เกร็ดการร่างกฎหมาย 1: การนำบทบัญญัติของกฎหมายอื่นมาใช้บังคับโดยอนุโลม

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

เหตุผล

                   การบัญญัติให้นำบทบัญญัติของกฎหมายอื่นมาใช้บังคับโดยอนุโลมเป็นวิธีการร่างกฎหมายแบบหนึ่งที่จำเป็นและมีประโยชน์ในด้านประหยัดเวลาในการร่างกฎหมาย ลดปริมาณของบทกฎหมายโดยไม่ต้องบัญญัติซ้ำซ้อนในเรื่องทำนองเดียวกัน และลดความยุ่งยากที่จะเกิดขึ้นจากการคิดบทบัญญัติขึ้นใหม่ให้แตกต่างไปจากเดิม โดยนำบทบัญญัติเดิมซึ่งได้มีการนำมาใช้บังคับแล้วและไม่เคยเกิดปัญหามาใช้บังคับ แทนการคิดบทบัญญัติขึ้นใหม่ซึ่งอาจไม่ครบถ้วนหรือก่อให้เกิดปัญหาในการตีความได้

                   นอกจากนี้ ในทางปฏิบัติบ่อยครั้งที่การกำหนดให้นำบทบัญญัติของกฎหมายอื่นมาใช้บังคับโดยอนุโลม ทำให้กฎหมายสามารถผ่านการพิจารณาของรัฐสภาได้โดยง่ายปราศจากความยุ่งยากทางการเมือง

                   

ความหมาย

                  "อนุโลม" ก. ใช้แทนกันได้ตามความเหมาะสม, คล้อยตาม; (กฎ) นำมาใช้โดยอาศัยหลักการอย่างเดียวกันแต่ให้แก้ไขในรายละเอียดได้ตามควรแก่กรณี.  (ละติน mutatis mutandis)

การนำมาใช้

                   1. นำมาใช้ได้ทั้งในส่วนสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติ แต่ต้องตีความโดยเคร่งครัดเพราะเป็นการอนุโลมเอาบทบัญญัติของกฎหมายอื่นมาใช้เท่านั้นซึ่งต้องไม่ขัดต่อหลักกฎหมายทั่วไปและหลักการของกฎหมายที่นำมาอนุโลมใช้

                   2. สามารถนำมาใช้สำหรับการบัญญัติให้นำบทกำหนดความผิดและบทกำหนดโทษของกฎหมายหนึ่งมาใช้บังคับแก่การกระทำในอีกกฎหมายหนึ่งได้

                  3. การนำมาใช้ตาม 2. ต้องบัญญัติไว้โดยชัดแจ้ง เพราะตามหลักกฎหมายทั่วไปนั้น บุคคลจะไม่ต้องรับโทษอาญาเว้นแต่จะได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำนั้นบัญญัติไว้เป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่บุคคลนั้นจะหนักกว่าโทษที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำความผิดมิได้ หากไม่มีการบัญญัติเรื่องบทกำหนดความผิดและบทกำหนดโทษว่าให้นำมาใช้บังคับโดยชัดแจ้งแล้ว ผู้กระทำการตามที่กฎหมายบัญญัติไว้เป็นความผิดย่อมไม่อาจทราบได้ว่า เมื่อตนกระทำการดังกล่าวแล้วจะเป็นความผิดและจะต้องได้รับโทษอาญา และก็จะมีผลเสมือนว่า กฎหมายนั้นมิได้บัญญัติบทกำหนดความผิดและบทกำหนดโทษสำหรับการกระทำดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะแต่อย่างใด

แหล่งข้อมูลอ้างอิง

                   เรื่องเสร็จที่ 271/2545 (ประชุมใหญ่)

                    พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2544

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) 

การประชุมของวุฒิสภาในห้วงที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร

                                                                                                      นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   ช่วงนี้มีการถกเถียงกันมากมายว่า ในระหว่างที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น วุฒิสภาจะประชุมเพื่อดำเนินกิจการตามมาตรา 132 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้หรือไม่

                   ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าไม่ได้ เพราะการเรียกประชุมต้องเป็นการเรียกประชุม “รัฐสภา” และตามมาตรา 88 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญฯ บัญญัติว่า “รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา”  ดังนั้น เมื่อยังไม่มีสภาผู้แทนราษฎร มีแต่วุฒิสภา จะถือเป็นการเรียกประชุมรัฐสภาได้อย่างไร

                   อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าสามารถประชุมได้ เพราะสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภานั้น เป็นคนละองค์กรกัน อำนาจหน้าที่ก็ต่างกันอย่างเห็นได้ชัด อีกทั้งมาตรา 132 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็เปิดช่องให้มีการเรียกประชุมวุฒิสภาได้ ปัญหาคงมีเพียงว่าจะต้องตราพระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมสมัยวิสามัญแห่งรัฐสภาหรือไม่

                   ผู้เขียนเห็นว่า จริงอยู่ที่มาตรา 88 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติว่า “รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา”แต่บทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภานั้นเป็นคนละองค์กรกัน และหากพิจารณาบทบัญญัติต่าง ๆ ในหมวด 6 ที่ว่าด้วยรัฐสภา จะเห็นได้ว่าสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภานั้นมี “ที่มา” และ “อำนาจหน้าที่” แตกต่างกัน ดังนั้น มาตรา 88 วรรคสอง จึงได้บัญญัติรองรับแนวทางการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภาไว้อย่างชัดเจนว่า “รัฐสภาจะประชุมร่วมกันหรือแยกกัน ย่อมเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” ซึ่งมาตรา 132 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติให้วุฒิสภาดำเนินการประชุมในระหว่างที่อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบไว้ดังนี้

                   “มาตรา 132  ในระหว่างที่อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ จะมีการประชุมวุฒิสภามิได้ เว้นแต่เป็นกรณีดังต่อไปนี้

                   (1) การประชุมที่ให้วุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาตามมาตรา 19 มาตรา 21 มาตรา 22 มาตรา 23 และมาตรา 189 โดยถือคะแนนเสียงจากจำนวนสมาชิกของวุฒิสภา

                   (2) การประชุมที่ให้วุฒิสภาทำหน้าที่พิจารณาให้บุคคลดำรงตำแหน่งใดตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้

                   (3) การประชุมที่ให้วุฒิสภาทำหน้าที่พิจารณาและมีมติให้ถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่ง”

                   ดังนั้น ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่าการประชุมวุฒิสภาในระหว่างที่อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบนั้นเป็นเรื่องที่กระทำได้ หากใช้ "ความมีอยู่" ของสภาผู้แทนราษฎรเป็น “เงื่อนไข” ในการประชุมวุฒิสภา ก็จะส่งผลกระทบต่อการทำหน้าที่ของวุฒิสภาตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยตรง

                   อย่างไรก็ดี กรณีมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่าการเรียกประชุมวุฒิสภาในช่วงที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้นจะต้องทำอย่างไร

