั้นตอนนี้สมควรเป็นขั้นตอนหลักที่คณะทำงานยกร่างกฎจะได้ศึกษาทำความเข้าใจกระบวนการจัดเตรียมข้อมูลเกี่ยวกับผู้มีส่วนได้เสียซึ่งสมควรได้มีโอกาสเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎ และข้อมูลเพื่อดำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบอันอาจเกิดจากร่างกฎ ตามที่ พ.ร.บ.
หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ กำหนดไว้ ทั้งนี้ เพื่อรองรับกระบวนการเรื่อง ex-ante assessment of
regulation ซึ่งจะเริ่มเข้ามามีบทบาทตั้งแต่ในชั้นของการดำเนินการยกร่างกฎเป็นต้นไป
อันจะส่งผลให้คณะทำงานยกร่างกฎมีข้อมูลที่พร้อมสำหรับดำเนินการในชั้นต่อไปได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ
๓.๓ การดำเนินการยกร่าง (Elaboration)
เป็นขั้นตอนที่คณะทำงานยกร่างกฎของหน่วยงานทางปกครองเจ้าของเรื่องดำเนินการยกร่างกฎ (ในหัวข้อนี้จะกล่าวเฉพาะในเชิงกระบวนการขั้นตอน
เพราะรายละเอียดในเชิงเนื้อหาสาระของร่างกฎจะได้อธิบายในตอนที่ ๒ ของบทความฉบับนี้)
ขั้นตอนนี้เป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุดในเชิงเนื้อหาสาระของกระบวนการตรากฎ ที่คณะผู้ยกร่างกฎสมควรจะต้องมีการปรึกษาหารือกับบรรดาผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎ
เช่น ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ทั้งในส่วนขององค์กรวิชาการหรือวิชาชีพในสาขาวิชานั้น
ๆ ตัวแทนภาคธุรกิจหรือภาคประชาชนผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง หรือเจ้าหน้าที่จากองค์การระหว่างประเทศซึ่งมีหน้าที่และอำนาจในการตรวจสอบติดตามการอนุวัติการตามพันธกรณีในทางระหว่างประเทศของประเทศสมาชิก
ในระหว่างดำเนินการยกร่างกฎอย่างใกล้ชิด อย่างไรก็ดี ต้องไม่ลืมว่ากระบวนการปรึกษาหารือระหว่างการยกร่างจะต้องไม่ทอดระยะเวลามากจนเกินไป เนื่องจากคณะทำงานยกร่างกฎจะต้องดำเนินการยกร่างภายใต้กรอบระยะเวลาที่กำหนดไว้อย่างเคร่งครัดด้วย
ในปัจจุบันด้วยบริบททางเทคโนโลยีสารสนเทศที่ทันสมัยซึ่งสามารถใช้ในการจัดประชุมออนไลน์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
พร้อมด้วยช่องทางในการจัดส่งจดหมายอิเล็คทรอนิกส์ที่รวดเร็ว ปลอดภัย และเป็นมาตรฐาน
โดยไม่ต้องพึ่งพาการจัดส่งเอกสารรูปแบบกระดาษทางไปรษณีย์เช่นในระบบดั้งเดิมที่กินเวลาและมีค่าใช้จ่ายสูงอีกต่อไปแล้วนั้น ทำให้การปรึกษาหารือกับผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งในและต่างประเทศ ระหว่างดำเนินการยกร่างกฎเป็นสิ่งที่พึงกระทำเป็นอย่างยิ่ง
เพราะสามารถทำได้อย่างสะดวกสบายและประหยัดค่าใช้จ่ายเป็นอย่างมาก การดำเนินการปรึกษาหารือนั้นสามารถลดปัญหาความทับซ้อนหรือขัดแย้งเชิงภารกิจและกระบวนการทำงานกับฝ่ายปกครองอื่นที่มีหน้าที่และอำนาจที่เกี่ยวข้อง ทั้งยังสามารถลดปัญหาการโต้แย้งถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของกฎจากผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงในอนาคตได้ เพราะได้มีการทำความเข้าใจร่วมกันสำหรับเนื้อหาสาระของข้อกำหนดที่กำลังยกร่างขึ้นตั้งแต่ต้น
และโดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่เป็นการตรากฎเพื่ออนุวัติการ หากได้มีการนำเสนอร่างกฎที่ได้ยกร่างเบื้องต้นเป็นภาษาอังกฤษเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับข้อเรียกร้องตามข้อบทของความตกลงระหว่างประเทศโดยตรง
เพื่อให้ผู้เชี่ยวชาญจากองค์การระหว่างประเทศซึ่งอาจมีที่มาจากหลากหลายชาติได้ร่วมพิจารณาให้คำแนะนำเพื่อประกันความถูกต้องครบถ้วนของการปรับใช้ข้อความคิดในทางวิชาการและข้อบทของความตกลงระหว่างประเทศมายกร่างเป็นข้อกำหนดของกฎในกฎหมายไทยพร้อมทั้งได้มีหลักฐานแสดงการปรับแก้ไขร่างตามข้อแนะนำเป็นการเบื้องต้นแล้ว ย่อมทำให้คณะทำงานยกร่างมีข้อมูลอ้างอิงถึงความถูกต้องเหมาะสมของร่างกฎว่ามีความสอดคล้องกับความตกลงระหว่างประเทศแล้วอย่างครบถ้วน อันจะเป็นการลดภาระในชั้นการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและในชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎ รวมทั้งลดความเสี่ยงเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการที่กฎที่ยกร่างขึ้นใหม่ยังมีความไม่สอดรับกับพันธกรณี ได้อย่างมีนัยสำคัญ
อนึ่ง เนื่องจากเมื่อได้ดำเนินการยกร่างฉบับแรก (First Draft) ของกฎแล้ว กระบวนการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง
(Public
Consultation) ตลอดจนกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบอันอาจเกิดจากร่างกฎ (RIA) ตามที่ พ.ร.บ.
หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ กำหนดไว้ จะเข้ามามีบทบาทสำคัญต่อไป คณะทำงานยกร่างกฎจึงพึงให้ความสนใจปฏิบัติตามข้อเรียกร้องของกฎหมายดังกล่าว
ด้วยการเก็บรวบรวมข้อมูลเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องกับการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายและกฎที่มีอยู่ในปัจจุบัน
การปรึกษาหารือ การรับฟังความคิดเห็น ตลอดจนกระบวนการ RIA (ถ้าหากมีการทำตั้งแต่ในชั้นกำหนดนโยบายและดำเนินการยกร่างกฎ)
ประกอบการยกร่างไว้เพื่อจัดทำเป็นรายงานหรือบันทึกประกอบการเสนอร่างฉบับแรกของกฎ พร้อมทั้งข้อมูลทางวิชาการสนับสนุน
ทั้งนี้ ข้อมูลทั้งหมดจะเป็นประโยชน์อย่างสูงสำหรับใช้ประกอบการชี้แจงทำความเข้าใจในชั้นการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎที่คณะทำงานได้ยกร่างขึ้นอย่างเป็นทางการ
ตลอดจนในการตรวจพิจารณาร่างกฎโดยหน่วยงานภายนอกตามที่ระบบกฎหมายกำหนดต่อไป
เพราะเป็นกระบวนการขั้นตอนที่สอดคล้องกับตามแนวทางสากลของการจัดให้มีกฎว่า
ในชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎนั้น ผู้ยกร่างกฎควรที่จะนำเสนอรายงานซึ่งประกอบด้วยข้อมูลเกี่ยวกับเหตุผลความจำเป็นในการตรากฎ ข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องทั้งหมด
ข้อมูลเกี่ยวกับต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์และการบริหารจัดการของมาตรการตามร่างกฎ
รายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (หากเกี่ยวข้องกับประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม) ตลอดจนรายงานเกี่ยวกับกระบวนการปรึกษาหารือและรับฟังความคิดเห็นอย่างถูกต้องครบถ้วน
๓.๔ การดำเนินการที่จำเป็นเพื่อให้ได้ร่างกฎฉบับที่เสร็จการพิจารณา
(Finalization)
(๑) การรับฟังความคิดเห็น (Public Consultation) และการวิเคราะห์ผลกระทบ
ที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎ (Regulatory Impact Analysis: RIA)[115]
การรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง อาทิ หน่วยงานของรัฐและองค์กรกำกับดูแลที่มีหน้าที่และอำนาจเกี่ยวพันกับเนื้อหาสาระของกฎ
ตัวแทนภาควิชาการ ตัวแทนภาคธุรกิจ ตัวแทนภาคประชาชนผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง ตลอดจนสาธารณะชน
ตลอดจนการทำ RIA หลังจากที่ได้มีการยกร่างกฎฉบับแรก (First Draft) แล้วนั้น
ถือว่ามีความสำคัญเป็นอย่างมากเนื่องจากต้องถือว่ากระบวนการจัดทำร่างกฎได้มีวัตถุแห่งการถกเถียงพูดคุยในเวทีสาธารณะอย่างเป็นทางการแล้วในระดับหนึ่ง มิใช่เพียงแค่การสอบถามถึงหลักการและความคิดเห็นเกี่ยวกับนิตินโยบายคร่าว ๆ ของฝ่ายปกครองเพื่อประกอบการยกร่างอีกต่อไป จากการตรวจสอบพบว่าแต่เดิมมากระบวนการเหล่านี้ในระบบกฎหมายไทยก็ได้มีการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐผู้เสนอร่างกฎหมายและกฎต้องจัดทำตามข้อเรียกร้องในกฎหมายลำดับรองและมติคณะรัฐมนตรีอยู่บ้างแล้ว
(เช่น พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๘ การจัดทำคำชี้แจงตามหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบความจำเป็นในการตราพระราชบัญญัติท้ายระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี
พ.ศ. ๒๕๔๘ และมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๖๐ เรื่อง
แนวทางการจัดทำและเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา ๗๗) อย่างไรก็ดี
ในเชิงสภาพบังคับหรือความเข้มข้นของกระบวนการขั้นตอนนั้น กล่าวโดยเฉพาะในส่วนของการจัดทำกฎ แท้จริงแล้วจะพบว่ามีสภาพบังคับในทางกฎหมายจริงจังก็เพียงแต่ในกฎหมายแม่บทบางฉบับที่เกี่ยวข้องกับการออกกฎที่กระทบต่อสิทธิในทรัพย์สิน
สิทธิในความเป็นอยู่ส่วนตัว หรือสิทธิที่เกี่ยวกับการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
อย่างสำคัญ เช่น กรณีการวางและจัดทำผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ ซึ่งในท้ายที่สุดต้องกระทำโดยการตรากฎประเภทที่มีแผนที่แนบท้ายนั้น
มาตรา ๙ ประกอบกับมาตรา ๔๕ แห่ง พ.ร.บ. การผังเมือง พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้กำหนดกระบวนการขั้นตอนในการวางและจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินทั้งสองประเภทเอาไว้เป็นเบื้องต้นว่า
จะต้องมีการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น การปรึกษาหารือ
และการมีส่วนร่วมของประชาชน ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการผังเมืองกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายการผังเมืองแห่งชาติ
โดยให้คำนึงถึงผู้ที่จะได้รับผลกระทบในผังแต่ละประเภท
และต้องมีการประชาสัมพันธ์ให้ทราบด้วยวิธีการที่หลากหลายและทั่วถึง โดยมีข้อมูลเพียงพอต่อการที่ประชาชนจะเข้าใจถึงผลกระทบต่อประชาชน ชุมชน
สิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพ และแนวทางการเยียวยาความเดือดร้อนหรือความเสียหายแก่ประชาชนหรือชุมชนอีกด้วย
ทั้งนี้ ความคิดเห็นที่ได้รับฟังนี้หน่วยงานทางปกครองจะต้องให้ความสำคัญโดยนำมาพิจารณาประกอบการวางและจัดทำผังเมืองอยู่เสมอ[116]
เมื่อระบบกฎหมายไทยยังไม่ได้มีการกำหนดกระบวนการขั้นตอนในการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการทำ RIA ประกอบการจัดทำกฎเอาไว้ในกฎหมายเฉพาะแต่ละฉบับ
ประกอบกับการที่กฎบางประเภทมีลักษณะที่ก่อให้เกิดผลกระทบแก่สิทธิและเสรีภาพของประชาชน
สมควรกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎอย่างรอบด้านและเป็นระบบ
รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นแก่ประชาชน
และนำผลนั้นมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎทุกขั้นตอน
เพื่อให้กฎเหล่านั้นก่อภาระหรือเป็นอุปสรรคแก่ประชาชนเท่าที่จำเป็น ปัจจุบันจึงได้มีการออกกฎกระทรวงกำหนดร่างกฎที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ พ.ศ. ๒๕๖๕ โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา
๔ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๕ วรรคห้า แห่ง พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ เพื่อให้เกิดสภาพบังคับอย่างเต็มรูปแบบ
ต่อมา
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงได้จัดทำแนวทางปฏิบัติเบื้องต้นสำหรับการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎ
เพื่อประโยชน์แก่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในการดำเนินการตามกฎกระทรวงดังกล่าว ซึ่งผู้เขียนขอยกมาอธิบายโดยสรุปดังนี้
(๑)
ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการรับฟัง
ความคิดเห็นหรือวิเคราะห์ผลกระทบในการจัดทำร่างกฎตามกฎหมายนั้นไว้เป็นการเฉพาะ
ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการตามกฎหมายนั้น
และจะดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายเพิ่มเติมเพื่อความครบถ้วนสมบูรณ์ด้วยก็ได้
(๒) สำหรับร่างกฎซึ่งอาจก่อให้เกิดภาระแก่ประชาชน
หรือการไม่ปฏิบัติตามจะมีผลให้ต้องได้รับโทษหรือเสียสิทธิ หรือกระทบต่อสถานะของบุคคล
รวมตลอดทั้งกฎที่เป็นการให้สิทธิประโยชน์แก่ประชาชนแต่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ
หรือเงื่อนไขให้ประชาชนมีหน้าที่ต้องปฏิบัติอย่างหนึ่งอย่างใด หรือยื่นเอกสารใด ๆ
ให้หน่วยงานของรัฐ ให้หน่วยงานของรัฐตรวจสอบและวิเคราะห์ให้ชัดเจนว่าหลักเกณฑ์
วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในร่างกฎดังกล่าวไม่เป็นการสร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น
คุ้มค่ากับภาระที่เกิดขึ้นแก่รัฐและประชาชน รวมทั้งไม่สามารถใช้มาตรการหรือวิธีการอื่นใดที่กระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชนน้อยกว่าข้อกำหนดในร่างกฎนั้นได้
(๓) ก่อนการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ
ให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาว่าร่างกฎมีลักษณะที่จำเป็นต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบหรือไม่
กล่าวคือ กรณีเป็นร่างกฎมีลักษณะตามที่กำหนดในมาตรา ๑๙[117]
แห่ง พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ ก็ไม่จำเป็นต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ และให้หน่วยงานนั้นดำเนินการเกี่ยวกับการจัดทำและเสนอร่างกฎต่อไปได้
แต่หากไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นก็ให้พิจารณาเนื้อหาสาระต่อไปว่าเป็นร่างกฎต่อไปนี้หรือไม่
(๓.๑) ร่างกฎที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขเกี่ยวกับการขออนุญาต ขออนุมัติ ขอความเห็นชอบ จดทะเบียน ขึ้นทะเบียน แจ้ง ขอประทานบัตร
ขออาชญาบัตร หรือ (๓.๒)
ร่างกฎที่กำหนดให้ประชาชนต้องปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่ง
หรือโดยวิธีการใดวิธีการหนึ่งในการประกอบอาชีพหรือดำรงชีวิตของประชาชน หรือในการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐ
หรือยื่นเอกสารใด ๆ ให้หน่วยงานของรัฐ บรรดาที่มิใช่ร่างกฎตาม (๓.๑)
(๔)
ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องโดยนำหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดใน
พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ
และคำแนะนำของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย เรื่อง การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย มาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยให้ใช้ความพยายามในการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการดังกล่าวให้ได้มากที่สุด
เว้นแต่ในบางกรณีที่อาจยกเว้นหรือผ่อนปรนบางประการได้ เช่น (๔.๑)
เป็นกรณีที่มีความจำเป็นทำให้ไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายหรือคำแนะนำดังกล่าวในบางเรื่องได้
อาทิ
เป็นกรณีที่มีความจำเป็นรีบด่วนอย่างยิ่งจึงต้องรับฟังความคิดเห็นในระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเป็นระยะเวลาน้อยกว่า
๑๕ วัน
หรือเป็นร่างกฎที่รับฟังความคิดเห็นด้วยวิธีการจัดประชุมหรือสัมมนาโดยเชิญผู้ได้รับผลกระทบหรือผู้ที่จะอยู่ใต้บังคับของร่างกฎนั้นโดยตรงเข้าร่วมประชุมจะสัมฤทธิ์ผลและมีประสิทธิภาพกว่าการนำลงระบบเทคโนโลยีสารสนเทศซึ่งผู้มีส่วนได้เสียหรือได้รับผลกระทบโดยตรงอาจไม่ทราบหรืออาจเข้าถึงได้น้อยกว่า
(๔.๒) การใช้หลักเกณฑ์และวิธีการสำหรับกฎหมาย อาจไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์
ขอบเขต และเนื้อหาของร่างกฎของตน เช่น
ร่างกฎขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับการจอดรถหรือตลาดในท้องถิ่นของตน
หรือที่กำหนดบริเวณห้ามก่อสร้าง ดัดแปลง
ใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารบางชนิดหรือบางประเภทในท้องถิ่นนั้น การเชิญชาวบ้านใกล้เคียงหรือผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่เข้าร่วมประชุมแสดงความคิดเห็น
หรือการสัมภาษณ์ผู้นำชุมชนอาจเป็นประโยชน์มากกว่า
(๕)
ในการนำร่างกฎไปรับฟังความคิดเห็น รวมถึงการประกาศวิธีการและระยะเวลาในการรับฟังความคิดเห็น ตลอดจนข้อมูลประกอบการรับฟังความคิดเห็นให้หน่วยงานของรัฐนำประเด็นสำคัญไปรับฟังความคิดเห็น
ซึ่งอย่างน้อยต้องประกอบด้วยมาตรการหรือข้อกำหนดที่ก่อหรืออาจก่อภาระหน้าที่แก่ประชาชน
โดยต้องมีความชัดเจนเพียงพอว่าตามข้อเสนอของหน่วยงานนั้น
ประชาชนหรือผู้ที่จะอยู่ในบังคับของกฎมีหน้าที่หรือต้องปฏิบัติอะไรและอย่างไรบ้าง
เพื่อให้ประชาชนได้รับทราบและสามารถแสดงความคิดเห็นได้ว่ามาตรการหรือข้อกำหนดดังกล่าวมีความเหมาะสมและได้สัดส่วนหรือพอสมควรแก่เหตุหรือไม่
(๖) เมื่อรับฟังความคิดเห็นแล้ว
ให้หน่วยงานของรัฐนำผลการรับฟังความคิดเห็นไปประกอบการวิเคราะห์ผลกระทบและการจัดทำร่างกฎ และให้สรุปผลการรับฟังความคิดเห็นซึ่งอย่างน้อยต้องระบุประเด็นที่มีการแสดงความคิดเห็น
และสรุปความเห็นในแต่ละประเด็นของฝ่ายต่าง ๆ ให้ครบถ้วน
รวมทั้งการปรับปรุงหรือไม่ปรับปรุงหลักการหรือประเด็นสำคัญของร่างกฎตามความเห็นดังกล่าวพร้อมเหตุผล
(๗) ในการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎ
หน่วยงานของรัฐต้องกระทำอย่างรอบด้านและเป็นระบบ
โดยนำหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดใน พ.ร.บ.
หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ
และแนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย มาใช้บังคับโดยอนุโลม ทั้งนี้ ให้นำสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นมาประกอบการพิจารณาและจัดทำเป็นรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎโดยใช้แบบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายแนบท้ายแนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายโดยอนุโลม
(๘) ให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็น
และรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ ผ่านระบบกลาง หรือระบบเทคโนโลยีสารสนเทศของหน่วยงานของรัฐนั้น
และจะใช้วิธีการอื่นใดด้วยก็ได้ เช่น การปิดประกาศ ณ
สถานที่ทำการของหน่วยงานของรัฐนั้น
(๙) ในการเสนอร่างกฎต่อคณะรัฐมนตรีหรือผู้มีอำนาจลงนามในร่างกฎ
แล้วแต่กรณี ให้หน่วยงานของรัฐเสนอเอกสารดังต่อไปนี้เป็นอย่างน้อยเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย
คือ (๙.๑) ร่างกฎและหลักการหรือสรุปสาระสำคัญของร่างกฎที่ได้จัดทำขึ้น (๙.๒)
สรุปผลการรับฟังความคิดเห็น (๙.๓) รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ (๙.๔)
หลักฐานการดำเนินการเปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ
(๑๐)
ในการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎ
ให้หน่วยงานของรัฐคำนึงถึงระยะเวลาสำหรับการออกกฎเพื่อที่ประชาชนจะสามารถปฏิบัติตามกฎหมาย
หรือได้รับสิทธิประโยชน์จากกฎหมายนั้นได้ ตามมาตรา ๒๒ วรรคสอง หรือมาตรา ๒๒
วรรคสอง ประกอบกับมาตรา ๓๙ (๑) แห่ง พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ
แล้วแต่กรณี ด้วย
(๑๑)
ให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีหรือผู้มีอำนาจลงนามในร่างกฎตรวจสอบความครบถ้วนของการดำเนินการ
โดยหากเห็นว่ามีความจำเป็นต้องดำเนินการในส่วนใดเพิ่มเติม
ให้แจ้งหน่วยงานเจ้าของเรื่องดำเนินการให้ครบถ้วน
โดยให้ระบุเรื่องหรือประเด็นที่จะต้องดำเนินการให้ชัดเจน
ดังนั้น ในปัจจุบันจึงต้องถือว่า พ.ร.บ.
หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ
เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดกระบวนการขั้นตอนในการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎก่อนการตรากฎเอาไว้อย่างชัดแจ้งแล้ว
กล่าวคือ
หากกรณีมีกฎหมายเฉพาะกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการรับฟังความความคิดเห็นหรือวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎเอาไว้เป็นการเฉพาะแล้วก็ให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการดังกล่าวตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายนั้นแต่หากกฎหมายเฉพาะยังไม่มีการกำหนดกระบวนการขั้นตอนเอาไว้เป็นการเฉพาะก็จะเป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่จะต้องดำเนินการตามที่กำหนดใน
พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ เป็นสำคัญ
(๒) การตรวจพิจารณา (Mandatory Reviews) เพื่อปรับแก้เป็นร่างกฎฉบับที่เสร็จการพิจารณาพร้อมรายงานฉบับสมบูรณ์
(Address and Report)
ในระบบกฎหมายของแต่ละรัฐมักจะมีการกำหนดให้มีการตรวจพิจารณาร่างกฎในรายละเอียดในนามของรัฐบาล โดยองค์กรหรือหน่วยงานผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบร่างกฎหมายโดยเฉพาะหรือเป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล
สำหรับกฎที่มีลำดับศักดิ์สูงหรือมีความสำคัญตามนิตินโยบายที่รัฐบาลจะมอบหมายให้ตรวจพิจารณาเป็นกรณีพิเศษ
เพื่อเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลในทางเนื้อหาของกฎภายในฝ่ายบริหาร ซึ่งจะเพิ่มความรอบคอบให้แก่ร่างกฎซึ่งเป็นการกระทำทางปกครองรูปแบบหนึ่งให้มีความถูกต้องครบถ้วน
สอดคล้องกับกลไกของระบบกฎหมายของประเทศให้มากที่สุด สำหรับในระบบกฎหมายไทยโดยทั่วไปแล้วมีการกำหนดกระบวนการตรวจพิจารณาเฉพาะกฎประเภทที่ต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติก่อนที่ผู้มีอำนาจตราจะลงนามและประกาศใช้บังคับเป็นสำคัญ
โดยมีการจำแนกภารกิจคร่าว ๆ ว่าสำหรับกฎประเภทพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวงนั้น
เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติหลักการตามที่หน่วงานเจ้าของเรื่องเสนอร่างกฎแล้ว
ให้ส่งร่างกฎให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะที่เป็นหน่วยงานกลางทางกฎหมายด้านบริหารของประเทศเป็นผู้รับผิดชอบตรวจพิจารณาร่างกฎ[118]
สำหรับกฎประเภทอื่น เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติหลักการตามที่หน่วยงานเจ้าของเรื่องเสนอร่างกฎแล้ว
ให้ส่งสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีซึ่งมีคณะกรรมการตรวจสอบร่างกฎหมายและร่างอนุบัญญัติที่เสนอคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ตรวจพิจารณา โดยทั่วไปแล้วการตรวจพิจารณาจะมีการตรวจสอบทั้งฐานอำนาจในการตราตามบทอาศัยอำนาจ
รูปแบบโครงสร้างของกฎ ลักษณะการใช้ถ้อยคำ และเนื้อหาสาระของกฎในรายละเอียดให้มีความถูกต้องสอดคล้องกับหลักวิชาการระบบกฎหมาย ตลอดจนนิตินโยบายของรัฐบาล โดยจะมีการปรับแก้ไขร่างกฎภายใต้กรอบที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติในหลักการไว้ ทั้งนี้ เพื่อเสนอร่างกฎฉบับที่เสร็จการพิจารณาแล้วให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง
กล่าวโดยเฉพาะสำหรับในชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
จะมีกระบวนการขั้นตอนที่เกี่ยวข้องกับแนวทางปฏิบัติเบื้องต้นสำหรับการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎด้วยบางส่วน
กล่าวคือ ในชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะต้องนำเอกสารที่หน่วยงานของรัฐเสนอต่อคณะรัฐมนตรี
ซึ่งประกอบด้วย ร่างกฎและหลักการหรือสรุปสาระสำคัญของร่างกฎที่ได้จัดทำขึ้น
สรุปผลการรับฟังความคิดเห็น รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ และหลักฐานการดำเนินการเปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ มาประกอบการพิจารณาและดำเนินการดังต่อไปนี้
(๑)
ในกรณีที่ร่างกฎที่ส่งมาให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาไม่มีเอกสารที่เกี่ยวข้องข้างต้น เนื่องจากหน่วยงานผู้เสนอร่างกฎพิจารณาแล้วเห็นว่าร่างกฎนั้นไม่เข้าข่ายที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ
แต่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาแล้วเห็นว่าร่างกฎนั้นเข้าข่ายที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ
ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีหนังสือแจ้งให้หน่วยงานนั้นไปดำเนินการ
แล้วส่งเอกสารที่ดำเนินการโดยถูกต้องครบถ้วนแล้วมาให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อประกอบการตรวจพิจารณาต่อไป
ภายในระยะเวลาที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากำหนด
(๒) ในการตรวจพิจารณาร่างกฎ
ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการ
ให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๕ และที่กำหนดไว้ในหมวด ๓ การตรวจสอบเนื้อหา
ของร่างกฎหมาย แห่ง พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ
โดยอนุโลม
(๓)
ในกรณีที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้รับเอกสารที่เกี่ยวข้องครบถ้วนแล้ว
หากในระหว่างการตรวจพิจารณามีการแก้ไขร่างกฎในสาระสำคัญ ซึ่งอาจกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของประชาชน หรือมีเหตุผลความจำเป็นอื่นใดซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นสมควรจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้องหรือการวิเคราะห์ผลกระทบเพิ่มเติม
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะดำเนินการดังกล่าวเองหรือจะแจ้งให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเป็นผู้ดำเนินการก็ได้
๓.๕ การเสนอร่างกฎให้องค์กรผู้มีอำนาจตราขึ้นใช้บังคับ (Approval) และประกาศใช้เป็นกฎหมาย
(Publication)
โดยปกติเมื่อได้ร่างกฎฉบับที่เสร็จการพิจารณาแล้ว
ผู้มีอำนาจตรากฎตามกฎหมายแม่บทย่อมสามารถที่จะพิจารณาลงนามในกฎและประกาศใช้บังคับเพื่อให้มีผลทางกฎหมายต่อไปได้
แต่กระนั้น ต้องไม่ลืมว่าหากบางกรณีกฎหมายแม่บทกำหนดไว้เป็นพิเศษให้อำนาจตรากฎถูกดำเนินการโดยองค์กรร่วม (organe collegial) กล่าวคือ
องค์กรผู้มีอำนาจลงนามเป็นผู้ตรา จะต้องได้รับคำแนะนำ ความเห็นชอบ ความยินยอม หรือการอนุมัติ
จากขององค์กรฝ่ายปกครองอื่นอีก แล้วแต่กรณี เพื่อเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลและประกันความรอบคอบของกฎบางประเภทที่สำคัญหรือมีลักษณะพิเศษ ก็จะต้องมีการตรวจสอบและดำเนินการให้ถูกต้องครบถ้วนตามข้อเรียกร้องของกฎหมายแม่บทแต่ละฉบับเสียก่อนประกาศใช้บังคับด้วย จึงจะถือได้ว่าเป็นกระบวนการตรากฎที่ชอบด้วยกฎหมาย
อาทิ พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๐ ซึ่งบัญญัติว่า ในกรณีมีความจำเป็นหรือมีเหตุผลพิเศษเฉพาะท้องถิ่น
ราชการส่วนท้องถิ่นอาจออกข้อบัญญัติท้องถิ่นในเรื่องใด
ขัดหรือแย้งกับที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา
๘ ได้ เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการควบคุมอาคารและได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรี[119]ขณะที่
มาตรา ๘ ได้บัญญัติให้รัฐมนตรีออกกฎกระทรวงกำหนดเรื่องต่าง
ๆ ได้โดยคำแนะนำของคณะกรรมการควบคุมอาคาร เป็นต้น
สำหรับการประกาศกฎให้มีผลใช้บังคับทางกฎหมาย นั้น เป็นข้อเรียกร้องพื้นฐานในสังคมประชาธิปไตย ในทางสากลกฎโดยทั่วไปแล้วร่างกฎในฐานะกฎหมายลำดับรองจะต้องถูกประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาหรือช่องทางการเผยแพร่กฎหมายอื่นที่เป็นทางการทำนองเดียวกัน
(Gazette;
Journal Official) เสมอ เพื่อเป็นการประกันซึ่งสิทธิและเสรีภาพของประชาชนว่าได้มีการรับรู้เนื้อหาสาระของกฎแล้ว
ก่อนที่จะมีการดำเนินการบังคับใช้กฎด้วยสภาพบังคับในกฎหมายแม่บทอย่างแน่แท้[120]
สำหรับในระบบกฎหมายไทยนั้นก็ดูจะให้ความสำคัญกับการประกาศใช้กฎมาตั้งแต่เดิม
โดยปรากฏหลักฐานจากความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย กองที่ ๑) เรื่องเสร็จที่
๑๘๒/๒๔๘๖ ซึ่งวินิจฉัยโดยสรุปว่า บรรดาบทกฎหมายที่จะมีผลใช้บังคับได้ต้องมีการประกาศให้ประชาชนทราบ ถ้าเป็นพระราชบัญญัติต้องดำเนินการตามมาตรา ๓๘ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย คือ
ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ถ้าเป็นกฎหมายในรูปอื่น
หากมีบทบัญญัติว่าให้ประกาศโดยวิธีใดก็ต้องประกาศโดยวิธีนั้น แต่ถ้าไม่มีบทบัญญัติถึงวิธีประกาศไว้โดยเฉพาะจะประกาศโดยวิธีใดก็ได้
เช่น ประกาศในราชกิจจานุเบกษาหรือโดยใช้โดยวิธีอื่น แต่การประกาศโดยวิธีอื่น เช่น
ประกาศทางวิทยุกระจายเสียงเมื่อมีคดีเกิดขึ้น ก็ต้องนำพยานหลักฐานมาพิสูจน์ให้เห็นว่าผู้ต้องหาได้ทราบประกาศนั้นแล้ว
ฉะนั้นเพื่อตัดปัญหาจึงควรประกาศในราชกิจจานุเบกษา
เพราะการประกาศดังกล่าวถือเป็นข้อสันนิษฐานโดยเด็ดขาดว่าบุคคลทุกคนทราบแล้ว ความเห็นฉบับนี้สอดรับกับข้อเท็จจริงแต่เดิมมาที่มีปัญหาตั้งแต่ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์เกี่ยวกับแบบแห่งกฎเสนาบดีว่าจะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาหรือไม่[121]
สภาพปัญหาดังกล่าวจึงเป็นที่มาของการวางแนวทางในมาตรารักษาการว่าด้วยอำนาจทั่วไปของรัฐมนตรีในการออกกฎกระทรวงไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
ที่จะกำหนดให้กฎกระทรวงมีผลใช้บังคับเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว
สำหรับกฎประเภทอื่น ๆ นั้น เนื่องจากกฎหมายแม่บทกำหนดแนวทางไว้อย่างแตกต่างหลากหลาย
มีทั้งที่กำหนดให้มีผลใช้บังคับต่อเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและกรณีที่มิได้กำหนดไว้
จึงมีความจำเป็นต้องมีการวางแนวทางในภายหลัง
โดยปัจจุบันหน้าที่ในการประกาศใช้กฎทุกประเภทในราชกิจจานุเบกษา
ตลอดจนสภาพบังคับของการฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามหน้าที่นั้นมีอยู่ตามมติคณะรัฐมนตรี วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๓๔ ประกอบกับมาตรา ๗ (๔) และมาตรา ๘[122]
แห่ง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐
อนึ่ง แม้จะดูเหมือนว่าสภาพบังคับของการไม่ประกาศใช้กฎในราชกิจจานุเบกษาจะไม่ถึงขั้นว่ากฎจะไม่สามารถใช้บังคับได้ในทุกกรณีอย่างเด็ดขาด
(ดังจะได้วิเคราะห์โดยละเอียดต่อไป
