มาตรา 77: Better Regulations for Better Lives โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

ช่วงนี้มีคนพูดถึงมาตรา 77 ของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติกันมาก ผู้คร่ำหวอดกับกระบวนการนิติบัญญัติจำนวนหนึ่งถึงกับกล่าวว่ามาตรานี้จะทำให้การตรากฎหมายล่าช้า เป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดินไปเลยทีเดียว

ผู้เขียนในฐานะเลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) คนที่ 1 ขอเรียนชี้แจงครับว่า หลักการสำคัญประการหนึ่งของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามตินั้นคือการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้าง พูดง่าย ๆ คืออะไรที่ไม่ได้ห้ามไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่มีกฎหมายห้ามไว้ ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพที่จะกระทำการนั้นได้และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตราบเท่าที่การกระทำนั้นไม่เป็นอันตรายต่อความเป็นอยู่ของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งหลักการที่ว่านี้เป็นหลักสากลและสอดคล้องกับพันธกรณีต่าง ๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคี

ดังนั้น กฎหมายจึงเป็นสิ่งที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ยิ่งมีกฎหมายมากขึ้นเท่าใด ก็หมายความว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกจำกัดลงมากขึ้นเท่านั้น ทุกประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเขาจึง "เข้มงวด" กับการตรากฎหมายมาก เขาไม่ต้องการให้มีกฎหมายมาก ๆ แต่เขาต้องการ "กฎหมายที่มีคุณภาพ" (quality regulations) เขาคิดว่าถ้าเรามีกฎหมายที่ดีขึ้น (better regulations) คนของเขาจะมีชีวิตที่ดีขึ้น (better lives) ตามมา

ถามว่ากฎหมายที่มีคุณภาพเป็นอย่างไร ก่อนอื่นต้องย้อนกลับไปที่หลักการพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เราท่องกันเป็นนกแก้วนกขุนทองว่า "ของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน" กฎหมายที่มีคุณภาพตามความเห็นของ กรธ. ก็คือกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อ "ผลประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนในสังคม"  ไม่ใช่ความต้องการหรือผลประโยชน์ของผู้มีอำนาจเสนอกฎหมาย หรือของคนใดคนหนึ่ง

ด้วยเหตุนี้ กระบวนการตรากฎหมายในประเทศประชาธิปไตยที่เขาพัฒนาแล้วจึงมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในสังคมเพื่อนำไปประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นโดยตรง (direct stakeholders) และต้องนำความคิดเห็นที่ได้จากการรับฟังนี้ไป "ประกอบการพิจารณา" ในทุกขั้นตอน ทั้งการจัดทำและเสนอร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหาร และการพิจารณาร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ

การรับฟังความคิดเห็นที่ว่านี้เขาก็ทำกันอย่างจริงจังครับ ไม่ใช่จัดกันเป็นพิธีกรรมให้มันครบ ๆ ขั้นตอนกันไป แต่ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นโดยตรงต้องมีโอกาสแสดงความคิดเห็นได้อย่างแท้จริง มีการให้ข้อมูลแก่ประชาชนว่าปัญหาคืออะไร มันก่อให้เกิดผลเสียหายอย่างไร มีวิธีการจัดการกับปัญหานั้นอย่างไร การออกกฎหมายนั้นจะแก้ไขปัญหาได้อย่างไร มีกลไกตามกฎหมายอย่างไร พี่น้องประชาชนมีความคิดเห็นอย่างไร

ในการรับฟังความคิดเห็นนี้ผู้แสดงความคิดเห็นต้อง "สุจริต" ด้วยนะครับเขาจึงจะรับฟัง ที่สำคัญคือผู้แสดงความคิดเห็น "ต้องเปิดเผยตัวตน" เพราะไม่ใช่การทะเลาะเบาะแว้งหรือเอาชนะคะคานกัน แต่เป็นการที่รัฐและประชาชน "ร่วมกันคิดร่วมกันหาทางออก" ที่เหมาะสมที่สุดของปัญหานั้นโดยใช้ "เหตุผล" มีการเปิดเผยความคิดเห็นที่ได้รับฟังมาด้วยตามหลักความโปร่งใส ไม่ใช่งุบงิบทำกัน