                   ผู้เขียนเห็นว่าในการเรียกประชุมรัฐสภาอันได้แก่สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภานั้น รัฐธรรมนูญไทยกำหนด "แบบพิธี" ในการเรียกประชุมไว้โดยเฉพาะโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาเรียกประชุม แบบพิธีนี้ถือปฏิบัติมานมนานนับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับแรก  เมื่อเป็นเช่นนี้การเรียกประชุมวุฒิสภาในช่วงที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรจึงต้องกระทำโดยการตราขึ้นเป็นพระราชกฤษฎีกาเท่านั้น

                   ทั้งนี้ ผู้เขียนเห็นว่า "การเรียกประชุม" ตามรัฐธรรมนูญฯ แตกต่างจาก "การเชิญประชุม" ตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา โดยการเรียกประชุมเป็นแบบพิธีในการ "เปิดสมัยประชุม" และเมื่อเปิดสมัยประชุมแล้ว การเชิญสมาชิกวุฒิสภามาประชุมในระหว่างสมัยประชุมจึงจะดำเนินการ "เชิญประชุม" ตามวิธีการที่กำหนดในข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา

                   จากการตรวจสอบย้อนหลัง ผู้เขียนพบว่าเคยมีการตราพระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมสมัยวิสามัญแห่งรัฐสภาในช่วงที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมาแล้วในปี 2549 โดยในช่วงเวลานั้นมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ประกอบกับอายุของวุฒิสภาได้สิ้นสุดลง และสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับเลือกตั้งใหม่ยังมิได้เข้ารับหน้าที่ สมาชิกวุฒิสภาที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่อายุของวุฒิสภาสิ้นสุดลงจึงต้องทำหน้าที่ต่อไปตามมาตรา 131 ประกอบกับมาตรา 168 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 (ซึ่งมาตรา 132 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็มีเนื้อหาสาระเช่นเดียวกับมาตรา 168 ของรัฐธรรมนูญฯ 2540 นั่นแหละ) โดยในช่วงนั้นมีความจำเป็นที่จะต้องมีการประชุมวุฒิสภาเพื่อดำเนินการเลือก แต่งตั้ง ให้คำแนะนำ หรือให้ความเห็นชอบให้บุคคลดำรงตำแหน่งตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ประธานวุฒิสภาในขณะนั้นจึงมีหนังสือกราบเรียนนายกรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเมื่อมีการยุบสภา ว่าสมควรเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญขึ้น เพื่อให้สมาชิกวุฒิสภาที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่อายุของวุฒิสภาสิ้นสุดลงดำเนินการประชุมได้ต่อไป

                   เมื่อได้รับแจ้งเช่นนี้ นายกรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเมื่อมีการยุบสภาจึงได้นำความขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ ให้ตราพระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมสมัยวิสามัญแห่งรัฐสภา พ.ศ. 2549 ขึ้น เนื่องจากมีความจำเป็นเพื่อประโยชน์แห่งรัฐ

                   ดังนี้ การตราพระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมสมัยวิสามัญแห่งรัฐสภาในช่วงที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมาจึงมิใช่เรื่องใหม่แต่ประการใด

                   มีข้อพิจารณาต่อไปว่าเมื่อมีการตราพระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมสมัยวิสามัญแห่งรัฐสภาในช่วงที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้วุฒิสภาสามารถดำเนินการประชุมได้นั้น วุฒิสภาจะประชุมในเรื่องใดได้บ้าง

                   ผู้เขียนเห็นว่า แม้มาตรา 132 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จะเปิดช่องให้มีการประชุมวุฒิสภาในระหว่างที่อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบได้ แต่บทบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะเป็น “ข้อยกเว้น” โดยบัญญัติว่า “ในระหว่างที่อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ จะมีการประชุมวุฒิสภามิได้ เว้นแต่เป็นกรณีดังต่อไปนี้” ดังนั้น การตีความบทบัญญัติมาตรา 132 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จึงต้องตีความอย่างจำกัดและเคร่งครัด จะตีความโดยขยายความมิได้ อันเป็นหลักสากลในการตีความกฎหมาย

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ ผู้เขียนจึงเห็นว่าการประชุมวุฒิสภาในระหว่างที่อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบจึงจำกัดเฉพาะกรณีที่บัญญัติไว้ชัดแจ้งในมาตรา 132 (1) (2) และ (3) เท่านั้น จะประชุมเรื่องอื่นมิได้ หากมีการประชุมเรื่องอื่นแถมพกเข้าไปด้วย ก็อาจเข้าลักษณะเป็นการกระทำนอกขอบอำนาจ (ultra vires) และอาจมีผู้ยกขึ้นว่าวุฒิสภาปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบก็ได้

---

                        [1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย. 

การเตรียมความพร้อมด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาไทยเพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน

บทสัมภาษณ์

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[๑]

หัวข้อ

“การเตรียมความพร้อมด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาไทย

เพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน”[๒]

โดยกองบรรณาธิการ วารสารจุลนิติ

วันพฤหัสบดีที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๖

จุลนิติ : แนวคิดและทฤษฎีความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศกับกฎหมายภายในของรัฐว่ามีความเชื่อมโยงกันอย่างไร และทฤษฎีดังกล่าวสามารถนำมาปรับใช้กับการรวมตัวกันเป็นประชาคมอาเซียนหรือไม่ เพียงใด

นายปกรณ์ ฯ : ในเบื้องต้นผมขอกล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law) กับกฎหมายภายใน (Domestic Law) โดยทั่วไปก่อน หากศึกษาในเชิงประวัติศาสตร์ (Historical Approach) เราจะพบว่าแต่เดิมนั้นวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และการคมนาคมขนส่งยังไม่พัฒนามากนัก แต่ละรัฐจึงอยู่อย่างเป็นเอกเทศ (Independent State) กฎกติกาในการอยู่ร่วมกันอย่างสันติของรัฐมีเฉพาะเรื่องที่เป็นสากลจริง ๆ เช่น กฎหมายทะเล เป็นต้น ในยุคนี้ใครมีกำลังมากกว่าได้เปรียบ แม้จะมีการทำสนธิสัญญาระหว่างรัฐกันมากมายทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี แต่ก็ไม่ค่อยจะปฏิบัติตามกันสักเท่าใดนัก ดังจะเห็นจากการที่มีสงครามระหว่างรัฐเกิดขึ้นบ่อย ๆ ซึ่งรวมถึงสงครามโลกทั้งสองครั้งด้วย จนอาจกล่าวได้ว่าก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองนั้น กฎหมายระหว่างประเทศไม่มีบทบาทต่อกฎหมายภายในมากนัก

