Crowd Funding : การระดมทุนในสังคมแห่งการแบ่งปัน

นายภควัต เหมรัชตานันต์*

ในช่วงปี ค.ศ. ๒๐๐๘ ประเทศสหรัฐอเมริกาเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในภาคการเงินการธนาคาร ซึ่งต่อมายังได้ลุกลามไปยังภูมิภาคต่าง ๆ ทั่วโลก เพื่อตอบสนองต่อวิกฤตนี้ รัฐบาลหลายประเทศออกมาตรการกำกับกิจการการเงินการธนาคารจำนวนมาก อีกทั้งดำเนินนโยบายลดดอกเบี้ยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ประกอบกับธนาคารเองก็ดำเนินนโยบายการให้สินเชื่อที่มีความรัดกุมและระมัดระวังมากขึ้น ทำให้ในด้านหนึ่ง กิจการขนาดเล็กและกิจการเกิดใหม่ (startup) ถูกกีดกันออกจากตลาดทุนดั้งเดิม อีกด้านหนึ่ง ประชาชนทั่วไปลดความสนใจในการลงทุนในตลาดทุนเดิม เนื่องจากได้ผลประโยชน์น้อยลง ด้วยเหตุนี้ กิจการจำนวนมากจึงหันหน้าไปพึ่งพาแหล่งทุนบนอินเทอร์เน็ต ประจวบกับประชาชนทั่วไปก็กำลังแสวงหาวิธีการลงทุนที่ให้ผลตอบแทนมากกว่าการลงทุนแบบเดิม ๆ เป็นเหตุให้กิจกรรมบนอินเทอร์เน็ตที่เรียกว่า “การระดมทุนมวลชน (crowdfunding)” เติบโตขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในช่วงปีที่ผ่านมา

การระดมทุนมวลชนคืออะไร???

องค์การระหว่างประเทศของคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์ (International Organization of Securities Commission: IOSCO) ให้ความหมาย “Crowdfunding” ไว้ว่าเป็น

“การใช้เงินจำนวนน้อยซึ่งได้รับจากปัจเจกบุคคลหรือองค์กรจำนวนมาก ผ่านทางเว็บออนไลน์ เพื่อเป็นทุนสนับสนุนโครงการ กิจการ หรือการกู้เงินส่วนตัว และสิ่งจำเป็นอื่น”^[๑]

                    ลักษณะสำคัญของการระดมทุนมวลชนจึงมี ๓ ประการ กล่าวคือ

                   (๑) มีผู้ออกทุนจำนวนมาก

                   (๒) ผู้ออกทุนแต่ละคนให้เงินจำนวนน้อย

                   (๓) เงินทุนดังกล่าวจัดหาและได้รับผ่านอินเทอร์เน็ต

                   การระดมทุนมวลชนรูปแบบนี้มีลักษณะพิเศษสำคัญบางประการที่ต่างจากการระดมทุนอื่น กล่าวคือ การระดมทุนประเภทนี้มักใช้เพื่อสนับสนุนโครงการใดโครงการหนึ่ง ทุนที่ต้องการจึงมีจำนวนไม่มากนัก ประกอบกับเป็นการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตสามารถเข้าถึงประชาชนทั่วไปเป็นจำนวนมากได้อย่างกว้างขวางและโดยสะดวก ทำให้การระดมทุนประเภทนี้มักเป็นการระดมทุนในระยะสั้น

หากจัดประเภทตามลักษณะของผลตอบแทนที่ได้รับ การระดมทุนมวลชนอาจแบ่งได้เป็น ๔ รูปแบบ ได้แก่

๑.   การระดมทุนมวลชนประเภทการบริจาค (donation-based crowdfunding) ซึ่งผู้ออกทุนจะไม่ได้รับผลประโยชน์ประการใดเป็นการส่วนตัวจากการออกทุนนั้น ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ด้านการเงินหรือสิทธิประโยชน์อื่น โดยมากการระดมทุนประเภทนี้มักเป็นการระดมทุนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อกิจกรรมสาธารณะ การกุศล หรือเพื่อสร้างสินค้าสาธารณะบางอย่าง

๒.   การระดมทุนมวลชนประเภทรางวัล (reward-based crowdfunding) ซึ่งผู้ออกทุนจะได้รับผลประโยชน์เป็นสินค้าสำหรับบริโภค (consumption goods) หรือสิทธิอันเกี่ยวเนื่องกับสินค้าบริโภคจากการออกทุนนั้น ตามเงื่อนไขที่ผู้ขอรับทุนกำหนด โดยไม่ได้รับผลประโยชน์ทางการเงินที่เกิดจากการลงทุน อาทิ ได้รับผลิตภัณฑ์ฟรี ได้รับสิทธิในการซื้อผลิตภัณฑ์ก่อน หรือได้รับส่วนลดในการซื้อผลิตภัณฑ์ เป็นต้น

๓.   การระดมทุนมวลชนประเภทกู้ยืม (debt-based crowdfunding; crowd lending) ซึ่งผู้ออกทุนจะสนับสนุนเงินสำหรับกิจการหรือโครงการให้แก่ผู้ต้องการเงินทุนในรูปแบบการให้กู้ยืมเงิน ซึ่งส่วนมากมักไม่จำเป็นต้องมีการวางหลักประกัน โดยผู้ที่ต้องการเงินทุนจะต้องชำระต้นเงินคืน และอาจต้องชำระดอกเบี้ยให้แก่ผู้ออกทุนตามเงื่อนไขที่กำหนด การระดมทุนประเภทนี้อาจมีวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์ เชิงการกุศล หรือมีวัตถุประสงค์เฉพาะก็ได้

๔.   การระดมทุนมวลชนประเภทลงทุน (investment-based crowdfunding) ซึ่งผู้ออกทุนจะให้การสนับสนุนทางการเงินแก่กิจการหรือโครงการ โดยเจ้าของกิจการหรือโครงการจะเสนอส่วนแบ่งของผลกำไร ผลตอบแทน หรือความเป็นเจ้า ที่เกิดจากการลงทุนนั้นให้แก่ผู้ออกทุน ในหลายกรณี การระดมทุนประเภทนี้จึงมักมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไร และอาจเกี่ยวข้องกับการออกหลักทรัพย์ (securities) แก่บุคคลจำนวนมาก