ข้อสำคัญนะครับ "ผลการรับฟังความคิดเห็นไม่ใช่ผลการประชามติ" เป็นคนละเรื่องกันเลย มักมีผู้นำไปปะปนกันเสมอ จนคนส่วนใหญ่เข้าใจไปว่าฉันให้ความเห็นแล้ว รัฐต้องทำตามที่ฉันบอก อันนี้ผิดหลักการ ทั้งรัฐและสื่อมวลชนคงต้องร่วมกันสร้างความรับรู้ที่ถูกต้องเสียใหม่ให้แก่ประชาชนนะครับ เพราะที่ผ่านมามีการทำให้ประชาชนเข้าใจไขว้เขวเสมอ ๆ ซึ่งอาจเป็นเพราะไม่รู้จริง ๆ หรือเป็นเพราะไม่หวังดี

นอกจากการรับฟังความคิดเห็นแล้ว ในฐานะที่หน่วยงานของรัฐเป็นผู้เสนอกฎหมาย ประเทศประชาธิปไตยเขาจึงกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องวิเคราะห์และเปิดเผยผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายที่จะเสนอนั้นด้วย (regulatory impact assessment: RIA) ว่าพี่น้องประชาชนจะถูกจำกัดสิทธิเสรีภาพอะไรบ้าง กลไกตามร่างกฎหมายที่เสนอเป็นอย่างไร อาจก่อให้เกิดผลกระทบหรือสร้างภาระกับใครบ้างและอย่างไร จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเกินความจำเป็นหรือไม่ และจะมีมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นนั้นอย่างไร เป็นภาระงบประมาณมากน้อยแค่ไหนเพียงไร ตัวชี้วัดผลลัพธ์ของกฎหมายคืออะไร

การจัดทำรายงาน RIA จะทำให้ประชาชนและรัฐมีข้อมูลที่เป็น "วิทยาศาสตร์" (scientific base) ในการที่จะร่วมกันคิดร่วมกันตัดสินใจว่ากฎหมายที่จะตราขึ้นมานั้น "คุ้มค่า" หรือไม่ เมื่อเทียบกับสิทธิเสรีภาพที่ต้องถูกจำกัดลง และภาระที่ประชาชนและรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ไม่ใช่คิดเองเออเอง หรือพูดแต่ด้านดีอย่างเดียว เพราะการตรากฎหมายมีสองด้านเหมือนกับเรื่องอื่น ๆ นั่นแหละ ถ้าเอาแต่มองแต่ด้านดี ไม่มองด้านไม่ดี อย่างนั้นจะสร้างปัญหาตามมาอีกมากมาย

ย้ำนะครับว่าการมีกฎหมายมาก ๆ ไม่ได้เป็นปัญหาของประชาชนอย่างเดียว แต่สร้างปัญหาระยะยาวแก่ระบบการเงินการคลังของรัฐด้วย เพราะเมื่อมีกฎหมาย ก็ต้องมีหน่วยงานของรัฐที่ต้องบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ต้องมีงบประมาณในการดำเนินงาน ต้องมีข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง ตำแหน่งแห่งหน เงินเดือน สวัสดิการ ม้ารถทศพล เครื่องไม้เครื่องมือ และอื่น ๆ อีกจิปาถะ ซึ่งรวมแล้วต้องใช้จ่ายเงินแผ่นดินทั้งสิ้น และเป็นงบรายจ่ายประจำที่ผูกพันระยะยาวจนกว่าจะมีการเลิกกฎหมายหรือยุบสลายหน่วยงาน ซึ่งงบประจำของบ้านเราปาเข้าไปราว 80 % ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้วนะครับ เหลืออีกหน่อยหักใช้หนี้เงินกู้ คงเหลืองบลงทุนกระจิ๊ดเดียว ยิ่งกฎหมายไหนมีการตั้งกองทุนด้วย ก็ยิ่งทำให้ระบบการเงินการคลังและการงบประมาณของเรากระจัดกระจายเป็นเบี้ยหัวแตกหนักเข้าไปอีก ลองไปดูในหัวข้อ diversion of public fund ของประเทศไทยใน WEF Competitiveness Index ดูก็ได้ครับว่าเราเบี้ยหัวแตกขนาดไหน

หลายท่านอาจบอกว่าไม่จริงหรอก คุณไปดูสิ สภาฝรั่งมันออกกฎหมายแป๊บเดียวเสร็จ ผมไปดูงานมาแล้วหลายครั้ง!!!

