ข้อเสนอแนะเพื่อแก้ปัญหาน้ำท่วมของอังกฤษ

ปกรณ์ นิลประพันธ์[๑]

                   อุทกภัยร้ายแรงที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในปี ๒๕๕๔ นั้น ก่อให้เกิดคำถามต่าง ๆ นา ๆ ตามมามากมาย ไม่ว่าจะเป็นสาเหตุของปัญหาอุทกภัยครั้งนี้ รูปแบบและประสิทธิภาพในการบริหารจัดการน้ำ ประสิทธิภาพในการวางและบังคับการให้เป็นไปตามผังเมือง การให้ข้อมูลเกี่ยวกับอุทกภัยที่ถูกต้องและเชื่อถือได้แก่ประชาชน ประสิทธิภาพในการให้ความช่วยเหลือและฟื้นฟูผู้ประสบภัยทั้งภาครัฐและภาคเอกชน เป็นต้น อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่าวิกฤตินี้เป็นโอกาสอันดีที่ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดควรจะได้ร่วมกันพิจารณาทบทวนสิ่งที่เกิดขึ้นอย่างจริงจังและเป็นระบบซึ่งน่าจะดีกว่าการกล่าวโทษกันไปมา

                   ผู้เขียนพบว่ามหาอุทกภัยเช่นที่เกิดขึ้นกับประเทศไทยในคราวนี้มิใช่ครั้งแรกของโลก หากแต่เป็นเหตุการณ์ที่เพิ่งเกิดขึ้นกับประเทศไทยเท่านั้น หลายประเทศต่างเคยประสบกับวิกฤตการณ์เช่นนี้มาก่อนหน้าประเทศไทยแล้วไม่ว่าจะเป็นที่เยอรมนี สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ปากีสถาน อินเดีย สาธารณรัฐประชาชนจีน ฯลฯ ปัญหาคือเราจะ “เรียนรู้” จากประสบการณ์ของเพื่อนร่วมโลกหรือไม่ อย่างไร และจะนำมาประยุกต์ใช้กับบ้านเราได้มากน้อยแค่ไหนเพียงไร

                   อังกฤษเป็นประเทศหนึ่งที่เคยประสบปัญหาน้ำท่วมใหญ่เช่นนี้เมื่อหน้าร้อนปี ๒๕๕๐ (๒๐๐๗) โดยเกิดฝนตกหนักถึง ๔๑๔ มิลลิเมตร ซึ่งนับว่าสูงที่สุดนับแต่เริ่มมีการบันทึกข้อมูลปริมาณน้ำฝนในปี ๒๓๐๙ (๑๗๖๖) อันเนื่องมาจากการพัดที่ผิดปกติของกระแสลม Jet Stream และอุณหภูมิที่สูงขึ้นอย่างมากในมหาสมุทรแอตแลนติค  ฝน ๒๔๑ ปีดังกล่าวทำให้เกิดน้ำท่วมหนักส่งผลกระทบต่อประชาชนหลายแสนคนและธุรกิจจำนวนมาก แม้ขณะนั้นอังกฤษมีระบบบริหารจัดการน้ำที่อยู่ในระดับดี มีระบบการพยากรณ์อากาศที่เชื่อถือได้ในระดับโลก รวมทั้งมีกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการน้ำอยู่แล้วถึง ๓ ฉบับ คือ Coast Protection Act ๑๙๔๙, Water Resources Act ๑๙๙๑ และ Land Drainage Act ๑๙๙๑ แต่ก็ไม่สามารถบริหารจัดการน้ำปริมาณมหาศาลเช่นนี้ได้ เฉพาะที่ Gloucestershire เพียงแห่งเดียวนั้นปรากฏว่าผู้คนกว่า ๓๕๐,๐๐๐ คน ติดน้ำท่วมโดยปราศจากน้ำดื่มน้ำใช้ติดต่อกันนานถึง ๑๗ วัน ที่ Castle Meads ประชาชนกว่า ๔๒,๐๐๐ คน ไม่มีไฟฟ้าใช้เป็นวัน ๆ ผู้คนนับหมื่นคนต้องอพยพจากบ้านช่องห้องหับไปอาศัยอยู่บนทางหลวงสาย M๕ เป็นการชั่วคราว ที่สำคัญ น้ำท่วมครั้งนี้กินเวลาหลายเดือนกว่าจะกลับสู่สภาวะปกติ สำหรับมูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจากน้ำท่วมครั้งนั้น ปรากฏว่าเฉพาะในส่วนที่มีประกันภัยไว้คิดเป็นเงินกว่าสามพันล้านปอนด์ แต่ค่าเสียหายที่ไม่มีประกันไว้คาดว่าจะมีอีกหลายพันล้านปอนด์ อันนับเป็นความเสียหายครั้งใหญ่ที่สุดที่เกิดขึ้นกับอังกฤษหลังสงครามโลกครั้งที่สอง

                   ภายหลังจากน้ำลด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยของอังกฤษได้ตั้งคณะกรรมการอิสระ (Independent Commission) ขึ้นคณะหนึ่งเพื่อศึกษาและให้ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาล โดยมี Sir Michael Pitt เป็นประธาน และรายงานของคณะกรรมการอิสระชุดนี้ซึ่งแล้วเสร็จในปี ๒๕๕๑ (๒๐๐๘) และรู้จักกันในชื่อ “Sir Michael Pitt’s Review of the Summer ๒๐๐๗ Floods” ซึ่งต่อมารัฐบาลอังกฤษได้นำข้อเสนอแนะเหล่านี้มาปฏิบัติ รวมทั้งได้รัฐสภาให้ตรากฎหมาย Flood and Water Management Act ๒๐๑๐ ขึ้นเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วม การบริหารจัดการน้ำ และการป้องกันการกัดเซาะชายฝั่งอย่างเป็นระบบด้วย

                   ผู้เขียนเห็นว่าผลการศึกษาของคณะกรรมการอิสระชุดนี้เป็นเรื่องที่น่าสนใจ จึงได้สรุปเป็นบทความนี้ขึ้น แทนที่จะมุ่งศึกษาในรายละเอียดของ Flood and Water Management Act ๒๐๑๐ อันเป็นเพียงผลผลิตประการหนึ่งที่เกิดขึ้นจากผลการศึกษาและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการอิสระชุดนี้เท่านั้น