ในตอนที่ ๒ ของบทความฉบับนี้) แต่อย่างไรก็ดี
ฝ่ายปกครองที่เกี่ยวข้องพึงต้องระลึกถึงสภาพบังคับที่เกี่ยวเนื่องจากการไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเพิ่มเติมด้วยว่า
จะก่อให้เกิดความรับผิดทางวินัยแก่ผู้มีหน้าที่และอำนาจรับผิดชอบดำเนินการ โดยนัยมาตรา
๘๔ ประกอบกับมาตรา ๘๒ (๒) หรือความรับผิดทางวินัยร้ายแรงตามมาตรา ๘๕ (๗) ประกอบกับมาตรา
๘๒ (๒) แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ ขึ้นอยู่กับว่าการไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีที่ให้ประกาศใช้กฎทุกประเภทในราชกิจจานุเบกษานั้นเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรงหรือไม่[123]
ยิ่งกว่านั้น เนื่องด้วยปัจจุบันมีการออกประกาศคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย
เรื่อง การดำเนินการอื่นของระบบกลาง พ.ศ. ๒๕๖๕ กำหนดให้สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล
(องค์การมหาชน) พัฒนาระบบกลางเพื่อใช้ในการดำเนินการตามมาตรา ๑๑ (๑) ถึง (๖)
อันเกี่ยวกับกฎแล้ว เป็นเหตุให้นอกจากจะต้องมีการนำกฎลงประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา
หน่วยงานของรัฐพึงต้องดำเนินการนำข้อมูลที่จำเป็นเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็น
และการวิเคราะห์ผลกระทบตลอดจนการประเมินผลสัมฤทธิ์เข้าสู่ระบบกลาง
และเผยแพร่ผลการดำเนินการดังกล่าวไว้ในระบบกลาง ตลอดจนรวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลของกฎในรูปแบบที่เข้าใจง่าย
เพื่อเป็นฐานข้อมูลที่อำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลและทำความเข้าใจกฎที่ประกาศใช้เพิ่มเติมจากการประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วย
๓.๖ ตัวอย่างข้อบกพร่องผิดพลาดในเชิงกระบวนการขั้นตอนของการจัดให้มีกฎตามแนวคำวินิจฉัยในทางกฎหมายปกครอง
ในทางสากลนั้นเมื่อเกิดปัญหาข้อโต้แย้งเกี่ยวกับกระบวนการขั้นตอนในการจัดให้มีกฎ
(ซึ่งทางตำราถือเป็นปัญหาในเชิงรูปแบบ (form)) ขึ้นแล้ว
มักจะมีคำถามที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่าความบกพร่องผิดพลาดในกระบวนการขั้นตอนที่ไม่เป็นไปตามข้อเรียกร้องของกฎหมายในแต่ละกรณีนั้น
ข้อเรียกร้องดังกล่าวเป็นสาระสำคัญถึงขนาดที่จะส่งผลกระทบต่อความชอบด้วยกฎหมายของกฎหรือไม่ หรือเป็นแต่เพียงแนวทางปฏิบัติในรายละเอียดที่มิใช่สาระสำคัญถึงขนาดทำให้กฎฉบับนั้นไม่มีผลทางกฎหมายหรือต้องถูกเพิกถอนเพื่อให้สิ้นผลบังคับทางกฎหมายแต่อย่างใด[124]
ในเบื้องต้นพอจะวางแนวทางได้ว่าข้อเรียกร้องด้านกระบวนการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญนั้นจะต้องเป็นกระบวนการขั้นตอนเรื่องที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับการจัดทำกฎเพื่อเป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรง[125]
และเพื่อให้เห็นภาพชัดเจนขึ้นในหัวข้อนี้จึงขอนำเสนอตัวอย่างแนวคำวินิจฉัยเกี่ยวกับข้อบกพร่องในกระบวนการขั้นตอนของการจัดให้มีกฎในระบบกฎหมายไทย ซึ่งผู้ที่เกี่ยวข้องกับการยกร่างกฎหมายพึงศึกษาทำความเข้าใจเพื่อที่จะได้ใช้เป็นแนวทางในการตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของกระบวนการขั้นตอนในทุกระยะของการจัดให้มีกฎ ทั้งนี้
เพื่อให้สามารถหลีกเลี่ยงเหตุปัจจัยอันอาจก่อให้เกิดปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายหรือที่อาจก่อให้เกิดเป็นเป็นข้อพิพาทในเชิงคดีขึ้นได้ในอนาคต
(๑) กรณีเป็นเรื่องที่อยู่ในกรอบซึ่งกฎหมายแม่บทยินยอมให้ตรากฎได้
แต่ฝ่ายปกครองเลือกยกร่างและดำเนินการตราในรูปแบบของกฎประเภทอื่นที่ไม่ใช่ประเภทกฎที่กฎหมายแม่บทระบุไว้ อีกทั้งผู้ตราก็มิใช่องค์กรผู้มีอำนาจตราตามที่กฎหมายแม่บทกำหนด
เช่น
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๕๘๕/๒๕๕๕ ซึ่งวินิจฉัยโดยสรุปว่าเมื่อพิจารณามาตรา
๖ วรรคหนึ่ง (๒) มาตรา ๗ มาตรา ๙
วรรคหนึ่ง และมาตรา ๕๕
แห่งพระราชบัญญัติอาวุธปืนฯ กฎหมายกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่
๒ (รัฐมนตรีผู้รักษาการ) มีอำนาจในการออกกฎกระทรวงในเรื่องการวางระเบียบการทะเบียน
การขอและการออกใบอนุญาต ตลอดจนกำหนดประเภท ชนิด และขนาดของอาวุธปืน
เครื่องกระสุนปืน หรือวัตถุระเบิดที่จะออกใบอนุญาต โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะนายทะเบียนท้องที่เป็นผู้พิจารณาอนุมัติออกใบอนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืนและเครื่องกระสุนปืนแก่บุคคลเพื่อใช้ในการป้องกันตัวหรือทรัพย์สิน
หรือในการกีฬาหรือยิงสัตว์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีหน้าที่พิจารณาออกใบอนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืน
และเครื่องกระสุนปืนให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของกฎกระทรวงที่กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ออกประกาศนายทะเบียนอาวุธปืนกรุงเทพมหานครที่ ๓๐/๒๕๔๖ฯ
โดยอ้างบทอาศัยอำนาจตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติอาวุธปืนฯ โดยในข้อ ๑
ได้กำหนดไว้ว่า ผู้ขออนุญาตมีและใช้อาวุธปืนพกสั้นขนาด .๔๕ เพื่อการกีฬา
จะต้องนำหลักฐานการเป็นสมาชิกสนามยิงปืนมาแล้วไม่น้อยกว่า ๖๐ วัน
เพื่อประกอบการพิจารณา ข้อความตามประกาศฉบับดังกล่าว
จึงมีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ในการขอและการออกใบอนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืนซึ่งเป็นอำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่จะต้องออกเป็นกฎกระทรวง ตามมาตรา ๖
วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติอาวุธปืนฯ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่
๑ ได้ออกประกาศนายทะเบียนอาวุธปืนกรุงเทพมหานคร ที่ ๓๐/๒๕๔๖ ข้อ ๑ ขึ้นมา จึงเป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย พิพากษาเพิกถอนข้อ ๑ ของประกาศนายทะเบียนอาวุธปืนฯ
(๒)
กรณีที่กฎหมายแม่บทกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับกระบวนการขั้นตอนในการตรากฎประเภทที่หนึ่งซึ่งมีเนื้อหาสาระเป็นการกำหนดข้อยกเว้นการใช้บังคับข้อกำหนดของกฎประเภทที่สองที่เป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ทั่วไปเพื่อบังคับใช้พระราชบัญญัติ ซึ่งจะต้องตราขึ้นมาเสียก่อน
ดังนั้น ตราบใดที่ยังมิได้มีการตรากฎประเภทที่สองขึ้นมากำหนดหลักเกณฑ์ทั่วไปตามเงื่อนไขในกฎหมายแม่บท
ก็ยังไม่สามารถตรากฎประเภทที่หนึ่งซึ่งมีสาระเป็นข้อยกเว้นไม่ใช้บังคับเฉพาะพื้นที่ได้
ตัวอย่างเช่น
ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๒) เรื่องเสร็จที่
๓๙๙/๒๕๒๕ วินิจฉัยโดยสรุปว่า โดยที่มาตรา ๙ แห่ง พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติให้ราชการส่วนท้องถิ่นมีอำนาจออกข้อบัญญัติท้องถิ่นกำหนดเรื่องต่าง
ๆ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๘ ได้เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวงที่ออกตามความในมาตรา ๘ ดังนั้น
ในกรณีที่ยังไม่มีการออกกฎกระทรวงตามความในมาตรา ๘
ราชการส่วนท้องถิ่นจะออกข้อบัญญัติท้องถิ่นตามความในมาตรา ๙ มิได้ ทั้งนี้ เนื่องจากการออกกฎกระทรวงตามมาตรา ๘
มีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์อันเป็นหลักการให้เกิดความสมบูรณ์ในการใช้บังคับ
พ.ร.บ. ควบคุมอาคารฯ และเมื่อพิจารณาประกอบกับมาตรา ๑๐ แห่ง พ.ร.บ. ฉบับเดียวกัน
ซึ่งกำหนดว่ากรณีที่ราชการส่วนท้องถิ่นประสงค์จะออกข้อบัญญัติท้องถิ่นที่มีข้อความขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา
๙ แห่ง พ.ร.บ. นี้ จะกระทำได้ต่อเมื่อได้มีกฎกระทรวงออกตามความมาตรา ๘
ขึ้นใช้บังคับแล้ว โดยเหตุนี้ การที่ราชการส่วนท้องถิ่นได้ออกข้อบัญญัติท้องถิ่นตามความในมาตรา
๙ โดยยังไม่มีกฎกระทรวงตามมาตรา ๘ จึงไม่มีผลใช้บังคับ
(๓) กรณีเป็นการตรากฎโดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี สำหรับกฎประเภทที่กฎหมายแม่บทกำหนดให้ต้องเสนอร่างกฎให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบก่อนการประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมาย ซึ่งอาจส่งผลต่อความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง ในกรณีที่ออกโดยอาศัยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎฉบับดังกล่าว
(ถ้าหากมี) ตามมาด้วย ตัวอย่างเช่น คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๘๘/๒๕๕๙
ซึ่งวินิจฉัยโดยสรุปว่าเมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (รัฐมนตรีผู้รักษาการ)
มิได้นำร่างประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง
กำหนดท้องที่ที่อนุญาตให้ตั้งโรงงานทำเกลือสินเธาว์และโรงงานสูบหรือนำน้ำเกลือขึ้นมาจากใต้ดินฯ
ส่งไปให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบตามข้อความที่ระบุในตัวประกาศฯ ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมดังกล่าวจึงออกโดยไม่ชอบด้วยรูปแบบ ขั้นตอน
หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ตามมาตรา ๓๓ (๑) แห่ง พ.ร.บ. โรงงาน
พ.ศ. ๒๕๑๒ (กฎหมายที่ใช้บังคับขณะออกประกาศ) ที่กำหนดว่าเพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประเทศให้รัฐมนตรีโดยได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษา
กำหนดจำนวนโรงงานแต่ละประเภทหรือชนิด
ที่จะอนุญาตให้ตั้งหรือขยายหรือที่จะไม่อนุญาตให้ตั้งหรือขยายในท้องที่ใดท้องที่หนึ่ง ประกาศประเภทดังกล่าวจึงต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเสียก่อนประกาศใช้
เป็นเหตุให้ใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานทำเกลือสินเธาว์และโรงงานสูบหรือนำน้ำเกลือขึ้นมาจากใต้ดินที่ออกให้แก่โรงงานต่าง
ๆ จำนวน ๑๐ แห่ง
ซึ่งเป็นการออกใบอนุญาตโดยอาศัยประกาศดังกล่าวเป็นการออกใบอนุญาตที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วย
พิพากษาให้เพิกถอนประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมฯ
เฉพาะข้อ ๒.๓ ที่กำหนดให้บ้านโพนไพล ตำบลพังเทียมอำเภอโนนไทย
(ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นอำเภอพระทองคำ) จังหวัดนครราชสีมาเป็นท้องที่ที่อนุญาตให้ตั้งโรงงานทำเกลือสินเธาว์และโรงงานสูบหรือนำน้ำเกลือขึ้นมาจากใต้ดินตั้งแต่วันที่ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา
คือ วันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๓๔ และให้เพิกถอนใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานของโรงงานต่าง
ๆ จำนวน ๑๐ แห่ง นับตั้งแต่วันที่อนุญาต
(๔) กรณีไม่มีการประกาศใช้กฎในราชกิจจานุเบกษา แม้กฎหมายแม่บทจะไม่ได้กำหนดให้ต้องประกาศร่างกฎประเภทดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษา
(กรณีกำหนดในกฎหมายแม่บทโดยตรง น่าจะต้องถือว่าไม่ชอบด้วยรูปแบบ ขั้นตอน
หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญ
ที่กำหนดไว้ตามกฎหมายแม่บททั้งฉบับ) จะใช้บังคับกฎในทางไม่เป็นคุณมิได้ ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา
(คณะที่ ๑๓) เรื่องเสร็จที่ ๕๑๔/๒๕๖๐ ซึ่งวินิจฉัยโดยสรุปว่าการท่าเรือแห่งประเทศไทยออกประกาศและระเบียบที่โดยเนื้อหาแล้วมีสภาพอย่างกฎ
และมีผลบังคับเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้อง
การท่าเรือแห่งประเทศไทยในฐานะที่เป็นหน่วยงานของรัฐตามนิยามในมาตรา ๔ แห่ง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ
ย่อมมีหน้าที่ต้องส่งประกาศและระเบียบดังกล่าวไปลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา ๗ (๔) แห่ง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ
หากมิได้ส่งประกาศและระเบียบดังกล่าวไปลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาประกาศและระเบียบนั้นจะนำมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ผู้ใดมิได้
เว้นแต่ผู้นั้นจะได้รู้ถึงข้อมูลข่าวสารนั้นตามความเป็นจริงมาก่อนแล้วเป็นเวลาพอสมควร ทั้งนี้ ตามมาตรา ๘ แห่ง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ
อนึ่ง แม้ขณะนี้จะยังไม่ปรากฏแนวคำวินิจฉัยในทางกฎหมายปกครองซึ่งชี้ให้เห็นถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมาย
หรือแนวคำพิพากษาให้เพิกถอนกฎตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ประกอบกับมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) โดยอาศัยเหตุที่การจัดให้มีกฎนั้นขัดแย้งหรือไม่ครบถ้วนตามกระบวนการขั้นตอนซึ่งวางหลักการไว้ตามรัฐธรรมนูญฯ
มาตรา ๗๗ ประกอบกับมาตรา ๒๕๘ ค. (๑) (๓) และ พ.ร.บ.
หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (กล่าวคือ
พิพากษาว่าเป็นการตรากฎโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน
หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการตรากฎ) ก็ตาม แต่ก็มีข้อสังเกตว่าปัจจุบันกระบวนการขั้นตอนข้างต้นที่สำคัญหลาย
ๆ ประการนั้นมีสภาพบังคับทั้งในทางรัฐธรรมนูญและกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแล้วอย่างชัดแจ้ง
ทั้งยังเป็นกระบวนการขั้นตอนในเรื่องที่ล้วนแล้วแต่กำหนดไว้เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรง
จึงต้องถือเป็นบ่อเกิดของกฎหมายปกครองที่กำหนดกระบวนการขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญในการพิจารณาเรื่องทางปกครอง (Administrative Decision Making) เพื่อจัดให้มีกฎ
ซึ่งฝ่ายปกครองไม่พึงละเลย เพราะมีความเสี่ยงเสียหายที่จะถูกหยิบยกเมื่อเกิดมีข้อพิพาทในเชิงคดีจากการออกกฎโดยมิชอบด้วยกฎหมาย เช่น มิได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นหรือจัดให้มีการทำ
RIA
ในช่องทางใด ๆ เลย ก่อนที่จะดำเนินการตรากฎเกี่ยวด้วยการกำกับดูแลการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจ
หรืออาจก่อให้เกิดข้อพิพาทอันเป็นการกระทำละเมิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร โดยนัยแห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) ประกอบกับมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) เพราะฝ่ายปกครองมิได้จัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายและกฎทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด
จนมิได้ดำเนินการออกกฎฉบับใหม่หรือแก้ไขปรับปรุงกฎฉบับเดิมเพื่อบังคับการตามกฎหมายให้ได้อย่างอย่างมีประสิทธิภาพหรือรองรับพันธกรณีในทางระหว่างประเทศจนก่อให้เกิดความเสียหายแก่ภาคเอกชนที่ต้องถูกมาตรการกีดกันทางการค้า เป็นต้น อันเป็นสภาพปัญหาที่อาจเกิดขึ้นได้จริงในอนาคตอันใกล้
ในสังคมยุคใหม่ที่มาตรการตามกฎระเบียบด้านการค้าการลงทุนในทางระหว่างประเทศมีความเชื่อมโยงกับมาตรฐานของระบบกฎหมายภายในอย่างแยกกันไม่ออก
ข้อสังเกตข้างต้นนี้เป็นไปในลักษณะทำนองเดียวกันกับสภาพปัญหาเกี่ยวกับกระบวนการขั้นตอนในการออกคำสั่งทางปกครองตามกฎหมายฉบับใหม่
ๆ
ที่ฝ่ายปกครองผู้ทำหน้าที่องค์กรกำกับดูแลบางกรณีอาจไม่ทราบถึงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระยะเวลาทั่วไป
๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน
สำหรับการพิจารณาทางปกครองเพื่อออกคำสั่งเป็นหนังสือกรณีที่กฎหมายหรือกฎมิได้กำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองเป็นการเฉพาะไว้ ตามที่กำหนดใน พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
(แก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ. ฯ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๗) มาตรา ๓๙/๑ วรรคหนึ่ง
จนปรากฏข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการออกใบอนุญาตล่าช้า
ทั้งที่แท้จริงแล้วสภาพปัญหาดังกล่าวหากได้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย
ตลอดจนตรวจสอบและวิเคราะห์ช่องว่างในการบังคับการตามกฎหมายแม่บท
ก็จะสามารถแก้ไขสภาพปัญหาได้ด้วยการออกคู่มือประชาชนเพื่อกำหนดแนวทางเกี่ยวกับขั้นตอน
และระยะเวลาในการพิจารณาคำขอรับใบอนุญาตตามที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ. การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ
พ.ศ. ๒๕๕๘ มาตรา ๗ ประกอบกับมาตรา ๑๐ ซึ่งมีสถานะเป็นกฎ
(ประเภทบทบัญญัติอื่น) ในระบบกฎหมายไทย อันจะทำให้สามารถกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองประเภทใบอนุญาตให้ประกอบกิจการอย่างเหมาะสมกับบริบทของการพิจารณาทางปกครองเพื่อออกคำสั่งที่มีลักษณะเฉพาะได้แต่ตราบใดที่ยังไม่ได้มีการออกคู่มือประชาชน ระยะเวลาทั่วไปในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา ๓๙/๑ วรรคหนึ่ง
ก็ย่อมผูกมัดฝ่ายปกครองซึ่งเป็นผู้พิจารณาออกใบอนุญาตอยู่ และอาจก่อให้เกิดความรับผิดฐานละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ
หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ในการปฏิบัติหน้าที่ออกใบอนุญาตขึ้นในอนาคตได้[126]
อนึ่ง สำหรับแนวคำวินิจฉัยในเชิงผ่อนคลายความเคร่งครัดของกระบวนการขั้นตอนในการจัดให้มีกฎ
โดยถือว่ากฎฉบับดังกล่าวยังคงมีผลทางกฎหมายอย่างสมบูรณ์ แม้จะตราโดยผิดแผกแตกต่างจากกระบวนการขั้นตอนตามข้อเรียกร้องที่กฎหมายแม่บทระบุไว้ตามตัวอักษรอยู่บ้างก็ตาม
ในประเด็นที่มีความน่าสนใจ ก็เช่น
(๑) การลงนามในร่างกฎกระทรวงหรือประกาศกระทรวงโดยรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง
ผู้ซึ่งรักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวง ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา
(ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมาย) เรื่องเสร็จที่ ๔๗๗/๒๕๒๒ ซึ่งวินิจฉัยโดยสรุปว่า แม้ว่ารัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงจะมิใช่รัฐมนตรีผู้รักษาการตามที่กฎหมายแม่บทกำหนด
แต่ในกรณีที่รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงดังกล่าวรักษาราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวง
รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงย่อมมีอำนาจลงนามในร่างกฎกระทรวงได้
เพราะผู้รักษาราชการแทนย่อมมีอำนาจเช่นเดียวกับผู้ที่ตนแทน ซึ่งย่อมรวมถึงหน้าที่และอำนาจในการลงนามในกฎกระทรวงในฐานะเป็นผู้รักษาราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงด้วย
หรือ
กรณีรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงได้รับมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวง
รัฐมนตรีช่วยว่าการการกระทรวงก็สามารถลงนามในกฎกระทรวงแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงได้เช่นกัน
เพราะอยู่ในความหมายของคำว่า “อำนาจในการปฏิบัติหรือดำเนินการตามกฎหมาย”
ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และซึ่งกฎหมายดังกล่าวก็มิได้มีบทบัญญัติจำกัดอำนาจรัฐมนตรีว่าการในการมอบให้รัฐมนตรีช่วยว่าการเป็นผู้ลงนามในกฎกระทรวงแทน ทั้งนี้
การที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติฉบับต่าง ๆ บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมีอำนาจออกกฎกระทรวงเพื่อการปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินั้น
มิได้มีวัตถุประสงค์ที่จะบัญญัติกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะตัวแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแต่อย่างใด
(๒) การไม่ดำเนินการตรากฎภายในกำหนดระยะเวลาเร่งรัดในกฎหมายแม่บท
ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๕) เรื่องเสร็จที่ ๗๐๒/๒๕๓๖ ซึ่งวินิฉัยโดยสรุปว่า
พระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมตำรวจกระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๐๘
ที่ยังมิได้ดำเนินการแก้ไขโดยระบุอำนาจหน้าที่ของแต่ละส่วนราชการให้เสร็จภายใน ๒
ปี นับแต่วันที่ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งใช้บังคับตามมาตรา
๗๔ แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ ยังมีผลใช้บังคับ เนื่องจากกำหนดเวลา ๒
ปี ตามมาตรา ๗๔ ข้างต้นมิใช่เป็นเงื่อนเวลาที่มีผลบังคับเด็ดขาดว่าเมื่อพ้นกำหนดเวลา ๒
ปีแล้ว พระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการที่ยังมิได้ระบุอำนาจหน้าที่ของแต่ละส่วนราชการไว้สิ้นผลบังคับไปทันที
แต่เป็นเพียงกำหนดเวลาเร่งรัดให้มีการแก้ไขพระราชกฤษฎีกาให้แล้วเสร็จโดยเร็ว ดังนั้น พระราชกฤษฎีกาฯ
จึงยังคงใช้บังคับได้ต่อไปจนกว่าจะมีพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการแบ่งส่วนราชการกรมตำรวจตาม
พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ ใช้บังคับแทน ตามนัยมาตรา ๗๓ (อันมีผลเท่ากับว่าหากมีการตราพระราชกฤษฎีกาฉบับใหม่ในภายหลังจากระยะเวลาเร่งรัดตามกฎหมายแม่บทผ่านพ้นไปแล้วพระราชกฤษฎีกานั้นก็ยังมีผลใช้บังคับได้)
เตรียมพบกับตอนที่ ๒ ของบทความฉบับนี้
ซึ่งจะมีสาระประกอบด้วยหัวข้อที่เหลืออีก
๓ ส่วน กล่าวคือ หลักและข้อพิจารณาในเชิงเนื้อหาสาระของกฎ
ทิศทางและข้อเสนอเกี่ยวกับการยกร่างกฎของประเทศไทยในอนาคต ตลอดจนบทสรุปและภาคผนวก ในตอนต่อไป
[1] คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่
๒๗/๒๕๔๔
วินิจฉัยโดยสรุปว่า ความหมายของ “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ตามรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๔๐ หมายถึง กฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติ
ตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ได้แก่ พระราชบัญญัติ
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
และกฎหมายอื่นที่ตราขึ้นตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
โดยรัฐธรรมนูญบัญญัติให้กฎหมายนั้นมีศักดิ์และฐานะเทียบเท่ากฎหมายหรือพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา
อาทิ พระราชกำหนด และโปรดดู ชาคริต
อนันทราวัน, การใช้ภาษาในกฎหมายรัฐธรรมนูญ (โอเดียนสโตร์ ๒๕๔๐) ๓๐-๓๒; มานิตย์ วงศ์เสรี, นิติวิธี
การใช้และการตีความกฎหมาย: ศึกษาเปรียบเทียบระบบกฎหมายไทยและระบบกฎหมายเยอรมัน
(วิญญูชน ๒๕๖๒) ๙๓-๙๗ ประกอบกับถ้อยคำตามรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ในมาตรา ๖ และมาตรา ๒๙
ตลอดจนถ้อยคำในรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ มาตรา ๕ มาตรา ๒๑๐ (๑) มาตรา ๒๓๐ วรรคหนึ่ง (๑)
มาตรา ๒๓๑ (๑) และ (๒) มาตรา ๒๔๗ (๓) และมาตรา ๒๕๘ ค. (๑) เป็นต้น
[2] การบัญญัติถ้อยคำในลักษณะนี้
ในทางสากลพบว่าพอจะมีบทบัญญัติที่มีสาระสำคัญใกล้เคียงกันแต่ที่น่าสนใจคือเป็นบทนิยามของคำว่า “กฎหมายลำดับรอง” หรือ “อนุบัญญัติ” โดยตรง
กล่าวคือ UK
Interpretation Act 1978 Section 21 (1) “In this Act ... ‘subordinate
legislation’ means Orders in Council, orders, rules, regulations, schemes,
warrants, byelaws and other instruments made or to be made under any Act.”
[3] Marta
Simoncini, Administrative Regulation beyond the
Non-Delegation Doctrine:
A Study on EU Agencies (Hart Publishing 2020) 134, 146; วรเจตน์
ภาคีรัตน์, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง: หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครองและการกระทำทางปกครอง
(พิมพ์ครั้งที่ ๓,
วิญญูชน ๒๕๔๙) ๗๖.