เอ้า! ถ้ายังงี้ต้องขอเรียนนะครับว่า ที่สภาฝรั่งใช้เวลาไม่นานในการผ่านกฎหมายนั้น จริง ๆ แล้วกระบวนการก่อนที่ร่างกฎหมายจะไปเข้าท่อในสภาของนั้น หน่วยงานของรัฐเขาดำเนินการรับฟังความคิดเห็นและทำ RIA ของกฎหมายแต่ละฉบับกันเป็นปี ๆ มีการเปิดเผยข้อมูลเพื่อสร้าง "การรับรู้" ให้แก่ประชาชนเกี่ยวกับปัญหาที่เกิดขึ้น ความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมาย กลไกของกฎหมายที่จะเสนอ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น และมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น เมื่อประชาชนส่วนใหญ่เห็นดีเห็นงามร่วมกันว่าต้องมีกฎหมายนี้แล้ว เขาจึงเสนอต่อสภา สภาจึงไม่ต้องใช้เวลานานในการพิจารณาร่างกฎหมาย อีกทั้งเอกสารประกอบการพิจารณา ไม่ว่าจะเป็น RIA ก็ดี explanatory explanation ก็ดีนั้น ล้วนเป็นรายงานการวิเคราะห์เชิงวิทยาศาสตร์ ไม่ใช่เอกสารที่บอกว่ากฎหมายนี้ดีอย่างนั้นอย่างนี้ ไม่มีผลกระทบอะไรหรอก สภาเขาจึงตัดสินใจได้อย่างถูกต้องและสามารถเอาเวลาไปอภิปรายการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลได้

อย่างกฎหมายน้ำของฝรั่งเศสซึ่งเป็นเรื่องใหญ่มาก ๆ เขาใช้เวลากับเรื่องการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและการทำวิเคราะห์ผลกระทบนี้ตั้งสองปีกว่านะครับกว่าที่รัฐบาลจะเสนอกฎหมายเข้าสภา และเมื่อเป็นที่ยอมรับร่วมกันแล้ว สภาจึงใช้เวลาสองสามเดือนในการผ่านร่างกฎหมายนี้ ไม่ใช่ทำกฎหมายแล้วส่งไปค้างท่อที่สภาเพื่อเป็นเครื่องมือต่อรองทางการเมืองอย่างที่เราทำกันมานมนาน

ผมยกตัวอย่างนะ กฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบภาษีน่ะ กระบวนการตรวจสอบควรเข้มข้น แต่การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าจะตรวจสอบใครนั้นต้องมีขอบเขตที่ชัดเจน มิฉะนั้นกฎหมายนี้อาจกลายเป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจในการกลั่นแกล้งประชาชนได้ง่าย ๆ และถ้าคิดแต่จะตรวจสอบ ไม่คิดถึงผลกระทบที่จะตามมา ในอนาคตกาล ผู้มีไถยจิตอาจใช้กฎหมายนี้เป็นเครื่องมือในการ "คุกคาม" สิทธิเสรีภาพของประชาชนได้โดยชอบด้วยกฎหมายอันเป็นผลลัพธ์ที่ไม่พึงประสงค์อย่างยิ่ง และจะก่อให้เกิดผลร้ายที่สำคัญตามมา นั่นคือ การใช้อำนาจโดยมิชอบ การทุจริตคอรัปชั่น และการขาดความเชื่อมั่นในผู้ใช้อำนาจรัฐ (trust in administration)

มาตรา 77 ของร่างรัฐธรรมนูญยังกล่าวถึงการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกฉบับที่ต้องมีการทบทวนทุกระยะเพื่อให้กฎหมายทันกับความเปลี่ยนแปลงของสังคม เชื่อไหมว่ากฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันจำนวนมากใช้มา 30-40 ปีแล้ว แต่มีแก้ไขแค่ 2-3 ครั้ง แถมเป็นการแก้เรื่ององค์ประกอบหรืออำนาจของคณะกรรมการตามกฎหมาย และขยายอำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ใช้ดุลพินิจได้มากขึ้นอีก ท่านผู้อ่านคงพออนุมานกันได้นะครับว่ามันทันสมัยไหม และก่อให้เกิดปัญหาอะไร ยิ่งเดี๋ยวนี้โลกยุคดิจิทัลเปลี่ยนแปลงไวเหมือนโกหก กฎหมายที่ไม่มีการทบทวนจึงยิ่งเป็นโซ่ตรวนของการพัฒนาไปกันใหญ่ แถมเรายังไม่คิดจะถอดมันอีกเพราะ "กลัวการเปลี่ยนแปลง" (fear of change)