                    กฎหมายที่เกี่ยวข้องมีหน้าตาอย่างไร

                    การระดมทุนมวลชนผ่านอินเทอร์เน็ตสร้างความสะดวกให้แก่ผู้ประกอบกิจการและนักลงทุนที่เข้าไม่ถึงตลาดทุนดั้งเดิม แต่ในขณะเดียวกัน ความเสี่ยงของการระดมทุนประเภทนี้ก็ยังมีอยู่มาก กล่าวคือ นอกจากจะมีความเสี่ยงค่อนข้างมากจากข้อมูลที่ไม่สมมาตรระหว่างผู้ลงทุนกับผู้ประกอบการ อันส่งผลให้เกิดการฉ้อโกงหรือการไม่ชำระเงินคืนได้ง่ายแล้ว ก็ยังมีความเสี่ยงที่บุคคลกลาง (platform) จะปิดตัวลงหรือข้อมูลถูกโจมตีหรือขโมย ทำให้ไม่สามารถติดตามเงินลงทุนคืนได้ นอกจากนี้ สิทธิหรือหลักทรัพย์ต่าง ๆ ที่ได้รับจากการระดมทุนยังขาดสภาพคล่อง (liquidity) เนื่องจากยังไม่มีตลาดรองเพื่อรองรับการซื้อขายแลกเปลี่ยนสิทธิหรือหลักทรัพย์ที่ได้มาได้

                    ปัญหากฎหมายที่ตามมาจากการระดมทุนมวลชนมีขอบเขตค่อนข้างกว้าง ตั้งแต่ประเด็นที่เกี่ยวกับตลาดการเงิน เช่น การกำกับดูแลกิจการ การเปิดเผยข้อมูล ภาษี การคุ้มครองผู้ลงทุน ไปจนถึงการกระทำความผิดทางอาญาอย่างการฉ้อโกง การสวมรอย หรือการฟอกเงิน เป็นต้น ปัจจุบัน มีประเทศจำนวนไม่มากเท่านั้นที่ตรากฎหมายขึ้นเพื่อกำกับดูแลการระดมทุนมวลชนผ่านอินเทอร์เน็ตเป็นการเฉพาะ สำหรับประเทศที่ยังไม่มีการตรากฎหมายเป็นการเฉพาะ หลายประเทศได้พยายามใช้กรอบกฎหมายเกี่ยวกับการเงินที่ตนมีอยู่ในการกำกับดูแลกิจกรรมดังกล่าว ในที่นี้ ได้จำแนกการกำกับดูแลตามกฎหมายตามบุคคลที่เกี่ยวข้อง ดังนี้

๑.  บุคคลกลาง (platform)

บุคคลกลางคือคนที่เป็นตัวกลางเชื่อมโยงระหว่างผู้ออกทุนกับผู้ประกอบการที่ต้องการเงินทุน ซึ่งโดยมากบุคคลกลางนี้มักเป็นเว็บไซต์ที่เป็นให้บริการด้านการระดมทุน เมื่อพิจารณาจากกลไกการระดมทุนจะพบว่า กิจกรรมที่บุคคลกลางต้องกระทำนั้นมีความซับซ้อนมาก เช่น การเปิดรับเงินทุนจากประชาชน การเก็บรักษาเงินทุน และการจ่ายเงินต่อให้ผู้ประกอบการ หรือในกรณีที่เกี่ยวข้องกับการกู้ยืมหรือการลงทุน บุคคลกลางเหล่านี้อาจทำหน้าที่ประเมินโครงการหรือ
ให้คำแนะนำเกี่ยวกับการออกทุนแก่ผู้ลงทุน หรือแม้กระทั่งเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะลงทุนในโครงการใดแทนผู้ลงทุนก็เป็นไปได้ และในกรณีที่มีการออกหลักทรัพย์ ก็อาจเกี่ยวข้องกับการเป็นนายหน้าค้าหลักทรัพย์ เป็นต้น

ปัจจุบัน ประเทศส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลการระดมทุนประเภทกู้ยืมและประเภทลงทุน โดยมีลักษณะของการกำกับดูแล เช่น

·       การอนุญาตประกอบกิจการ  เนื่องจากในกรณีการระดมทุนประเภทกู้ยืมและลงทุน บุคคลกลางดำเนินกิจกรรมที่คล้ายคลึงกับสถาบันการเงิน บริษัทหลักทรัพย์ บริษัทลงทุนหรือผู้ประกอบกิจการเครดิต แทบทุกประเทศจึงกำหนดให้ธุรกิจประเภทนี้ต้องขออนุญาตประกอบกิจการตามกฎหมายจากหน่วยงานผู้กำกับดูแลก่อน บุคคลกลางที่ได้รับอนุญาตแล้วย่อมสามารถดำเนินกิจการได้เต็มที่ตามที่กฎหมายกำหนด อย่างไรก็ดี โดยที่ลักษณะของการระดมทุนมวลชนมักเป็นการระดมทุนจำนวนน้อยให้แก่บริษัทเกิดใหม่ หากมีเงื่อนไขบังคับการขออนุญาตที่ซับซ้อนก็จะเป็นการเพิ่มต้นทุนให้ทั้งบุคคลกลางและผู้ประกอบกิจการ ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการระดมทุนมวลชน บางประเทศจึงกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อผ่อนคลายเงื่อนไขการขออนุญาตไว้ในกฎหมาย เช่น มาตรา ๓๐๔ (b) แห่ง Jumpstart Our Business Startups Act (JOBS Act) ของสหรัฐอเมริกา อนุญาตให้เว็บไซต์ผู้หาทุนไม่ต้องจดทะเบียนเป็นนายหน้า (broker) หากเว็บไซต์นั้นไม่ดำเนินกิจกรรมที่กฎหมายและคณะกรรมการหลักทรัพย์กำหนด เช่น ไม่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับการลงทุน ไม่ชี้ชวน
ให้ผู้ลงทุนซื้อขายหลักทรัพย์ในเว็บไซต์ของตน ไม่จ่ายค่าตอบแทนสำหรับการชี้ชวน ไม่ทำการจัดการหลักทรัพย์หรือเงินทุน เป็นต้น

·       การกำหนดคุณสมบัติ  บางประเทศอาจกำหนดคุณสมบัติของบุคคลกลาง เพื่อประกันธรรมาภิบาลหรือเพื่อส่งเสริมวัตถุประสงค์เฉพาะของกฎหมาย เช่น คณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ของประเทศอิตาลี (CONSOB) ได้ออกกฎเพื่อกำกับดูแลการระดมทุนประเภทลงทุนให้สามารถกระทำได้เฉพาะผ่านทางเว็บไซต์ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อหาทุนแก่บริษัทด้านนวัตกรรมเท่านั้น อีกทั้งเว็บไซต์ประเภทนี้จะต้องดำเนินกิจการโดยธนาคารหรือบริษัทลงทุน และมีผู้จัดการที่มีประสบการณ์ด้านกฎหมายหรือเศรษฐกิจอย่างต่ำ ๒ ปี[๒] หรือในกรณีของฝรั่งเศส ที่นอกจากจะกำหนดคุณสมบัติที่ค่อนข้างเข้มงวดแล้ว ยังกำหนดให้บุคคลกลางต้องทำประกันทางภัย (civil insurance) ด้วย[๓] เป็นต้น