[4]
Constantin Stefanou and Helen Xanthaki (eds), Drafting Legislation: A Modern
Approach (Ashgate Publishing 2008)
22-23, 122-123; หยุด
แสงอุทัย, “การร่างกฎหมาย”,
รวมบทความวิชาการ เนื่องในโอกาส ๗๐ ปี นิตยสารดุลพาหะ (สำนักงานศาลยุติธรรม
๒๕๖๖)
๕๐-๕๔;
พิมพ์ใจ
รื่นเริง, การร่างกฎหมายและกระบวนการนิติบัญญัติ (พิมพ์ครั้งที่ ๗,
สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแห่ง ๒๕๕๗) ๓๗.
[5] อาทิเช่น
หลักสูตร LLM
in Drafting Legislation, Regulation, and Policy และ Ph.D.
(Legislative Studies / Law Reform) จัดโดยสถาบันศึกษาอบรมกฎหมายชั้นสูงแห่งมหาวิทยาลัยลอนดอน
(Institute
of Advanced Legal Studies, University of London) ผู้สนใจอาจสืบค้นรายละเอียดเพิ่มเติมได้จาก
https://www.sas.ac.uk/postgraduate-study/our-courses/masters-programmes/llm-drafting-legislation-regulation-and-policy และ https://www.sas.ac.uk/postgraduate-study/our-courses/mphilphd-programmes/law-course
[6] ได้แก่
โครงการฝึกอบรมหลักสูตรการยกร่างกฎ หัวข้อ กฎว่าด้วยความปลอดภัยทางรังสี (School
of Drafting Regulations – Radiation Safety Programme)
จัดโดยทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (International
Atomic Energy Agency: IAEA) หลักสูตรนักกฎหมายกฤษฎีกา
จัดโดยสถาบันพัฒนานักกฎหมายมหาชน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ประกาศนียบัตรหลักสูตรกฎหมายปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
จัดโดยสำนักงานศาลปกครองร่วมกับมูลนิธิวิจัยและพัฒนากระบวนการยุติธรรมทางปกครอง
และประกาศนียบัตรกฎหมายปกครอง หลักสูตร “กฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง” จัดโดยสำนักศึกษาอบรมกฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา
[7]
IAEA, School of Drafting Regulations General Module GM-2: Legal
Infrastructure and Hierarchy (IAEA 2023) 8-17; Richard K.
Neumann Jr. and J Lyn Entrikin, Legal Drafting by Design: A Unified Approach
(Wolters Kluwer 2018) § 37.2.7, § 37.2.9, § 38.3-38.6.
[8]
Robert J. Martineau and Michael B. Salerno, Legal, Legislative, and Rule
Drafting in Plain English (West Academic Publishing 2005) 85-86, 93-94,
96.
[9]
Greg Weeks, Soft Law and Public Authorities: Remedies and Reform (Hart
Publishing 2016) 13-14.
[10] กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์, การร่างกฎหมาย
(วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิตย์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ๒๕๒๓) ๑๕.
[11] โปรดดู รัฐธรรมนูญฯ
๒๕๖๐ มาตรา ๑๗๒
[12] ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์, กฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครอง
(จิรรัชการพิมพ์ ๒๕๔๐) ๑๒๘.
[13] โปรดดู รัฐธรรมนูญฯ
๒๕๖๐ มาตรา ๑๗๕
[14] โปรดดู
รัฐธรรมนูญฯ ๒๕๖๐ มาตรา ๘๑ และมาตรา ๑๓๒ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๑๔๖
เทียบกับมาตรา ๑๗๕
[15] มีตัวอย่างการฟ้องคดีเพื่อขอให้เพิกถอนกฎประเภทนี้โดยอ้างว่าเป็นการตราที่ขัดต่อเงื่อนไข
ในมาตรา ๓๗ ของรัฐธรรมนูญฯ
ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีซึ่งอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิที่ดินมีโฉนด
ซึ่งอยู่ในแนวเขตเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกา
เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้
อันเนื่องจากการตราพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว
และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายนั้น ต้องมีคำบังคับของศาลตามมาตรา
๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) ผู้ฟ้องคดีจึงมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง
แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟผ.๑/๒๕๖๔)
[16] มีสภาพบังคับทางแพ่ง
อาญา และทางปกครองที่เข้มข้น
ยึดโยงอยู่กับการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายภายในเขตอุทยานแห่งชาติที่ได้กำหนดไว้ตามกฎ
โปรดดู พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ มาตรา ๑๙-๒๐ มาตรา ๓๕ และมาตรา ๔๐-๔๗
ตัวอย่างคดีปกครอง เช่น การฟ้องคดีขอให้เพิกถอนเพราะมีแนวเขตทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งมีสิทธิครอบครองอยู่ก่อนแล้วตามหลักฐาน
ส.ค. ๑ เป็นคดีพิพาทในเขตอำนาจของศาลปกครองสูงสุดตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ
มาตรา ๑๑ (๒) รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๖/๒๕๔๙)
[17] องคการขนสงมวลชนกรุงเทพจัดเป็นหน่วยงานทางปกครองประเภท
“รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา” ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๓ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๔๔๒/๒๕๕๑ และที่ ๔๑๕/๒๕๕๑)
[18] เทียบเป็นเลขมาตราตามรัฐธรรมนูญฯ
๒๕๖๐
[19] องค์การมหาชนถือเป็นหน่วยงานทางปกครองประเภท
“หน่วยงานอื่นของรัฐ” ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๓
เพราะเป็นหน่วยงานที่ไม่มีสถานะเป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ
แต่อยู่ในกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร โดยมีหน้าที่และอำนาจจัดทำบริการสาธารณะเฉพาะด้าน
(เทียบเคียง คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๒๕๑/๒๕๖๒ และที่ ๖๕๐/๒๕๕๓)
[20] ประยูร
กาญจนดุล,
คำบรรยายกฎหมายปกครอง (พิมพ์ครั้งที่
๕, คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ๒๕๔๙) ๘๙-๙๐. ทั้งนี้ โปรดดู พ.ร.บ.
เทียบตำแหน่งรัฐมนตรีกับเสนาบดีแต่ก่อน พุทธศักราช ๒๔๗๕ มาตรา ๓ ประกอบ
[21] มานิตย์
จุมปา, คำอธิบายกฎหมายปกครองว่าด้วยหลักทั่วไป (พิมพ์ครั้งที่ ๒,
สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ๒๕๕๑) ๔๓-๔๔.
[22] อมร จันทรสมบูรณ์, กฎหมายปกครอง
(พิมพ์ครั้งที่ ๑๗, สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง ๒๕๔๖) ๑๓๑.
[23] สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี,
แนวทางการปฏิบัติตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี
พ.ศ. ๒๕๔๘ และระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ.
๒๕๔๘ (สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ๒๕๔๙) ๒๔-๒๕.
[24] เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์, หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน (พิมพ์ครั้งที่
๖ วิญญูชน ๒๕๖๓) ๓๓๕.
[25] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๖ มาตรา ๘ และมาตรา ๑๕ แห่ง พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฏหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗
ประกอบกับมาตรา ๕๖ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอน
ข้อ ๑๔ (๓) ที่กำหนดห้ามออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์สำหรับที่เกาะ
เว้นแต่ที่ดินของผู้ซึ่งมีหลักฐานประเภทต่าง ๆ
โดยอ้างว่าเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมแก่ผู้ฟ้องคดีและประชาชนทั้งหลายที่อาศัยอยู่ในเกาะภูเก็ต
ทั้งที่มีฐานะเป็นจังหวัดเช่นเดียวจังหวัดอื่น ๆ และมีการบังคับใช้ย้อนหลัง
ขัดต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทั้งขัดต่อวัตถุประสงค์ที่ระบุในกฎหมายแม่บทว่าต้องเป็นไปเพื่อการบังคับใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน
มิใช่เพื่อป้องกันการบุกรุกหรืออนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติดังเหตุผลท้ายกฎกระทรวง
เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
ชี่งอยูในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดตามมาตรา ๑๑ (๒) ของ พ.ร.บ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ ฟ.๘-ฟ.๑๐/ ๒๕๔๖ (ประชุมใหญ่))
[26] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๗ แท้จริงแล้วน่าจะถือเป็นเรื่องระเบียบเกี่ยวกับการแต่งกายภายในกองทัพ แต่ก็ถือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
ชี่งอยูในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดตามมาตรา ๑๑ (๒) ของ พ.ร.บ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ ตามลำดับศักดิ์ของกฎ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
ฟ.๕/๒๕๔๘)
[27] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๕ และมาตรา ๖ เพื่อกำหนดให้ป่าฝั่งขวาห้วยศาลา
ในแนวเขตตามแผนที่ท้ายเป็นป่าสงวนแห่งชาติ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
ฟ.๓/๒๕๔๘)
[28] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๖ มาตรา ๕๓ มาตรา ๕๖ และมาตรา ๕๙ แห่ง พ.ร.บ. ภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๑ มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนกฎโดยอ้างว่าเป็นการออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
เนื่องจากผู้พ้องคดีซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการร้านอินเตอร์เน็ตและประชาชนมิได้มีส่วนร่วมในการพิจารณา
และเป็นการออกกฎโดยปิดบังข้อมูลที่ประชาชนควรทราบตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
ฟ.๕๑/๒๕๕๓)
[29] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๗ และมาตรา ๔๖ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. ประกันสังคม
พ.ศ. ๒๕๓๓ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ตามที่กฎหมายแม่บทกำหนดให้รัฐบาล นายจ้าง
และผู้ประกันตน
ออกเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมเพื่อเพื่อการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีว่างงานตามอัตราที่กำหนดในกฎกระทรวง
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๑/๒๕๔๘)
[30] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
(ปรีดี พนมยงค์), คำอธิบายกฎหมายปกครอง
(พ.ศ. ๒๔๗๔ แก้ไขปรับปรุงใหม่ พ.ศ. ๒๕๑๓) (สภาทนายความ ๒๕๔๓) ๑๒๐.
[31] กมลชัย รัตนสกาววงศ์, กฎหมายปกครอง
(พิมพ์ครั้งที่ ๘, วิญญูชน ๒๕๕๔) ๑๓๑-๑๓๒.
[32] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชน เล่ม ๓
ที่มาและนิติวิธี (นิติธรรม ๒๕๓๘) ๘๙.
[33]ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๔๖ วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕
และที่แก้ไขเพิ่มเติม มีประเด็นเรื่องเขตอำนาจศาลว่าเป็นประเภทคดีระดับชั้นศาลใด
ในชั้นการฟ้องคดีขอเพิกถอนกฎ โดยศาลได้วินิจฉัยว่า บทอาศัยอำนาจกำหนดให้รัฐมนตรี
ผู้รักษาการต้องดำเนินการโดยได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดลัอมแห่งชาติโดยเฉพาะ
ประกอบกับรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๕๐ มาตรา ๖๗ วรรคสอง
ก็ไม่ได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องให้ความเห็นชอบ ดังนั้น แม้ในทางปฏิบัติประกาศกระทรวงนี้จะได้ดำเนินการประกาศโดยผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
แต่การดำเนินการดังกล่าวก็ไม่ใช่ขั้นตอนตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ให้ต้องปฏิบัติ
จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุด ตามมาตรา ๑๑ (๒)
แต่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองชั้นต้นตามมาตรา ๑๐ ประกอบกับมาตรา ๔๗ แห่ง พ.ร.บ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
ฟ.๔๔/๒๕๕๔ (ประชุมใหญ่)) และมีแนวคำวินิจฉัยเกี่ยวข้องกันว่าประกาศรัฐมนตรีฯ
ซึ่งใช้อำนาจออกตามมาตรา ๔๙ วรรคห้า
ซึ่งมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดให้โครงการหรือกิจการตามประเภทและขนาดที่ประกาศตามมาตรา
๔๖ ต้องเสนอรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมในการขอต่ออายุใบอนุญาตสำหรับโครงการหรือกิจการนั้นตามวิธีการเช่นเดียวกับการขออนุญาต
เป็นเพียงการกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเพื่อใช้พิจารณาในการสั่งการต่อไปว่าจะต่อหรือไม่ต่ออายุใบอนุญาตให้เท่านั้น
ยังไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของบุคคลจนกว่าจะมีการสั่งต่อหรือไม่ต่ออายุใบอนุญาต
ประกาศดังกล่าวจึงเป็นกฎ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
เรื่องเสร็จที่ ๕๓๘/๒๕๔๑)
[34] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๖ แห่ง พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗
มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนกฎโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ อบต. ละหาร
เป็นผู้ฟ้องคดี อ้างว่าประกาศดังกล่าวทำให้พื้นที่บางส่วนของ อบต. ละหาร
ในอำเภอปลวกแดงแต่เดิม ไปอยู่ในเขตอบต. หนองบัว อำเภอบ้านค่าย
เป็นการกระทำที่ไม่ชอบเพราะคลาดเคลื่อนกับข้อเท็จจริง
ทั้งราษฎรไม่มีส่วนร่วมและไม่ได้รับรู้ข้อมูล
เป็นเหตุให้เกิดความเดือดร้อนและความขัดแย้งของราษฎรสองตำบล
รวมทั้งกระทบต่อการบริหารงานของอบต. ละหาร หลายประการ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๒๐๖/๒๕๔๘)
[35] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๒ แห่ง พ.ร.บ. การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๒๑
มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนกฎโดยอ้างว่า
เป็นกฎที่มีสาระทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคนต่างด้าวขาดสิทธิและเสรีภาพในการทำงานและการประกอบอาชีพ ออกกฎโดยมิได้คำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ
และเสรีภาพของคนต่างด้าวในประเทศไทย
อันเป็นการเลือกปฏิบัติต่อบุคคลโดยไม่เป็นธรรมเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา และสถานะของบุคคล ขัดต่อมาตรา ๕ มาตรา ๒๖ มาตรา
๒๗ มาตรา ๓๐ และมาตรา ๕๐ ของรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๔๐ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๓/๒๕๕๒)
[36] ออกโดยไม่ได้อ้างอิงเลขมาตราในกฎหมายระดับ
พ.ร.บ.
แต่อ้างอิงอำนาจตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดของเจ้าหน้าที่
พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อ ๒๗ และ ๒๘ มีประเด็นฟ้องคดีขอให้เพิกถอน ข้อ ๖
ที่กำหนดให้คิดดอกเบี้ยระหว่างการผ่อนชำระในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี
นับแต่วันครบกำหนดเรียกให้ชดใช้จนกว่าจะชำระเสร็จ ว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย
เนื่องจากออกโดยไม่มีอำนาจและไม่มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจส่วนราชการเรียกให้เจ้าหน้าที่ต้องชดใช้ดอกเบี้ย
เป็นการเพิ่มภาระของเจ้าหน้าที่ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๑/๒๕๕๒)
[37] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๓ (๓) (ข) แห่ง พ.ร.บ. สถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ และที่แก้ไขเพิ่มเติม
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๒/๒๕๔๘)
[38] ประกอบด้วย
พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล
พ.ศ. ๒๕๓๗ พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ พ.ร.บ.
ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๐
[39] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, “กฎทางปกครอง” (๒๕๔๙) ๒๓ (๓)
วารสารกฎหมายปกครอง ๑๐.
[40] กรณ์ อรรถเนติศาสตร์,
“หน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจ:
ศึกษาวิเคราะห์ปัญหาการประกอบกิจการขนส่งประจำทาง” (๒๕๖๖) วารสารกฎหมายปกครอง ๓๕
(๒) ๔๔-๔๕.
