มุมเล็ก ๆ ของอดีตเลขานุการฯแก่ ๆ

                                                                                         ปกรณ์ นิลประพันธ์

        งานหลักของคณะกรรมการกฤษฎีกามี 2 อย่าง ครับ คือ ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในหลักการแล้ว กับอีกอย่างหนึ่งได้แก่การให้ความเห็นทางกฎหมาย แต่เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นคณะกรรมการเป็น (Committee) ไม่ใช่ (Commission) คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงเป็นองค์คณะผู้เชี่ยวชาญที่เป็นสหวิทยาการ (Interdisciplinary) ที่ให้ความเห็นหรือแนะนำเกี่ยวกับร่างกฎหมายหรือข้อหารือต่าง ๆ โดยทีเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งได้รับแต่งตั้งเป็น "ฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการกฤษฎีกา" หรือที่เราเรียกกันสั้น ๆ ว่า "ฝ่ายเลขานุการฯ" ในการพิจารณาร่างกฎหมายหรือข้อหารือเรื่องนั้น ๆ เป็นผู้จัดเตรียมเรื่องเสนอต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อพิจารณาครับ

       ดังนั้น ความช้าเร็วและคุณภาพของเรื่องที่เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้นจึงขึ้นอยู่กับปัจจัย 2 ประการ ประการที่หนึ่งก็คือคณะกรรมการกฤษฎีกาเอง อีกประการหนึ่งมาจากฝ่ายเลขานุการ

      เรื่องที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะดึงให้ช้านั้นไม่หรอกมีครับ ผมกล้ายืนยัน ท่านอยากทำงานให้เสร็จลุล่วงโดยเร็วเพราะเข้าใจดีว่าการขาดกฎหมายนั้นเป็นอุปสรรคต่อการทำงานของฝ่ายรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เรื่องหารือต่าง ๆ เป็นเรื่องที่หน่วยงานเขาติดขัดไม่สามารถปฏิบัติได้ ถ้าตอบเขาเสียโดยไว เจ้าหน้าที่ก็จะทำงานได้เร็ว อย่าลืมครับว่าหลายต่อหลายเรื่องที่มีการหารือนั้นมีผลกระทบไปถึงประชาชนด้วย เช่น การหารือเรื่องการอุทธรณ์ค่าทดแทนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การหารือเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน เป็นต้น เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาทุกท่านที่ผมมีโอกาสทำงานด้วยสอนผมเสมอว่าอย่าทำงานช้า ประชาชนเดือดร้อน เขารอคำตอบเราอยู่ นี่คือ "วัฒนธรรมองค์กร" ที่แท้จริงของเราครับ

     เท่าที่ผมประสบมา ความล่าช้าในการทำงานอยู่ที่การทำงานของเจ้าหน้าที่ซึ่งสำนักงานฯมอบหมายให้เป็นฝ่ายเลขานุการฯ มากกว่า และปัญหานี้เริ่มรุนแรงมากขึ้นจนบุคคลภายนอกเขารู้สึกและพูดให้เราได้ยินกันมาบ้างแล้ว  .... ผมลองวิเคราะห์ดูแล้วสาเหตุน่าจะเนื่องมาจากว่าน้อง ๆ หลายคนยังไม่เข้าใจถึงวัฒนธรรมองค์กรที่แท้จริงของกฤษฎีกาที่กล่าวถึงข้างต้นครับ