·       รูปแบบการประกอบกิจการ  แม้การระดมทุนประเภทบริจาคและรางวัลอาจไม่ต้องกระทำผ่านบุคคลกลาง แต่สำหรับประเภทกู้ยืมหรือลงทุนนั้น แทบทุกประเทศกำหนดให้ต้องมีคนกลางเสมอ เพื่อให้รัฐสามารถเข้ากำกับดูแลกิจกรรมได้โดยสะดวกยิ่งขึ้น  นอกจากนี้ บางประเทศอาจมีการกำหนดรูปแบบธุรกิจเพื่อป้องกันการฉ้อโกงหรือเพื่อสร้างความปลอดภัยในการทำธุรกรรม เช่น คณะกรรมการหลักทรัพย์สหรัฐอเมริกากำหนดรูปแบบการระดมทุนว่าต้องเป็นแบบ all-or-nothing[๔] กล่าวคือ ต้องมีการตั้งจำนวนเงินเป้าหมายของโครงการที่ต้องการระดมทุน และเงินทุนที่ได้รับจากผู้ลงทุนจะถูกส่งให้ผู้ประกอบการเฉพาะเมื่อระดมเงินได้ถึงจำนวนที่ตั้งไว้แล้วเท่านั้น หากไม่ถึงเป้าหมายดังกล่าว บุคคลกลางมีหน้าที่ต้องส่งเงินคืนให้แก่ผู้ออกทุน เป็นต้น

·       การกำหนดหน้าที่  กฎหมายอาจมีการกำหนดหน้าที่ต่าง ๆ ที่บุคคลกลางต้องกระทำหรือห้ามกระทำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยข้อมูลและการให้ความรู้แก่ผู้ออกทุน อาทิ สำหรับการระดมทุนประเภทลงทุนของสหรัฐอเมริกา JOBS Act กำหนดให้บุคคลกลางมีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับความเสี่ยงแก่ผู้ลงทุน และจัดทำแบบสอบถามเกี่ยวกับความเข้าใจในความเสี่ยงจากการลงทุนให้ผู้ลงทุนตอบด้วย[๕] เป็นต้น

๒.     ผู้ประกอบกิจการ

ผู้ประกอบกิจการคือผู้ที่ต้องการหาทุนเพื่อดำเนินกิจการหรือทำโครงการ ดังที่กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่า ผู้ประกอบการที่ได้ประโยชน์จากการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตมักเป็นผู้ประกอบการรายย่อยที่มีข้อจำกัดในการเข้าถึงแหล่งทุน โดยเฉพาะบริษัทในอุตสาหกรรมเทคโนโลยีและนวัตกรรม ด้วยเหตุนี้ โดยมากประเทศที่มีกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตจึงพยายามจำกัดแหล่งทุนในอินเทอร์เน็ตไว้ให้ธุรกิจขนาดเล็กหรือการระดมทุนขนาดเล็ก โดยพยายามลดขั้นตอนและหลักเกณฑ์ต่าง ๆ เมื่อเทียบกับการระดมทุนผ่านตลาดทุนทั่วไป ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้อาจมีลักษณะ เช่น

·       การกำหนดคุณสมบัติของผู้ประกอบการ  บางประเทศอนุญาตให้ผู้ประกอบการหรืออุตสาหกรรมบางประเภทเท่านั้นที่สามารถเข้าถึงการระดมทุนผ่านอินเทอร์เน็ตได้ ตัวอย่างเช่น JOBS Act กำหนดให้บริษัทที่ระดมทุนต้องมีสัญชาติสหรัฐอเมริกาเท่านั้น หรือกรณีของอิตาลีที่อนุญาตเฉพาะบริษัทเกิดใหม่ประเภทนวัตกรรม (innovative startup) เท่านั้นที่สามารถระดมทุนประเภทลงทุนได้ โดยกฎหมายกำหนดคุณสมบัติที่ค่อนข้างเคร่งครัด[๖] เช่น บริษัทต้องมีสัญชาติอิตาลี มีเฉพาะบุคคลธรรมดาเป็นเจ้าของ ก่อตั้งขึ้นยังไม่เกิน ๔๘ เดือน มีเงินทุนหมุนเวียนไม่เกิน ๕ ล้านยูโร สร้างผลิตภัณฑ์ในอุตสาหกรรมประเภทนวัตกรรมหรือเทคโนโลยีระดับสูง อยู่ใต้บังคับกฎหมายภาษีของอิตาลี มีสัดส่วนการลงทุนในการวิจัยและพัฒนาในระดับที่กำหนด และครอบครองสิทธิบัตรในสาขาที่กำหนด เป็นต้น

·       การกำหนดจำนวนเงินที่อาจระดมได้  เนื่องจากปกติผู้ประกอบการที่ไม่ใช่บริษัทมหาชนจะไม่สามารถระดมทุนจากประชาชนเป็นการทั่วไปได้ อีกทั้งการระดมทุนมวลชนมีขึ้นเพียงเพื่อเติมเต็มช่องว่างการหาทุนให้แก่บริษัทขนาดเล็ก ประเทศส่วนมากที่มีกฎหมายเพื่อการนี้จึงมักกำหนดจำนวนเงินขั้นสูงที่สามารถระดมได้ในช่วงเวลาหนึ่ง เช่น สหรัฐอเมริกากำหนดจำนวนเงินขั้นสูงไว้ที่ ๑ ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อ ๑๒ เดือน[๗] อิตาลีกำหนดไว้ที่ ๕ ล้านยูโรต่อ ๑๒ เดือน[๘] เป็นต้น นอกจากนี้ กฎหมายอาจกำหนดข้อยกเว้นอื่นสำหรับการระดมทุนมวลชนจำนวนน้อยก็ได้ อาทิ การได้รับยกเว้นจากการจัดทำและการอนุมัติหนังสือชี้ชวน เป็นต้น

·       การกำหนดหน้าที่  หน่วยงานกำกับดูแลอาจกำหนดหน้าที่พื้นฐานบางประการแก่ผู้ประกอบการที่ต้องการระดมทุนมวลชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน้าที่ในการเปิดเผยข้อมูล ทั้งนี้ เพื่อเป็นประโยชน์ในการตัดสินใจของผู้ลงทุน โดยเฉพาะหากเกี่ยวข้องกับการระดมทุนประเภทลงทุน ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกามีการกำหนดลักษณะของข้อมูลที่ต้องเปิดเผยโดยจำแนกตามจำนวนเงินที่ต้องการระดมทุน เช่น หากต้องการระดมทุนไม่เกิน ๑๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐจะไม่ต้องเปิดเผยงบดุลที่ได้รับการตรวจสอบจากผู้สอบบัญชี หากเป็นการระดมทุนตั้งแต่ ๑๐๐,๐๐๐ ถึง ๕๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐ งบการเงินจะต้องได้รับการตรวจสอบจากนักบัญชีอิสระ แต่หากเกิน ๕๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐจะต้องเปิดเผยงบการเงินที่ถูกสอบบัญชีแล้ว เป็นต้น[๙]