อย่างไรก็ดี ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองยุติลง บทบาทของกฎหมายระหว่างประเทศต่อกฎหมายภายในได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างเห็นได้ชัด การจัดตั้งองค์การสหประชาชาติ (United Nations) ขึ้นในปี ๑๙๔๕ ทำให้กฎหมายระหว่างประเทศมีบทบาทต่อกฎหมายภายในมากขึ้น และการจัดทำข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) ขึ้นในปี ๑๙๔๗ และการดำเนินกิจกรรมของประเทศต่าง ๆ ทั้งในระดับพหุภาคีและทวิภาคีต่าง ๆ เช่น การจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Community: EEC) การจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างประเทศต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ ก็ยิ่งทำให้กฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี (Bilateral and Plurilateral Obligations) ที่ยังไม่ถึงขนาดที่เป็นกฎหมายระหว่างประเทศเข้ามามีบทบาทต่อกฎหมายภายในมากขึ้นด้วย เพราะรัฐที่ไม่สามารถพัฒนากฎหมายภายในให้สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศดังกล่าวได้ย่อมเสียโอกาสในการแข่งขันทางการค้าและการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จึงทำให้ประเทศต่าง ๆ มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันมากขึ้น (Interdependent) และยิ่งวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology) และระบบการคมนาคมขนส่ง (Logistics) ได้พัฒนาอย่างก้าวกระโดดนับแต่ช่วงทศวรรษ ๑๙๘๐s เป็นต้นมา ได้ทำให้ผู้คนในโลกมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันมากขึ้นและมีความคิดหรือทัศนคติในเรื่องต่าง ๆ ไปในทิศทางเดียวกันมากขึ้นหรือเป็นสากลมากขึ้น กฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศจึงยิ่งมีอิทธิพลต่อกฎหมายภายใน ประเทศไทยเราเองก็อยู่ในกระแสการเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ด้วย เราไม่ได้เป็นรัฐอิสระอย่างแท้จริงอย่างที่เคยเป็นเมื่อเจ็ดสิบปีที่ผ่านมาอีกต่อไปแล้ว

ดังนั้น การตรากฎหมายในปัจจุบันจึงมีความซับซ้อนมากกว่าการตรากฎหมายในยุคก่อนที่เราไม่ต้องคำนึงถึงอะไรมาก ดูกรอบรัฐธรรมนูญของเราอย่างเดียวเป็นพอซึ่งในทางตำราเรียกการร่างกฎหมายยุคโบราณนี้ว่า Constitutionalism แต่ในยุคนี้เราต้องพิจารณากฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศที่เราเป็นภาคีด้วยซึ่งในทางตำราเรียกการร่างกฎหมายยุคนี้ว่า Postnational law

กล่าวโดยสรุป ผู้ร่างกฎหมายในปัจจุบัน ซึ่งรวมถึงฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้พิจารณากฎหมายด้วย จะคำนึงถึงเฉพาะแต่รัฐธรรมนูญและกฎหมายภายในอย่างเดียวไม่ได้แล้ว แต่จะต้องคำนึงถึงกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศบรรดาที่ประเทศไทยเป็นภาคีด้วย โดยเฉพาะการที่ประเทศไทยกำลังจะก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนก็ต้องพัฒนากฎหมายภายในให้รองรับพันธกรณีด้านต่าง ๆ ของประชาคมอาเซียนด้วย และการเตรียมความพร้อมด้านกฎหมายเพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น จะแก้ไขเฉพาะตัวบทกฎหมายอย่างเดียวไม่ได้ แต่จะต้องพัฒนาและปรับปรุงทุกภาคส่วนให้มีความรู้ความเข้าใจในบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปไปพร้อมกันด้วย ทั้งฝ่ายบริหารในฐานะผู้กำหนดนโยบาย เสนอกฎหมายและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะผู้ตรากฎหมาย ฝ่ายตุลาการซึ่งเป็นผู้ใช้ผู้ตีความกฎหมาย รวมตลอดทั้งประชาชนซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติตามกฎหมาย เพราะทิศทางในการพัฒนาประเทศเมื่อก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนจะคำนึงถึงนโยบายภายในประเทศอย่างเดียวไม่ได้ แต่จะต้องคำนึงถึงนโยบายโดยรวมของประชาคมอาเซียนด้วย โดยใช้กฎบัตรอาเซียนและบรรดาความตกลงต่าง ๆ ของอาเซียนเป็นแนวทางในการดำเนินการ

จุลนิติ : ประชาคมอาเซียนได้อาศัยกลไกใดในการติดตามตรวจสอบการอนุวัติการกฎหมายภายในของรัฐภาคีให้สอดคล้องกับกฎบัตรอาเซียน ปฏิญญาอาเซียน และบันทึกความตกลงในเรื่องต่าง ๆ ของอาเซียน และในกรณีที่รัฐภาคีไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีดังกล่าวจะมีมาตรการบังคับหรือไม่ อย่างไร

นายปกรณ์ ฯ : ประชาคมอาเซียนเป็นการรวมตัวกันของประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จำนวน ๑๐ ประเทศ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกันด้านความมั่นคงทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมบนหลักการพื้นฐานของการเป็นเพื่อนบ้านที่ดีต่อกัน โดยประเทศภาคีสมาชิกของประชาคมอาเซียนมีความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้กรอบของกฎบัตรอาเซียน ปฏิญญาอาเซียน และบันทึกความตกลงในเรื่องต่าง ๆ ของอาเซียน ในกรณีที่ประเทศภาคีของประชาคมอาเซียนไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีที่ได้ตกลงกันไว้ ในทางปฏิบัตินั้นไม่มีการกำหนดมาตรการบังคับทางกฎหมายโดยตรง อย่างไรก็ตาม ในทางสังคมระหว่างประเทศ เมื่อรัฐใดไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศย่อมไม่เป็นที่ยอมรับของรัฐอื่นซึ่งเป็นมาตรการบังคับทางอ้อมให้ประเทศภาคีต้องปฏิบัติตามพันธกรณีต่างๆ ของอาเซียน

ปัจจุบันปัญหาสำคัญของประเทศไทยในการติดตามตรวจสอบการอนุวัติการกฎหมายภายในให้สอดคล้องกับกฎบัตรอาเซียน ปฏิญญาอาเซียน และบันทึกความตกลงในเรื่องต่างๆ ของอาเซียน คือ การขาดฐานข้อมูลกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนที่ครบถ้วนสมบูรณ์ โดยแต่ละหน่วยงานจะมีฐานข้อมูลสำหรับใช้ประโยชน์ในภารกิจของตนเองแต่ขาดการบูรณาการข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้เป็นระบบเดียวกัน  ดังนั้น ควรจะมีการรวบรวมข้อมูลกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้องกับประชาคมอาเซียนและมีหน่วยงานที่เป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในการจัดทำและบริการจัดการฐานข้อมูลกลางซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชนในการการสืบค้นข้อมูลและติดตามความเคลื่อนไหวของกฎหมายในกลุ่มอาเซียนและการเตรียมความพร้อมในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน

         จุลนิติ : เพื่อเป็นการรองรับการก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น ในทรรศนะของท่านคิดว่ากฎหมายฉบับใดที่มีความสำคัญและจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องตราขึ้น หรือต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือปรับปรุงเพื่อส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยในประชาคมอาเซียนและเพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งของประชามคมอาเซียนทั้งสามเสาหลักให้มีความมั่นคงและยั่งยืน

         นายปกรณ์ ฯ : การเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น ประกอบด้วย ๓ เสาหลัก คือ