                   อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะกล่าวถึงรายละเอียดเกี่ยวกับกรอบและวิธีการทำงาน ตลอดจนข้อเสนอแนะของคณะกรรมการอิสระดังกล่าวนั้น ผู้เขียนขออธิบายถึงคำว่า “คณะกรรมการอิสระ” ก่อน เนื่องจากมักมีผู้เข้าใจอยู่เสมอว่าคำว่า “อิสระ” นั้นหมายถึง “ไม่ขึ้นกับใคร” และมักจะตั้งเป็นองค์กรใหม่ ๆ ที่มีงบประมาณ เงินเดือน ฯลฯ เป็นของตัวเอง สามารถของบประมาณได้เองโดยตรงจากรัฐสภา รัฐบาลจะเข้ามายุ่งไม่ได้ แต่ตามหลักสากลนั้น คำว่า “อิสระ” ในที่นี้หมายถึง “ปลอดจากการแทรกแซงในการทำงานและการตัดสินใจ” จากฝ่ายต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จากฝ่ายการเมือง เช่น Nuclear Regulatory Commission (NRC) ของสหรัฐอเมริกาก็เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระเช่นกันเพราะกฎหมายจัดตั้ง NRC นั้นมีบทบัญญัติที่ประกันมิให้ฝ่ายการเมืองแทรกแซงการดำเนินการขององค์กร มิได้หมายความว่าเป็นอิสระอย่างเด็ดขาดทั้งในแง่การดำเนิน การบริหารจัดการ และงบประมาณอย่างองค์กรอิสระแบบไทย ๆ โดยกรณี NRC ก็ต้องขอตั้งงบประมาณจากรัฐบาลเหมือนหน่วยงานของรัฐทั่วไปเช่นกัน ซึ่งคณะกรรมการอิสระอันมี Sir Michael Pitt เป็นประธาน แม้จะตั้งขึ้นโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและใช้เงินงบประมาณจากกระทรวงมหาดไทย แต่ก็มีความเป็นอิสระที่สากลโดยนัยเดียวกับ NRC ของสหรัฐอเมริกา เพียงแต่เป็นคณะกรรมการเฉพาะกิจ (ad hoc) มิได้เป็นกรรมการตามกฎหมาย (Statutory body) อย่าง NRC เท่านั้น

                   เหตุผลสำคัญที่ทำให้ข้อเสนอแนะของคณะกรรมการเป็นที่ยอมรับทั้งในระดับรัฐบาล รัฐสภา และสาธารณชนนั้น ผู้เขียนเห็นว่าสืบเนื่องมาจากการดำเนินงานของคณะกรรมการอิสระวางอยู่บนสมมุติฐานที่สำคัญ ๔ ประการ ดังนี้

                   ประการที่หนึ่ง คณะกรรมการอิสระเห็นว่า “ความต้องการ” (Needs) ของประชาชนและชุมชนซึ่งประสบภัยและผู้ซึ่งเสี่ยงที่จะประสบภัยนั้นเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดในการจัดทำรายงานนี้เนื่องจากสิ่งที่รัฐบาลต้องนำไปปฏิบัติต้องช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนเพื่อที่จะได้ไม่ต้องเผชิญกับปัญหาเช่นว่านี้อีกต่อไปในอนาคต

                   ประการที่สอง การป้องกันและเยียวยาผลกระทบอันเกิดขึ้นจากอุทกภัยที่มีประสิทธิภาพต้องการการดำเนินการอย่างจริงจังของผู้มีอำนาจทั้งในระดับชาติหรือระดับท้องถิ่นเพื่อให้การดำเนินการเป็นไปในทิศทางเดียวกันและมีประสิทธิภาพสูงสุด

                   ประการที่สาม จะต้องมีการกำหนดให้ชัดเจนกว่าที่เป็นอยู่ว่าหน่วยงานใดรับผิดชอบดำเนินการในเรื่องใดและอย่างไร โครงสร้างการบริหารงานในกรณีเร่งด่วนเช่นนี้ควรสั้น กระชับชัดเจน และต้องมีประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นอยู่

                   ประการที่สี่ ต้องมีการบูรณาการในการทำงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างจริงจังทั้งภาครัฐและภาคเอกชน และมีการเปิดเผยข้อมูลที่ถูกต้องเกี่ยวกับภัยที่เกิดขึ้นแล้วและบรรดาความเสี่ยงต่าง ๆ บรรดาที่อาจเกิดขึ้นทั้งในระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้วยกันเองและและต่อสาธารณชน ซึ่งต้องปรับเปลี่ยนทัศนคติในการบริหารจัดการข้อมูลเสียใหม่จาก “ต้องการข้อมูลจากคนอื่น” เป็น “ต้องการที่จะแบ่งปันข้อมูลกับคนอื่น”

                   นอกจากนี้ คณะกรรมการอิสระชุดนี้ได้ดำเนินการอย่างเปิดเผย โปร่งใสและมีความเป็นวิชาการ โดยนอกจากการประชุมปรึกษาหารือกันภายในแล้ว ยังเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนด้วย โดยประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นเป็นหนังสือพร้อมเหตุผล รวมทั้งข้อเสนอแนะไปยังคณะกรรมการอิสระได้โดยตรง (Submission) มีการลงพื้นที่และพบปะพูดคุยกับทั้งผู้ประสบภัยและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับเหตุน้ำท่วม มีการเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับรวมทั้งการแสดงความคิดเห็นตอบต่อสาธารณชน และจ้างนักวิทยาศาสตร์และวิศวกรชั้นนำของโลกมาศึกษาและให้ข้อเสนอแนะทางวิชาการ รวมทั้งการศึกษาดูงานในเรื่องนี้จากประเทศต่าง ๆ ด้วย

                    ทั้งนี้ ในการจัดทำข้อเสนอแนะดังกล่าวคณะกรรมการอิสระเห็นว่า การป้องกัน บริหารจัดการ ให้ความช่วยเหลือ เยียวยาและฟื้นฟูน้ำท่วมนั้น สิ่งสำคัญที่สุดคือทั้งภาครัฐและเอกชนต้องรู้ให้ได้ก่อนว่าน้ำจะท่วมที่ไหน เมื่อใด และจะท่วมนานเท่าใด เนื่องจากหากเกิดน้ำท่วมขึ้นจริง ความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สินของเอกชน และต่อสังคมและเศรษฐกิจของประเทศนับว่ามากมายมหาศาล การรู้ก่อนจะทำให้ทั้งภาครัฐและเอกชนเตรียมวางแผนการป้องกัน บรรเทา เยียวยา และฟื้นฟูไว้ได้ล่วงหน้าและจำกัดขอบเขตความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นได้ อันเป็นการบริหารความเสี่ยง (Risks management) ประการหนึ่ง

                   สำหรับกรณีน้ำท่วมใหญ่ที่อังกฤษคราวนี้ คณะกรรมการอิสระสรุปว่า แม้จะไม่สามารถสรุปได้ชัดเจนว่าอะไรเป็นสาเหตุที่แท้จริงที่ทำให้ฝนตกหนักผิดปกติอันนำมาซึ่งน้ำท่วมในครั้งนี้ แต่การศึกษาทางวิทยาศาสตร์แสดงให้เห็นว่าการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (Climate change) อาจเป็นตัวการสำคัญที่ทำให้เกิดกรณีนี้ขึ้น ซึ่งหากเป็นเช่นนี้จริง สิ่งแรกที่ต้องทำก็คือการกระตุ้นเตือนให้ทุกภาคส่วนตระหนักว่า นับแต่นี้เป็นต้นไป “การปรับตัว” (Adaptation) ทั้งภาคประชาชนและภาครัฐเพื่อรองรับกับสถานการณ์นี้เป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง แทนที่จะรอคอยความช่วยเหลือหรือให้การบรรเทาทุกข์เมื่อเกิดเหตุพิบัติภัยทางธรรมชาติขึ้นอย่างที่ผ่านมา เพราะสภาพธรรมชาติจะไม่เหมือนเดิมอีกต่อไปแล้ว สำหรับหน่วยงานของรัฐนั้นอาจต้องมีการพิจารณาทบทวนพันธกิจและภารกิจเพื่อปรับตัวรองรับกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศด้วย เช่น กรณีกรมทางหลวง (Highway Agency) แทนที่จะมีภารกิจและพันธกิจด้านการสร้างถนนหนทางเพื่อการคมนาคมอย่างเดียว ก็อาจต้องมีพันธกิจเพิ่มเติมเพื่อให้ถนนนั้นสามารถใช้เป็นแนวป้องกันน้ำท่วมหรือทางระบายน้ำในกรณีที่เกิดน้ำท่วมได้ด้วย เป็นต้น และคณะกรรมการอิสระเห็นว่าปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดที่ดูแลรับผิดชอบและวางแผนรองรับน้ำท่วมอย่างเป็นระบบ โดยเฉพาะกรณีน้ำหลาก (Surface water flooding) ที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว และประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอาจไม่มีการเตรียมพร้อมรองรับมาก่อน