๓.     ผู้ออกทุน

ผู้ออกทุนคือผู้ที่ให้เงินเพื่อสนับสนุนแก่ผู้ประกอบการ ซึ่งผู้ออกทุนจำนวนมากเป็น
ผู้ออกทุนรายย่อย ซึ่งอาจขาดประสบการณ์เกี่ยวกับการประเมินความเสี่ยงมากนัก และอาจไม่มีทุนทรัพย์มากพอที่จะรับความเสี่ยงได้ในกรณีที่เกิดการผิดนัดหรือเหตุไม่คาดฝันขึ้น ด้วยเหตุนี้ กฎหมายของประเทศต่าง ๆ จึงมุ่งให้ความสำคัญในการคัดกรองผู้ออกทุนในการเข้าสู่ตลาดการระดมทุนมวลชน โดยกฎหมายที่เกี่ยวข้องอาจมีลักษณะ ดังนี้

·       การกำหนดคุณสมบัติ  ในการระดมทุนมวลชนประเภทลงทุน แม้ประเทศส่วนมากจะไม่มีกฎหมายกีดกันผู้ลงทุนบางประเภทไว้โดยตรง แต่หลายกรณีก็มีการแบ่งประเภทผู้ออกทุนเป็นผู้ออกทุนทั่วไปและผู้ลงทุนอาชีพ โดยกฎหมายอาจกำหนดเงื่อนไขการปฏิบัติต่อผู้ลงทุนทั้งสองประเภทให้แตกต่างกัน อาทิ กรณีของประเทศออสเตรเลีย การระดมทุนจำนวนน้อย
ที่มีเป้าหมายเฉพาะผู้ลงทุนอาชีพหรือผู้ที่มีสินทรัพย์เกินเกณฑ์ที่กำหนดจะไม่ต้องจัดทำหนังสือชี้ชวน[๑๐] หรือกรณีของสหราชอาณาจักร ที่กำหนดจรรยาบรรณไว้ว่าห้ามบุคคลกลางติดต่อกับผู้ลงทุนทั่วไป สามารถติดต่อได้เฉพาะผู้ลงทุนอาชีพเท่านั้น[๑๑] นอกจากนี้ ในบางกรณี คุณสมบัติของผู้ลงทุนก็ถือเป็นเงื่อนไขของการระดมทุนมวลชน เช่น คณะกรรมการหลักทรัพย์ของอิตาลีกำหนดให้ตราสารทางการเงินที่ออกในกระบวนการระดมทุนมวลชนจะต้องมีอย่างน้อยร้อยละ ๕ ถือครองโดยผู้ลงทุนอาชีพ จึงจะถือได้ว่าการระดมทุนมวลชนนั้นสำเร็จลงได้[๑๒] หากมีไม่ถึงร้อยละ ๕ ก็ต้องหาผู้ลงทุนเพิ่มจนกว่าจะครบจำนวน

·       การกำหนดจำนวนเงินขั้นสูง  เนื่องจากการลงทุนในการระดมทุนมวลชนมีความเสี่ยงค่อนข้างมาก บางประเทศจึงกำหนดจำนวนเงินสูงสุดที่ผู้ลงทุนรายหนึ่งสามารถลงทุนได้ในระยะเวลาหนึ่ง เช่น JOBS Act ของประเทศสหรัฐอเมริกาแบ่งผู้ออกทุนตามจำนวนสินทรัพย์และรายได้เป็น ๒ กลุ่ม ได้แก่ ผู้มีสินทรัพย์หรือรายได้ต่อปีต่ำกว่า ๑๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐ และผู้มีสินทรัพย์หรือรายได้ต่อปีสูงกล่าว ๑๐๐,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐ สำหรับกลุ่มแรกนั้นสามารถออกทุนในการระดมทุนมวลชนประเภทลงทุนได้ไม่เกินปีละ ๒,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐหรือไม่เกินร้อยละ ๕ ของรายได้ต่อปีหรือสินทรัพย์ ส่วนกลุ่มที่สองสามารถออกทุนได้ไม่เกินร้อยละ ๑๐ ของรายได้ต่อปีหรือสินทรัพย์ของตน[๑๓] เป็นต้น

ส่งท้าย

การระดมทุนมวลชนเป็นกิจกรรมที่เพิ่งเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงไม่นานมานี้ แต่กิจกรรมดังกล่าวก็ได้เป็นแหล่งทุนสำคัญให้แก่ธุรกิจในหลายประเทศ ปัจจุบัน หลายประเทศยังคงอยู่ในช่วงสะสมประสบการณ์เพื่อสร้างระบบกฎหมายที่ครอบคลุมการระดมทุนรูปแบบนี้ อย่างไรก็ดี จะต้องไม่ลืมว่า แม้การระดมทุนประเภทนี้จะดูมีความเสี่ยงมาก แต่ก็มีจุดเด่นอยู่ที่ความสะดวกและมีพลวัต กฎหมายที่ออกมาจะต้องรองรับลักษณะเช่นนี้ได้ มิใช่เพียงแต่จะควบคุมให้ตลาดของมวลชนอยู่ภายใต้เงื้อมมือของรัฐผู้มีหน้าที่กำกับดูแลเพียงเท่านั้น

*****************

---

* นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ สำนักกฎหมายต่างประเทศ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

[๑]http://www.iosco.org/research/pdf/swp/Crowd-funding-An-Infant-Industry-Growing-Fast.pdf

[๒]โปรดดู Regulation on the Collection of Risk Capital on the Part of Innovative Start-ups via Online Portals (Reg. 18592/2013)

[๓]Ordinance 2014-559 of May 30, 2014 on Participatory Financing, art. 1 §2 at L. 547-5

[๔]17 C.F.R. §240.15c2-4

[๕]JOBS Act §4A (a)(3), (4)

[๖]Decree Law No. 179/2012, art.25

[๗]78 Fed. Reg. 66427, at 66430

[๘]Decree Law No. 179/2012, art.25 §1.d

[๙]78 Fed. Reg. 66427, at 66430, 66443

[๑๐]Corporations Act 2001, §706

[๑๑]Conduct of Business Sourcebook, 4.12.6-8

[๑๒]Reg. 18592/2013, art.24

[๑๓]JOBS Act, §302 (a)

Sharing Economy กับกฎหมายชรา

นายปกรณ์ นิลประพันธ์

กรรมการร่างกฎหมายประจำ

(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   เมื่อไม่นานมานี้ผู้เขียนได้กล่าวถึงกฎหมายใหม่ที่ดูประหนึ่งว่าจะไม่อยู่ในอ้อมใจของชาวไทยสักเท่าไร นั่นก็คือ “พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558” ที่กำหนดให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายหรือกฎต่าง ๆ ที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปต้องดำเนินการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหรือกฎที่อยู่ในความรับผิดชอบของท่านทุกรอบ 5 ปี หรือเร็วกว่าหากเป็นไปตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวนั้น

