เรื่องที่เป็นประเด็นถกเถียงกันมากในสังคมขณะนี้นอกจากกรณีไทยพีบีเอส
และการทวงคืน ปตท. แล้ว
คงหนีไม่พ้นเรื่องที่รัฐบาลจะเสนอร่างพระราชบัญญัติกู้เงินจำนวนสองล้านล้านบาทเพื่อพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานของประเทศเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา
ซึ่งตามข่าวเห็นว่าต้องใช้เวลาชำระหนี้ในราวห้าสิบปีจึงจะหมด ทั้งนี้
ประเด็นที่ยกขึ้นพูดกันมากกลับกลายเป็นเรื่องความเปิดเผยโปร่งใสในการดำเนินการ
รวมทั้งปัญหาการทุจริตซึ่งหลายฝ่าย “คาดว่า” จะต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน
อย่างไรก็ดี
ในฐานะนักกฎหมายผู้เขียนกลับเห็นว่าประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นรองและเป็นเรื่องที่จะเกิดขึ้นหลังจากที่มีการตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นแล้ว
แต่ประเด็นหลักที่เป็นปัญหาข้อกฎหมายล้วน ๆ ในการตรากฎหมายดังกล่าวนี้ กลับไม่มีการถกเถียงกันเลย
ทั้งที่สังคมไทยเป็นสังคมที่อุดมไปด้วยนักกฎหมาย
เท่าที่พอมีความรู้ทางกฎหมายอยู่บ้าง
ผู้เขียนพบว่าในทางตำรานั้นเขามีข้อโต้แย้งกันมานานแล้วว่าสมควรหรือไม่ที่ Government of the day จะดำเนินการในลักษณะที่เป็นการสร้างภาระผูกพันทางการเงินจำนวนมหาศาลและระยะยาวทิ้งไว้ให้แก่
Future government และลูกหลาน
ที่เขาเถียงกันนั้น
ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าไม่สมควรทำ และทำไม่ได้เพราะเป็นการมัดมือชก Future
government เนื่องจากภาระหนี้ที่เกิดขึ้นจะทำให้ Future
government ไม่สามารถทำอะไรได้เลยนอกจากการ “ทำตาม” ในสิ่งที่ Government ในอดีตได้กำหนดไว้ เพราะภาระผูกพันทางการเงินระยะยาวเช่นนั้นทำให้ Government
ต่อ ๆ ไปไม่สามารถระดมเงินเพื่อดำเนินโครงการใหม่ ๆ
ได้อีกเนื่องจากเต็มวงเงินแล้ว
แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าทำได้เพราะภาระผูกพันที่สร้างขึ้นเป็นการทำเพื่อประโยชน์สาธารณะในภาพรวม
ทุกคนในสังคมได้ประโยชน์ร่วมกันในระยะยาว ถ้าทำไม่ได้แล้วเราจะพัฒนาประเทศกันอย่างไร
ปัญหาโลกแตกที่ว่านี้สืบเนื่องมาจากหลักการพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ว่า
No taxation without representations ตามที่กำหนดไว้ใน Magna
Carta มาตั้งแต่ปี 1215 หลักการดังกล่าวเกิดขึ้นในสมัยที่กษัตริย์ในระบบ
Feudal ซึ่งเป็น The First Feudal Lord เรียกเก็บภาษีอากรจากขุนน้ำขุนนางที่เป็น Feudal Lords ไปใช้จ่ายอย่างฟุ่มเฟือยและไม่มีเหตุผล ทั้งเป็นค่าใช้จ่ายในราชสำนักและในการทำสงคราม จนทำให้ขุนน้ำขุนนางรู้สึกว่าไม่เป็นธรรมและบังคับให้ King John ต้องยอมรับหลักการดังกล่าว มิฉะนั้นเหล่าขุนนางทั้งหลายจะไม่เปิดประตูเมืองให้
King John และกองทัพที่บอบช้ำกลับเข้าไปในเมืองหลังจากแพ้สงครามเจ็ดปีกับฝรั่งเศส
หลักการเรียกเก็บภาษีที่ว่านั้นขุนนางกำหนดเป็นปฐมว่าต้องเป็นการเก็บปีต่อปีเท่านั้น
และนี่เองได้เป็นที่มาของหลักที่ว่างบประมาณต้องกระทำแบบปีต่อปี
หรือหลักหนึ่งปีของงบประมาณ
ซึ่งยังคงใช้สืบต่อกันเรื่อยมาจนปัจจุบันจนกลายเป็นสิ่งที่นักร่างกฎหมายนิยมเรียกมันว่า
“แบบ” หรือสิ่งที่ทำต่อ ๆ กันมาโดยไม่รู้เหตุผลที่แท้จริงของเรื่อง
ต่อมา สังคมพัฒนาขึ้นเรื่อย
ๆ การจัดทำงบประมาณแบบปีต่อปีเริ่มมีปัญหาในตัวเอง เหตุผลก็เพราะการจัดทำบริการสาธารณะต่าง
ๆ นั้นต้องใช้เงินลงทุนสูงขึ้นเรื่อย ๆ การจัดทำในลักษณะปีต่อปีจึงไม่สามารถวางแผนการพัฒนาในระยะยาวได้ หรือหากมีการเปลี่ยนแปลง Government ในระหว่างทางและดันเป็น Government ที่มีนโยบายตรงกันข้ามเสียอีก ก็จะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะอันจำเป็นนั้นต้องสะดุดหยุดลงหรือสะดุดหยุดอยู่
หรือไม่ก็ต้องเลิกไปเลย แล้วแต่กรณี จึงมีแนวคิดใหม่ที่จะจัดทำงบประมาณแบบ Programming
Budget หรือการทำโครงการที่ผูกพันงบประมาณระยะยาว ๓ ปีบ้าง ๕ ปีบ้าง
เช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน คือ คิดโครงการยาว แต่ของบทำเป็นรายปี
แม้การทำงบประมาณแบบ
Programming Budget จะมีเหตุผลสนับสนุนดังว่า แต่ในทางตำราก็ยังคงถกเถียงกันมาโดยตลอดว่าการที่ Government of the day ทำสิ่งที่ผูกพัน Future
Government นั้น เป็นการกระทำที่ไม่เป็นธรรมต่อ Future
Government ซึ่งทางตำราเองก็ยังไม่มีข้อยุติมาจนถึงปัจจุบัน
สำหรับ
Parliament เองก็มีข้อโต้แย้งเช่นเดียวกับกรณี Government
ว่า Parliament ชุดปัจจุบันสามารถตรากฎหมายที่เป็นการสร้างภาระผูกพันทางการเงินยาวนานเกินหนึ่งปีได้หรือไม่???