                   สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งที่จะช่วยให้การป้องกัน บริหารจัดการ ให้ความช่วยเหลือ เยียวยาและฟื้นฟูน้ำท่วมเป็นมรรคเป็นผลก็คือความรู้ทางด้านวิทยาศาสตร์และวิศวกรรมศาสตร์ เพราะจะช่วยทำให้เราสามารถเข้าใจความเสี่ยงที่จะเกิดน้ำท่วมขึ้นได้ และองค์ความรู้นี้จะยิ่งเป็นประโยชน์มากขึ้น หากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถประยุกต์จนสามารถนำมาใช้ในการทำนายสิ่งที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในอนาคต เพราะแม้ปัจจุบันอังกฤษจะมีระบบการพยากรณ์อากาศที่ทั่วโลกยอมรับ แต่คณะกรรมการอิสระเห็นว่ายังมีข้อที่จะต้องพัฒนาต่อไปเพื่อให้ได้ข้อมูลที่ใกล้เคียงความเป็นจริงมากขึ้นอีก เพราะยิ่งทำนายได้ใกล้เคียงว่าน้ำจะท่วมที่ใด เมื่อใด ปริมาณน้ำที่ท่วมมากน้อยเพียงไร ก็จะยิ่งเป็นประโยชน์ต่อการบริหารจัดการ การวางแผนและการเตรียมการรองรับเพื่อลดความเสี่ยงที่เกิดจากน้ำท่วมให้ต่ำที่สุด ในกรณีที่เกิดน้ำท่วมในครั้งนี้แสดงให้เห็นว่าการพยากรณ์อากาศและการทำนายปริมาณน้ำของกระทรวงสิ่งแวดล้อมมิได้ใกล้เคียงกับความเป็นจริง ซึ่งกระทรวงสิ่งแวดล้อมก็ยอมรับข้อเท็จจริงนี้และรับว่าต้องมีการปรับปรุงเครื่องมือและพัฒนาความรู้ทางเทคนิคในเรื่องนี้ให้มากขึ้นเพื่อให้สามารถทำนายและทำแบบจำลองสถานการณ์น้ำท่วมในกรณีต่าง ๆ ได้หลากหลายมากขึ้นและใกล้เคียงกับสิ่งที่จะเกิดขึ้นให้มากที่สุด โดยเฉพาะระดับน้ำและความเร็วในการไหลของน้ำ เพราะน้ำท่วมสูงหกนิ้วที่ไหลแรงสามารถทำให้คนไม่สามารถยืนทรงตัวได้ และหากท่วมสูงสองฟุตก็สามารถทำรถยนต์ลอยได้ นอกจากนี้ระดับน้ำยังเป็นอุปสรรคต่อการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัย และทำให้การอพยพประชาชนออกจากพื้นที่ประสบภัยเป็นไปด้วยความยากลำบากและอันตรายทั้งต่อผู้ประสบภัยเองและผู้ให้การช่วยเหลือ

                   เพื่อแก้ไขปัญหานี้ กระทรวงสิ่งแวดล้อมได้เสนอยุทธศาสตร์ที่จะบูรณาการการทำงานกับสำนักงานอุตุนิยมวิทยาให้ใกล้ชิดมากขึ้นเพื่อพัฒนาเครื่องมือและความรู้ทางเทคนิคดังกล่าว อย่างไรก็ดี คณะกรรมการอิสระเห็นว่าจำเป็นอย่างยิ่งที่กระทรวงสิ่งแวดล้อมจะได้บูรณาการการทำงานร่วมกับหน่วยงานอื่นที่รับผิดชอบด้านการระบายน้ำ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บริษัทผู้ผลิตน้ำประปา กรมทางหลวง กรมเจ้าท่า (Navigation authority) และเจ้าของที่ดินที่มีที่ดินติดชายฝั่ง (Riparian owners) ทั้งหลายด้วย

                   สำหรับการบูรณาการการทำงานกับสำนักงานอุตุนิยมวิทยานั้นนับว่าเป็นเรื่อง ที่มีความสำคัญมาก เนื่องจากการพยากรณ์อากาศเป็นส่วนสำคัญในการบริหารจัดการน้ำท่วมและกรมอุตุนิยมวิทยาของอังกฤษนับเป็นหน่วยงานที่ได้รับการยอมรับในระดับโลก แต่ยังคงต้องปรับปรุงในเรื่องความถี่ในการพยากรณ์ ความเป็นไปได้ที่จะเกิดขึ้นของสิ่งที่พยากรณ์ และความถูกต้องของข้อมูลที่พยากรณ์ในระดับตำบล (City or town level) อันจะช่วยทำให้การพยากรณ์ปริมาณน้ำฝนที่ตกหนักเชื่อถือได้และเป็นประโยชน์ในการแจ้งเตือนประชาชน และการเตรียมการรองรับน้ำท่วมที่รวดเร็ว  นอกจากนี้ การบูรณาการการทำงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในด้านข้อมูลดังกล่าวมิได้เป็นประโยชน์เฉพาะในแง่การทำนายน้ำท่วมเท่านั้น แต่จะเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบเกษตรกรรมและอุตสาหกรรมในการป้องกันความเสี่ยงอื่นอันอาจเกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ เช่น ฝนแล้ง พายุลมแรง หิมะตกหนัก เป็นต้น ทั้งยังเป็นพื้นฐานสำคัญในการปกป้องชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนด้วย

                    หากพิเคราะห์ข้อเท็จจริงอันนำมาซึ่งเหตุน้ำท่วมใหญ่ในอังกฤษในปี ๒๕๕๐ ประกอบกับรายงานของคณะกรรมการอิสระของอังกฤษชุดนี้ประกอบกับ Stern Review: The Economics of Climate Change[๒] ผู้เขียนเห็นว่า ทัศนะเกี่ยวกับน้ำของต่างประเทศเริ่มเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่เคยมองน้ำเพียงมิติเดียวว่าเป็น “ทรัพยากรธรรมชาติ” ที่มีอยู่อย่างจำกัดและมุ่งเน้นการบริหารจัดการน้ำให้เกิดประโยชน์สูงสุดเป็นหลัก โดยปัจจุบันน้ำถูกมองว่ามีศักยภาพที่จะเป็น “ภัยคุกคาม” (Treat) ประการหนึ่งด้วย ดังนั้น ทิศทางการบริหารจัดการน้ำในปัจจุบันจึงต้องพิจารณาทั้งสองมิติดังกล่าวไปพร้อม ๆ กัน