      การที่น้อง ๆ ไม่เข้าใจถึงวัฒนธรรมองค์กรของเราทำให้เกิดอะไรขึ้นน่ะหรือครับ ผมประสบกับตัวเองเลยว่าเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ฝ่ายเลขานุการฯ ทำงานแบบเรื่อยเปื่อย ... นี่ยังดีนะครับว่าเราใช้ระบบประเมินใหม่ให้นำกำหนดเวลาการทำงานมาเป็นตัวชี้วัดการทำงานแล้ว จึงเป็นไปตามเกณฑ์ ... แต่ที่น่าสนใจคือฝ่ายเลขานุการฯส่วนใหญ่เดี๋ยวนี้เข้าประชุมโดยขาดการเตรียมความพร้อมในการประชุมที่ดี คิดเพียงว่าตนมีหน้าที่จัดห้องประชุมและเตรียมเอกสารประชุมเท่านั้น บ่อยครั้งครับที่เลขานุการสรุปเรื่องสรุปประเด็นไม่เป็น เมื่อกรรมการกฤษฎีกาถามอะไรก็ตอบไม่ได้ นั่งนิ่งกันไปหมด และไม่ค้นด้วย ทั้ง ๆ ที่มีกันตั้ง 3 คน และมี Notebook ตั้งอยู่ข้างหน้าคนละเครื่อง ... สมัยยี่สิบปีมาแล้วเราต้องเตรียมกฎหมายเข้าห้องประชุมกันเป็นตั้ง ๆ เผื่อกรรมการจะถามหากฎหมายที่ "อาจเกี่ยวข้อง" ... ฝ่ายเลขานุการฯที่เจ๋งที่สุดคือฝ่ายเลขานุการที่เตรียมทุกอย่างพร้อมในห้องประชุมราวกับอ่านใจกรรมการออก ไม่ต้องวิ่งเข้าวิ่งออก .... ฝ่ายเลขานุการฯชุดไหนวิ่งบ่อยแสดงว่าแย่แล้วครับ ... แต่เดี๋ยวนี้เรามีระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่ออำนวยความสะดวกให้แล้ว ฝ่ายเลขานุการฯหลายฝ่ายยังนั่งไม่รู้ร้อนรู้หนาวกันอยู่ได้ ... โอ..ถ้าเป็นสมัยก่อนละก็นะ มีปิดห้องประชุมอบรมเข้มกันหูบวมไปแล้ว ...  เผลอ ๆ มีปลดออกจากการเป็นฝ่ายเลขานุการฯด้วย .... มีตัวอย่างมาแล้วนะครับ 

     การเขียนหนังสือของฝ่ายเลขานุการฯเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่น่ากลัวมากครับ จำนวนมากเขียนหนังสือไม่เป็นฮะ ไม่ใช่ไม่รู้หนังสือครับ แต่มันสับสนจับต้นชนปลายไม่ถูกทีเดียว ยิ่งร่างกฎหมายบางมาตรานั้นหาประธานไม่ได้ก็มี ภาษาไทยแท้ ๆ นะครับนี่ แต่จะว่าเขาไม่เก่งภาษาไทยเพราะเก่งภาษาต่างประเทศก็อ้างไม่ได้อีก ลองไปค้นดูครับ ฝ่ายเลขานุการฯเมื่อก่อนนี้เขาค้นกฎหมายต่างประเทศประกอบการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายหรือให้ความเห็นทางกฎหมายกันอย่างเอิกเกริก ใครไม่มีกฎหมายต่างประเทศมาประกอบละก็ถือว่าเป็นนักร่างกฎหมายที่ไม่ได้ความครับ ค้นกันจนกระทั่งบางคนเป็นผู้เชี่ยวชาญได้รับเชิญไปสอนหนังสือหรือบรรยายในเรื่องนั้น ๆ เชียว แต่เดี๋ยวนี้ตรงกันข้ามครับ แทบไม่มีผลการศึกษากฎหมายต่างประเทศประกอบการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายหรือให้ความเห็นทางกฎหมายเลย พอถามเข้าก็ว่าภาษาอังกฤษไม่แข็งแรงบ้าง งานด่วนค้นไม่ทันบ้าง ผมเรียนว่าคำตอบแบบนี้ไม่ใช่คำตอบที่ส่งผลดีแก่ผู้ตอบนะครับ แต่มันแสดงถึง "ความเอาใจใส่" และ "ความทุ่มเท" ที่เรามีให้กับงานครับว่าเรามีมากน้อยแค่ไหน และมันทำให้จินตนาการต่อไปได้ว่าเรื่องเดียวยังไม่มีปัญญาเลย ถ้าปล่อยให้เติบโตขึ้นไปมันจะไม่แย่กันไปใหญ่หรือ 