นอกจากนี้ มาตรา 77 ยังกล่าวถึงอีกหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการใช้ระบบคณะกรรมการและระบบอนุญาตอย่างพร่ำเพรื่อเพราะไปลอกแบบกฎหมายเก่า ๆ มาทั้ง ๆ ที่ไม่รู้ว่าทำไมต้องใช้ระบบนี้ ซึ่งการลอก ๆ กันมาเช่นนี้ไม่เป็นประโยชน์ต่อทั้งการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐและสร้างภาระแก่ประชาชน หลายงานหลายภารกิจนั้นเจ้าหน้าที่ระดับล่างทำคนเดียวก็เสร็จ แต่ต้องเอาเข้าคณะกรรมการ ให้เปลืองเวลา เปลืองทรัพยากร เปลืองค่าใช้จ่ายในการประชุม เปลือง ฯลฯ กรรมการบางคนตั้งแล้วไม่เคยมาประชุมก็มี การไม่กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐให้ชัดเจน การให้เจ้าหน้าที่มีดุลพินิจอย่างกว้างขวาง รวมทั้งการกำหนดโทษอาญาโดยไม่จำเป็นแก่กรณีซึ่งทุกเรื่องที่ว่ามานี้ทุกท่านคงทราบแก่ใจแล้วว่ามันสร้างปัญหาต่าง ๆ ตามมาเป็นเวลาหลายสิบปีแล้ว

เรื่องเหล่านี้ถ้าไม่ปฏิรูปวันนี้ ก็ไม่รู้จะไปปฏิรูปกันวันไหน

จริงอยู่ครับว่ามาตรา 77 อยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ ไม่ได้อยู่ในหมวดหน้าที่ของรัฐ แต่โดยที่เป็นเรื่องสำคัญ มาตรา 258 (ค) 1 ในหมวดปฏิรูปเขาจึงบังคับให้ต้องมีกลไกให้มีการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 77 นี้ด้วย เจตนารมณ์ที่แท้จริงของทั้งสองมาตรานี้คือ better regulations for better lives ครับ

ยุคปฏิรูปต้องมีการเปลี่ยนแปลงครับ จะอยู่แบบเดิมคงไม่ได้

เราเดินช้ากว่าคนอื่นมานานมากแล้ว.

ผลของการยึดมั่นใน "แบบ" กฎหมาย โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

โลกเรานั้นเปลี่ยนแปลงไปทุกวัน ปัญหาที่เกิดขึ้นจึงเป็นปัญหาใหม่ในบริบทใหม่ที่แตกต่างไปจากเดิม วิธีการแบบเก่า ๆ จึงไม่อาจแก้ไขปัญหาใหม่ ๆ เหล่านี้ได้ เราต้องพัฒนา "กลไกใหม่ ๆ" ในการแก้ไขปัญหาขึ้นมาเพื่อจัดการกับปัญหาเหล่านี้ และการแก้ไขปัญหาต้องมองอย่างเป็นระบบ มองแบบองค์รวม (Wholistic) เพื่อสร้าง "ความเข้าใจ" เกี่ยวกับปัญหานั่นก่อน เมื่อเข้าใจปัญหาแล้วต้อง "เข้าถึงผู้เกี่ยวข้อง" เพื่อแลกเปลี่ยนเรียนรู้ แลกเปลี่ยนประสบการณ์ และหาทางออกที่ดีที่สุดร่วมกันในการจัดการกับปัญหานั่น หากเป็นเช่นนี้ได้ "การพัฒนา" จึงจะเกิด