                   อย่างไรก็ดี สิ่งที่สำคัญที่สุดในการบริหารจัดการน้ำไม่ว่าจะเป็นในมิติทรัพยากรธรรมชาติหรือมิติภัยคุกคามก็คือ “ข้อมูลที่ถูกต้องแม่นยำ” เกี่ยวกับปริมาณน้ำและการพยากรณ์อากาศ โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรต้องปรับปรุงเครื่องไม้เครื่องมือและพัฒนาความรู้ทางเทคนิคให้ทันสมัยเพื่อที่จะทำให้การทำนายปริมาณน้ำและการพยากรณ์อากาศมีความถูกต้องแม่นยำในระดับอำเภอหรือตำบล และเพิ่มความถี่ในการแจ้งข้อมูลให้บ่อยครั้งขึ้น รวมทั้งเพิ่มช่องทางให้ประชาชนสามารถ “เข้าถึง” ข้อมูลต่าง ๆ เหล่านี้ได้ง่ายมากขึ้นโดยเสียค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด ทั้งนี้ เพื่อที่ผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาคเอกชนจะได้นำข้อมูลนี้ไปใช้วางแผนการผลิต ตลอดจนรับมือน้ำท่วมได้อย่างเหมาะสม และผู้เขียนห็นพ้องกับข้องเสนอแนะของคณะกรรมการอิสระของอังกฤษว่า หน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการรวบรวมและบริหารข้อมูลควรปรับเปลี่ยนทัศนคติในการทำงานใหม่ให้เป็น “องค์กรแห่งการแบ่งปันข้อมูล” แทนที่ต่างหน่วยต่างมีข้อมูลซึ่งทำให้ไม่สามารถบูรณาการข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจได้อย่างถูกต้อง

                   ในสหรัฐอเมริกา United States Geological Survey (USGS) จะเป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบข้อมูลในเรื่องที่เกี่ยวกับ สภาพอากาศและธรณีสภาพ ระบบนิเวศน์ พลังงาน แร่ธาตุ ความสมบูรณ์ของสิ่งแวดล้อม และน้ำรวมทั้งรับผิดชอบในการพัฒนาองค์ความรู้ทางวิทยาศาสตร์ใหม่ ๆ ในการจัดให้ได้มา ศึกษาวิเคราะห์ บูรณาการข้อมูล และเผยแพร่ข้อมูลในเรื่องดังกล่าวด้วย โดย USGS กำหนดวิสัยทัศน์ที่น่าสนใจในเรื่องนี้ว่าจะเป็นองค์กรที่จัดให้มีข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ที่เชื่อถือได้เพื่ออธิบายและทำความเข้าใจเกี่ยวกับโลก เพื่อลดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินอันเนื่องมาจากภัยธรรมชาติ เพื่อบริหารจัดการแหล่งน้ำ แหล่งที่อยู่ของสิ่งมีชีวิต แหล่งพลังงาน และแหล่งแร่ และเพื่อสร้างเสริมและคุ้มครองคุณภาพชีวิตของมนุษย์ ซึ่งประเด็นที่อยู่ในความสนใจของ USGS ได้แก่ Avian Influenza, Climate Change, Contaminants, Droughts, Earthquakes, Energy and Minerals, Floods, Geospatial Analysis, Groundwater, Surface water, Human Health, Invasive Species, Map Interfaces, Maps and Atlases, Microbiology, Real-time data, Remote Sensing, Volcanoes, Water Quality และ Wildfires[๓]

                 ฐานข้อมูลข้างต้นจะเป็นประโยชน์ต่อทั้งภาครัฐและภาคเอกชนทั้งในการบริหารจัดการในเชิงพัฒนา และการรองรับความเสี่ยง โดยในแง่การพัฒนานั้น ฐานข้อมูลดังกล่าวจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนทั่วไป เกษตรกร และผู้ประกอบธุรกิจในการวางแผนการประกอบอาชีพที่เหมาะสมกับสภาพภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งการจัดทำแผนการบริหารความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างถูกต้องและแม่นยำ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถนำข้อมูลดังกล่าวไปประกอบการวางผังเมือง ออกข้อบังคับต่าง ๆ ที่เหมาะสมกับสภาพข้อเท็จจริงที่เปลี่ยนไป เช่น กรณีอังกฤษกำหนดให้การใช้วัสดุที่น้ำซึมผ่านไม่ได้ในการปูสนามหลังบ้านต้องได้รับอนุญาตก่อน หรือกรณีการกำหนดให้ผู้ได้รับใบอนุญาตก่อสร้างต้องขออนุญาตเชื่อมท่อน้ำทิ้งและท่อระบายน้ำเข้ากับระบบสาธารณะเพื่อทราบข้อมูลเกี่ยวกับปริมาณและความสามารถในการรองรับน้ำของระบบสาธารณะ เป็นต้น การกำหนดแผนการรองรับภัยพิบัติธรรมชาติ รวมทั้งการรักษาสภาพแวดล้อม  ส่วนรัฐบาลกลางก็จะได้มีข้อมูลเพื่อกำหนดนโยบายการพัฒนาประเทศที่สอดคล้องกับความเป็นจริง และเตรียมงบประมาณและแผนการรองรับภัยพิบัติฉุกเฉินอันเนื่องมาจากภัยพิบัติตามธรรมชาติได้อย่างเหมาะสมและรวดเร็ว

---

[๑]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (๒๕๕๔)

[๒]http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm-treasury.gov.uk/stern_review_report.htm on 2011-11-29.

[๓]http://www.usgs.gov/ on 2011-11-09

มาตรการทางกฎหมายของอังกฤษในการรับมือกับ ปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[๑]

                   หลังจาก Sub-prime ได้สร้างปัญหาให้กับระบบเศรษฐกิจโลก ตามมาด้วยการทดสอบจรวดนำวิถีของเกาหลีเหนือ การจราจลที่เกิดขึ้นทั่วทุกหนแห่งในโลก ไม่เว้นแม้กระทั่งในอิหร่านและสาธารณรัฐประชาชนจีน รวมทั้งการระบาดของไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ใหม่ เรื่องต่าง ๆ เหล่านี้ได้กลายมาเป็นประเด็นร้อนแรงที่ทั่วโลกให้ความสำคัญ จนทำให้การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Climate change) อันเนื่องมาจากภาวะโลกร้อน (Global warming) กลายเป็นปัญหาที่กำลังจะถูกลืมทั้งที่เป็นวิกฤติร่วมกันของมนุษยชาติและมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของชาวโลกทุกคนทั้งในยุคนี้และยุคต่อ ๆ ไป โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายซึ่งมีพลเมืองรวมจำนวนมากกว่าครึ่งหนึ่งของโลกยังคงสาละวนอยู่กับปัญหาปากท้องและข้อความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่ถือว่าเป็นปัญหาสำคัญอันดับต้น ทั้งที่การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศสร้างปัญหาให้กับประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาอย่างรุนแรง

                   Stern Report on the Economic of Climate Change[๒] ที่จัดทำโดยคณะทำงานศึกษาผลกระทบทางเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังของอังกฤษ พบว่าประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาจะได้รับผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเนื่องจากเหตุผลสำคัญ ๓ ประการ

                   ประการที่หนึ่ง ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนามีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ที่เสียเปรียบประเทศพัฒนาแล้ว โดยส่วนใหญ่จะอยู่ในเขตอบอุ่นและเขตฝน ซึ่งทำให้ประเทศต่าง ๆ เหล่านี้ต้องเสี่ยงกับภาวะฝนตกหนักมากขึ้นในฤดูมรสุม ยิ่งโลกร้อนขึ้นเท่าใด มรสุมยิ่งรุนแรงมากขึ้นเท่านั้น หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ La Nina มรสุมก็จะทวีความรุนแรงมากขึ้น ในทางตรงข้าม หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ El Niño ก็จะเกิดภาวะแห้งแล้งรุนแรง