ฝ่ายที่หนึ่งเห็นว่า
ตามหลัก Supremacy of the Parliament และตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ
(Separation of Powers) นั้น Parliament เป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ เมื่อเป็นเช่นนี้ฝ่ายนิติบัญญัติจะตรากฎหมายใด
ๆ ขึ้นก็ได้
แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าการคิดเช่นนั้นออกจะคิดสั้นไปหน่อย ฝ่ายนี้เห็นว่า Parliament ไม่มีอำนาจขนาดนั้นหรอก โดยยกประเพณีปฏิบัติขึ้นเป็นข้ออ้างว่าดูกฎหมายงบประมาณสิ ยังต้องทำเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่านั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ Parliament จึงไม่อาจตรากฎหมายที่สร้างภาระผูกพันทางการเงินที่ยาวนานกว่านั้นได้
นอกจากนี้ การตรากฎหมายที่สร้างภาระผูกพันงบประมาณยาวกว่าหนึ่งปี เช่น ห้าปี สิบปี
เป็นต้น นั้นยังไม่เป็นธรรมต่อ Parliament ชุดต่อ ๆ ไปเพราะจะไม่สามารถควบคุมการบริหารงบประมาณของ
Government ชุดต่อ ๆ ไปได้
นอกจากนี้ ถ้าหากเหตุการณ์ในอนาคตมิได้เป็นไปตามที่
Parliament of the day คาดการณ์ไว้ Parliament ชุดนั้นจะมีความรับผิดชอบต่อความบกพร่องเช่นนี้อย่างไร และหากเห็นว่าทำได้ จะเกิดอะไรขึ้นหากว่า Parliament of the day ได้ตรากฎหมายที่สร้างภาระผูกพันขึ้นในอนาคตขึ้นแล้ว และ Government
of the day ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติการตามกฎหมายก็ได้ดำเนินการตามกฎหมายนั้นเป็นระยะเวลาหนึ่งและก่อให้เกิดภาระผูกพันตามกฎหมายนั้นขึ้นแล้วส่วนหนึ่ง
แต่ต่อมา Future Parliament ได้อาศัยอำนาจตามหลัก Supremacy
of Parliament และหลักการแบ่งแยกอำนาจ (เช่นเดียวกับที่ฝ่ายแรกกล่าวอ้าง)
ได้ตรากฎหมายขึ้นฉบับหนึ่งเพื่อ "ยกเลิกกฎหมายที่สร้างภาระผูกพันนั้น"
หรือแก้ไขกฎหมายดังกล่าวให้ต่างไปจากเดิม เพราะ Parliament ซึ่งเป็นเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติสามารถที่จะตรากฎหมายใหม่เพื่อยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเก่าได้เสมอ
ซึ่งหาก Future Parliament เลือกดำเนินการเช่นนี้
ปัญหาทางกฎหมายก็จะตามมาอีกมากมายก่ายกองในอนาคต
และคงต้องคิดหาทางออกเผื่อไว้สำหรับเรื่องเหล่านี้ด้วย
ดังนั้น
ประเด็นปัญหาในทางวิชาการกฎหมายเกี่ยวกับการสร้างภาระผูกพันทางการเงินระยะยาวคงมีเพียงเท่านี้
นักวิชาการนิติศาสตร์สากลหาได้มุ่งไปถึงการทุจริตหรือความโปร่งใสในการดำเนินการไม่
เพราะเป็นเรื่องทางบริหารที่เกิดขึ้นหลังจากที่มีการตรากฎหมายก่อภาระผูกพันระยะยาวขึ้นแล้ว
ผู้เขียนมิได้แสดงทรรศนะว่าเอนเอียงไปข้างใด
เพียงแต่ได้เสนอข้อคิดทางวิชาการของนักกฎหมายกลางเก่ากลางใหม่คนหนึ่งเพื่อประโยชน์ในการถกเถียงทางวิชาการเพื่อให้ได้ข้อยุติที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยอันเป็นที่รักของเราเท่านั้น
เอวังก็มีด้วยประการฉะนี้…
*บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการของผู้เขียน แม้ผู้เขียนจะทำงานอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้เขียนไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย และไม่ถือเป็นความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา*