สำหรับมาตรการที่ต้องมีการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนนั้นต้องออกกฎหมายมาบังคับ แต่การเขียนกฎหมายเพื่อแก้ไขหรือรองรับปัญหาใหม่ ๆ โดยใช้วิธีลอก "แบบ" จากกฎหมายเก่า ๆ อย่างที่นิยมทำกันอยู่ทั่วไปในหน่วยงานต่าง ๆ จึงไม่ช่วยแก้ไขปัญหาอันใด



จริงอยู่ว่าการลอกแบบอาจทำให้มีกฎหมายใหม่ขึ้นได้อีกฉบับหนึ่งโดยเร็วเท่านั้นเอง เพราะคุ้นตาคนพิจารณา แต่เมื่อเนื้อหามันเป็นการ "ลอกของเก่า" เมื่อนำมาใช้กับ "ปัญหาใหม่" เราท่านจึงจะพบว่ากฎหมายใหม่ ๆ จำนวนมากไม่ได้ข่วยแก้ไขปัญหาอะไรได้สักเท่าไร เพราะมาตรการหรือกลไกตามกฎหมายมันเก่า มันไม่เหมาะกับปัญหาที่เกิดขึ้นในโลกปัจจุบัน แถมยังซ้ำซ้อนกับกฎหมายที่มีอยู่ด้วย ซึ่งจะกลายเป็นการทำให้ปัญหารุงรังหนักขึ้นไปอีก



การร่างกฎหมายโดยลอกแบบมาจากของเก่า แล้วเติมมาตรการที่คิดว่ามันจะแก้ปัญหาที่ "เคยเกิดขึ้น" มาได้ จึงเป็นการ "ไล่ตามปัญหา" ไม่ได้แก้ปัญหาอันใด แล้วภายหลังก็มาบ่นกันว่ากฎหมายแก้ปัญหาไม่ได้ พุธโธ่ ก็มันจะแก้ได้ยังไงเพราะลอกของเก่ามา เหมือนคนยืนอยู่ที่เดิม แต่ปัญหามันหมุนไปข้างหน้า แถมยังหมุนเร็วอีกด้วย



ถ้าผู้เสนอกฎหมายยังเน้นการลอกแบบ เช่น ต้องมีคณะกรรมการ ต้องมีระบบอนุญาต เจ้าหน้าที่มีดุลพินิจเยอะ ๆเป็นต้น และผู้พิจารณาก็ไหลตามนั้นไปด้วย โดยเน้นการเล่นถ้อยคำสำนวน แทนที่จะมุ่งผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย เราคงไม่อาจหลีกหนีปัญหาการทำงานทีล่าช้า ไม่ตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ทันท่วงที เพราะต้องประชุมมันอยู่นั่นแหละ เสียเบี้ยประชุมและค่าใช้จ่ายในการประชุมและเวลาทำงานไปเท่าไร ซึ่งไม่รู้ว่าคุ้มค่ากับผลผลิตและผลลัพธ์ที่ได้หรือไม่ ปัญหาการทุจริตก็ไม่มีทางลดน้อยลง คดีคั่งค้างเยอะ เพราะเจ้าหน้าที่ต้องร่ายรำให้ครบเพลงเสียก่อนที่ทะลงมือสืบสวนหรือไต่สวน แถมยังคงมีดุลพินิจกว้างขวาง ไม่มีเกณฑ์ที่ชัดเจน กำหนดเวลาทำงานในแต่ละขั้นตอนก็ไม่มี ทั้งไม่มีการเข้าถึงประชาขนเพื่อร่วมคิด ร่วมทำ ร่วมแก้ปีญหาอย่างแท้จริงด้วย



สรุปว่าเรายังคงร่างกฎหมายตามแบบมากกว่าจะสนใจสาระ ผลผลิต และผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้น



ในทัศนะผม การนับจำนวนกฎหมายที่ผลิตออกมาเป็นตัวชี้วัดความสำเร็จในการทำงานนั่นเป็นเรื่องที่น่ากังวลมาก เราควรนึกถึงคุณภาพของกฎหมายมากกว่าปริมาณ เพราะคุณภาพของกฎหมายมีผลต่อสังคมโดยรวม สำหรับผม กฎหมายต้องทำให้ประชาชนมี  Better Life ไม่ใช่อยู่ ๆ กันไปตามที่เคย ๆ



ไม่ได้ว่าใครนะครับ แค่อยากเห็นบ้านเมืองก้าวหน้าเท่านั้นเอง.