            ประการที่สอง ระบบเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาพึ่งพาเกษตรกรรมเป็นหลักซึ่งอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นอย่างมาก หากเกิดมรสุมหรือแห้งแล้งรุนแรง ก็จะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง นอกจากนี้ บรรดาประเทศเหล่านี้ยังขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ รวมทั้งบริการสาธารณสุขก็ยังไม่ทั่วถึง

                   ประการที่สาม ประเทศเหล่านี้เป็นประเทศยากจน จึงยากที่จะลงทุนเพื่อปรับตัวให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ

                   ศาสตราจารย์ Paul Krugman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล เห็นว่าการที่พลเมืองส่วนใหญ่ของโลกยังไม่ตระหนักในความสำคัญของปัญหานี้เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเกิดขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป ผู้คนจึงเริ่มค่อย ๆ ชินกับการเปลี่ยนแปลงนี้และ ไม่ค่อยให้ความสนใจ อุปมาเช่นเดียวกับกบในคำพังเพย “boiling frog” ของฝรั่งที่ว่าถ้าจับกบเป็น ๆ ไปใส่ในหม้อที่มีน้ำร้อน ๆ กบจะกระโดดขึ้นมา แต่ถ้าจับกบไปใส่ไว้ในหม้อที่มีน้ำอุณหภูมิปกติแล้วค่อย ๆ ต้มด้วยไฟอ่อน ๆ กบจะค่อย ๆ ลอยคออยู่ในน้ำปรับตัวไปทีละน้อยโดยจะไม่กระโดดออกมา จนในที่สุดกบนั้นก็จะถูกต้มทั้งเป็น[๓]

                   ในทางตรงข้าม ประเทศที่พัฒนาแล้วตื่นตัวกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของ สภาพอากาศอย่างมาก และรัฐบาลของประเทศเหล่านี้ได้กำหนดวิสัยทัศน์และวางมาตรการพื้นฐานต่าง ๆ เพื่อรับมือกับปัญหาดังกล่าวไว้แล้วหลายประการ เช่น ในสหรัฐอเมริกา Henry A. Waxman สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคเดโมแครตจากรัฐแคลิฟอร์เนีย และ Edward J. Markey สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคเดโมแครตจากรัฐแมสซาจูเสต ได้เสนอร่างกฎหมาย American Clean Energy and Security Act[๔] ต่อสภาผู้แทนราษฎรในปี ๒๕๕๒ เพื่อกำหนดเป้าหมายในการลดการปล่อย (Emission reductions) ก๊าซเรือนกระจก (greenhouse gas)[๕] อันเป็นต้นเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและบังคับให้ผู้ผลิตกระแสไฟฟ้ามากกว่า ๔ ล้านเมกะวัตต์ ต่อชั่วโมง ต้องผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน (Renewable energy) ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๐ ภายในปี ค.ศ. ๒๐๒๐ (๒๕๖๓) รวมทั้งพัฒนาระบบสายส่งไฟฟ้าใหม่ การส่งเสริมและสนับสนุน “อย่างจริงจัง” ในการผลิตยานพาหนะที่เดินด้วยกำลังไฟฟ้า และการส่งเสริมหรือสนับสนุนให้พัฒนาอาคารอนุรักษ์พลังงาน และการผลิตเครื่องใช้ในครัวเรือนที่สามารถใช้พลังงานได้คุ้มค่ามากที่สุด[๖]

                        ในยุโรปได้มีการพัฒนาการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเยอรมนี สเปน และเดนมาร์กที่เป็นผู้นำในด้านนี้และมีสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลม (Wind farm) มากที่สุดในยุโรปเรียงตามลำดับ ทั้งบนแผ่นดิน (Onshore) ใกล้ชายฝั่งทะเล (Near-shore) และในทะเล (Offshore)

                        สำหรับเอเซีย อินเดียเริ่มต้นจากเรื่องใกล้ตัวประชาชนมากที่สุดก่อนโดยการห้ามผลิตและขายถุงพลาสติก ส่วนสาธารณรัฐประชาชนจีนที่มุ่งปรับเปลี่ยนโครงสร้างพลังงานของประเทศขนานใหญ่โดยการเพิ่มกำลังการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังงานลมและแสงอาทิตย์ แทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน ซึ่งหากสาธารณรัฐประชาชนจีนสร้างสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแล้วเสร็จครบทั้ง ๖ แห่งภายในปี ๒๕๕๒ สาธารณรัฐประชาชนจีนจะแซงสหรัฐอเมริกาขึ้นเป็นผู้นำด้านการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมทันที เพราะสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแต่ละสถานีมีกำลังการผลิตไฟฟ้าถึงสถานีละ ๑๐,๐๐๐-๒๐,๐๐๐ เมกะวัตต์[๗] ทีเดียว

                   มาตรการต่าง ๆ ของประเทศที่พัฒนาแล้วเหล่านี้นอกจากจะเป็นผลดีต่อการลดสภาวะเรือนกระจกอันเป็นสาเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศแล้ว ยังแสดงให้เห็นทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกในทศวรรษหน้าได้อย่างชัดเจน และรัฐบาลของประเทศที่พัฒนาแล้วได้เปลี่ยนวิกฤติเศรษฐกิจอันเกิดจากปัญหา Sub-prime เป็นโอกาสในการส่งเสริมและสนับสนุนผู้ประกอบการและผู้บริโภคของตนให้ปรับโครงสร้างภาคการผลิตและพฤติกรรมการบริโภคเพื่อรองรับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกดังกล่าว โดยเฉพาะสาธารณรัฐประชาชนจีนที่ถือว่าอุตสาหกรรมพลังงานทดแทนเป็นอุตสาหกรรมหลักของประเทศ (Strategic industry) ในยุคหน้า ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายยังเน้นแก้ปัญหาเฉพาะหน้าและยังคงค้นหาความหมายของประชาธิปไตยกันอยู่ จึงเป็นที่แน่นอนว่าในช่วงสิบปีข้างหน้าเมื่อภาวะเศรษฐกิจของโลกฟื้นตัวขึ้น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาเหล่านี้อาจต้องมีการลงทุนขนานใหญ่เพื่อปรับเปลี่ยนทัศนคติและโครงสร้างภาคการผลิตและการบริโภคเพื่อตามให้ทันกับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลก

                   อังกฤษได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำคัญ คือ ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ สู่ชั้นบรรยากาศในปริมาณที่สูงมาก โดยในปี ค.ศ. ๑๙๙๐ (๒๕๓๓) มีการคำนวณว่าอังกฤษปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศถึง ๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน แยกเป็นก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากการผลิตพลังงาน ๔๙๑.๘๑๔ ล้านตัน การขนส่ง ๑๑๙.๕๓๗ ล้านตัน กระบวนการผลิตในกิจการอุตสาหกรรม ๖๑.๖๐๕ ล้านตัน การเกษตร ๕๓.๖๗๙ ล้านตัน และขยะ ๕๒.๙๐๓ ล้านตัน[๘] และได้รับผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างมาก จึงตระหนักถึงความสำคัญของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและเห็นว่าเป็นปัญหาที่มีความสำคัญเร่งด่วน รัฐบาลอังกฤษจึงได้ตั้งคณะทำงานขึ้นคณะหนึ่งเมื่อปี ๒๕๔๘ โดยมี Lord Nicholas Stern เป็นหัวหน้า โดยขณะนั้น Lord Stern ดำรงตำแหน่งหัวหน้าคณะทำงานด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลและเคยเป็นหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ของธนาคารโลกมาก่อน สำหรับพันธกิจของ Stern Team ได้แก่ การศึกษาผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ
ที่มีต่อระบบเศรษฐกิจ และ Lord Stern ได้เสนอรายงานการศึกษาหนา ๕๘๘ หน้า ซึ่งต่อมารู้จักโดยทั่วไปในชื่อ “Stern Report on the Economic of Climate Change” ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและนายกรัฐมนตรีเมื่อกลางปี ๒๕๔๙