[41]
ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๖๐ มาตรา ๖๑ มาตรา ๖๒ และมาตรา ๖๓ แห่ง พ.ร.บ. เทศบาลฯ ประกอบกับ มาตรา ๓๒ มาตรา
๕๔ มาตรา ๕๕ มาตรา ๕๘ มาตรา ๖๓ และมาตรา ๖๕
แห่ง พ.ร.บ. การสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕
เคยมีการฟ้องคดีกรณีข้อบัญญัติฉบับเก่าที่ถูกยกเลิกแล้ว คือ
ข้อบัญญัติองฅ์การบริหารส่วนตำบลสุรนารี เรื่อง กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ
พ.ศ. ๒๕๔๙ โดยอ้างว่า
ข้อ ๕ ที่กำหนดให้การประกอบกิจการหอพักเป็นกิจการควบคุมตามมาตรา ๓๒ แห่ง พ.ร.บ.
การสาธารณสุขฯ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๙๐/๒๕๕๗)
[42] รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๐๓/๒๕๕๔)
[43] ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, การร่างกฎหมายเบื้องต้น:
แบบของกฎหมาย
(วิญญูชน ๒๕๕๘) ๑๗๐.
[44]
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
ฟ.๑๘/๒๕๕๗)
[45]
ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๒๑ (๒) แห่ง พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒
มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนโดยอ้างว่ากำหนดให้ประโยชน์แก่ข้าราชการเพียงบางกลุ่ม
โดยยกเวันข้าราชการซึ่งได้รับเงินเดือนระดับ ๗ หรือตำแหน่งเทียบเท่า
ซึ่งได้รับเงินวิทยฐานะชำนาญการ เป็นการเลือกปฏิบัติโดย
ไม่เป็นธรรม รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
ฟ. ๒๓/๒๕๕๑ และที่ ฟ.๑๖/๒๕๕๕)
[46] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๓ แห่ง พ.ร.บ. เงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑ เป็นการกําหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับกองทุนเพื่อการศึกษา
และเพื่อให้การบริหารกองทุนเป็นไปด้วยความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
คร.๑๙/๒๕๖๐)
[47] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๖ มาตรา ๖๖ (๖) มาตรา ๖๗ และมาตรา ๗๓ แห่ง พ.ร.บ. โรงเรียนเอกชน พ.ศ. ๒๕๒๕
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๐/๒๕๕๐)
[48] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๐ วรรคท้าย แห่ง พ.ร.บ. รถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ และที่แก้ไขเพิ่มเติม
ประกอบกับกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๐ฯ และมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๕
ที่กำหนดให้รถยนต์รับจ้างจะต้องเป็นรถยนต์ใหม่ หรือรถที่มีอายุการใช้งานมาแล้วไม่เกิน
๒ ปี นับแต่วันที่
จดทะเบียนครั้งแรก และใช้งานมาแล้วเป็นระยะทางไม่เกิน ๒๐๐,๐๐๐ กิโลเมตร
รายละเอียดคำวินิจฉัย
โปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๑๓๐/๒๕๔๗)
[49] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๓๒ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔
และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งมีสาระเป็นระเบียบภายในกรมราชทัณฑ์ที่กำหนดให้การบริหารงานบุคคลของกรมราชทัณฑ์ถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้
โดยมีวัตถุประสงค์เพี่อให้การบริหารงานบุคคลของกรมราชทัณฑ์เป็นไปตามกฎหมาย
สอดคล้องกับนโยบายการบริหารราชการและระบบคุณธรรม รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๒๕๐/๒๕๕๓)
[50]
ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๔๙ แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร
พ.ศ. ๒๕๒๘ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๓/๒๕๕๕)
[51] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๒๓ (๒) (๓) และมาตรา ๘๔ แห่ง พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ พ.ศ. ๒๕๖๐ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
คบ.๑๓๕/๒๕๖๒)
[52] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๘ (๒) แห่ง พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. ๒๕๔๗ และมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.
ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ และที่แก้ไขเพิ่มเติม
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๕/๒๕๕๕)
[53] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๒๓ แห่ง พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๕๕๘
มีกรณีฟ้องคดีตามกฎฉบับเก่าว่าข้อบังคับในส่วนที่กำหนดคุณสมบัติของผู้สมัครเข้าเป็นนักศึกษาว่า
ต้องไม่มีชื่อในทะเบียนเป็นนักศึกษาหรือนิสิตของมหาวิทยาลัยนี้
หรือในสถาบันการศึกษาชั้นสูงอื่นในประเทศ
เว้นแต่สภามหาวิทยาลัยจะพิจารณาเป็นกรณีพิเศษ
โดยที่ผู้ฟ้องคดีมีสถานภาพการเป็นนักศึกษาของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยซึ่งเป็นคุณสมบัติต้องห้าม
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ในข้อบังคับดังกล่าว
มิฉะนั้นจะถูกถอนชื่อออกจากทะเบียนนักศึกษาของมหาวิทยาลัย
ขอให้ศาลปกครองวินิจฉัยว่าข้อบังคับข้อดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๗/๒๕๕๕)
[54] รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๔๒/๒๕๕๙)
[55] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๗ แห่ง พ.ร.บ. การประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒
มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนในส่วนที่เกี่ยวกับการเรียกเก็บเงินค่าบริการทั่วไปรายเดือนจากผู้ใชัน้ำประปา
ที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๗๙๔/๒๕๖๐)
[56] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๒๓ (๑) แห่ง พ.ร.บ. การไฟฟ้านครหลวง พ.ศ. ๒๕๐๑ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๖๒๔/๒๕๕๒)
[57] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๘ (๖) (ง) แห่ง พ.ร.บ. สถาปนิก พ.ศ. ๒๕๔๓ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
อ.๕๔/๒๕๖๒ และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๒๙-๖๓๒/๒๕๕๙)
[58] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๒๗ (๓) ประกอบกับมาตรา ๑๘ และมาตรา ๒๘ แห่ง พ.ร.บ. ทนายความ พ.ศ. ๒๕๒๘
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๖/๒๕๕๐)
[59] มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอน
อ้างว่าเป็นกฎที่ออกโดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ. เงินคงคลัง
พ.ศ. ๒๕๙๑
ซึ่งมีผลบังคับกับเจ้าหน้าที่ตำรวจผู้ปฏิบัติหน้าที่ควบคุมการจราจรเป็นการทั่วไป
โดยมิได้มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
โดยกำหนดให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติจัดสรรเงินส่วนแบ่งค่าปรับแก่เจ้าหน้าที่ตำรวจซึ่งปฏิบัติหน้าที่ควบคุมการจราจรในคดีความผิดเกี่ยวกับการจราจรทางบก
ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจในตำแหน่งเรียกรับเงินโดยมุ่งหวังรายได้จากส่วนแบ่งค่าปรับ
อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๑๕๒/๒๕๕๒)
[60] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๖๓/๑ ประกอบกับมาตรา ๑๖๓ (๑) (๒) แห่ง พ.ร.บ.
การเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ และที่แก้ไขเพิ่มเติม
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๒
คณะที่ ๓ และคณะที่ ๑๒) เรื่องเสร็จที่ ๘๙๓/๒๕๖๕)
[61] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๓๙ (๔) และ (๑๐) แห่ง พ.ร.บ. จราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ประกอบกับคำสั่งกระทรวงมหาดไทย
เรื่อง แต่งตั้งเจ้าพนักงานจราจรฯ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๒๗๒/๒๕๔๖)
[62] วรเจตน์ ภาคีรัตน์, กฎหมายปกครอง ภาคทั่วไป
(นิติราษฎร์ ๒๕๕๔) ๓๓.
[63] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๖๓ ประกอบกับมาตรา ๑๖๕ แห่ง พ.ร.บ. การเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖
และที่แก้ไขเพิ่มเติม
(ปัจจุบันกฎหมายแม่บทข้างต้นถูกยกเลิกไปแล้วและเปลี่ยนรูปแบบของกฎเป็นข้อบังคับกรมเจ้าท่า)
รายละเอียดโปรดดู กรณ์ อรรถเนติศาสตร์,
“หมายเหตุท้ายความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๒ คณะที่ ๓
และคณะที่ ๑๒) เรื่องเสร็จที่ ๘๙๓/๒๕๖๕”
(๒๕๖๕) ๓๔ (๓) วารสารกฎหมายปกครอง ๑๐๒-๑๒๑.
[64] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๘ (๕) และมาตรา ๕๐ วรรคสามและสี่ แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑
มีกรณีฟ้องว่าออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในส่วนข้อกำหนดที่ให้ข้าราชการพลเรือนประเภทวิชาการระดับชำนาญการและชำนาญการพิเศษบางสายงานเท่านั้นเป็นผู้ได้รับเงินประจำตำแหน่ง
ซึ่งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมเพราะเหตุความแตกต่างในสายงานหรือคุณสมบัติการศึกษา
เป็นคดีในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดตามมาตรา ๑๑ (๒) ของ พ.รบ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๕๒/๒๕๕๓)
[65] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๘ (๕) และมาตรา ๕๐ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือนฯ
[66] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๕ ทวิ มาตรา ๒๗ และมาตรา ๔๗ (๓) แห่ง พ.ร.บ. สุรา
พ.ศ. ๒๔๙๓ และที่แก้ไขเพิ่มเติม
มีสาระสำคัญเป็นการจำกัดเสรีภาพในการประกอบกิจการเพราะกำหนดให้จำหน่ายเฉพาะแก่ผู้ค้าน้ำมันเท่านั้น
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๓๔/๒๕๕๔)
[67] มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนกฎ
อ้างว่าข้อกำหนดที่ให้ผู้สอบบัญชีภาษีอากรซึ่งได้รับอนุญาตจากกรมสรรพากรทำหน้าที่ตรวจสอบและรับรองบัญชี
เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็น หจก.
มีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นในการที่จะต้องว่าจ้างผู้สอบบัญชีและรับรองบัญชี
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๖/๒๕๔๗)
[68] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๓๒ แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ โดยมีผลเป็นการยกเลิกตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมาย
มิได้มุ่งหมายให้ตัวบุคคลพ้นจากตำแหน่งเป็นการเฉพาะราย กรณีจึงเป็น กฎ มิใช่
คำสั่งทางปกครอง รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
เรื่องเสร็จที่ ๕๐๘/๒๕๔๙)
[69] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๒๐ (๑) แห่ง พ.ร.บ. การขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๓๕๒/๒๕๔๖)
[70] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๖/๖ แห่ง พ.ร.บ. หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์
พ.ศ. ๒๕๓๕ มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนกฎ
อ้างว่าข้อกำหนดเรื่องอายุโครงการของกองทุนรวม
ซึ่งมีผลกระทบต่อการประกอบการของกองทุนรวม
และต่อผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ชื้อหน่วยลงทุน
ทั้งที่แต่เดิมไม่มีการกำหนดอายุโครงการไว้ นั้น เป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๘/๒๕๕๒)
[71] รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๐/๒๕๔๗)
[72] มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป
เพื่อให้นายทะเบียนอาวุธปืนทุกจังหวัดยึดถือเป็นแนวทางในการพิจารณาออกใบอนุญาต
โดยวางหลักเกณฑ์ในการพิจารณาอนุญาตว่าจะให้มีอาวุธปืนได้มากน้อยเพียงใดแล้วแต่ความจำเป็นของแต่ละบุคคล
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๖/๒๕๕๐)
[73] มีสาระเกี่ยวกับการกำหนดกฎเกณฑ์ด้านการคลังและวิธีงบประมาณขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น
ที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๑/๒๕๔๙)
[74] รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๙/๒๕๕๐)
[75] มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอน
อ้างว่ามีสภาพบังคับเป็นการทั่วไปให้ชะลอการถ่ายโอนสถานศึกษา
และส่งผลกระทบต่อสถานภาพแห่งสิทธิของ อบต. ที่มีความประสงค์จะขอรับโอนสถานศึกษา
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๗๒/๒๕๕๐)
[76] มีสาระสำคัญเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการย้ายผู้บริหารสถานศึกษาในสังกัด
มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอนเฉพาะในส่วนการรับย้ายผู้บริหารสถานศึกษาสังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาให้ไปดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาสังกัดสำนักงานพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๔๗/๒๕๕๙)
[77] มีกรณีฟ้องขอให้เพิกถอน
อ้างว่ามติคณะรัฐมนตรีนี้มีสภาพบังคับเป็นการทั่วไปกับหน่วยงาน
ของรัฐทั้งส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานอื่นของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ให้ต้องปฏิบัติตาม
จึงมีสถานะเป็นกฎ และมีสาระในการให้สิทธิพิเศษแก่ ทศท.
อันมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนกับ ทศท. ไม่อาจให้บริการแก่หน่วยงานของรัฐได้
จึงถือเป็นการออกกฎอันเป็นการลดหรือจำกัดสิทธิของผู้ฟ้องคดี
ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการให้ความคุ้มครองสิทธิแก่ผู้เข้าทำสัญญาจัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาสัมปทานกับรัฐตามมาตรา
๓๓๕ (๒) ของ รัฐธรรมนูญฯ ๒๕๔๐
และมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมต่อสิทธิตามสัญญา
ขัดกับหลักความเสมอภาคที่มาตรา ๓๐ ของรัฐธรรมนูญฯ รับรอง เป็นการใช้อำนาจทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีมาจำกัดสิทธิของผู้ฟ้องคดีที่มีอยู่ตามสัญญา
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๒๖/๒๕๔๖)
[78] รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
ฟ.๓๕/๒๕๔๗ และที่ อ.๑๑/๒๕๔๕)
[79] รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
อ.๓๐๓/๒๕๕๔)
[80] รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่
๔/๒๕๔๖)
[81] มีผลบังคับเป็นการทั่วไปแก่ผู้สำเร็จการศึกษา
ทั้งผู้ที่ได้รับเกียรตินิยมและผู้ที่ไม่ได้รับเกียรตินิยม กล่าวคือ
ผู้ได้รับเกียรตินิยมมีสิทธิได้รับการคัดเลือกเข้ารับราชการ
ส่วนผู้ไม่ได้รับเกียรตินิยมจะไม่มีสิทธิตามมติ ก.พ. ฉบับนี้ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
อ.๑๕๘/๒๕๕๐)
[82] มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก
การบรรจุ และแต่งตั้งบุคคล
เป็นพนักงานเทศบาล
อันเป็นหลักเกณฑ์มาตรฐานทั่วไปเพื่อให้คณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด
แต่ละแห่งนำไปกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลให้สอดคล้องกัน
ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๔ วรรคเจ็ด ประกอบกับมาตรา ๑๗ วรรคหนึ่ง (๕) แห่ง
พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
พ.ศ. ๒๕๒๒ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๒๙/๒๕๕๐)
[83] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๖ วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และ
มาตรา ๑๔ (๔) แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน
ในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗
มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปในการเทียบคุณวุฒิอาจารย์ประจำหลักสูตรระดับบัณฑิตศึกษา
ตามเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตรอุดมศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการ มีการฟ้องขอให้ศาล
เพิกถอนมติเนื่องจากเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม
ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายเพราะขาดความน่าเชื่อถือทางการศึกษา
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๓/๒๕๕๒)
[84] มีการฟ้องคดีอ้างว่าการกำหนดหลักเกณฑ์การย้ายผู้บริหารสถานศึกษาใหม่ดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย
ต้องเสียสิทธิในการเข้าสู่ตำแหน่งผู้บริหารโรงเรียนมัธยมจึงขอให้เพิกถอนมติดังกล่าว รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๓๒๑/๒๕๕๒)
[85]
Catalin-Silviu Sararu, Current
Issues in Administrative Law (Cambridge
Scholars Publishing 2020) 76-78; วรพจน์
วิศรุตพิชญ์, ข้อความคิดและหลักการพื้นฐานบางประการของกฎหมายปกครอง
(วิญญูชน ๒๕๖๒) ๒๙-๓๒.