                   ผู้เขียนไม่แน่ใจนักว่าที่ไม่สนใจนี่เพราะไม่รู้ว่ามีกฎหมายนี้อยู่ หรือไม่มัวแต่ไปสนใจว่าใครจะมาร่างรัฐธรรมนูญหรือใครจะมาเป็นสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศกันหมด

                   แต่เชื่อไหมครับว่าพอผู้เขียนเผยแพร่คำแปลพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวใน blog ส่วนตัว (http://lawdrafter.blogspot.com/2015/09/translation-royal-decree-on-revision-of.html) ปรากฏว่าเพื่อนชาวต่างประเทศส่งอีเมล์มาแสดงความยินดีกับผู้เขียนมากมาย เพราะเป็นการดำเนินการที่สอดคล้องกับความริเริ่มที่ต้องการให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหลังจากที่กฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว (ex post evaluation of legislation initiative) ที่ทั้งโลกกำลังพยายามขับเคลื่อนกันอยู่ แม้ในกรอบ ASEAN หรือ APEC ก็มีการผลักดันเรื่องนี้อย่างจริงจังนะครับ เพราะถ้ากฎหมายสอดคล้องกับระบบเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป ก็เป็นหลักฐานชัดเจนที่แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลของประเทศนั้นมีวิสัยทัศน์และทันโลก ฝ่ายนิติบัญญัติก็มีคุณภาพ ไม่งั้นจะตรากฎหมายที่ทันยุคทันสมัยออกมาใช้บังคับได้อย่างไร ซึ่งถ้าเป็นเช่นนี้ ใคร ๆ ก็อยากเข้ามาอยู่หรือเข้ามาลงทุนทั้งนั้นแหละ

                   ผู้เขียนคงไม่กล่าวซ้ำถึงรายละเอียดของกฎหมายฉบับนี้ แต่จะเล่าให้ฟังว่าจำเป็นอย่างยิ่งที่ทุกประเทศ “ต้อง” ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายอยู่เสมอ และรอบเวลาในการทบทวนนี้ก็จะสั้นลงเรื่อย ๆ เพราะต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของโลกที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วในยุคดิจิทัล

                   ตัวอย่างที่จะเล่าให้ฟังนี้เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาครับ นั่นคือคดีระหว่าง DOUGLAS O’CONNER et al โจทก์ กับ UBER TECHNOLOGIES, INC. จำเลย ที่มีการฟ้องร้องกันอยู่ที่ US District Court (Northern District of California) ครับ

                   เราคงรู้จัก UBER กันพอสมควรนะครับ บริษัทนี้เปิดให้บริการบนพื้นฐานแนวคิดทางเศรษฐกิจที่สอดคล้องกับลักษณะของสังคมแห่งการแบ่งปันของคนในยุคปัจจุบัน หรือเรียกว่า “Sharing economy” ง่าย ๆ ก็คือเขาให้บริการ “จับคู่” ระหว่างผู้ต้องการใช้บริการรถยนต์เพื่อเดินทางไปยังจุดหมายปลายทางที่ต้องการ กับผู้มีรถยนต์ส่วนตัวขับแต่ไม่ได้ประกอบอาชีพขับรถรับจ้าง (และอาจไม่ได้ประกอบอาชีพอื่นเลย เช่น เป็นแม่บ้าน) ซึ่งเป็นสมาชิกของบริษัทโดยตรง ผ่านแอปพลิเคชั่นของบริษัท โดยผู้ขับรถยนต์ซึ่งเป็นสมาชิกตกลงให้บริษัทหักค่าธรรมเนียมในอัตราร้อยละ 20 ของค่าโดยสารที่มีการชำระผ่านแอปพลิเคชั่นดังกล่าวเป็นค่าตอบแทน

                  UBER จึงแตกต่างจากแท็กซี่หรือบริการรถโดยสารรับจ้างทั่ว ๆ ไปแบบที่มนุษย์ลุงอย่างผมรู้จัก แต่เป็นบริการที่คนรุ่นลูกผมและหลานผมคุ้นเคย

                  ก็ทำไมต้องเดินออกจากบ้านไปยืนตากแดดตากฝนเรียกแท็กซี่ด้วยเล่าเมื่อสามารถเรียกได้จากมือถือที่ทุกวันนี้กลายเป็นส่วนหนึ่งของร่างกายไปแล้ว แถมรถที่มารับนี่ก็มีสภาพดีกว่ารถโดยสารสาธารณะเพราะเจ้าของเขาดูแล การขับขี่สุภาพดี ไม่ปาดไปปาดมาเพราะเจ้าของเขาก็กลัวรถเขาพัง แถมบางคันยังใช้รถหรูหรามีระดับเสียอีก ไม่ใช่รถโทรม ๆ

                  คนรุ่นใหม่เขาไม่เข้าใจครับ!!

                  ในที่อเมริกาเขาให้บริการได้ครับ ถือเป็นเสรีภาพในการประกอบอาชีพโดยสุจริต ประกอบกับสังคมของเขาเปิดกว้างยอมรับนวัตกรรมทางเศรษฐกิจใหม่ ๆ  ว่ากันว่านวัตกรรม Sharing economy ของ UBER นี้ทำให้คนอเมริกันมีรายได้เพิ่มขึ้นถึงกว่าสองแสนคนทีเดียว และเป็นการขับเคลื่อนเศรษฐกิจฐานรากโดยตรงเพราะคนที่เป็นสมาชิกของบริษัทโดยมากก็ยังผ่อนรถกันอยู่ แต่หลายประเทศที่ยังปรับตัวไม่ทัน ก็ยังไม่ยอมรับการให้บริการแบบนี้

                   กลับมาที่คดีนี้ดีกว่า โจทก์ฟ้องว่าโจทก์เป็นลูกจ้างของจำเลย แต่จำเลยไม่ปฏิบัติตามกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย แต่จำเลยแก้ต่างว่าจำเลยเป็นผู้ให้บริการเทคโนโลยีในการจับคู่ระหว่างผู้ต้องการใช้บริการรถยนต์เพื่อเดินทางไปยังจุดหมายปลายทางที่ต้องการ กับผู้มีรถยนต์ส่วนตัวขับซึ่งเป็นสมาชิกของจำเลยโดยตรงผ่านแอปพลิเคชั่นที่จำเลยทำขึ้นเท่านั้น จำเลยจึงเป็นเพียงคนกลาง ไม่ต่างจากบริษัทอย่าง eBay สมาชิกหาใช่ลูกจ้างของจำเลยไม่

                  ประเด็นอยู่ที่ว่าโจทก์เป็นลูกจ้างของจำเลยหรือไม่?