    หลายคนถูกสอนว่าการเป็นฝ่ายเลขานุการฯมีหน้าที่หลักในการจัดห้องประชุม เรื่องวิชาการกรรมการท่านจะว่ากันเอง อันนี้ไม่จริงครับ ฝ่ายเลขานุการฯต้องเป็นนักวิชาการ และต้อง Active มากกว่านั้น ต้องสรุปประเด็นเป็น ต้องนำเสนอเรื่องที่จะพิจารณาให้เป็น ไม่ใช่อ่านตามโพยที่เขียนมา ข้อมูลรายละเอียดของเรื่องรวมทั้งข้อเท็จจริงและกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรืออาจเกี่ยวข้องต้องเตรียมให้พร้อม กรรมการถามอะไรตอบได้ รู้อะไรรู้หมดและรู้ให้จริง ต้องมีการเสนอกฎหมายต่างประเทศประกอบการพิจารณาด้วยเพราะปัญหากฎหมายเดี๋ยวนี้มันเป็นปัญหานิติศาสตร์สากล (Trans-national legal problem) ไปหมดแล้วเนื่องจากการก้าวกระโดดของเทคโนโลยี ที่สำคัญ เลขานุการฯควรต้องทำหน้าที่นี้ด้วยตนเองเพื่อจะได้พัฒนาไปสู่การเป็นนักวิชาการอย่างจริงจังและเป็น Role model ให้น้อง ๆ ดูว่านี่เป็นสิ่งที่เราต้องทำและเราได้ทำให้ดูเป็นตัวอย่างแล้ว เราจึงจะเรียกร้องให้น้อง ๆ ทำตามบ้าง ... อย่าเอาแต่มอบผู้ช่วยทำ ... ถ้าเลขานุการฯไม่มีปัญญาจะทำ เอาแต่มอบให้ผู้ช่วยทำมันจะเกิดปัญหาในการบริหารทีมครับ เพราะแม้น้อง ๆ เขาอาจจะไม่พูดออกมาให้เราได้ยิน แต่ในใจเขาหรือเธอนั้นคงไม่แคล้วหรอกครับที่จะพูดว่า "เอ็งทำได้หรือเปล่าวะ ดีแต่สั่งให้คนอื่นเขาทำ" ... จึงเตือนน้อง ๆ ที่เป็นเลขานุการฯด้วยใจจริงนะครับว่า "อย่าดีแต่สั่ง" ต้องทำเป็นตัวอย่างให้เขาเชื่อมั่นในตัวเราด้วย จริง ๆ เลขานุการฯไม่มีอำนาจอะไรหรอกครับ แต่เป็นระบบ Tutor ที่โบราณท่านให้ผู้แก่พรรษากว่าหัดบริหารงานครับ โดยเริ่มจากกลุ่มเล็ก ๆ ก่อน ลงว่าถ้าบ้าอำนาจเสียตั้งแต่เป็นเลขานุการฯแล้ว คงไม่สามารถส่งเสริมให้ดำรงตำแหน่งอะไรได้หรอกครับ องค์กรจะปั่นป่วนไปหมด หรือเลขานุการฯบางคนก็เก่งจริง แต่ทำมันเองหมดทุกอย่าง ก็ต้องถือว่าสอบตกด้านการบริหารครับ คนนี้ให้ทำงานบริหารไม่ได้ ต้องทำงานวิชาการ ... แต่คนที่ตกทั้งสองเรื่องก็วังเวงอยู่ครับ ... อย่างไรก็ดี ผมเชื่อว่าคนเราพัฒนาได้ มีผิดพลาดพลั้งไปก็สามารถปรับปรุงได้ อย่าท้อครับ

      นอกจากนี้ เลขานุการฯต้องสามารถปรับร่างกฎหมายหรือความเห็นเสนอคณะกรรมการฯเพื่อพิจารณาต่อได้ทันทีเรื่องจะได้จบลงโดยไว ผู้ช่วยเลขานุการทุกคนที่เข้าประชุมก็ต้องช่วยเลขานุการฯในการทำหน้าที่ครับ ไม่ใช่นั่งลอยหน้าลอยตาเป็นเจ้าคุณหรือคุณหญิงหรือศพ แล้วแต่กรณี บางรายเอาแต่ก้มหน้าก้มตาจดอย่างเดียว ที่ร้ายกาจมากคือนั่งเล่นไอแพด เล่น Line หรือ WhatsApps อยู่ใต้โต๊ะ (พักหลังเห็นบ่อย) แย่มากครับแบบนี้ ... จริง ๆ ผู้ช่วยเลขานุการฯมีหน้าที่ต้องช่วยเลขานุการฯสังเกตครับว่ากรรมการต้องการอะไร หรือสั่งให้ค้นอะไร เราจะได้ค้นทันทีแล้วเสนอเลขานุการฯให้นำไปตอบกรรมการ ฝ่ายเลขานุการฯทำงานกันเป็นทีมครับ ไม่ใช่เราทำเราหาเพื่อให้เลขานุการฯไปตอบแล้วเขาได้หน้า ดังนั้น เราจะทำไปทำไม ... คิดแบบนี้เขาไม่เรียกว่าการทำงานเป็นทีมครับ แต่เป็น "กาฝาก" .. ฝ่ายเลขานุการฯต้องช่วยกันครับ อย่าลืมนะครับว่า First impression เป็นเรื่องสำคัญ หาก First impression เป็น Bad impression มันก็ติดตามตัวบุคคลแต่ละคนไปเหมือนกับกรรมชั่ว และอย่าลืมครับว่าถ้ากรรมการเขาไปเล่าสู่กันฟังหรือเล่าให้ผู้บังคับบัญชาฟังจะเกิดอะไรขึ้น ผมเตือนครับว่าทำดีได้ดี ทำชั่วได้ชั่วครับ 