[86]
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓/๒๕๔๙ ที่ ฟ.๒๓/๒๕๔๙ และที่ ฟ.๒๔/๒๕๔๙
และมีข้อสังเกตว่าโดยเนื้อหาสาระการกระทำทางรัฐธรรมนูญประเภทนี้มีลักษณะใกล้เคียงกับการเป็น
“คำสั่งทางรัฐธรรมนูญทั่วไป” โดยเทียบเคียงจาก คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่
อ.๑๐๒๔/๒๕๖๑ ที่วินิจฉัยว่าประกาศอำเภอธวัชบุรี
เรื่อง เรียกประชุมสภาเทศบาลตำบลมะอึ สมัยวิสามัญสมัยที่ ๑ ประจำปี ๒๕๕๔ ลงวันที่
๑๒ กรกฎาคม ๒๕๕๔
เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่ได้มุ่งใช้บังคับกับบุคคลใดบุคคลหนึ่งแต่ก็มุ่งหมายให้ใช้บังคับเฉพาะกับกรณีหนึ่งกรณีใด
คือ ใช้บังคับกับการกำหนดสมัยประชุมสภาเทศบาลตำบลมะอึ สมัยวิสามัญ สมัยที่ ๑
ประจำปี ๒๕๕๔ เพียงครั้งเดียวเท่านั้น ประกาศดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป
[87]เคยมีกรณีฟ้องว่า
ความในลำดับที่ ๓ ที่แต่งตั้งผู้ร้องให้ดำรงตำแหน่งรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ
เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวซึ่งศาลปกครองได้มีคำพิพากษาเพิกถอนแล้ว
การที่ผู้ร้องยื่นคำขอให้พิจารณาคดีใหม่โดยอ้างว่า
ผู้ร้องไม่เคยทราบเรื่องมาก่อนว่าผู้ฟ้องคดีจะนำเรื่องมาฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ทำให้เสียสิทธิ
ในการต่อสู้คดี นั้น
ข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้ร้องได้เคยลงชื่อรับทราบหนังสือคณะกรรมการคัดเลือกตามนัยมาตรา
๕๓ (๒) แห่ง พ.ร.บ. ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ เรื่อง การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ
ลงวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๒
จึงฟังได้ว่าผู้ร้องรู้ข้อเท็จจริงกรณีผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว
จึงมีคำสั่งไม่รับ
คำขอให้พิจารณาคดีใหม่ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๑๓๐/๒๕๕๙)
[88] ประกาศดังกล่าวมีลักษณะเป็นการแจ้งผลการสอบหรือการวัดผลความรู้หรือความสามารถ
ของบุคคล ตาม (๒) ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐)
ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๘๘/๒๕๕๘)
[89] ประกาศดังกล่าวก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ระหว่างผู้เข้ารับการคัดเลือกกับ
อบต. เกี่ยวกับการคัดเลือกบุคคลเข้าเป็นคู่สัญญาในอัตราลูกจ้างชั่วคราวตำแหน่งดังกล่าว
และเป็นประกาศตาม (๒) ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐)ฯ จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๘/๒๕๕๐)
[90] เป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นการแจ้งผลการสอบหรือการวัดผลความรู้หรือความสามารถ
ของบุคคลตาม (๒) ของกฏกระทรวงฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ฯ
และออกโดยคณะกรรมการซึ่งไม่ต้องอุทธรณ์คำสั่ง ตามมาตรา ๔๔ แห่ง พ.ร.บ.
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
คบ.๑๒๗/๒๕๕๘)
[91] เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของคณะอนุกรรมการฯ
ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี
ซึ่งเป็นผู้สมัครเข้ารับการคัดเลือกจึงเป็นคำสั่งทางปกครองทั้งเป็นการแจ้งผลการสอบหรือการวัดผลความรู้หรือความสามารถของบุคคลตาม (๒)
ของกฏกระทรวงฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐)ฯ ด้วย รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
อ.๓๙/๒๕๕๐)
[92] มีคดีฟ้องโต้แย้งว่าเป็นประกาศที่ฝ่าฝืนข้อบังคับของสภาฯ
เกี่ยวด้วยการเลือกกรรมการ
ไม่ปรากฏแน่ชัดว่าผู้ฟ้องคดีได้รับทราบประกาศตั้งแต่วันใด แต่เมื่อมีการออกประกาศแล้วผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่
๒๑ มิถุนายน ๒๕๖๑ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อโต้แย้งคัดค้านประกาศดังกล่าว
กรณีจึงต้องถือว่าผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้เหตุแห่งการฟ้องคดีอย่างช้าที่สุดในวันที่ ๒๑ มิถุนายน
๒๕๖๑ ซึ่งผู้ฟ้องคดีชอบที่จะยื่นฟ้องภายในเก้าสิบวันนับแต่วันดังกล่าว คือ ภายในวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๖๑
การที่ผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องต่อศาลเมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๖๑
จึงเป็นการยื่นฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๔๙ แห่ง พ.ร.บ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
คร.๑๖๓/๒๕๖๒)
[93]
Mahendra P. Singh, German Administrative Law in Common Law Perspective
(2nd edition, Springer-Verlag 2001) 64; Heinrich Siedentopf et al.,
The Rule of Law in Public Administration: the German Approach (Speyer
1994) 38-40; พรสันต์
เลี้ยงบุญเลิศชัย, หลักพื้นฐานทางกฎหมายปกครอง (วิญญูชน ๒๕๖๕) ๑๓๑.
[94]
เป็นประกาศที่กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับคุณสมบัติของบุคคลที่จะเข้ารับการคัดเลือก
เพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกลุ่มบริหารงาน
สังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาบุรีรัมย์ เขต ๔
ซึ่งมีผลบังคับเป็นการทั่วไป ที่มิได้กำหนดตัวผู้รับคำสั่งทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ
แต่ใช้บังคับกับการรับสมัครในครั้งนี้เพียงครั้งเดียว
จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป ซึ่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาฯ
และ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
มิได้กำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายอันเนื่องจากคำสั่งทางปกครองทั่วไปไว้
ผู้ฟ้องคดีจึงไม่จำต้องดำเนินการตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ
ก่อนยื่นฟ้องคดี
และเมื่อข้อเท็จจริงไม่ปรากฎว่าผู้ฟ้องคดีได้รับทราบประกาศก่อนวันที่ ๒๐ ม.ค. ๒๕๕๕
เมื่อผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องในวันที่ ๒ มี.ค. ๒๕๕๕
จึงเป็นการยื่นคำฟ้องภายในกำหนดเก้าสิบวันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมาตรา ๔๙ แล้ว รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๔๖๔/๒๕๕๕)
[95] เป็นการอาศัยอำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปเพื่อคัดเลือกเลื่อนข้าราชการพลเรือนสามัญขึ้นแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารงานทั่วไป
๗ โดยการประกาศรายชื่อผู้มีสิทธิเข้ารับการคัดเลือก
และหลักเกณฑ์วิธีการคัดเลือกตามประกาศดังกล่าวนั้นมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๔๔๐/๒๕๕๕)
[96] ประกาศนี้มิได้กำหนดตัวผู้รับคำสั่งทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ
แต่ใช้บังคับเพื่อเป็นหลักเกณฑ์ และวิธีการคัดเลือกในครั้งนั้น ๆ เพียงครั้งเดียว
จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๒๗/๒๕๕๘)
[97] เป็นการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่
๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และธนารักษ์พื้นที่ราชบุรี (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓) ตามข้อ ๒๓
และข้อ ๒๔ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้
และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕
แม้จะมิได้มีผลบังคับเป็นการทั่วไปแต่ก็มุ่งหมายให้ใช้บังคับเฉพาะกับกรณีใดกรณีหนึ่งเป็นการเฉพาะเจาะจง
กล่าวคือ ใช้บังคับกับที่ราชพัสดุแปลงที่พิพาท โดยมิได้เจาะจงตัวบุคคลแต่อย่างใด
ประกาศจังหวัดราชบุรีดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไปที่มิได้กำหนดตัวผู้รับคำสั่งไว้โดยเฉพาะ
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๗๒๘/๒๕๕๙ และที่ ๗๖๔/๒๕๕๙)
[98] ประกาศประมูลจ้างดังกล่าวเป็นประกาศที่กำหนดหลักเกณฑ์
เงื่อนไข และคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเสนอราคา
โดยมิได้มุ่งหมายให้ใช้แก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดโดยเฉพาะเจาะจง
แต่ประสงค์ให้ใช้สำหรับการประมูลจ้างเหมาก่อสร้างเขื่อนครั้งที่มีข้อพิพาทในคดีนี้เพียงครั้งเดียว
จึงถือเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๑๘/๒๕๖๒)
[99] มีสาระกำหนดให้ผู้สูงอายุที่ประสงค์ใช้สิทธิรับเบี้ยยังชีพในปีงบประมาณ
๒๕๕๗ ต้องมาแสดงตนเพื่อจดทะเบียนระหว่างวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๕ ถึงวันที่ ๓๐
พฤศจิกายน ๒๕๕๕
จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองที่มีผลเป็นการทั่วไปโดยมิได้เจาะจงตัวบุคคล
แต่มุ่งหมายให้ใช้บังคับเฉพาะแก่กรณีหนึ่งกรณีใดเป็นการเฉพาะเจาะจง
โดยบังคับใช้กับผู้สูงอายุที่ประสงค์จะใช้สิทธิรับเบี้ยยังชีพในปีงบประมาณ ๒๕๕๗
เท่านั้น จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๒๗/๒๕๕๘)
[100] มีสาระเป็นการกำหนดให้ถนนทะเลหลวงเป็นจุดผ่อนผันให้จำหน่ายสินค้าเริ่มตั้งแต่ตู้ไปรษณีย์ถึงปากซอยวชิรา
๒ ระหว่างเวลา ๑๗ นาฬิกา ถึงเวลา ๒๔ นาฬิกา ส่วนวันหยุดเวลา ๑๖ นาฬิกา ถึงเวลา ๒๔
นาฬิกา เป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่ต้องอุทธรณ์คำสั่งต่อนายกเทศมนตรีนครสงขลาก่อนฟ้องคดี รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
อ.๔๘๗/๒๕๕๖)
[101] ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามคนเป็นผู้ป่วยโรคบวมน้ำเหลืองและได้เข้ารับการรักษาที่โรงพยาบาล
ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่คณบดีได้มีประกาศให้ยุบเลิกโครงการรักษาโรคบวมน้ำเหลืองด้วยวิธีดังกล่าว
เมื่อประกาศคณะเวชศาสตร์เขตร้อนฉบับดังกล่าว
มีผลใช้บังคับทั่วไปกับการรักษาโรคบวมน้ำเหลืองด้วยวิธีภูษาบำบัดและขันชะเนาะ
มิได้กำหนดให้ใช้บังคับกับผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสามคนและผู้ร้องสอดทั้งสิบห้าคนโดยตรงเป็นการเฉพาะ
ประกาศดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองประเภทคำสั่งทางปกครองทั่วไป รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๙/๒๕๕๕)
[102] เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลโดยมีผลบังคับเป็นการทั่วไป แต่ใช้เฉพาะกับการรับสมัครนิสิตระดับบัณฑิตศึกษา
ปีการศึกษา ๒๕๕๓ เท่านั้น รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่
อ.๒๕๙/๒๕๖๒)
[103] John Bell and François Lichère, Contemporary French Administrative
Law (Cambridge
University Press 2022) 154-155; Bernard
Schwartz, French Administrative Law and the Common-Law World (Lawbook
Exchange 2011) 41; ธีระ สุธีวรางกูร, ระบบศาลและการพิจารณาคดีของศาลในทางกฎหมายมหาชน
(คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ๒๕๖๓) ๑๐๘-๑๐๙. และโปรดดู พ.ร.บ.
จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) มาตรา ๑๐ มาตรา ๑๑ (๒) มาตรา ๔๒ และมาตรา
๗๒ วรรคหนึ่ง (๑)
[104] จิตติ ติงศภัทิย์, กฎหมายอาญา ภาค ๑
(พิมพ์ครั้งที่ ๑๑, เนติบัณฑิตยสภา ๒๕๕๕) ๔๘-๔๙. และโปรดดู คำพิพากษาศาลฎีกาที่
๑๗๘๘/๒๕๒๓ และที่ ๓๘๒๔/๒๕๒๔
[105] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๒๓ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. การขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งข้อ ๑ (๑) ถึง (๖)
ของกฎกระทรวงได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการอันเป็นคุณสมบัติเกี่ยวกับตัวผู้มีสิทธิยื่นคำขอรับใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทาง
และในข้อ ๓/๑
กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในชั้นการพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทาง
ว่าให้นายทะเบียนต้องพิจารณาถึงความเป็นผู้มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนด
การยื่นคำขอ พร้อมเอกสารและหลักฐานที่ครบถ้วนถูกต้อง
ความเหมาะสมของแผนการดำเนินการในการประกอบการขนส่ง
ตลอดจนความสามารถในการดำเนินการตามแผนดังกล่าวของผู้ขอรับใบอนุญาต
ซึ่งใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางถือเป็นคำสั่งทางปกครองรูปแบบหนึ่งที่องค์กรกำกับดูแลต้องออกให้เสียก่อนถึงจะประกอบกิจการได้ และมาตรา ๑๒๖
กำหนดความรับผิดอาญาสำหรับการประกอบกิจการโดยไม่ได้รับใบอนุญาตไว้ว่าผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรา
๒๓ วรรคหนึ่ง ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินห้าปี หรือปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงหนึ่งแสนบาท
หรือทั้งจำทั้งปรับ
[106] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๕ (๖) แห่ง พ.ร.บ. การเดินอากาศ พ.ศ. ๒๔๙๗
ซึ่งกำหนดให้คณะกรรมการการบินพลเรือนมีหน้าที่และอำนาจออกข้อบังคับเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์
วิธีการ และเงื่อนไขในการขอและการออกใบอนุญาตประกอบกิจการการบินพลเรือน
ซึ่งถือเป็นคำสั่งทางปกครองรูปแบบหนึ่งที่องค์กรกำกับดูแลต้องออกให้เสียก่อน
ตามมาตรา ๔๑/๑๒๕ ถึงจะประกอบกิจการการบินพลเรือนได้มิเช่นนั้นจะต้องมีความรับผิดทางอาญาจากการประกอบกิจการโดยไม่ได้รับอนุญาต
รายละเอียดโปรดดู กรณ์ อรรถเนติศาสตร์, “หมายเหตุท้ายความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๕) เรื่องเสร็จที่
๑๖๑๑/๒๕๖๓”, (๒๕๖๕) ๓๔ (๔) วารสารกฎหมายปกครอง ๘๗-๑๑๔.