                   Stern Report แบ่งออกเป็น ๖ ส่วน ส่วนที่หนึ่งว่าด้วยความทั่วไปเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ส่วนที่สองว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศต่อการเจริญเติบโตและการพัฒนา ส่วนที่สามว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ส่วนที่สี่ว่าด้วยนโยบายการช่วยเหลือผู้ประสบภัย ส่วนที่ห้าว่าด้วยนโยบายการปรับตัว และส่วนที่หกว่าด้วยความร่วมมือระหว่างประเทศในการจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ[๙]

                   สำหรับเนื้อหาของ Stern Report สรุปได้ว่า รายงานการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ได้ผลตรงกันว่าการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศมีสาเหตุหลักจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และจะก่อให้เกิดปัญหาร้ายแรงต่อโลกในอนาคตอันใกล้ การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศจึงเป็นปัญหาสากลที่ทุกชาติทั่วโลกต้องร่วมมือกันแก้ไขปัญหาดังกล่าว แม้ในปัจจุบันจะไม่สามารถชี้ชัดลงไปได้ว่าการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศจะก่อให้เกิดปัญหาใดขึ้นบ้าง แต่สามารถทำให้เราเข้าใจถึงความเสี่ยง (risks) ที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศได้และสามารถกำหนดมาตรการรองรับล่วงหน้าได้ โดยหากมีการลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศรวมทั้งมาตรการบรรเทาสาธารณภัย (Mitigation) เสียตั้งแต่แรก ก็จะช่วยลดความเสี่ยงของปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในอนาคตได้  ดังนั้น การลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในปัจจุบันจึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อความเจริญเติบโตและการพัฒนาของระบบเศรษฐกิจโลกในอนาคต โดยหากรัฐลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศบรรเทาสาธารณภัยอย่างเหมาะสม ก็จะทำให้สามารถบริหารต้นทุนในด้านอื่น ๆ ได้อย่างเหมาะสมด้วย แม้จะเกิดปัญหาอันสืบเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ก็จะไม่ทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศเกิดสะดุดหรือชะงักการเจริญเติบโต หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่าการลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเสียตั้งแต่ในวันนี้ เป็นการลงทุนที่คุ้มค่าสำหรับอนาคต

                   รัฐบาลอังกฤษพิจารณา Stern Report แล้ว เห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ จึงประกาศในเดือนตุลาคม ๒๕๔๙ ว่าจะเสนอกฎหมายว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Climate Change) และได้ยกร่างกฎหมายดังกล่าวพร้อมนำออกรับฟังความคิดเห็นของประชาชนประมาณเดือนเมษายน ๒๕๕๐ ภายหลังจากที่ได้นำผลการรับฟังความคิดเห็นมาปรับปรุงร่างกฎหมายดังกล่าวแล้ว รัฐบาลได้เสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา และผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าวจนกระทั่ง Climate Change Act ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาต (Royal Assent) ให้เป็นกฎหมายเมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ ซึ่งจะเห็นได้ว่ารัฐบาลอังกฤษให้ความสำคัญกับเรื่องนี้อย่างมากเพราะสามารถผลักดันกฎหมายดังกล่าวให้ออกมาใช้บังคับได้ภายในเวลาไม่ถึงสองปีเท่านั้น

                        Climate Change Act ๒๐๐๘ กำหนดเป้าหมายของอังกฤษที่จะลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon account) ในอีก ๔๒ ปีข้างหน้าหรือในปี ค.ศ. ๒๐๕๐ (๒๕๙๓) ให้เหลือน้อยกว่าร้อยละ ๘๐ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (baseline year)[๑๐] โดยอังกฤษใช้ปี ค.ศ. ๑๙๙๐ เป็นปีฐานเนื่องจากปี ค.ศ. ๑๙๙๐ เป็นปีที่ใช้ในการคำนวณปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่ปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศตามพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol)[๑๑] และในปีนั้นอังกฤษปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศรวม ๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน[๑๒] และรัฐมนตรี (Secretary of State) มีหน้าที่ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามเป้าหมายดังกล่าว โดยปัจจุบัน รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบกฎหมายนี้ได้แก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานและการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Secretary of State for Energy and Climate Change) และโดยที่คำนึงถึงการพัฒนาทางเทคโนโลยีและความร่วมมือตลอดจนกฎหมายระหว่างประเทศในอนาคตที่อาจทำให้อังกฤษสามารถลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศลงได้ดีกว่าเป้าหมายที่กำหนด กฎหมายจึงให้อำนาจรัฐมนตรีที่จะปรับเปลี่ยนเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้ โดยการปรับเปลี่ยนอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศ หรือโดยการเปลี่ยนปีฐาน แต่ทั้งนี้ รัฐมนตรีต้องหารือกับคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Committee on Climate Change) ที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายนี้ และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องก่อน[๑๓]

                   เพื่อบรรลุเป้าหมายที่กำหนด Climate Change Act ๒๐๐๘ กำหนดให้รัฐมนตรีกำหนดว่าในช่วงเวลา ๕ ปี (budgetary period) เริ่มต้นตั้งแต่ปี ค.ศ. ๒๐๐๘ นั้น อังกฤษจะปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศได้ปริมาณเท่าใด (Carbon budget) โดยมาตรา ๕ มีบทบัญญัติในเชิงเร่งรัดการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรีไว้ด้วยว่า ภายในปี ค.ศ. ๒๐๒๐ ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศต้องลดลงไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๖ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (1990 baseline) และรัฐมนตรีต้องออกประกาศกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในช่วง ๑๕ ปีแรก คือ ในช่วงปี ค.ศ. ๒๐๐๘-๒๐๑๒ ปี ค.ศ. ๒๐๑๓-๒๐๑๗ และปี ค.ศ. ๒๐๑๘-๒๐๒๒ ก่อนวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๕๒

                   มีข้อสังเกตว่าในการประกาศกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศนั้น กฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีต้องปรึกษาหารือกับคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและองค์กรระดับชาติที่เกี่ยวข้องก่อน เพราะการกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศอาจมีผลกระทบต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ และต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย เช่น ความรู้ทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ เทคโนโลยีที่เกี่ยวข้อง ข้อพิจารณาเกี่ยวกับผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์ การคลัง สังคม นโยบายการพลังงาน เป็นต้น[๑๔] และต้องเสนอร่างประกาศต่อรัฐสภาก่อนใช้บังคับด้วย[๑๕]