         ๑) ประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียน (ASEAN Political-Security Community หรือ APSC) ซึ่งได้มีข้อตกลงระหว่างสมาชิกของประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๗๖ คือ สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation หรือ TAC) โดยมีหลักการสำคัญของสนธิสัญญาว่าจะไม่รุกรานกัน เคารพสิทธิในเอกราช การมีอำนาจอธิปไตย ความเท่าเทียมกัน ความมั่นคงทางดินแดนและเอกลักษณ์แห่งชาติของทุกประเทศ มีความร่วมมือทางความมั่นคง ทางการเมือง ทางการทหาร ซึ่งเป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะละเอียดอ่อน รวมถึงเน้นการไม่ก้าวก่ายกิจการภายในของแต่ละประเทศ เพราะฉะนั้นในเรื่องของความมั่นคงจึงไม่มีข้อใดที่น่ากังวล

         ๒) ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community หรือ AEC) เป็นความร่วมมือในการก่อให้เกิดประโยชน์ร่วมกันหรือช่วยเหลือเกื้อกูลกันด้านเศรษฐกิจระหว่างประชาชนคนไทยกับประชาชนในกลุ่มประเทศอาเซียนที่เท่าเทียมกัน กล่าวคือ จะทำให้เกิดตลาดและฐานการผลิตเดียว (single Market) ทำให้มีอำนาจทางการตลาดในการต่อรองกับประเทศในภูมิภาคอื่น ๆ ได้ โดยมีพันธกรณีที่ต้องปฏิบัติร่วมกันเพื่อให้เกิด Free Flow ในเรื่องสินค้า บริการ แรงงานฝีมือ ทุนและการลงทุน เช่น เรื่องสัญชาติของผู้ประกอบธุรกิจซึ่งเป็นชาวต่างชาติ เรื่องที่อยู่อาศัยของผู้ประกอบธุรกิจ หรือเรื่องการให้คนสัญชาติอาเซียนสามารถถือหุ้นในนิติบุคคลได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๗๐ เป็นต้น และ

         ๓) ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน (ASEAN Socio-Cultural Community หรือASCC) จะเห็นได้ว่าแต่ละประเทศของสมาชิกอาเซียนนั้นต่างมีอัตลักษณ์เป็นของตัวเองที่ไม่เหมือนกัน การเชื่อมโยงกันระหว่างประเทศสมาชิกในเรื่องนี้จึงกระทำได้ค่อนข้างยากและต้องใช้ระยะเวลานาน

         ดังนั้น การพิจารณาว่ากฎหมายฉบับใดที่มีความสำคัญและจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องตราขึ้น หรือต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยในประชาคมอาเซียน จึงต้องให้ความสำคัญกับการตราหรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเสาหลักเศรษฐกิจก่อนเป็นลำดับแรก ทั้งนี้ สามารถแบ่งแยกออกได้ ๔ กลุ่มด้วยกัน คือ

         กลุ่มที่ ๑ คือ กฎหมายที่จะเป็นอุปสรรคต่อการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนหรือการปฏิบัติตามพันธกรณีที่กำหนดไว้ในกฎบัตรอาเซียน

         เนื่องจากกลไกตามกฎหมายของประเทศไทยที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันเป็นจำนวนมากยังใช้ระบบการควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ กับการประกอบกิจกรรมเกือบทุกประเภทซึ่งส่วนใหญ่เป็นการประกอบธุรกิจของภาคเอกชน ซึ่งมีที่มาจากแนวคิดและทัศนคติของภาครัฐในการบริหารประเทศไทยตั้งแต่ดั้งเดิมมาจนถึงปัจจุบัน กล่าวคือ มุ่งดูแลผลประโยชน์ของชาติและคนไทยทั้งด้านความมั่นคง เศรษฐกิจ และสังคม หรือผลประโยชน์ของประเทศไทยหรือ “คนไทยต้องมาก่อน” อันเป็นทัศนคติของรัฐเดี่ยวเมื่อสมัยเจ็ดสิบปีก่อน เช่น กฎหมายการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ที่ได้กำหนดในเรื่องสัดส่วนการถือหุ้นของคนต่างด้าวในนิติบุคคล รวมถึงกำหนดห้ามไม่ให้คนต่างด้าวประกอบกิจการธุรกิจบางประเภทที่เป็นธุรกิจที่คนไทยยังไม่พร้อมจะแข่งขันกับคนต่างด้าว ซึ่งไม่สอดคล้องกับบทบาทและพันธกิจของภาครัฐที่ต้องเปลี่ยนไปจากเดิมเมื่อเข้าสู่ประชาคมอาเซียนซึ่งต้องปฏิบัติต่อคนไทยและคนอาเซียนอย่างเท่าเทียมกัน ซึ่งระบบควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ นั้น ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีดุลพินิจในการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ฯลฯ มากมาย ซึ่งก่อให้เกิดผลของปัญหาที่ตามมา กล่าวคือ เป็นการสร้างขั้นตอนและกฎระเบียบต่าง ๆ ที่หลากหลายให้ต้องปฏิบัติตามทั้งในส่วนของภาครัฐและผู้ยื่นคำขอเกินความจำเป็น อันเป็นการขยายภารกิจของรัฐออกไปอีกเพราะรัฐต้องควบคุมในทุก ๆ เรื่อง ผลที่ตามมานอกจากจะทำให้รัฐต้องมีบุคลากรเป็นจำนวนมากเพื่อทำหน้าที่รองรับภารกิจนั้นแล้ว ยังทำให้รัฐต้องใช้จ่ายเงินภาษีอากรเพื่อเป็นค่าตอบแทนบุคลากรเหล่านี้เพิ่มขึ้นตามไปด้วย รวมถึงค่าใช้จ่ายในการจัดซื้อและบำรุงรักษาอุปกรณ์ต่าง ๆ เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปตามกฎหมาย อีกทั้งยังเป็นการสร้างต้นทุนในการประกอบกิจการต่าง ๆ ของประชาชนอีก ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องตัวเงินเกี่ยวกับการขออนุญาต หรือในเรื่องเวลาที่ต้องใช้ในการดำเนินการ เป็นต้น

         ดังนั้น ประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายจึงได้ปรับเปลี่ยนกลไกหรือพัฒนากฎหมายภายในของเขาใหม่จากการใช้ระบบการควบคุมดังกล่าวมาเป็นระบบกำกับดูแลและระบบส่งเสริมเป็นส่วนใหญ่ และใช้ระบบควบคุมเฉพาะเพียงเรื่องที่จำเป็นเท่านั้น ตัวอย่างเช่นระบบกฎหมายของประเทศสิงคโปร์ ซึ่งทำให้ประเทศสิงคโปร์พัฒนาได้อย่างรวดเร็ว เพราะภาครัฐของประเทศสิงคโปร์จะทำหน้าที่เข้ามาควบคุมก็แต่เฉพาะเรื่องที่จำเป็นเท่านั้น และผลในทางอ้อมทำให้ระบบราชการของประเทศสิงคโปร์มีขนาดเล็กแต่ประสิทธิภาพในการทำงานสูงเพราะไม่ต้องวุ่นวายไปทุกเรื่อง และมีการพัฒนานวัตกรรมใหม่ ๆ เพื่อส่งเสริมและอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในการประกอบกิจการทางธุรกิจหรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจอยู่ตลอดเวลา