  

                 ศาสตราจารย์ Steven Davidoff Solomon แห่งคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย UC ฺ(Berkeley) เห็นว่านี่เป็นการเผชิญหน้ากันระหว่างระบบเศรษฐกิจใหม่ (Sharing economy) กับกฎหมายชรา เพราะกฎหมายคุ้มครองแรงงานที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันนั้นเกิดขึ้นจากบริบทที่นายทุนซึ่งมีอิทธิพลเอาเปรียบแรงงานที่ไร้พลังต่อรองมานานต่อเนื่องกันหลายศตวรรษ การคุ้มครองแรงงานอย่างเข้มข้นจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะแรงงานในระบบ โดยลูกจ้างต้องทำงานให้แก่นายจ้างเท่านั้น จะทำงานอย่างอื่นไม่ได้ แต่ในยุค Sharing economy โดยเฉพาะในกรณีของ UBER นั้น UBER เป็นเพียงผู้จัดให้มีและให้บริการเทคโนโลยีจับคู่ระหว่างคนที่มีความต้องการสอดคล้องกันพอดีในกรณีของการโดยสารรถยนต์ บริษัทไม่ได้รับค่าโดยสารโดยตรงเพื่อนำมารวมไว้แล้วจ่ายให้แก่ลูกจ้างตามรอบเวลาเหมือนลูกจ้างในระบบ แต่จะหักค่าธรรมเนียมเข้าบริษัทถ้ามีการชำระเงินผ่านแอปพลิเคชั่น ซึ่งถ้าเป็นสมาชิกแต่ไม่รับงานเลยก็ได้ จะมีความคล้ายคลึงกับระบบลูกจ้างนายจ้างอยู่บ้างก็ตรงที่ว่าถ้าใครมาเป็นสมาชิกก็ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขบางอย่างที่บริษัทกำหนดเท่านั้น

                   คดีนี้ยังไม่จบนะครับ เพิ่งเริ่มยกสองเท่านั้น คงต้องติดตามกันต่อไปว่าจะจบอย่างไร

                   ที่ผู้เขียนยกคดีนี้มาเล่าให้ฟังก็เพียงเพื่อเน้นย้ำความสำคัญของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายอยู่เสมอเพราะโลกเราเปลี่ยนแปลงไปเร็วมาก แม้กระทั่งอเมริกาซึ่งมีระบบการตรากฎหมายที่มีประสิทธิภาพและการเมืองมีเสถียรภาพยังแก้กฎหมายตามแทบไม่ทันเลย

                   ถ้าเรายังไม่ตระหนักถึงความสำคัญของเรื่องนี้ ถึงเราจะเดินไปข้างหน้าได้ ..

                   แต่คงช้ามากทีเดียว.

**********

การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์

กรรมการร่างกฎหมายประจำ

(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                    วันที่ 9 กันยายน 2558 เป็นวันที่กฎหมายฉบับหนึ่งมีผลใช้บังคับ แต่เนื่องจากเป็นกฎหมายระดับพระราชกฤษฎีกา ไม่ใช่รัฐธรรมนูญ จึงแทบไม่มีใครสนใจกฎหมายฉบับนี้ ทั้งที่จริงแล้วกฎหมายนี้สำคัญมากและเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายของประเทศอย่างแท้จริง กฎหมายที่ผู้เขียนกล่าวถึงนี้ก็คือ “พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558”

                    การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายภายหลังจากที่กฎหมายมีผลใช้บังคับไประยะหนึ่งแล้ว (ex post evaluation of legislation) เป็นมาตรการสำคัญที่จะทำให้กฎหมายมีเนื้อหาสาระและกลไกตามกฎหมายสอดคล้องกับความต้องการของสังคมมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาโดยผลของทัศนคติของมหาชน พัฒนาการของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสารและคมนาคม การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของระบบเศรษฐกิจ การเมือง การปกครอง สภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ตลอดจนพันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น

                    ประเทศที่พัฒนาแล้วเขาดำเนินการให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอยู่เสมอ โดยกำหนดวงรอบระยะเวลาที่จะต้องมีการทบทวนไว้ชัดเจน  ทั้งนี้ ก็เพื่อปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายของเขาให้สอดคล้องกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทันท่วงที ไม่รอจนถั่วสุกงาไหม้เสียก่อน

                   ยิ่งปัจจุบันโลกกลายเป็นโลกเสมือนไร้พรมแดนไปแล้วเนื่องจากการพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสาร และการคมนาคม การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาจึงมีความสำคัญมากยิ่งขึ้น และรอบระยะเวลาในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายก็สั้นลง

                    ปัจจุบัน การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหรือ ex post evaluation of legislation นี้ ได้กลายเป็นประเด็นสำคัญที่มีการพูดถึงในเวทีต่าง ๆ ทั่วโลกควบคู่กับการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการตรากฎหมาย (ex ante assessment of impact of legislation to be enacted) ซึ่งรวมทั้ง ASEAN และ APEC ด้วย เพราะถ้ากฎหมายของประเทศใดล้าสมัย ก็จะเป็นอุปสรรคต่อการค้าการลงทุน และจะทำให้ประเทศนั้นเป็นตัวถ่วงของประชาคมไปโดยปริยาย

                   อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาประเทศไทยไม่มีมาตรการใดบังคับให้ต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ การเสนอให้มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายส่วนใหญ่จึงเป็นไปตามข้อเสนอของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ “ตามความเหมาะสม” เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปโดยสะดวก มิได้คำนึงถึงพลวัตของโลกที่เกิดขึ้น กฎหมายจำนวนมากจึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ และกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ รวมทั้งการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม

                    คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตระหนักถึงความสำคัญของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย จึงได้เสนอร่างพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. .... ต่อรัฐบาลเพื่อเป็นกลไกผลักดันให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายทุกฉบับทุกรอบระยะเวลารวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาดำเนินการดังกล่าวให้ชัดเจน โดยกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายต่าง ๆ มีหน้าที่จัดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบห้าปี หรือจะทำก่อนห้าปีก็ได้หากเห็นว่าจำเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้น หรือเมื่อได้รับหนังสือร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากองค์กรที่เกี่ยวข้องหรือจากประชาชนทั่วไป และรัฐมนตรีผู้รักษาการเห็นว่าข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะนั้นมีเหตุผลอันสมควร หรือเมื่อได้รับข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย หรือในกรณีที่ปรากฏว่าว่ามิได้มีการบังคับใช้หรือปฏิบัติตามกฎหมายเกินสามปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นใช้บังคับ

                    กรณีสุดท้ายนี้มีจริง ๆ นะครับ มีกฎหมายหลายฉบับที่ตราขึ้นหลายปีแล้ว แต่หน่วยงานผู้รับผิดชอบยังไม่รู้ว่ามีกฎหมายนั้นอยู่ก็มี บางฉบับต้องมีการออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่หลายปีผ่านไปก็ยังไม่ออกกฎกระทรวงที่ว่านี้เสียทีก็มี