[107] ตราโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๑๗๕ ของรัฐธรรมนูญฯ ประกอบกับมาตรา ๔ วรรคสอง
ของ พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลฯ ซึ่งมาตรา ๖ ของพระราชกฤษฎีกาฯ
กำหนดยกเว้นมิให้นำบทบัญญัติในหมวด ๒ หมวด ๓ หมวด ๕ หมวด ๖ หมวด ๗ และมาตรา ๙๕
แห่ง พ.ร.บ. คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลฯ มาใช้บังคับแก่ผู้ควบคุมข้อมูลส่วนบุคคลซึ่งเป็นหน่วยงานหรือกิจการตามบัญชีท้ายพระราชกฤษฎีกาอันรวมถึงผู้ควบคุมข้อมูลส่วนบุคคลที่เป็นหน่วยงานของรัฐ รายละเอียดโปรดดู
กรณ์ อรรถเนติศาสตร์,
“หมายเหตุท้ายความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๕) เรื่องเสร็จที่ ๒๕๙/๒๕๖๕” (๒๕๖๕)
๓๔ (๒) วารสารกฎหมายปกครอง ๘๑-๑๐๗.
[108] ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา
๓๐ วรรคสอง (๖)
เพื่อกำหนดข้อยกเว้นสิทธิในการรับทราบข้อเท็จจริงและการโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานสำหรับการทำคำสั่งทางปกครองบางประเภทที่กำหนดเพราะเป็นคำสั่งทางปกครองประเภทซึ่งโดยสภาพไม่สามารถแจ้งหรือไม่สมควรแจ้งให้คู่กรณีทราบข้อเท็จจริงหรือให้คู่กรณีโต้แย้งก่อนการทำคำสั่งทางปกครอง
ได้แก่ (๑) การบรรจุ การแต่งตั้ง การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสั่งพักงาน หรือสั่งให้ออกจากงานไว้ก่อน หรือการให้พ้นจากตำแหน่ง (๒)
การแจ้งผลการสอบหรือการวัดผลความรู้หรือความสามารถของบุคคล (๓)
การไม่ออกหนังสือเดินทางสำหรับการเดินทางไปต่างประเทศ (๔)
การไม่ตรวจลงตราหนังสือเดินทางของคนต่างด้าว (๕)
การไม่ออกใบอนุญาตหรือการไม่ต่ออายุใบอนุญาตทำงานของคนต่างด้าว และ (๖)
การสั่งให้เนรเทศ
[109]
IAEA, School of Drafting Regulations General Module GM-6:Process of Drafting
Regulations (IAEA 2023) 5-26;
IAEA, School of Drafting Regulations General Module GM-7:Action
Planning (IAEA 2023) 14; Helen Xanthaki, Legislative Drafting for the EU
Transposition Techniques as a Roadmap for Better Legislation and a Sustainable
EU (Edward Elgar 2024) 39-41, 60-61, 94-95, 136-138; Sacha Garben and Inge
Govaere (eds), The EU Better Regulation Agenda: A Critical Assessment
(Hart Publishing 2018) 217-242.
[110] เนื่องจากสาระของกฎหมาย
สามารถแยกศึกษาเป็นบทความขนาดยาวได้อีกฉบับหนึ่ง ในที่นี้จึงจะขออธิบายสาระพอสังเขปตามความเข้าใจของผู้เขียน
ผู้ที่สนใจรายละเอียดสามารถศึกษาได้จาก
อภิชัย กู้เมือง,
“ข้อควรรู้ทางกฎหมายเกี่ยวกับพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย
พ.ศ. ๒๕๖๒” (๒๕๖๓) ๓๒ (๓) วารสารกฎหมายปกครอง ๑๔๒-๒๓๓
ตลอดจนเอกสารเผยแพร่ของกองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ในหัวข้อคลังความรู้
จากเวปไซต์ https://lawreform.go.th/
[111] มาตรา
๓ ในพระราชบัญญัตินี้
“กฎหมาย”
หมายความว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และประมวลกฎหมาย
“กฎ”
หมายความว่า กฎตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
บรรดาที่มีผลให้เกิดภาระแก่ประชาชน
หรือการไม่ปฏิบัติตามจะมีผลให้ต้องได้รับโทษหรือเสียสิทธิ หรือกระทบต่อสถานะ
ของบุคคล
[112] มาตรา
๓๐
การประเมินผลสัมฤทธิ์ให้ดำเนินการประเมินผลที่เกิดจากการบังคับใช้กฎหมายและกฎที่ออกตามกฎหมายนั้นในคราวเดียวกัน
เพื่อให้บรรลุเป้าหมายดังต่อไปนี้
(๑)
การมีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น โดยยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็น
ล้าสมัย หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน
(๒)
การพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับหลักสากลและพันธกรณีระหว่างประเทศ
(๓)
การลดความซ้ำซ้อนและขัดแย้งกันของกฎหมาย
(๔)
การลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในสังคม
(๕)
การเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบบังคับใช้กฎใดเห็นว่ากฎนั้นก่อให้เกิดภาระแก่ประชาชนหรือการไม่ปฏิบัติตามจะมีผลให้ต้องได้รับโทษหรือเสียสิทธิหรือกระทบต่อสถานะของบุคคลอย่างร้ายแรง
ให้ดำเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์เฉพาะกฎนั้นเป็นการเฉพาะ
ในกรณีที่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายพบว่ามีกฎตามวรรคสอง
จะแจ้งให้หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบดำเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎนั้นเป็นการเฉพาะภายในเวลาที่กำหนดก็ได้
[113] มาตรา
๓๔
การประเมินผลสัมฤทธิ์ให้กระทำอย่างน้อยทุกห้าปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับ หรือทุกรอบระยะเวลาอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
หรือเมื่อมีกรณีใดกรณีหนึ่ง ดังต่อไปนี้
(๑)
ได้รับหนังสือร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากองค์กรที่เกี่ยวข้องหรือจากประชาชน
และหน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบการประเมินผลสัมฤทธิ์
เห็นว่าข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะนั้นมีเหตุผลอันสมควร
(๒)
ได้รับข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย
(๓)
กรณีอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
การประเมินผลสัมฤทธิ์ของพระราชกำหนดใดที่ตราขึ้นภายหลังพระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับ
เป็นครั้งแรก ให้กระทำภายในสองปีนับแต่วันที่พระราชกำหนดนั้นมีผลใช้บังคับ
ส่วนครั้งต่อ ๆ ไป ให้กระทำตามวรรคหนึ่ง
[114] ส่วนพัฒนากฎหมาย
กองกฎหมาย กรมควบคุมมลพิษ, คู่มือการจัดทำกฎหมายลำดับรองที่ออกตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ
พ.ศ. ๒๕๓๕ (กรมควบคุมมลพิษ มปพ.) ๗-๘.
[115] สำหรับรายละเอียดเกี่ยวกับข้อมูลทางวิชาการและตัวอย่างประสบการณ์ของต่างประเทศ
ที่เป็นภาษาไทย ผู้ที่สนใจสามารถศึกษาได้จาก ปกรณ์ นิลประพันธ์,
“การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย
และการดำเนินการตามกฎหมายในระดับเครือรัฐของเครือรัฐออสเตรเลีย” (๒๕๔๘) ๒๒ (๑)
วารสารกฎหมายปกครอง ๕๒-๗๓; ปกรณ์ นิลประพันธ์,
“บทบาทหน้าที่ของฝ่ายบริหารในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ”
(๒๕๕๕) ๒๙ (๑) วารสารกฎหมายปกครอง ๓-๒๗; ปกรณ์
นิลประพันธ์, “การตรวจสอบผลกระทบในการในการออกกฎหมาย” (๒๕๕๓) ๒๗ (๓)
วารสารกฎหมายปกครอง ๑๑๐-๑๓๐; และ ปกรณ์
นิลประพันธ์, “ต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมาย” (๒๕๖๑) ๓๒
(๑) วารสารกฎหมายปกครอง ๒๖-๓๕.
[116] จิตรพรต พัฒนสิน,
“มาตรการทางปกครองในการกำกับดูแลการใช้ประโยชน์ที่ดิน:
ศึกษากรณีตามกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง” (๒๕๖๕) ๓๔ (๓) วารสารกฎหมายปกครอง ๘๒.
[117] มาตรา
๑๙ การจัดทำร่างกฎหมายเกี่ยวกับการรักษาความมั่นคงหรือความปลอดภัยของประเทศ
ร่างกฎหมายที่มิได้ใช้บังคับเป็นการทั่วไปกับประชาชน
ร่างกฎหมายที่จำเป็นต้องตราขึ้นโดยรีบด่วนเพื่อประโยชน์สำคัญของประเทศเกี่ยวกับความปลอดภัยสาธารณะ
ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ
หรือร่างกฎหมายอื่นที่ไม่มีผลกระทบต่อประชาชน
เมื่อหน่วยงานของรัฐได้รับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องตามที่เห็นว่าจำเป็นแล้ว
ให้ถือว่าได้ดำเนินการรับฟัง
ความคิดเห็นโดยชอบตามหมวดนี้แล้ว และเพื่อประโยชน์แห่งการนี้ หน่วยงานของรัฐจะไม่เปิดเผยสรุปผล
การรับฟังความคิดเห็นหรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบดังกล่าว
หรือจะเปิดเผยตามที่เห็นสมควรก็ได้
[118] ชาญชัย แสวงศักดิ์, สาระน่ารู้เกี่ยวกับกฤษฎีกา
(นิติธรรม ๒๕๔๒) ๓๐-๓๑, ๕๙.
[119] แต่สำหรับข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา
๙ นั้น ความในตอนต้นมาตรา ๙ ที่บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๑๐” นั้น
เพียงแต่เน้นว่ามาตรา ๙ ซึ่งเป็นบทหลักนั้นมีข้อยกเว้นอยู่ในมาตรา ๑๐ เท่านั้น
มิได้หมายความว่า การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นตามมาตรา ๙ จะต้องปฏิบัติเช่นเดียวกับการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นตามมาตรา
๑๐ เพราะถ้าเป็นเช่นนั้น กฎหมายก็คงจะไม่บัญญัติแยกไว้คนละมาตรา
มาตรา ๙ มิได้บัญญัติให้ราชการส่วนท้องถิ่นต้องทำเช่นนั้นด้วย
เพราะว่าในกรณีตามมาตรา ๑๐ นั้น
ราชการส่วนท้องถิ่นประสงค์จะออกข้อบัญญัติท้องถิ่นขัดหรือแย้งกับที่กำหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา
๘ ซึ่งได้รับคำแนะนำจากคณะกรรมการควบคุมอาคารไว้แล้ว
จึงต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการควบคุมอาคารและได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง ส่วนกรณีตามมาตรา ๙ นั้น
ราชการส่วนท้องถิ่นเพียงแต่ออกข้อบัญญัติท้องถิ่นกำหนดเรื่องต่าง ๆ ตามมาตรา ๘ โดยไม่ขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา ๘
ซึ่งคณะกรรมการควบคุมอาคารได้ให้คำแนะนำไว้แล้ว ราชการส่วนท้องถิ่นจึงไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการควบคุมอาคารอีก
แต่ในกรณีที่ราชการส่วนท้องถิ่นเห็นว่าเพื่อความรอบคอบ
สมควรเสนอขอความเห็นชอบจากคณะกรรมการควบคุมอาคารก่อน
คณะกรรมการควบคุมอาคารย่อมมีอำนาจหน้าที่ที่จะพิจารณาได้ตามมาตรา ๑๘ (๒)
(เป็นดุลพินิจที่จะเสนอและพิจารณาเพื่อความรอบคอบได้) รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู
(ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๗) เรื่องเสร็จที่ ๕๗/๒๕๒๕) และกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่
๒ ออกข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๕๐ วรรคหนึ่ง
ตอนท้าย ที่กำหนดว่า “ยกเว้นรั้วหรือกำแพงกั้นแนวเขตที่สูงไม่เกิน ๒ เมตร” นั้น
เป็นการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยกำหนดรายละเอียดเพิ่มความจากที่กำหนดไว้ในข้อ ๔๑
วรรคหนึ่ง ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ โดยไม่ขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวง
ซึ่งสามารถกระทำได้ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ
และไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการควบคุมอาคารและได้รับอนุมัติจากนายกรัฐมนตรีตามมาตรา
๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว
รายละเอียดคำวินิจฉัยโปรดดู (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๐๓/๒๕๕๔) ในทางปฏิบัติจึงต้องดูข้อเรียกร้องตามกฎหมายแม่บทเป็นรายมาตราไป
[120]
Ulrich Karpen et al. (eds), Legislation in Europe: A Comprehensive
Guide for Scholars and Practitioners (Hart Publishing 2017) 165-169.
[121] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
(ปรีดี พนมยงค์), คำอธิบายกฎหมายปกครอง
(พ.ศ. ๒๔๗๔ แก้ไขปรับปรุงใหม่ พ.ศ. ๒๕๑๓) (สภาทนายความ ๒๕๔๓) ๑๑๙.
[122] มาตรา
๗ หน่วยงานของรัฐต้องส่งข้อมูลข่าวสารของราชการอย่างน้อยดังต่อไปนี้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา…
(๔) กฎ
มติคณะรัฐมนตรี ข้อบังคับ คำสั่ง หนังสือเวียน ระเบียบ แบบแผน นโยบาย
หรือการตีความ ทั้งนี้ เฉพาะที่จัดให้มีขึ้นโดยมีสภาพอย่างกฎ
เพื่อให้มีผลเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้อง…
มาตรา ๘ ข้อมูลข่าวสารที่ต้องลงพิมพ์ตามมาตรา ๗ (๔)
ถ้ายังไม่ได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา
จะนำมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ผู้ใดไม่ได้
เว้นแต่ผู้นั้นจะได้รู้ถึงข้อมูลข่าวสารนั้นตามความเป็นจริงมาก่อนแล้วเป็นเวลาพอสมควร
[123] ปวีณ ณ นคร, พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน
พ.ศ. ๒๕๕๑ สรุปสาระสำคัญและคำอธิบายรายมาตรา (สวัสดิการสำนักงาน ก.พ. ๒๕๕๑)
๑๒๒-๑๒๙.
[124]
Helen Xanthaki, Thornton’s Legislative Drafting (5thedition,
Bloomsbury Professional 2022) 537.
[125] อำพล เจริญชีวินทร์, คำอธิบายการฟ้องและการดำเนินคดีในศาลปกครอง
ภาค ๑ เขตอำนาจศาล (พิมพ์ครั้งที่ ๖, นิติธรรม ๒๕๖๔) ๒๐๔-๒๐๕.
[126] โปรดดู
ฤทัย หงส์สิริ, ศาลปกครองและการดำเนินคดีปกครอง
(พิมพ์ครั้งที่ ๑๒, สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา ๒๕๖๖) ๔๙;
กรณ์ อรรถเนติศาสตร์,
“หมายเหตุท้ายความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๕) เรื่องเสร็จที่ ๑๖๑๑/๒๕๖๓” (๒๕๖๕)
๓๔ (๔) วารสารกฎหมายปกครอง ๑๑๓-๑๑๔.