                        ในการนี้ รัฐมนตรีได้อาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๘ (๒) (a) และมาตรา ๙๑ (๑) แห่ง Climate Change Act ๒๐๐๘ ออกประกาศ Carbon Account Regulations 2009 เพื่อกำหนด “Carbon accounting” หรือหลักเกณฑ์การคำนวณปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่จะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon unit) ซึ่งต้องนำคาร์บอนเครดิต (Credited carbon) และคาร์บอนเดบิต (Debited carbon) มารวมคำนวณด้วย โดย Carbon unit ตามหลักเกณฑ์ดังกล่าว ได้แก่ 

·         ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษมีสิทธิปล่อยตามพิธีสารเกียวโต (Assigned Amount Units: AAUs)

·         คาร์บอนเครดิตที่ได้ใบรับรองตามโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศกำลังพัฒนา (Certified Emissions Reductions: CERs) ตามมาตรา ๑๒ ของพิธีสารเกียวโต

·         คาร์บอนเครดิต Emission Reduction Units (ERUs) ตามโครงการ Joint Implementation (JI) ตามมาตรา ๖ ของพิธีสารเกียวโต

·         คาร์บอนเครดิตที่เป็นปริมาณคาร์บอนที่ถูกกำจัดผ่านการใช้ประโยชน์ในที่ดิน การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ในที่ดิน หรือป่าไม้ (Removal Units: RMUs) ตามพิธีสารเกียวโต และ

·         คาร์บอนเครดิตตามข้อตกลงของสหภาพยุโรป (European Union Allowance: EUAs)

                   สำหรับปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon Budget Order) ในช่วง ๑๕ ปีแรกนั้น ภายหลังจากได้ดำเนินกระบวนการต่าง ๆ ข้างต้นแล้ว รัฐมนตรีได้ออกประกาศไว้ ดังนี้[๑๖]

ช่วงปี ค.ศ.	ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (ล้านตัน)	เฉลี่ยปีละ (ล้านตัน)	ลดลงจาก ปีฐาน ร้อยละ
๒๐๐๘-๒๐๑๒	๓,๐๑๘	๖๐๓.๖	๒๒.๖๐
๒๐๑๓-๒๐๑๗	๒,๗๘๒	๕๕๖.๔	๒๘.๖๖
๒๐๑๘-๒๐๒๒	๒,๕๔๔	๕๐๘.๘	๓๔.๗๖

                   หลักการที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งของ Climate Change Act ๒๐๐๘ ได้แก่ การจัดตั้ง “คณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ”[๑๗] ขึ้นตามส่วนที่ ๒ โดยคณะกรรมการดังกล่าวเป็นองค์กรที่มีความเป็นวิชาการและมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน มีหน้าที่ในการให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการปรับปรุงอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ[๑๘] ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในทุกช่วงเวลา ๕ ปี[๑๙] การปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากอุตสาหกรรมการบินและการขนส่ง[๒๐] รวมทั้งให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในเรื่องอื่น ๆ เพื่อประโยชน์ในการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ และเมื่อได้ให้คำแนะนำไปแล้ว คณะกรรมการต้องส่งสำเนาคำแนะนำดังกล่าวให้แก่หน่วยงานระดับชาติที่เกี่ยวข้องและต้องเผยแพร่คำแนะนำดังกล่าวเป็นการทั่วไปด้วย

                        ในการปฏิบัติหน้าที่ คณะกรรมการมีอำนาจเช่นเดียวกับนิติบุคคลทั่วไปและ มีอำนาจรวบรวมข้อมูล ศึกษาวิจัย รับฟังความคิดเห็นและเผยแพร่ผลการดำเนินงาน โดยได้รับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาล[๒๑] และต้องเสนอรายงานประจำปีต่อรัฐสภาภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ของทุกปี (ยกเว้นปีแรกที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ให้เสนอรายงานประจำปีภายในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๒) และรัฐมนตรีต้องเสนอแนวทางการแก้ปัญหาหรือแนวทางการผลักดันข้อเสนอของคณะกรรมการให้ประสบผลสำเร็จต่อรัฐสภาภายในวันที่ ๑๕ ตุลาคม ของทุกปี (ยกเว้นปีแรกที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ให้เสนอรายงานประจำปีภายในวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๓)[๒๒] ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดไว้ในกฎหมายให้ฝ่ายบริหารต้องเสนอแนวทางการแก้ปัญหาหรือแนวทางการผลักดันข้อเสนอขององค์กรอิสระให้ประสบความสำเร็จต่อรัฐสภาด้วยนั้น เป็นมาตรการที่น่าสนใจเพราะจะทำให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบได้ว่าข้อเสนอแนะขององค์กรอิสระสมเหตุสมผลหรือไม่ และรัฐบาลตอบสนองต่อข้อเสนอแนะนั้นอย่างไร

                   ส่วนที่ ๓[๒๓] ของ Climate Change Act ๒๐๐๘ ว่าด้วยมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Trading Scheme) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดหรือส่งเสริมการจำกัดกิจการที่มีผลเป็นการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม รวมทั้งการส่งเสริมกิจการที่มีผลเป็นการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม โดยกิจการที่อยู่ภายใต้กฎหมายนี้ ได้แก่ กิจการเกี่ยวกับการใช้พลังงาน การผลิตพลังงาน การกำจัดวัสดุที่ใช้ในการผลิตพลังงานที่ไม่ใช่การนำกลับมาใช้ใหม่ หรือกิจการอื่นที่นำมาซึ่งการปล่อยก๊าซเรือนกระจก[๒๔] โดยรัฐมนตรี[๒๕]มีอำนาจออกประกาศกำหนดให้กิจการใดเป็นกิจการที่ต้องดำเนินการตามมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และกิจการนั้นจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ปริมาณเท่าใดในแต่ละปี ผู้ประกอบการแต่ละรายในกิจการนั้นจะได้รับโควต้า (Allowance) สำหรับปล่อยก๊าซเรือนกระจกแตกต่างกันไปตามขนาดของกิจการ หากผู้ประกอบกิจการรายใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากกว่าโควต้าที่ได้รับ ก็จะต้อง “ซื้อ” โควต้าเพิ่มจากผู้ประการซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าโควต้าที่ตนได้รับ อนึ่ง รัฐมนตรีอาจกำหนดค่าธรรมเนียมการซื้อขายโควต้าดังกล่าว (Charge) ไว้ในประกาศกำหนดให้กิจการใดเป็นกิจการที่ต้องดำเนินการตามมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ด้วย[๒๖]

                   สำหรับส่วนที่ ๔ ของกฎหมายนี้จะว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ โดยกฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีเป็นผู้ประเมินความเสี่ยง (Risks) ของอังกฤษจากสภาพอากาศปัจจุบันและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในอนาคต และต้องเสนอรายงานดังกล่าวต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา โดยต้องเสนอรายงานฉบับแรกภายในสามปี และรายงานฉบับต่อ ๆ ไปทุกห้าปี ในการนี้ คณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศมีหน้าที่ให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการจัดทำรายงานผลการประเมินความเสี่ยงดังกล่าว โดยต้องให้คำแนะนำต่อรัฐมนตรีก่อนวันที่ต้องเสนอรายงานต่อรัฐสภาไม่น้อยกว่าหกเดือน[๒๗]