     จิตวิทยาและไหวพริบก็เป็นเรื่องที่จำเป็นครับเพราะเราทำงานกับคน ซึ่งคนนั้นมีหลายประเภท เราจึงต้องสังเกตสังกาให้ดีว่ากรรมการแต่ละท่านมีอุปนิสัยใจคออย่างไร ผู้แทนแต่ละคนมีจริตอย่างไร เราถึงจะทำงานกับเขาเหล่านั้นได้อย่างราบรื่นและรวดเร็ว

     จริง ๆ เราน่าจะใช้ระบบประเมินเข้มข้นมาใช้กับนักกฎหมายกฤษฎีกานะ ค่าหัวแพง ต้องทำงานให้คุ้มค่าหัว ... ถ้าไม่ qualify ให้ปลดออกจากการเป็นฝ่ายเลขานุการฯ และให้ระงับการจ่ายเงินประจำตำแหน่งด้วยก็ท่าจะดีนิ.. 

      หวังว่ามุมเล็ก ๆ นี้จะช่วยสะกิดใจน้อง ๆ บ้างไม่มากก็น้อย ... พี่จะคอยประเมิน...

     แล้วพบกันในห้องประชุมคณะกรรมการกฤษฎีกาครับ....... 

              

"ความกล้าหาญ" ของนักร่างกฎหมาย

ความกล้าเป็นหัวใจสำคัญประการหนึ่งในการร่างกฎหมาย ความกล้าที่ว่านี้หมายถึง "ความกล้าที่จะยอมรับความจริง"  เหตุผลก็คือกฎหมายนั้นเกิดขึ้นจากความต้องการร่วมกันของสมาชิกในสังคม มิใช่คำสั่งของผู้มีอำนาจ ดังจะเห็นได้ว่า กฎหมายใดก็ตามที่มิได้สะท้อนความต้องการที่แท้จริงของประชาชนหรือเกิดจากความต้องการของผู้มีอำนาจ กฎหมายนั้นมักไม่เป็นที่ยอมรับและประชาชนมักจะละเลยหรือเพิกเฉยที่จะปฏิบัติตาม นั่นหมายถึงว่าผู้ร่างกฎหมายต้องมีจิตใจที่เปิดกว้าง  ยอมรับสิ่งที่เกิดขึ้นในสังคม สืบเสาะให้ลึกลงไปถึงสาเหตุอันเป็นรากฐานของปัญหา วิเคราะห์กลไกหรือวิธีการที่เหมาะสมที่สุดในการแก้ไขปัญหานั้น แล้วจึงนำมาจัดทำเป็นกฎหมาย มิใช่นั่งเทียนเขียนเอาเอง หรือเขียนกฎหมายเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของผู้มีอำนาจเท่านั้น

ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น บทตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายจึงมีข้อหนึ่งที่กำหนดให้หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายต้อง "รับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย" ให้ครบทุกกลุ่มด้วย เพื่อให้ได้ข้อมูลมาประกอบการยกร่างกฎหมายรอบด้านมากที่สุด แก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างเป็นระบบ มิใช่แก้ปัญหาหนึ่งแต่ก่อให้เกิดปัญหาใหม่ขึ้นอีก

ผู้เขียนชอบหลักคิดของบารัค โอบามา ที่ว่าเขาไม่ชอบประชาธิปไตยเลย เพราะมันบังคับให้เขาต้องฟังสิ่งที่เขาไม่อยากฟัง แต่สิ่งที่เขาไม่ชอบนี้ทำให้เขาและทีมงานสามารถทราบถึงปัญหาและสามารถวิเคราะห์เจาะลึกลงไปถึงต้นตอที่แท้จริงของปัญหา และสามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างเป็นระบบ เพื่อประโยชน์ของอเมริกันชน