                    สำหรับหลักเกณฑ์การทบทวนมีดังนี้ครับ

                    (1) ยังมีความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายนั้นใช้บังคับต่อไปหรือไม่

                    (2) ต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครอง วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อมทั้งของประเทศและของโลกที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน อย่างไร ไม่ใช่เอาสะดวกเจ้าหน้าที่อย่างเดียว

                    (3) ต้องการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องหรืออนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามภายใต้บังคับกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ อย่างไร เพราะปัจจุบันประเทศไทยมีพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศที่ต้องปฏิบัติตามจำนวนมาก เช่น กรณี IUU นั้นเรารับรู้มานานแล้ว และในปี 2552 เราก็ลงนามใน Cha-am Hua Hin Declaration กับสมาชิกอาเซียนว่าเราจะทำตาม IUU แต่ไม่ได้ทำอะไรจนฝีมาแตกเอาเมื่อกลางปี 2558 เป็นต้น

                    (4) จะปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายอย่างไรเพื่อลดผลกระทบและภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากกฎหมายนั้น

                    (5) กำหนดให้ใช้ระบบคณะกรรมการ การอนุมัติ การอนุญาต ใบอนุญาต ระบบการจดทะเบียน หรือระบบอื่นที่กำหนดขึ้นเพื่อกำกับหรือควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยรัฐเพียงเท่าที่จำเป็น ไม่ใช่ใช้ระบบคณะกรรมการหรือระบบอนุญาตกันตะพึดไป ระบบคณะกรรมการก็มีส่วนดีอยู่ เพราะเป็นการระดมสมอง แต่ก็ทำให้ล่าช้าและต้นทุนการบริหารจัดการและการประชุมสูงมาก ส่วนระบบอนุญาตกับเกือบทุกกิจกรรมนั้นไม่เหมาะสม เพราะการอนุญาตเป็นดุลพินิจ จึงไม่มีมาตรฐานที่แน่นอนและเป็นช่องทางคอรัปชั่น

                    (6) การให้บริการแบบจุดเดียวเบ็ดเสร็จได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพโดยใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์มาช่วย

                    (7) การป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายนั้น

                    (8) เรื่องอื่นใดที่จะทำให้กฎหมายนั้นไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชนโดยไม่จำเป็น ไม่ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น

                    ในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านี้จะทำกันงุบ ๆ งิบ ๆ ไม่ได้นะครับ ไม่งั้นจะทำกันเป็นพิธีกรรมผ่าน ๆ ไปให้ผู้คนเขาไม่เชื่อมั่นกันอีก คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงเสนอให้รัฐมนตรีผู้รักษาการมีหน้าที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับกฎหมายนั้นตามหลักการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders Consultation) และจะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นการทั่วไปด้วยก็ได้ และเมื่อทำเสร็จแล้วต้องมีการเปิดเผยรายงานผลการทบทวนต่อสาธารณะ และต้องเสนอคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาด้วยตามหลักรัฐบาลเปิดเผย (Open Government Doctrine)

                    นอกจากกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านั้นแล้ว พระราชกฤษฎีกานี้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีผู้รักษาการที่จะสั่งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจัดทำคำแปลของกฎหมายทั้งหมดเป็นภาษาที่ใช้ในการทำงานของอาเซียนหรือภาษาอังกฤษให้แล้วเสร็จภายในสองปีนับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับด้วย และต้องเผยแพร่คำแปลดังกล่าวทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศโดยที่ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย และเมื่อใดที่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องปรับปรุงแก้ไขและเผยแพร่คำแปลของกฎหมายนั้นโดยเร็ว

                    เรื่องแปลนี่ไม่ต้องถึงขนาดไปจ้างใครเขาแปลหรอกครับ ให้เจ้าหน้าที่นั่นแหละแปล หัวหน้าเป็นคนตรวจ ก็คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเห็นว่าข้าราชการไทยไปประชุมหรือดูงานต่างประเทศกันบ่อย ๆ จึงสันนิษฐานไว้ก่อนว่าข้าราชการไทยเรามีความสามารถทางภาษาในระดับดีถึงดีมาก ไม่งั้นจะไปประชุมหรือดูงานรู้เรื่องกันได้อย่างไร ถ้าทำไม่ได้ เห็นทีจะต้องสงสัยไว้ก่อนแล้วละว่าที่ผ่าน ๆ มาน่ะไปทำอะไรกัน???

                    ถามว่าถ้ารัฐมนตรีผู้รักษาการไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกานี้ มีผลอย่างไร ตอบได้ว่าเมื่อมีหน้าที่ตามกฎหมายแล้วไม่ทำตามก็เป็นละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ครับ ส่วนใครจะดำเนินการต่อไปอย่างไรก็สุดแล้วแต่ กฎหมายอื่นเขากำหนดวิธีการปฏิบัติไว้แล้วครับ

                    จึงเรียนมาเพื่อโปรดทราบและปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด.

Translation: Royal Decree on Revision of Law, B.E. 2558 (Thai Sunset Law)

Translation

ROYAL DECREE

ON

REVIEW OF LAW,

B.E. 2558 (2015)[1]

                       

BHUMIBOL ADULYADEJ, REX.

Given on the 25^th Day of August B.E. 2558;

Being the 70^th Year of the Present Reign.

                        His Majesty King Bhumibol Adulyadej is graciously pleased to proclaim that:

                        Whereas it is expedient to have mandatory procedure for review of law;

                        By virtue of section 22 of the Constitution of the Kingdom of Thailand (Interim), B.E. 2558 (2015) in conjunction with section 3/1 of the State Administration Act, B.E. 2534 (1991) as amended by the State Administration Act (No. 5), B.E. 2545 (2002), the King hereby issues the Royal Decree as follows:

                        Section 1.   This Royal Decree is called the “Royal Decree on Review of Law, B.E. 2558”.

                        Section 2.   This Royal Decree shall come into force as from the day following the date of its publication in the Government Gazette.[2]

                        Section 3.   This Royal Decree shall not apply to:

                        (1)   law which is effective for specific period and that period has expired, e.g. an annual appropriation law etc.;

                        (2)   law on Reorganization of State Ministries, Sub-Ministries and Departments;

                        (3)   law which is applicable to specific circumstance and the execution of that law had completed, e.g. the law on promulgation of any Code, the law on expropriation of immovable property, the law on transferring of ownership of property, the law on Court’s jurisdiction, the law on establishment of Changwat[3], the law related to commemoration medal, bank note or Royal Thai Orders and Decorations, the law on military and police ranks, the law on academic title, the law on abbreviation of academic title, the law on academic standing etc.;

                        (4)   law describing details of any academic standing, insignia, mark or uniform, e.g. the law on academic gown, the law on official mark, the law on official uniform etc.;

                        (5)   other laws as determined by the Council of Ministers upon recommendation of the Law Reform Commission.