                   นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีในอันที่จะเสนอแผนงานเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศที่เกิดขึ้นแล้วและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นต่อไปต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา โดยแผนงานดังกล่าวต้องแสดงให้เห็นถึงความตั้งใจของรัฐบาลที่จะทำให้ภาคส่วนต่าง ๆ ปรับตัวให้เข้ากับสภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งต้องมีข้อเสนอและนโยบายต่าง ๆ ที่เป็นรูปธรรมในการดำเนินงาน ตลอดจนกรอบเวลาที่แน่นอนชัดเจนในการดำเนินงาน ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงบรรดาความเสี่ยงที่ได้ประเมินมาแล้วข้างต้น อีกทั้งบรรดาข้อเสนอและนโยบายต่าง ๆ ต้องเป็นไปตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเมื่อได้เสนอแผนงานนั้นต่อรัฐสภาแล้ว รัฐมนตรีต้องแจ้งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทราบด้วย[๒๘] สำหรับการติดตามและประเมินผลความสำเร็จในการปฏิบัติตามแผนงานที่รัฐมนตรีเสนอต่อรัฐสภานั้น เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ[๒๙]

                        นอกจากมาตรการจัดการการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันเป็นวัตถุประสงค์หลักแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังมีมาตรการป้องกันภาวะโลกร้อนที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ การกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว (Single use carrier bags) โดยกฎหมายให้อำนาจรัฐมนตรีในการออกประกาศกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว[๓๐] โดยเก็บจากผู้ขายสินค้าซึ่งให้ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียวแก่ลูกค้า โดย “ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว” ให้เป็นไปตามขนาด ความหนา การผลิต ส่วนประกอบ หรือเจตนาที่จะใช้ตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด[๓๑] ส่วนกระบวนการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายก็ให้เป็นไปตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดเช่นกัน สำหรับโทษที่จะลงแก่ผู้ฝ่าฝืนบทบัญญัตินี้จำกัดเฉพาะโทษทางแพ่ง (Civil sanction) เท่านั้น[๓๒]

                   กล่าวโดยสรุป ในทัศนะของผู้เขียน Climate Change Act ๒๐๐๘ ของอังกฤษเป็นกฎหมายที่ก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญหลายประการ ซึ่งประเทศไทยอาจนำมาเป็นแนวทางในการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศได้

                   ประการที่หนึ่ง การที่อังกฤษตรากฎหมายเพื่อรับมือกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นประเทศแรก ๆ โดยสามารถผลักดันนโยบายนี้ให้เป็นกฎหมายได้ภายในเวลาไม่ถึงสองปี และการกำหนดเป้าหมายของอังกฤษที่จะลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศในอีก ๔๒ ปีข้างหน้าหรือปี ค.ศ. ๒๐๕๐ (๒๕๙๓) ให้เหลือน้อยกว่าร้อยละ ๘๐ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (1990 baseline) เป็นการแสดงต่อประชาคมโลกว่า อังกฤษมีความตั้งใจจริงและมุ่งมั่นที่จะแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างจริงจัง 

                   ประการที่สอง มาตรการตามกฎหมายหลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Trading Scheme) นั้น กระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตของตนให้ทันสมัยอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงให้น้อยที่สุด ซึ่งสอดคล้องกับแนวโน้มการพัฒนาอุตสาหกรรมในอนาคตและทำให้อังกฤษสามารถคงสถานะ “ผู้นำการพัฒนา” ไว้ได้ และการปรับเปลี่ยนแบบค่อยเป็นค่อยไปนี้จะไม่ส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบกิจการมากนัก 

                   ประการที่สาม มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่กำหนดขึ้น นอกจากจะกระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตแล้ว ยังเป็นประโยชน์ต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศด้วย เพราะผู้ประกอบการที่ปรับโครงสร้างการผลิตแล้วสามารถขายโควต้าส่วนเกินของตนให้แก่ผู้ประกอบการรายอื่นได้อีกซึ่งทำให้มีกำไรมากขึ้น  นอกจากนี้ ยังเป็นประโยชน์ต่อการทำการตลาดด้วย เพราะผู้ประกอบการสามารถประชาสัมพันธ์ได้ว่าสินค้าของตนเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมอันเป็นการเพิ่มมูลค่าให้กับสินค้าของตนได้อีกทางหนึ่ง

                       

---

[๑]นบ. (ธรรมศาสตร์), LL.M. (Sydney) กรรมการร่างกฎหมายประจำ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (๒๕๕๒)

[๒]Stern Review on the Economic of Climate Change presented to the Chancellor of Exchequer and the Prime Minister, 2006.

[๓]http://www.nytimes.com/2009/07/13/opinion/13krugman.html?_r=1&partner=rssnyt&emc=
rss

[๔]ร่างกฎหมายนี้มีชื่อเรียกโดยทั่วไป (Popular name) ตามชื่อผู้เสนอว่า Waxman-Markey Bill

[๕]ตามภาคผนวก A ของพิธีสารเกียวโต ก๊าซเรือนกระจก หมายถึง คาร์บอนไดออกไซด์ (CO₂)
มีเธน (CH₄) ไนตรัสออกไซด์ (N₂O) ไฮโดรฟลูออโรคาร์บอน (HFCs) เพอร์ฟลูออโรคาร์บอน (PFCs) และซัลเฟอร์เฮกซะฟลูออไรด์ (SF₆)  

[๖]ร่างกฎหมายนี้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ เมื่อวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๒
ด้วยคะแนนเสียง ๒๑๙ ต่อ ๒๑๒ และขณะเขียนบทความนี้ ร่างกฎหมายนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของวุฒิสภา

[๗]Walls protect China’s energy industry, International Herald Tribune, July 15, 2009.

[๘]http://www.airtricity.com/ireland/environment/kyoto_protocol/emissions_uk/index.xml

[๙]ผู้สนใจรายละเอียดของ Stern Report สามารถ download รายงานการศึกษาฉบับเต็ม (Full report) ได้ที่ http://www.occ.gov.uk/activities/stern.htm

[๑๐]Section 1

[๑๑]Climate Change Act 2008 Explanatory Notes, p.8.

[๑๒]http://www.airtricity.com/ireland/environment/kyoto_protocol/emissions_uk/index.xml

[๑๓]Section 2-3

[๑๔]Section 10

[๑๕]Section 7 and 8

[๑๖]Section 2 of Carbon Budget Order 2009 สำหรับค่าเฉลี่ยต่อปีและอัตราการลดลงจากปีฐานนั้น ผู้เขียนคำนวณโดยใช้ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในปีฐานของอังกฤษ (๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน)

[๑๗]น่าสนใจว่ามาตรา ๓๒ ของกฎหมายนี้ให้ชื่อคณะกรรมการดังกล่าวไว้ทั้งในภาษาอังกฤษและภาษาเวลส์ โดยในภาษาเวลส์ใช้ชื่อว่า Pwyllgor ar Newid hinsawdd

[๑๘]Section 33

[๑๙]Section 34

[๒๐]Section 35

[๒๑]Section 39 and Section 40

[๒๒]Section 36 and Section 37

[๒๓]Section 44-55 and Schedule 2  

[๒๔]Section 44 and Section 45

[๒๕]ตาม Section 47 รัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจนี้

[๒๖]Schedule 2, Paragraph 26

[๒๗]Section 56 and Section 57

[๒๘]Section 58

[๒๙]Section 59

[๓๐]Section 77

[๓๑]Schedule 6, Paragraph 4

[๓๒]Schedule 6, Paragraph 9 ได้แก่ การปรับเงิน (fixed monetary penalty) และมาตรการบังคับ
ทางปกครอง (discretionary requirement)