         เพราะฉะนั้น ปัญหาสำคัญของไทยขณะนี้ก็คือจะทำอย่างไรที่จะเพิ่มประสิทธิภาพและยกระดับมาตรฐานการทำงานของระบบราชการไทยในการตอบสนองต่อภารกิจของรัฐและการให้บริการประชาชน ตลอดจนปรับบทบาทและภารกิจของระบบราชการให้ทันต่อสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของโลก และให้มีการส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือในด้านการพัฒนาคนระหว่างข้าราชการของกลุ่มประเทศอาเซียน เพื่อให้กำลังคนภาครัฐของภูมิภาคอาเซียนมีความรู้ความสามารถและมีวิสัยทัศน์ที่ยาวไกล ตลอดจนเป็นผู้ที่มีความสามารถต่อการบริหารการเปลี่ยนแปลงได้อย่างเหมาะสม

         กลุ่มที่ ๒ กฎหมายส่งเสริมการลงทุนในรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียน

         ปัจจุบันผู้ประกอบการในประเทศไทยได้มีการขยายการลงทุนไปในต่างประเทศโดยเฉพาะประเทศในประชาคมอาเซียนมากขึ้นเป็นลำดับเพื่อเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากพันธกรณีต่าง ๆ แต่ก็เป็นการลงทุนของผู้ประกอบการรายใหญ่เพียงไม่กี่รายเท่านั้น กรณีจึงอาจต้องสร้างแรงจูงใจ ส่งเสริม หรืออำนวยความสะดวกให้ผู้ประกอบการไทยทุกระดับไปลงทุนในอาเซียนให้มากขึ้น รวมทั้งจัดให้มีฐานข้อมูลกลางด้านกฎหมายของรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียน เพื่อให้คนไทยได้มีโอกาสศึกษาข้อมูลกฎหมายของรัฐภาคีเหล่านั้นก่อนที่จะไปลงทุนด้วย

         กลุ่มที่ ๓ กฎหมายสร้างภูมิคุ้มกันเพื่อรองรับกับสภาพปัญหาจากการเข้าร่วมประชาคมอาเซียน

         เนื่องจากการหลั่งไหลเข้ามาของสินค้า บริการ แรงงานฝีมือ ทุนและการลงทุนจากสมาชิกอื่นของอาเซียนตามหลัก Free flow of goods, services, skilled labor, capital and investment อันเป็นหัวใจของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนนั้นย่อมส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจและสุขอนามัยและความปลอดภัยของผู้บริโภคภายในประเทศโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ แม้ปัจจุบันประเทศไทยจะมีมาตรการทางกฎหมายที่เป็นภูมิคุ้มกันสภาพปัญหาลักษณะดังกล่าวหลายมาตรการก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นมาตรการตามกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง กฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว เป็นต้น แต่เห็นว่าประเทศไทยยังมีความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงกลไกหรือพัฒนากฎหมายภายในเหล่านี้ให้สอดคล้องกับหลักการตามพันธกรณีภายใต้กรอบการค้าเสรีของอาเซียนในปัจจุบันด้วย ซึ่งหากรัฐไม่สามารถรักษาสภาพการแข่งขันทางการค้าของผู้ประกอบการในตลาดให้คงสภาพที่เป็นธรรมได้ ผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมภายในประเทศอาจไม่สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการจากประเทศสมาชิกอาเซียนอื่นที่มีต้นทุนการผลิตต่ำกว่ามากหรือที่ใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ ได้ และในส่วนของผู้บริโภคก็อาจได้รับผลกระทบต่อชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินจากการบริโภคสินค้าราคาถูกแต่ไม่มีคุณภาพและความปลอดภัย ที่ได้นำสินค้าเข้ามาจำหน่ายในราชอาณาจักรด้วย

         กลุ่มที่ ๔ กฎหมายเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development)

                        เนื่องจากการที่ประเทศไทยจะเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนตามหลัก Market oriented economy นั้น แม้จะช่วยส่งเสริมต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่เพิ่มขึ้นก็ตาม แต่ก็ได้ส่งผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมด้วยเช่นเดียวกัน  ดังนั้น จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการปรับเปลี่ยนทัศนคติของผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาคเอกชนเพื่อดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยคำนึงถึงผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมควบคู่กันไปด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้การประกอบกิจการทางการค้าในด้านต่าง ๆ ภายหลังเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนก็เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งอาจต้องมีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายภายในที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุข กฎหมายว่าด้วยการนิคมอุตสาหกรรม กฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม กฎหมายว่าด้วยการจัดสรรและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น

         จุลนิติ : อยากทราบว่าในปัจจุบันกลุ่มประเทศอาเซียนนั้นมีกลไกหรือวิธีการใดภายใต้กรอบของกฎบัตรอาเซียนและความตกลงต่าง ๆ ของอาเซียน ในการที่จะจัดให้มีการเชื่อมโยงข้อมูลทางด้านกฎหมายของประเทศสมาชิกในกลุ่มอาเซียนไว้เป็นแหล่งข้อมูลเดียวกัน อันจะเป็นประโยชน์ในการศึกษาเปรียบเทียบเพื่อรองรับและสนับสนุนภารกิจงานด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาในการตรากฎหมายภายในให้มีมาตรฐานเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน

          นายปกรณ์ ฯ : การเชื่อมโยงระหว่างกันในอาเซียน (ASEAN Connectivity) อาศัยกลไกที่สำคัญ คือ แผนแม่บทว่าด้วยการเชื่อมโยงระหว่างกันในอาเซียน (Master Plan on ASEAN Connectivity) ที่ได้รับความเห็นชอบจากผู้นำอาเซียนทั้ง ๑๐ ประเทศ ในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ ๑๗ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อจะเร่งรัดการเชื่อมโยงสมาชิกทั้ง ๑๐ ประเทศให้เป็นหนึ่งเดียว ทั้งในด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านประชาชน และด้านกฎหมาย โดยมีเป้าหมายสูงสุดเพื่อการสนับสนุนการสร้างประชาคมอาเซียนอย่างแท้จริงภายในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ ซึ่งจะมีคณะทำงานสาขาต่าง ๆ ของอาเซียนเป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลักในการดำเนินการในแต่ด้านให้บรรลุเป้าหมายตามกรอบเวลาที่กำหนดไว้ในแผนแม่บท ทั้งนี้ การเชื่อมโยงข้อมูลด้านกฎหมายของประเทศสมาชิกในกลุ่มอาเซียนนอกจากมีการดำเนินการโดยผ่านกลไกดังกล่าวแล้วยังมีสมาคมกฎหมายอาเซียน (The ASEAN Law Association หรือ ALA) ที่ได้รวบรวมฐานข้อมูลด้านกฎหมายเหล่านี้ไว้ด้วยเช่นกัน แต่มีข้อสังเกตว่าในส่วนข้อมูลด้านกฎหมายของประเทศไทยนั้นมักจะไม่ได้มีการดำเนินการจัดทำคำแปลกฎหมายแต่ละฉบับไว้เป็นภาษาอังกฤษ ดังนั้น รัฐบาลจึงควรกำหนดเป็นนโยบายที่ชัดเจนให้กระทรวงที่มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาการให้เป็นไปตามกฎหมายแต่ละฉบับได้จัดให้มีการแปลกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงนั้น ๆ เป็นภาษาอังกฤษซึ่งถือว่าเป็นภาษากลางหรือภาษาทางราชการของอาเซียนด้วย และให้ดำเนินการเผยแพร่ในเว็ปไซต์ของกระทรวงนั้น และใน Royal Thai Government Portal รวมถึงรวบรวมไว้ที่รัฐสภา ทั้งนี้ เพื่อเป็นการอำนวยความสะดวกแก่นักลงทุนต่างชาติในการศึกษาและวิเคราะห์การบริหารจัดการความเสี่ยงที่จะมาลงทุนในประเทศไทย นอกจากนี้การแปลกฎหมายเป็นฉบับภาษาอังกฤษ ซึ่งสามารถจะยังประโยชน์ในเรื่องการป้องกันการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากเหตุที่นักลงทุนต่างชาติไม่รู้กฎหมายไทยได้อีกด้วย