แท้จริงแล้วความกล้าที่จะยอมรับความเป็นจริงนี้มิใช่เรื่องใหม่ แม้กระทั่งในมหาวิทยาลัยก็มีการสอนให้นักเรียนกฎหมายมีความกล้าเช่นนี้ในวิชาจริยธรรมของนักกฎหมายหรือหลักวิชาชีพของนักกฎหมาย แต่วิชานี้กลับเป็นวิชาที่นักเรียนกฎหมายไทยให้ความสนใจน้อยมาก อาจเป็นเพราะเป็นวิชาที่ "ไม่ก่อให้เกิดรายได้" อันขัดต่อค่านิยมบริโภคนิยมและสุขนิยมในปัจจุบัน โลกทัศน์ของนักเรียนกฎหมายไทยส่วนใหญ่ในปัจจุบันจึงแตกต่างจากโลกทัศน์ของนักเรียนกฎหมายไทยสมัยก่อน รวมทั้งนักเรียนกฎหมายในประเทศที่พัฒนาแล้ว นักเรียนกฎหมายไทยปัจจุบันจึงให้ความสนใจเกี่ยวกับพัฒนาการของสังคมและของโลกน้อยกว่านักเรียนกฎหมายไทยสมัยก่อน และนักเรียนกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้วในปัจจุบันอยู่มาก

เมื่อนักเรียนกฎหมายเหล่านี้ได้เข้าสู่ระบบราชการ และมีอำนาจหน้าที่ในการใช้กฎหมายและตีความกฎหมาย จึงทำให้การใช้และการตีความกฎหมายไม่สามารถพัฒนาขึ้นเป็น "หลักกฎหมาย" ได้ ซึ่งแตกต่างจากการใช้การตีความกฎหมายของนักกฎหมายรุ่นก่อน ๆ  ส่วนการจัดทำร่างกฎหมายก็ปรากฏว่านักกฎหมายภาครัฐจำนวนมากขาดความกล้าเช่นนี้ เหตุผลเพราะความกลัวที่จะได้รับผลกระทบจากการทำในสิ่งที่พวกเขาเหล่านั้นก็ทราบดีอยู่ว่าควรต้องกระทำเพื่อให้เป็นไปตามหลักวิชาชีพ เมื่อความกลัวเข้ามาบดบังวิสัยทัศน์ของนักกฎหมายภาครัฐเข้าแล้ว นักกฎหมายภาครัฐในฐานะผู้ยกร่างกฎหมายก็ดี ผู้ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายก็ดี จึึงมักไม่ยอมรับความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในสังคม และจัดทำร่างกฎหมายตามที่ผู้มีอำนาจต้องการ

ในด้านการบริหารประเทศ การไม่ยอมรับความจริงได้ก่อให้เกิดผลลัพทธ์ที่น่าตระหนก เช่น วิกฤติการณ์ต้มยำกุ้งในปี 2540 ที่ทำให้ประเทศไทยเกือบล้มละลายเกิดจากการไม่ยอมรับความจริงเกี่ยวกับความบกพร่องของระบบการกำกับดูแลระบบสถาบันการเงิน และอัตตาของผู้มีอำนาจที่จะจัดการกับปัญหาโดยไม่รับฟังความห่วงใยของผู้เกี่ยวข้อง การไม่ยอมรับความจริงในทางบริหารจึงเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดความผิดพลาดสูงมาก เพราะเมื่อใดที่ได้ข้อมูลที่บกพร่อง ไม่ครบถ้วน หรือไม่รอบด้าน ก็พาลจะทำให้การตัดสินใจในทางบริหารผิดพลาดได้ง่ายและสร้างปัญหาซ้ำซาก

ในฐานะนักร่างกฎหมายกลางเก่ากลางใหม่ ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะน้อง ๆ ให้เปิดใจกว้างและยอมรับความจริง อย่ายึดติดกับความคิดเห็นของตนถ่ายเดียว ลองคิดดูครับว่าการประชุมกรรมการกฤษฎีกานั้น ทำไมเราต้องเชิญผู้แทนและผู้เกี่ยวข้องมาชี้แจงด้วยเสมอ คณะกรรมการกฤษฎีกาไม่หมกมุ่นอยู่กับความคิดเห็นของตนเองหรือกลุ่มของตนเท่านั้น แต่รับฟังความคิดเห็นของผู้อื่นด้วยเสมอ สังเกตไหมครับ ทุกครั้งที่ปิดประชุม ท่านประธานกรรมการกฤษฎีกาได้กล่าวขอบคุณผู้มาชี้แจงทุกครั้ง ท่านให้ความเคารพผู้อื่นที่กรุณามาชี้แจงแสดงความเห็นให้เราแม้ว่าในหลายเรื่องท่านอาจไม่เห็นด้วยก็ตาม การซักถามทุกครั้งเป็นการใช้เหตุผล การโต้ตอบเป็นการถกเถียงทางวิชาการและข้อเท็จจริง มิได้ใช้อารมณ์

นี่เป็นเรื่องเล่าจากประสบการณ์ที่ได้รับการสั่งสอนอบรมมาจากบรมครูทั้งหลายตลอดระยะเวลา 23 ปีที่ผ่านมา......