                        Section 4.   In this Royal Decree:

                        “Law” means Organic Act, Act of Parliament, Code, Emergency Decree and rule under the law on administrative procedure;

                        “Portfolio Minister” means a Minister or a person holding any position whom prescribed by law that having charge and control of the execution of each law, including a person having power to issue any rule under the law on administrative procedure;

                        “Interested organization” means a juristic person in form of association, foundation or council established under the provisions of the Civil and Commercial Code or specific law which is affected by the provision of law;

                        “Law Reform Commission” means the Law Reform Commission under the law on Council of State.

                        Section 5.   Subject to section 13, Portfolio Minister shall, in order to improve the provisions of law to be suitable, fair, lessen public burden and compatible with dynamic way of lives of people and rapid changing of technology, cause to have the review of law every five years as from the date that law comes into force or upon the occurrence of any of the following grounds:

                        (1)   he deems appropriate to improve, revise or repeal law;

                        (2)   he obtains written petition or recommendation of interested organization or general public and he deems such petition or recommendation is reasonable;

                        (3)   he obtains recommendation of the Law Reform Commission;

                        (4)   it appears to him that that law has not been enforced or executed for more than three years as from the date that law comes into force.

                        Section 6.   The Prime Minister shall, in case of law without Portfolio Minister, perform the duties under this Royal Decree as Portfolio Minister of that law.  In this regard, the Prime Minister may entrust one or many Ministers to act on his behalf.

                        Section 7.   If there is a ground for review of law under section 5, the Portfolio Minister shall make it known to public and publish such ground in the information technology system.  He shall also inform that ground to the Law Reform Commission for information.

                        During the law review process, the Portfolio Minister shall, if he obtains recommendation from any person or from the Law Reform Commission, take such recommendation into consideration.

                        Section 8.   Upon the occurrence of the ground under section 5 (2), if the Portfolio Minister is of opinion that such petition or recommendation is unreasonable, he shall notify the person who lodges petition or gives recommendation altogether with his justification within ten days as from the date he is of that opinion.  In the case where the person who lodges petition or gives recommendation does not agree with the Portfolio Minister, he may submit his petition or recommendation to the Law Reform Commission for consideration.

                        Section 9.   Subject to section 10 paragraph one, Portfolio Minister shall, during the course of law review, take into account of any or all of the following matters as he deems appropriate:

                        (1)   justification and necessity to have such law in current context;

                        (2)   matter to be improved, revised or repealed for the compliance with the changing of national and global situation in term of economics, social, politics, public administrations, science and technology and environment so as to strengthen national competitiveness capability and to enhance sustainable development;

                        (3)   matter to be improved, revised or repealed for the compliance with, or the implementation of, international obligations in which Thailand is bound under international law;

                        (4)   matter to be improved, revised or repealed so as to lessen adverse effect to, or burden of, the public arising from that law;

                        (5)   the supervision or control of activities under the law through committee or commission system, licensing and permission system, registration system or any other similarity shall be employed as necessity;

                        (6)   efficient and effective one stop service;

                        (7)   measure for prevention and suppression of corruption arising from the enforcement of that law;

                        (8)   other matters which are capable to lessen unnecessary burden of the public in living or in practicing occupation, reduce inequality and provide better lives to the public.

                        Portfolio Minister shall, in the course of review under paragraph one, cause to have consultation with interested organization and individual stakeholder of that law.  In this regard, public consultation may also be made.

                        Section 10.      Upon the occurrence of the ground under section 5 (4), Portfolio Minister shall, within ninety days as from the date that law comes into force, propose the Council of Ministers to repeal that law.  If he is of opinion that that law should not be repealed, he shall clarify the Council of Ministers the reason to have that law in existence and the reason why that law has not been enforced or executed as well as the definite time to enforce or execute that law.

                        In any case other than the case under paragraph one, Portfolio Minister shall propose law review report in accordance with the requirements under section 9 to the Council of Ministers for consideration within one hundred and eighty days as from the date the ground for review has occurred.  The law review report with the proposal to improve, revise or repeal any matter shall be annexed with the draft law.

                        The Office of Secretary-General of the Council of Ministers shall inform the consideration result of the Council of Ministers under paragraph one and paragraph two to the Law Reform Commission for information and for the benefit of the preparation of annual report.

                        Section 11.      Upon the occurrence of the ground under section 5, the Law Reform Commission may, upon request of Portfolio Minister, conduct review on his behalf.  In this regard, the Law Reform Commission may request that Portfolio Minister to order the agency under his supervision which is responsible to that law to pay all expenses in doing so in amount as imposed by the Law Reform Commission.  The disbursement and payment of such money shall be in accordance with the regulation of the Office of the Council of State on Law Reform Revolving Fund which is consented by the Ministry of Finance.

                        Once the law review under paragraph one is completed, the Law Reform Commission shall submit the law review report to Portfolio Minister and the Council of Ministers for further consideration.

                        Section 12.      The Law Reform Commission shall prepare an annual report on the execution of this Royal Decree to the Council of Ministers and the National Legislative Assembly for information.  If any Portfolio Minister fails to comply with this Royal Decree, it shall be recorded in such annual report.

                        Section 13.      At the initial stage, all Portfolio Ministers shall order all related agencies to make a report on all laws which are under their responsibilities and shall then report such information to the Law Reform Commission within one year as from the date this Royal Decree comes into force in accordance with the form, procedure and period as imposed by the Law Reform Commission.

                        In the performance of duty under paragraph one, if many laws come into force exceeding five years as from this Royal Decree comes into force, the responsible agency under paragraph one shall inform the Law Reform Commission as to whether the review of each law shall be made in what year, but all shall be reviewed within five years as from the date this Royal Decree comes into force.  If any law comes into force not exceeding five years as from the date this Royal Decree comes into force, that law shall be reviewed upon the completion of five years in which that law comes into force.

                        Upon receiving information under paragraph one, all Portfolio Ministers shall order the related agencies to prepare translation of all laws into working language of ASEAN[4] and all translations shall be published via information technology system within two years as from the date this Royal Decree comes into force.  The report on such execution shall be made to the Law Reform Commission at the completion thereof.  In this regard, any individual shall access to such information without charge.  Whenever any law is amended, the agency related thereto shall improve and publish the translation of that law without delay.

                        Section 14.      The Prime Minister shall have charge and control of the execution of this Royal Decree.

Countersigned by:

         General Prayut Chan-o-cha

                  Prime Minister

(c)2015, Pakorn Nilprapunt, Full-time Law Councillor, Office of the Council of State of Thailand, pakorn.nilprapunt@gmail.com <personal copyright>

---

[1]This Royal Decree is generally known as the “Sunset Law.”  This is the concrete ex post evaluation of legislation as initiated by the Law Reform Commission.

[2]Published in the Government Gazette, Vol. 132, part 86 Kor, dated 8^th September B.E. 2558 (2015).

[3]Thai for “Province.”

[4]ASEAN working language is English.