         จุลนิติ : บทสรุปส่งท้าย และข้อเสนอแนะอื่น ๆ อันจะเป็นประโยชน์ในการเตรียมความพร้อมและพัฒนางานด้านนิติบัญญัติของรัฐสภา เพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน

         นายปกรณ์ ฯ : สำหรับการเตรียมความพร้อมงานด้านนิติบัญญัติของรัฐสภาเพื่อรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนนั้น รัฐบาลและรัฐสภาควรร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดในการกำหนดให้มีหน่วยงานกลางในการจัดทำและสนับสนุนข้อมูลบรรดาพันธกรณีที่ประเทศไทยเข้าผูกพันในเรื่องต่าง ๆ ต้องดำเนินการอนุวัติการกฎหมาย เพื่อให้หน่วยงานของรัฐสามารถตรวจสอบได้ว่ากฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ บรรดาที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐนั้น ๆ ว่าเป็นปัญหาอุปสรรคหรือสอดคล้องกับพันธกรณีในการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนหรือไม่ อย่างไร หรือมีกฎหมายฉบับใดบ้างที่ควรปรับปรุงหรือแก้ไขเพื่อส่งเสริมการลงทุนในรัฐอื่นที่เป็นภาคีของประชาคมอาเซียนหรือเพื่อสร้างภูมิคุ้มกันให้กับประเทศหรือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ทั้งนี้ เพื่อที่หน่วยงานของรัฐเหล่านั้นจะได้เสนอรัฐบาลว่าสมควรปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายเหล่านั้นอย่างไร และกฎหมายฉบับใดบ้างที่มีความสำคัญที่จะต้องเร่งรัดดำเนินการปรับปรุงหรือแก้ไขตามลำดับก่อนหลัง ประการสำคัญที่สุด คือ ถึงเวลาแล้วที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติควรที่จะร่วมกันผลักดันอย่างต่อเนื่อง และจริงจัง ในการปรับเปลี่ยนทัศนะคติและบทบาทของภาครัฐจากผู้ควบคุมการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ผ่านการอนุมัติ อนุญาต ออกใบอนุญาต ที่มีมากกว่าร้อยละ ๙๐ ของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ มาเป็นผู้ส่งเสริมหรืออำนวยความสะดวกแก่ภาคเอกชนซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการต่าง ๆ และเป็นกรรมการในการกำกับดูแลให้ผู้ประกอบกิจการทั้งหลายประกอบกิจการเพื่อให้เป็นไปตามกติกาที่วางไว้ โดยใช้ระบบควบคุมเฉพาะกับเรื่องที่มีความจำเป็นต้องควบคุมอย่างแท้จริงเท่านั้น เช่น เรื่องที่อาจกระทบกระเทือนต่อการรักษาความมั่นคง ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เป็นต้น ซึ่งหากปฏิบัติการดังที่กล่าวมาแล้ว เชื่อได้เลยว่ากฎหมายไทยจะสามารถก้าวทันตามความเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกเหมือนดังเช่นประเทศที่พัฒนาแล้วได้ในอนาคต.

---

[๑]นบ. (ธรรมศาสตร์) LL.M. (University of Sydney) ปัจจุบันดำรงตำแหน่ง กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

[๒]ลงพิมพ์ในวารสารจุลนิติ ปีที่ ๑๐ ฉบับที่ ๑ มกราคม – กุมภาพันธ์ ๒๕๕๗

สังคมแห่งการตีความ

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   เมื่อมีการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ กฎหมายจะทันสมัยอยู่เฉพาะในช่วงแรก ๆ ที่กฎหมายมีผลใช้บังคับเท่านั้น แต่เมื่อเวลาผ่านไปนานเข้า กฎหมายก็เริ่มที่จะไม่สามารถใช้บังคับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในโลกปัจจุบันที่สถานการณ์ต่าง ๆ เปลี่ยนแปลงไปรวดเร็วมาก

                   ดังนั้น ผู้บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายจึงมีหน้าที่ต้อง “พัฒนากฎหมาย” ที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา มิฉะนั้นแล้วกฎหมายจะกลายเป็นปัญหาของสังคมเสียเอง

                   การพัฒนากฎหมายนี้มิใช่พัฒนาเฉพาะแค่ตัวบทกฎหมายอย่างที่ใครต่อใครเข้าใจเท่านั้น หากแต่ต้องพัฒนากระบวนการตรากฎหมายทั้งในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้รวดเร็วยิ่งขึ้นด้วย มิฉะนั้นกว่าถั่วจะสุกงาก็ไหม้ ทั้งยังต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียกับกฎหมายนั้นและประชาชนทั่วไปอย่างกว้างขวางด้วย เพื่อให้กฎหมายสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด

                   นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายต้องมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ของกฎหมายเพื่อที่พวกเขาจะได้ใช้กฎหมายได้อย่างถูกต้อง และประชาชนก็ต้องสามารถเข้าถึงตัวบทกฎหมาย ตลอดจนคำพิพากษาและคำวินิจฉัยต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับกฎหมายได้ง่ายและสะดวกเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติตามกฎหมาย

                   แต่ปัจจุบันการพัฒนากฎหมายของไทยกลับเป็นเรื่องที่ไม่ค่อยมีใครพูดถึงนักแม้กระทั่งในยุคที่มีการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปทั่วทุกหัวระแหงเช่นนี้

                   เมื่อกฎหมายไม่มีการพัฒนา เราจึงต้องใช้กฎหมายที่ตราขึ้นบนพื้นฐานของบริบทเดิม ๆ ในยุคจูราสสิค ให้เข้ากับโลกในยุคไอที ผ่านการตีความกฎหมายเพื่ออุดช่องว่างที่เกิดขึ้น

                   ดังนั้น จึงไม่ต้องแปลกใจหากท่านจะได้ยินคำว่า “การตีความกฎหมาย” ทุกวันและเกือบจะทั้งวัน จนสังคมไทยในปัจจุบันกลายเป็น “สังคมแห่งการตีความกฎหมาย” ไปเสียแล้ว

                   ในทัศนะของผู้เขียน การตีความกฎหมายนั้นเป็นศาสตร์ ไม่ใช่ศิลป์ เพราะต้องดำเนินการตาม “นิติวิธี” (Juristic method) ที่เป็นสากลบนพื้นฐานของเหตุและผล มิใช่เพียงแค่การให้ความหมายของถ้อยคำสำนวน หรือการตอบคำถามว่าเรื่องนั้นเรื่องนี้ทำได้หรือไม่ได้โดยไม่มีเหตุผลรองรับ (Legal reasoning)  นอกจากนี้ ผู้ทำหน้าที่ตีความกฎหมายต้องมีความเป็นกลางอย่างแท้จริงในการปฏิบัติหน้าที่ (Impartiality) เพื่อให้ผลการตีความถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

                   กล่าวง่าย ๆ ได้ว่า การตีความกฎหมายนั้นมุ่งให้เกิดความถูกต้อง มิใช่ถูกใจ

                   ผู้เขียนขอยกตัวอย่างสักหนึ่งเรื่องพอเป็นกระษัย

                   รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายแห่งหนึ่งตั้งบริษัทลูกขึ้นบริษัทหนึ่งเพื่อไปลงทุนในต่างประเทศ โดยรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทลูกนั้นร้อยเปอร์เซ็นต์ ปัญหาก็คือ บริษัทลูกนั้นตั้งใหม่ มีแต่ความเป็นนิติบุคคล ไม่มีทรัพย์สินที่จะไปลงทุนทำอะไรกับใครเขา เขาก็นึกวิธีหาเงินไปลงทุนขึ้นมาได้วิธีหนึ่งก็ โดยให้บริษัทนั้นไปกู้เงินมาใช้จ่ายในการลงทุน แต่ติดอยู่นิดเดียวว่าคนที่เขาจะให้กู้นั้นต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่เป็นผู้ค้ำประกันการกู้เงินรายนั้น จึงเกิดปัญหาว่ารัฐวิสาหกิจตัวแม่จะค้ำประกันให้บริษัทลูกนั้นได้หรือไม่

                   ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมก็คือในกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตัวแม่นั้น มาตราที่ให้อำนาจแก่รัฐวิสาหกิจในการกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์บัญญัติไว้ในอนุมาตราหนึ่งว่า ให้รัฐวิสาหกิจนั้น “กู้ยืมเงิน หรือลงทุน” ได้ โดยมิได้บัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ไว้ด้วย แต่อนุมาตราสุดท้ายของมาตรานั้นเองบัญญัติไว้กว้าง ๆ ว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น

                   ด้วยความที่ต้องการหาเงินมาใช้ดำเนินกิจการ จึงมีการเสนอให้ตีความบทบัญญัตินั้นว่า เมื่ออนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจบัญญัติว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น  ดังนั้น รัฐวิสาหกิจดังกล่าวจึงมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกได้ โดยให้เหตุผลประกอบว่าการตีความกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้

                   ฟังดูดีมีเหตุผลมิใช่น้อย-ใช่ไหมครับ?

                   แต่อย่างที่ได้ยกขึ้นกล่าวข้างต้นแล้วว่า การตีความกฎหมายนั้นมี “นิติวิธี” เป็นของตัวเอง มิใช่การเล่นถ้อยคำสำนวนเพื่อให้ได้ผลบรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ผู้ตีความกฎหมายตั้งเป้าหมายไว้

                   จริงอยู่ การตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้ แต่ก็ต้องอยู่ภายใต้เจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นด้วย จะตีความจนเลยเถิดเปิดเปิงไปไหนต่อไหนเพื่อมุ่งให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับตามธงที่ปักไว้แต่ถ่ายเดียวหาได้ไม่

                   ดังนี้ หากผู้เสนอให้ตีความตามแนวทางข้างต้นพิจารณาตัวบทกฎหมายโดยปราศจากอคติใด ๆ ก็จะเห็นได้ว่า การที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบัญญัติไว้ชัดเจนว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจกระทำการใดได้บ้าง แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างชัดแจ้งที่ไม่ต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่ไปกระทำการอื่นที่มิได้บัญญัติไว้ เพราะมิฉะนั้นก็ไม่จำเป็นต้องเขียนไว้ว่าให้ทำอะไรได้บ้าง

                   ดังนั้น แม้อนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจรัฐวิสาหกิจจะบัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับหรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น การตีความอนุมาตราดังกล่าวก็ต้องตีความอย่างจำกัด จะตีความอนุมาตรานั้นโดยขยายความออกไปหาได้ไม่ ในทางกลับกัน การตีความโดยขยายความจะทำให้เกิดผลที่แปลกประหลาดขึ้นเพราะจะเกิดคำถามย้อนกลับมาทันทีว่า แล้วกฎหมายจาระไนอำนาจเฉพาะในอนุมาตราก่อน ๆ นี้ไว้ทำอะไรในเมื่ออนุมาตราสุดท้ายมีความหมายกว้างเป็นทะเลเช่นนี้

                   ด้วยเหตุนี้ รัฐวิสาหกิจตัวแม่ที่ผู้เขียนยกขึ้นมาเป็นตุ๊กตาในเรื่องนี้จึงไม่อาจอาศัยอำนาจตามบทกวาดในอนุมาตราสุดท้ายไปค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกสุดที่รักได้

                    หลักการตีความดังกล่าวข้างต้น เป็นหลักพื้นฐานในการตีความกฎหมายอันเป็นสากลและรู้จักทั่วไปว่า “ejusdem generis” สรุปง่าย ๆ ก็คือหากบทบัญญัติของกฎหมายมีถ้อยคำต่อเนื่องกันหรือเรียงลำดับกัน และคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายมีความหมายทั่วไป กรณีต้องตีความคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายให้มีความหมายทำนองเดียวกับคำหรือลำดับที่มีมาก่อนเพราะเป็นความเดียวกันหรือต่อเนื่องกัน 

                    อย่างไรก็ดี ผู้เขียนพบว่านักกฎหมายไทยจำนวนมากกลับไม่รู้จักหลักการพื้นฐานที่ว่านี้ หากยังยึดมั่นว่าการตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายมีผลใช้บังคับได้ตามใจฉันเป็นสำคัญ

                   กล่าวโดยสรุป การตีความกฎหมายนั้น ผู้ตีความกฎหมายต้องปราศจากอคติในการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งต้องเป็นผู้มีความรู้เกี่ยวกับนิติวิธีในการใช้การตีความกฎหมายอย่างถ่องแท้ด้วย หากปราศจากคุณสมบัติทั้งสองประการนี้แล้วก็ไม่เหมาะเท่าใดนักที่ใครก็ตามจะเที่ยวไปแสดงทัศนะเกี่ยวกับกฎหมายในเรื่องใด ๆ ต่อสาธารณชน เพราะรังแต่จะทำให้สาธารณชนเข้าใจกฎหมายคลาดเคลื่อนไปได้

                   อนึ่ง ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าปัจจุบันการตีความกฎหมายมิได้ถูกผูกขาดโดยนักกฎหมายเท่านั้น นักวิชาการสาขาอื่นก็ได้เข้าร่วมวงตีความกฎหมายกับเขาด้วยดังที่ปรากฏทั่วไปในสื่อสารมวลชนแขนงต่าง ๆ  เมื่อเป็นเช่นนี้ การกล่าวหาว่านักกฎหมายเป็นคนกลุ่มเดียวที่ก่อให้เกิดความวุ่นวายทางความคิดขึ้นในสังคมนั้น ออกจะไม่เป็นธรรมต่อนักกฎหมายเท่าใดนัก.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย 

ข้อเสนอเพื่อปฏิรูปการจัดทำนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่สังคมกำหนดขึ้นเพื่อสร้างและรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของสังคม (Good moral and public order)  ดังนั้น ตัวบทกฎหมาย (Legal texts) รวมทั้งกลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย (Legal mechanism) และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย (law enforcement) จึงต้องสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม (Social reality or Social needs) ซึ่งแต่ละสังคมก็มีความต้องการแตกต่างกันไป

                   อย่างไรก็ดี ความต้องการของทุกสังคมนั้นมีลักษณะร่วมกันประการหนึ่งที่ทางวิชาการเรียกว่า “พลวัตร” (Dynamics) หรือมีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาเนื่องจากเหตุปัจจัยต่าง ๆ ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ ทุกประเทศจึงต้องพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมาย กลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้

                   จะว่าไปทุกประเทศก็พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายกันมาโดยตลอด เร็วบ้างช้าบ้างต่างกันไป ทั้งนี้ก็เนื่องจากว่าแต่ละประเทศนั้นเดิมอยู่กันอย่างเป็นเอกเทศ แต่ละประเทศต่างก็ยึดรัฐธรรมนูญของตนเองเป็นหลักในการกำหนดนโยบายสาธารณะ (Public policy) ซึ่งก็รวมทั้งนโยบายด้านกฎหมาย

                   แต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา โลกมีความเป็นเอกภาพมากขึ้นจากการตั้งองค์การสหประชาชาติ (United Nations)  ดังนั้น กฎหมายระหว่างประเทศ และพันธกรณีระหว่างประเทศจึงก้าวเข้ามามีบทบาทต่อระบบกฎหมายภายในมากขึ้น ซึ่งรวมทั้งพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศที่มุ่งไปในทางการค้าเสรี (Free Trade) มากขึ้นด้วย

                   ดังนั้น การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายของประเทศต่าง ๆ จึงมิได้อิงอยู่กับรัฐธรรมนูญของตนอย่างเดียว (Constitutionalism) เหมือนในอดีต แต่คำนึงถึงความสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศด้านต่าง ๆ 

                   นอกจากนี้ การพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และสื่อสารนับแต่ปี 2523 เป็นต้นมา ได้ทำให้ความต้องการของสังคมในปัจจุบันและที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคต มีลักษณะที่แตกต่างจากความต้องการของสังคมในอดีตอย่างสิ้นเชิง เพราะคลื่นลูกที่สามนี้ทำให้ข้อจำกัดในการแลกเปลี่ยนและรับรู้ข้อมูลข่าวสารอันเนื่องมาจากอุปสรรคตามธรรมชาติที่มีอยู่แต่เดิมสิ้นสุดลง อีกทั้งการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นและมีราคาถูกลงนี้ทำให้พลโลกต่างรับรู้และแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมระหว่างกันได้อย่างรวดเร็วและกว้างขวาง

                   ที่สำคัญ การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมนี้ทำให้เกิด “การผสมผสาน” ความรู้สึกนึกคิดที่แตกต่างกันเหล่านี้เข้าด้วยกันจนทำความต้องการของสังคมในปัจจุบันมีลักษณะเป็น “สากล” มากขึ้นเรื่อย ๆ เช่น การมีส่วนร่วมของประชาชน การพัฒนาอย่างยั่งยืน การรักษาสภาพแวดล้อม การทุจริต เป็นต้น

                   ปัจจัยนี้ได้เร่งเร้าให้ประเทศที่พัฒนาแล้วปรับปรุงกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ ให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมที่เป็นสากลมากขึ้น

                   กล่าวเฉพาะนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ผู้เขียนพบลักษณะร่วมกัน ดังนี้

·       กระบวนการเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายต้องเป็นไปอย่างเปิดเผย (Openness) และมีการปรึกษาหารือกับประชาชน (Public consultation) อย่างจริงจังและกว้างขวาง เพื่อให้ได้ข้อเสนอที่สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด

·       สำหรับข้อเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายที่จะเปิดเผยและปรึกษาหารือกับประชาชนนั้นต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น (Impact Assessment) โดยละเอียด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลกระทบ ภาระ และต้นทุน (Administrative burden) ของประชาชนและการประกอบกิจการของผู้ประกอบการจากข้อเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้น และมีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อสาธารณะ (Openness) และประชาชนสามารถเข้าถึง (Accessible) ข้อมูลดังกล่าวได้ง่ายและสะดวก

·       การตัดสินใจทางนโยบายเกี่ยวกับการมี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้นเป็นหน้าที่ของฝ่ายบริหารภายหลังจากที่ได้วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นและผลการปรึกษาหารือกับประชาชนแล้ว และมีการกำหนดมาตรการรองรับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น

·       กระบวนการจัดทำร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหารและกระบวนการตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติต้องมีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพเพื่อให้ได้มาซึ่งกฎหมายอย่างรวดเร็วเพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างทันท่วงที

·       มีระบบประเมินความเหมาะสมของกฎหมายแต่ละฉบับที่มีการตราขึ้นใช้บังคับแล้วทุกรอบระยะเวลา (Ex poste evaluation of legislations)

                  ผู้เขียนแอบสังเกตว่าประเทศที่ “เจ็บตัว” มาก ๆ จากสงครามนั้นตระหนักถึงบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปดังกล่าวมากกว่าประเทศที่ถูก “ลูกหลง” เล็ก ๆ น้อย ๆ ดังจะเห็นได้จากการที่สหรัฐอเมริกา ประเทศต่าง ๆ ในยุโรป และญี่ปุ่น “ฟื้นตัว” ได้เร็วมาก มีกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายที่ชัดเจน รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ และประเทศเหล่านี้ได้เข้าไปมี “บทบาทนำ” ในการพัฒนากฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศอย่างต่อเนื่อง สู้ประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาก็ไม่ได้ เพราะประเทศเหล่านี้นอกจากจะไม่ค่อยปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพราะเหตุ “มันดีอยู่แล้ว” แล้ว ผู้แทนที่ส่งไปประชุมจำนวนมากพอถ่ายรูปห้องประชุมเสร็จก็มักไปปรากฏตัวที่อื่นอันมิใช่สถานที่ประชุมในเวลาที่ต้องประชุม???

                   ดังนั้น ในช่วงที่ใครต่อใครกำลังให้ความสำคัญกับการปฏิรูปนี้ ผู้เขียนจึงขอร่วมเสนอให้มีการ “ยกเครื่อง” กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างจริงจัง และในฐานะที่เป็นนักกฎหมายก็ขอเน้นเฉพาะการกำหนดนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย
ไว้เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย

                   แต่หากสามารถนำไปใช้กับการปฏิรูปกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะทั้งระบบได้ ผู้เขียนก็ยินดีนะครับ.

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ  (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นบทความทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย.