ต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                                เมื่อไม่นานมานี้ Professor Dr. Ulrich Karpen ศาสตราจารย์ประจำ Fakultat für Rechtswissenschaft มหาวิทยาลัย HAMBURG และเป็นรองประธานกรรมการบริหารของสมาคมนักร่างกฎหมายที่มีชื่อว่า International Association of Legislation (IAL) (ซึ่งผู้เขียนเป็นสมาชิกของสมาคมนี้อยู่ด้วย) และเป็นมหามิตรในทางวิชาการของผู้เขียนได้กรุณาส่งเอกสารทางวิชาการเกี่ยวกับความคืบหน้าของการพัฒนากฎหมายให้มีคุณภาพของยุโรป (Better Regulation in Europe) จำนวน 4 เล่ม มาให้ผู้เขียนศึกษาตามประสาคนที่มีความสนใจในเรื่อง Better Regulation ร่วมกัน 

                                ทั้งนี้ Better Regulation ในทัศนะของนักร่างกฎหมายแห่งสมาคม IAL นั้นมุ่งหมายถึงการพัฒนา “คุณภาพ” ของกฎหมาย (Quality of Legislation) มิใช่การลดจำนวนกฎหมายให้เหลือน้อยที่สุด (Deregulation) เพราะการมุ่งลดจำนวนของกฎหมายให้เหลือน้อยที่สุดอันเป็นนโยบายหลักของบารอนเนส มาการ์เร็ต แธตเชอร์ อดีตนายกรัฐมนตรีหญิงเหล็กของอังกฤษ และอดีตประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน ของสหรัฐอเมริกา ในช่วงทศวรรษที่แปดสิบ ทำให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ตามมามากมายหลายประการ เพราะการมีกฎหมายให้น้อยที่สุดนั้นมีนัยโดยปริยายว่ารัฐจะเข้าไปแทรกแซงกิจกรรมต่าง ๆ ของเอกชนน้อยที่สุด โดยส่งเสริมให้เอกชนสร้างมาตรการควบคุมกันเอง (Self-regulation) ซึ่งในระยะแรกนโยบายนี้ก็ดำเนินการไปได้ด้วยดีและมีส่วนอย่างสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจของอังกฤษและสหรัฐอเมริกาในขณะนั้นให้กลับมาฟื้นคืนชีพได้อีกครั้งหนึ่งหลังจากประสบภาวะชะงักงันทางเศรษฐกิจ (Economic constraint) อันเนื่องมาจากวิกฤตการณ์ราคาน้ำมัน (Oil crisis) ในช่วงทศวรรษที่เจ็ดสิบ แต่การที่รัฐดูแลการประกอบกิจกรรมของภาคเอกชนอยู่ห่าง ๆ และปล่อยให้เอกชนควบคุมกันเองนี้ ทำให้มาตรการควบคุมไม่เข้มข้นเท่าที่ควร เนื่องจากการควบคุมจะส่งผลต่อความคล่องตัวในการประกอบธุรกิจ จึงไม่มีการวางหลักเกณฑ์การควบคุมที่เข้มงวดนักเพราะไม่มีใครอยากมัดมือตัวเอง[2] พฤติการณ์เช่นนี้จึงก่อให้เกิดคดีสำคัญ ๆ ขึ้นหลายคดีในช่วงปลายของทศวรรษที่เก้าสิบ เช่น คดี Enron เป็นต้น นักกฎหมายแห่งสมาคม IAL จึงเห็นพ้องต้องกันว่าการมีกฎหมายให้น้อยที่สุดไม่ใช่ทางออกที่ถูกต้องในการส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจ แต่ต้องการกฎหมายที่มีคุณภาพ (Better Regulation)

                                คำว่า “กฎหมายที่มีคุณภาพ” อันเป็นที่ยอมรับร่วมกันระหว่างนักร่างกฎหมายในสมาคมนี้หมายถึงการมีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นและสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม และที่สำคัญคือต้อง “สร้างภาระ (Burden) ให้แก่ประชาชนผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายน้อยที่สุด” ซึ่งสอดคล้องกับหลักสัดส่วน (Proportional Theory) นั่นเอง[3]

                                อย่างไรก็ดี ภาระของประชาชนนั้นมีลักษณะอัตวิสัย (Subjective) กล่าวคือ ขึ้นอยู่กับความรู้สึกของผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายแต่ละคน เช่น การที่กฎหมายกำหนดให้ผู้ประกอบการต้องรายงานผลการดำเนินการบางอย่างให้หน่วยงานของรัฐทราบปีละหนึ่งครั้งนั้น แน่นอนว่าผู้ประกอบการทุกรายมีหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามและสร้างภาระให้แก่ผู้ประกอบการแล้ว เพราะต้องมีค่าใช้จ่ายและเสียเวลาในการเก็บรวบรวมข้อมูล การจัดทำรายงาน การส่งรายงาน เป็นต้น ซึ่งผู้ประกอบการรายใหญ่อาจเห็นว่าไม่เป็นภาระเท่าใดนัก แต่ผู้ประกอบการรายย่อยอาจเห็นว่ามาตรการดังกล่าวสร้างภาระมากเพราะเขาต้องทุ่มเททรัพยากรไม่น้อยเพื่อดำเนินการดังกล่าว ทั้งที่เอกสารที่ว่านี้มีผู้สนใจอ่านอย่างจริงจังน้อยมาก (แม้กระทั่งรายงานประจำปีของส่วนราชการต่าง ๆ เองก็ตาม!!!)

                                ดังนั้น ปัญหาที่สมาคมนักร่างกฎหมายแห่งนี้มาประชุมหารือกันก็คือ จะทำให้การคำนวณภาระของประชาชนมีลักษณะเป็นภาววิสัย (Objective) หรือจับต้องได้อย่างเป็นรูปธรรมขึ้นมาได้อย่างไร?

                                เอกสารที่ Professor Dr. Karpen กรุณาส่งมาให้ผู้เขียนนั้น แสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าอย่างมากของนักร่างกฎหมายในยุโรป โดยเขาได้พัฒนาหลักการคำนวณภาระของประชาชนออกมาเป็นตัวเงินได้ และทำเป็นต้นแบบ (Model) ให้นักร่างกฎหมายของประเทศต่าง ๆ นำไปประยุกต์ใช้เรียกว่า “Standard Cost Model” เพื่อให้รัฐกำหนดมาตรการตามกฎหมายที่สร้างภาระแก่ประชาชนน้อยที่สุด และสามารถลดภาระของประชาชนผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายทั้งในแง่ระยะเวลาและต้นทุนที่ต้องใช้ในการดำเนินการ อันเป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน (Competitiveness) ของผู้ประกอบการและของประเทศโดยรวมด้วย ทั้งนี้ คณะทำงานที่ร่วมกันพัฒนา Standard Cost Model ขึ้นมานี้มีชื่อว่า “International Working Group on Administrative Burdens” ประกอบด้วยนักร่างกฎหมายจากเดนมาร์ค สวีเดน นอร์เวย์ เบลเยี่ยม สหราชอาณาจักร และเนเธอร์แลนด์ และมีการนำไปประยุกต์ใช้จริงในการร่างกฎหมายของประเทศต่าง ๆ เหล่านี้ ซึ่งจะเห็นได้ว่าประเทศเหล่านี้มีขีดความสามารถในการแข่งขันในระดับต้น ๆ ของโลก ผู้เขียนเห็นว่าเป็นเรื่องที่นักร่างกฎหมายไทยจำเป็นต้องนำมาประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายด้วยเพื่อพัฒนา “คุณภาพ” ของกฎหมายไทยให้ดียิ่งขึ้นไปจึงได้นำศึกษาและเขียนเป็นบทความนี้ขึ้น

                                Standard Cost Model พัฒนาขึ้นจากแนวคิดพื้นฐานที่ว่าในการตรากฎหมายนั้น รัฐจะเป็นผู้ออกแบบกลไกตามกฎหมายต่าง ๆ ขึ้นเพื่อปกป้องประโยชน์สาธารณะ โดยการกำหนดให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องกระทำหรืองดเว้นกระทำการอันกฎหมายบัญญัติไว้ซึ่งในทางตำราเรียกหน้าที่นี้ว่า “Content obligations” นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนด เช่น ต้องขออนุมัติ ขออนุญาต ขอใบอนุญาต หรือแจ้งข้อมูลบางเรื่องให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบทราบ ซึ่งในทางตำราเรียกหน้าที่ที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนดนี้ว่า “Information obligations” นอกจากนี้ กฎหมายหลายฉบับอาจมีการกำหนดภาระทางการเงินประเภทภาษี อากร ค่าธรรมเนียม ค่าบริการ ฯลฯ ที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องจ่ายเอาไว้ด้วย ดังนั้น ต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายของประชาชนหรือผู้ประกอบการจึงแยกออกได้เป็น 2 ประเภท ดังนี้

·       Financial Cost ได้แก่ ภาระทางการเงินประเภทภาษี อากร ค่าธรรมเนียม ค่าบริการ ฯลฯ

·       Compliance Cost ได้แก่ บรรดาค่าใช้จ่ายอันเกิดจากการ
ที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนด (Information obligation)[4] อันเป็นต้นทุนในการประกอบการ (Administrative Burden: AB)

                                จากรายงานของคณะทำงาน International Working Group on Administrative Burdens[5] ผู้เขียนเห็นว่ามี 15 กรณีเป็นอย่างน้อยที่บทบัญญัติของกฎหมายได้ก่อให้เกิด Information obligations ซึ่งสร้างต้นทุนในการประกอบการแก่ประชาชนหรือผู้ประกอบการ ดังนี้

ลำดับ	กระบวนการหรือขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดให้ต้องดำเนินการ (Information obligations)	กิจกรรมที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องดำเนินการ
1	หน้าที่จัดทำรายงาน (Reporting/giving notice of…) ไม่ว่าก่อนหรือหลังการดำเนินการใด ๆ	1.1 การรวบรวมข้อมูล 1.2 การนำข้อมูลมาจัดทำเป็นรายงาน 1.3 การเสนอรายงานต่อผู้มีอำนาจ 1.4 การจัดทำทะเบียนรายงาน
2	หน้าที่ขอรับอนุญาต (Applying for permit) โดยทั่วไป	2.1 การแสดงเจตนาว่าจะยื่นขอรับอนุญาต 2.2 การรวบรวมข้อมูลและเอกสารหลักฐานต่าง ๆ เพื่อประกอบคำขอ 2.3 การจัดทำคำขอรับอนุญาต 2.4 การยื่นคำขอรับอนุญาตต่อผู้มีอำนาจ 2.5 การรอรับการอนุญาต
3	หน้าที่ขอรับการรับรองจากผู้มีอำนาจ (Applying for recognition) ว่าผู้นั้นได้รับการรับรองให้กระทำการในเรื่องที่กฎหมายกำหนดได้	3.1 การรวบรวมหนังสือรับรอง (references) วุฒิบัติ ประกาศนียบัตร ฯลฯ ของผู้ที่จะขอรับการรับรอง 3.2 การจัดทำกระบวนงานและคู่มือการปฏิบัติงานเพื่อประกันว่าผู้นั้นสามารถกระทำการที่ได้รับการรับรองได้อย่างมีคุณภาพ 3.3 การจัดทำคำขอเพื่อขอรับการรับรอง 3.4 การยื่นคำขอรับการรับรองต่อผู้มีอำนาจ 3.5 การรอรับการรับรอง
4	หน้าที่ต้องจัดให้มีฐานข้อมูลในเรื่องใด ๆ เพื่อรายงานต่อผู้มีอำนาจ (Carrying out registrations/measurements of)	4.1 การออกแบบฐานข้อมูลและการประมวลผล 4.2 การติดตั้งระบบฐานข้อมูลหรือประมวลผล 4.3 การบันทึกข้อมูลฐานข้อมูลหรือประมวลผล 4.4 การปรับปรุงความถูกต้องของข้อมูลในฐานข้อมูลตามรอบระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด 4.5 การรายงานข้อมูลฐานข้อมูลหรือผลการประมวลผลข้อมูลนั้นต่อผู้มีอำนาจ 4.6 ชี้แจงผู้มีอำนาจเกี่ยวกับผลการรายงานตาม 4.5
5	หน้าที่ตรวจสอบข้อมูลเรื่องใด ๆ ตามรอบระยะเวลา (Carrying out (periodical) investigations into...) ทั้งนี้ หน้าที่นี้เป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินการเพื่อรวบรวมข้อมูล (gathering of information) ในการดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามหน้าที่อื่น  ดังนั้น กรณีใดก็ตามที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องดำเนินกิจกรรมการรวบรวมข้อมูล ก็มีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องปฏิบัติตามหน้าที่ลำดับที่ 5 นี้ด้วยเสมอ	5.1 การเตรียมการเพื่อตรวจสอบ 5.2 การดำเนินการตรวจสอบ 5.3 การประมวลผลการตรวจสอบ 5.4 การจัดทำรายงานผลการตรวจสอบ
6	หน้าที่จัดทำรายงานในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเพื่อเสนอต่อผู้มีอำนาจตามกฎหมาย ทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด (Compiling (periodical) reports on…) ทั้งนี้ หน้าที่นี้เป็นส่วนหนึ่งของกิจกรรมการจัดทำรายงานเพื่อให้เป็นไปตามหน้าที่อื่น  ดังนั้น กรณีใดก็ตามที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องดำเนินกิจกรรมการจัดทำรายงาน ก็มีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องปฏิบัติตามหน้าที่ลำดับที่ 6 นี้ด้วยเสมอ	6.1 การรวบรวมข้อมูล 6.2 การประมวลผลข้อมูล 6.3 การนำข้อมูลที่มีการประมวลผลแล้ว มาจัดทำเป็นรายงาน 6.4 การเสนอรายงานต่อผู้มีอำนาจ 6.5 ชี้แจงผู้มีอำนาจเกี่ยวกับรายงานนั้น
7	หน้าที่ตรวจสอบอุปกรณ์หรือเครื่องมือเครื่องใช้เพื่อประโยชน์ในการรักษาความปลอดภัยหรือเพื่อมิให้สร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และหน้าที่ตรวจสอบความสามารถในการปฏิบัติงานของบุคคล (Carrying out (type) inspection of…) ซึ่งโดยปกติจะกระทำโดยหน่วยงานที่ได้รับการรับรอง	7.1 การเตรียมพร้อมเพื่อรองรับการตรวจสอบ (ได้แก่ การจัดเตรียมอุปกรณ์หรือเครื่องมือเครื่องใช้นั้น รวมทั้งสรรพเอกสารที่เกี่ยวข้องกับอุปกรณ์หรือเครื่องมือเครื่องใช้นั้น ให้อยู่ในสภาพที่พร้อมจะรับการตรวจสอบ หรือการเตรียมข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ที่จะต้องเข้ารับการตรวจสอบ) 7.2 การตรวจสอบอุปกรณ์หรือเครื่องมือเครื่องใช้ หรือบุคคล 7.3 การวิเคราะห์และประเมินผลการตรวจสอบ 7.4 การจัดทำรายงานผลการตรวจสอบ 7.5 การรายงานผลการตรวจสอบและรอการอนุมัติผลการตรวจสอบ
8	หน้าที่ต้องขอรับการยกเว้นเพื่อจะได้ ไม่ต้องกระทำการในเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามที่เคยได้รับอนุญาตไว้แล้ว (Applying for permission for, or exemption from…) (ต่างจากลำดับที่ 2 ที่เป็นการขออนุญาตเพื่อให้ตนมีสิทธิกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง โดยกรณีนี้ตนมีสิทธิหรือได้รับอนุญาตให้กระทำการนั้นแล้ว แต่เป็นการขอยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติหน้าที่ในบางเรื่อง)	8.1 การจัดทำคำขอ 8.2 การยื่นคำขอ 8.3 การรอรับผลการพิจารณา
9	หน้าที่ต้องจัดให้มีแผนธุรกิจและแนวทางดำเนินงานที่เป็นปัจจุบัน (Keeping business plans and programmes up-to-date regarding...) รวมทั้งการจัดให้มีและเก็บรักษาเอกสารต่าง ๆ ตามที่ผู้มีอำนาจกำหนด เป็นต้นว่า คู่มือการปฏิบัติงาน แผนรองรับเหตุฉุกเฉิน (emergency plan)	9.1 การยกร่างแผนและแนวทางดำเนินงาน (ในกรณีที่ยังไม่มีแผนและแนวทางดำเนินงานมาก่อน) 9.2 การวิเคราะห์แผนและแนวทางดำเนินงานที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน 9.3 การปรึกษาหารือกับบุคลากรที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสีย 9.4 การปรับปรุงแผนและแนวทางดำเนินงาน 9.5 ประกาศใช้แผนและแนวทางดำเนินงานที่ปรับปรุงแล้ว และทำความเข้าใจกับบุคลากรภายในองค์กร
10	หน้าที่ให้ความร่วมมือกับผู้สอบบัญชี ผู้ตรวจสอบ หรือการตรวจสอบของผู้มีอำนาจ (Cooperating with audits/ inspections/enforcement of ….) ตามที่กฎหมายบัญญัติ	10.1 การรวบรวมและจัดเตรียมข้อมูลเพื่อประโยชน์ในการสอบบัญชี หรือการตรวจสอบ 10.2 การอำนวยความสะดวกแก่ผู้สอบบัญชีหรือผู้ตรวจสอบ (โดยทั่วไปจะใช้บุคลากรหนึ่งคนต่อผู้สอบบัญชีหรือผู้ตรวจสอบสองคน) 10.3 การประชุมเพื่อพิจารณาผลการสอบบัญชีหรือการตรวจสอบ 10.4 การให้ข้อมูลเพิ่มเติมตามที่ได้รับการร้องขอ 10.5 การจัดทำรายงานผลการให้ความร่วมมือ 10.6 การเสนอรายงานผลการให้ความร่วมมือ
11	หน้าที่ปิดฉลากเพื่อให้ข้อมูลแก่บุคคลที่สาม (Labeling for the benefit of third parties) กรณีนี้เป็นหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการผลิตผลิตภัณฑ์ที่ต้องมีการปิดฉลากแสดงข้อมูลเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์เพื่อประโยชน์ของผู้บริโภค	11.1 การรวบรวมข้อมูลเพื่อบรรจุไว้ในฉลาก 11.2 การออกแบบฉลาก 11.3 การปิดฉลาก (ในกรณีที่เป็นการปิดฉลากรับรองคุณภาพ (quality mark) ซึ่งเป็นไปตามแบบที่ทางราชการกำหนดไว้อยู่แล้ว จะมีเฉพาะหน้าที่ตาม 11.3 เท่านั้น)
12	หน้าที่ให้ข้อมูลแก่บุคลที่สาม (Providing information to third parties on…) ที่มิใช่การปิดฉลาก เช่น การกำหนดให้บริษัทหลักทรัพย์มีหน้าที่ต้องให้ข้อมูลโดยละเอียดเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ต่าง ๆ ที่เสนอขายแก่ประชาชน หรือข้อมูลรายละเอียดและเงื่อนไขต่าง ๆ เกี่ยวกับอาคารชุด เป็นต้น	12.1 การรวบรวมข้อมูล 12.2 การออกแบบเอกสารที่ให้ข้อมูล 12.3 การแจกข้อมูลเอกสารดังกล่าวให้แก่บุคคลที่สาม
13	หน้าที่ต้องจัดให้มีหรือแสดงเอกสารที่เกี่ยวข้อง (Producing documents with regard to…) อันเป็นเอกสารที่ระบุตัวบุคคลหรือสินค้า เช่น ใบตราส่ง เป็นต้น	13.1 การจัดให้มีเอกสาร 13.2 การแสดงเอกสารดังกล่าว
14	หน้าที่ในการกระบวนการคัดค้านหรืออุทธรณ์คำสั่งของผู้มีอำนาจ (Objections and appeals procedure)	14.1 การรวบรวมเอกสารหลักฐานและจัดทำคำคัดค้านหรืออุทธรณ์ 14.2 การยื่นคำคัดค้านหรืออุทธรณ์ 14.3 การเตรียมการชี้แจง 14.4 ติดตามผลการพิจารณาคำคัดค้านหรืออุทธรณ์
15	หน้าที่ในกระบวนการขึ้น/จดทะเบียน (Registration in register)	15.1 การรวบรวมข้อมูลเพื่อประกอบการขึ้น/จดทะเบียน 15.2 การไปขึ้น/จดทะเบียน 15.3 การรอรับผลการขึ้นทะเบียน

                                ข้อที่จะต้องพิจารณาต่อไปก็คือ แล้วจะรู้ได้อย่างไรว่าหน้าที่ตามกฎหมายเหล่านี้สร้างภาระแก่ประชาชนมากน้อยเพียงใด?

                                International Working Group on Administrative Burdens ยึดหลักที่ว่ากิจกรรมที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการต้องดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดนั้นต้องเสียค่าใช้จ่าย (Tariff) และต้องใช้เวลา (Time) เท่าใด มีประชาชนหรือผู้ประกอบการจำนวนเท่าใดที่ต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว (Number of businesses) และต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวบ่อยครั้งแค่ไหน (Frequency) ดังนั้น International Working Group on Administrative Burdens จึงใช้ปัจจัยดังกล่าวในการพัฒนาสูตรการคำนวณต้นทุนในการประกอบการ (Administrative Burden: AB) สำหรับแต่ละกิจกรรม โดยกำหนดให้

                                AB = ต้นทุนในการประกอบการที่ต้องใช้ในแต่ละกิจกรรม

                                P = เฉลี่ยค่าใช้จ่ายรวมในการดำเนินการแต่ละกิจกรรมของผู้ประกอบการแต่ละราย

                                Q = ความถี่ในการดำเนินกิจกรรมในแต่ละปีของผู้ประกอบการทั้งหมด

                                ทั้งนี้ สูตรการคำนวณตามแนวทางดังกล่าวได้แก่

	AB = P X Q

                                ทั้งนี้ P หมายถึงค่าใช้จ่ายที่ใช้ในการดำเนินการในแต่ละกิจกรรม (Tariff) คูณด้วยระยะเวลา (Time) ที่ใช้ในการดำเนินการในแต่ละกิจกรรม โดยค่าใช้จ่าย (Tariff) นั้น หมายรวมทั้งค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการดำเนินนั้นเองหรือโดยพนักงานของตน (Internal Tariff) และค่าใช้จ่ายที่เกิดจากการจ้างเหมาบริการบุคคลภายนอก (Outsource) เพื่อดำเนินการดังกล่าวให้แก่ตน (External Tariff) ส่วนเวลาที่ใช้ (Time) ปกติจะคำนวณโดยใช้หน่วยเป็นชั่วโมง เว้นแต่กิจกรรมบางอย่างสามารถดำเนินการได้เร็วกว่านั้น จะกำหนดเป็นนาทีก็ได้

                                ในการนี้ International Working Group on Administrative Burdens ได้ยกตัวอย่างการหาค่า P ไว้ใน Standard Cost Model ว่ากฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้ประกอบการที่จะต้องจัดทำรายงานประจำปีซึ่งประกอบด้วยบัญชีงบดุลของปีที่ล่วงมาแล้ว ซึ่งปกติผู้ประกอบการแต่ละรายต้องจ้างนักบัญชีเป็นผู้ดำเนินการ (External tariff) ซึ่งนักบัญชีจะคิดค่าบริการในการดำเนินการลักษณะนี้ในอัตราเฉลี่ยชั่วโมงละ 200 ยูโร และใช้เวลาดำเนินการเฉลี่ย 30 ชั่วโมง นอกจากนี้ ผู้ประกอบการต้องจ่ายค่าจ้างให้แก่พนักงานระดับกลางหนึ่งคน (Internal tariff) เพื่อประสานงานและจัดเตรียมข้อมูลให้แก่นักบัญชีซึ่งพนักงานระดับกลางนี้มีอัตราค่าจ้างเฉลี่ยชั่วโมงละ 70 ยูโร และเขาใช้เวลาจัดเตรียมเอกสารโดยเฉลี่ย 2 ชั่วโมง ดังนั้น เฉลี่ยค่าใช้จ่ายรวมในการจัดทำรายงานประจำปีตามตัวอย่างนี้ (åP) จึงเท่ากับ

                                åP = P_Internal + P_External                   ยูโร

                                      = [70 X 2] + [200 X 30]              ยูโร

                                     = 6,140                                             ยูโร[6]

                                สำหรับ Q นั้นหมายถึง จำนวนผู้ประกอบการทั้งหมดที่ต้องดำเนินกิจกรรมนั้น (Number of businesses) คูณด้วยความถี่ที่ผู้ประกอบการต้องดำเนินกิจกรรมนั้นในแต่ละปี (Frequency) ในการนี้ Standard Cost Model ได้ยกตัวอย่างการคำนวณค่า Q โดยสมมุติต่อจากตัวอย่างการหาค่า P ข้างต้นว่า มีผู้ประกอบการที่ต้องจัดทำรายงานประจำปีดังกล่าวรวม 100,000 ราย และรายงานประจำปีดังกล่าวนั้นทำปีละครั้ง ดังนั้น ความถี่รวมในการจัดทำรายงานประจำปีของผู้ประกอบการทั้งหมดตามตัวอย่างนี้ (åQ) จึงเท่ากับ

                                åQ = Number of businesses X frequency    ครั้ง

                                     = 100,000 X 1                                                 ครั้ง

                                     = 100,000                                                         ครั้ง

                                เมื่อเป็นเช่นนี้ต้นทุนในการจัดทำรายงานประจำปีของผู้ประกอบการ
ทุกราย (AB) จึงเท่ากับ

                                AB = åP X åQ                  ยูโร

                                    = 6,140 X 100,000       ยูโร

                                    = 61,400,000                  ยูโร

                                เห็นไหมครับว่า เพียงเขียนไว้ในกฎหมายสั้น ๆ ว่า “ให้ผู้ประกอบการจัดทำรายงานประจำปีซึ่งประกอบด้วยบัญชีงบดุลของปีที่ล่วงมาแล้วเสนอต่อ ......” โดยคิดว่าเป็นเพียง “แบบกฎหมาย” ที่ลอกตามกันมานั้น ก็จะทำให้ผู้ประกอบการมีต้นทุนในการประกอบการเพิ่มขึ้นเฉพาะในการจัดทำ “ต้นฉบับ” ของรายงานประจำปีอย่างน้อย ๆ ก็รายละ 6,140 ยูโร หรือประมาณ 178,060 บาท[7] เข้าไปแล้ว ถ้ามีผู้ประกอบการหนึ่งแสนรายตามตัวอย่างที่สมมุติขึ้นก็จะมีค่าใช้จ่ายเพื่อการนี้รวมถึง 61,400,000 ยูโร หรือประมาณ 1,780 ล้านบาทเศษทีเดียว[8] ถ้ารวมค่าพิมพ์เป็นเล่มเข้าไปด้วย ผู้ประกอบการก็คงต้องเสียค่าใช้จ่ายเพื่อการนี้มากโขอยู่ และนี่เองที่เป็นเหตุผลที่ว่าทำไมในยุโรปไม่มีการบังคับให้พิมพ์รายงานประจำปีเป็นเล่มอีกแล้ว แต่บังคับให้เปิดเผยข้อมูลดังกล่าวผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศแทน

                                ที่กล่าวมาข้างต้นนี้เป็นเพียงหนึ่งในกิจกรรมที่สร้างภาระแก่ประชาชนหรือผู้ประกอบการเท่านั้น ยังมีกิจกรรมอื่น ๆ อีกมากที่สร้างภาระแก่ประชาชนตามที่กล่าวไว้ในตารางข้างต้น ดังนั้น การกำหนดกลไกของกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมายเหล่านี้ด้วย หากผู้เสนอร่างกฎหมายและนักร่างกฎหมายเขียนกฎหมายโดยคำนึงถึงผลกระทบดังกล่าวตามหลัก Better Regulation อย่างจริงจัง แทนที่จะคำนึงถึงเฉพาะความสะดวกในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ หรืออ้างว่าเป็นแบบที่กฎหมายอื่น ๆ เขาก็เขียนกันอย่างนี้ทั้งนั้น เราก็จะช่วยกันลดภาระของประชาชนและผู้ประกอบการด้านต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมาย (Compliance cost) ได้มากมายมหาศาลทีเดียว ยิ่งขณะนี้ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประชาคมอาเซียนด้วยแล้ว การลดต้นทุนดังกล่าวนอกจากจะเป็นการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการชาวไทยแต่ละรายแล้ว การกำหนดกลไกตามกฎหมายอันเป็นการลดภาระหรือต้นทุนของประชาชนหรือผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมายให้เหลือเพียงเท่าที่จำเป็นยังเป็นประโยชน์ต่อการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (National Competitiveness) ในภาพรวมได้อีกทางหนึ่งด้วย

                                ผู้เขียนเห็นว่าบัดนี้ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยต้องมีและผลักดันนโยบายการตรา “กฎหมายที่มีคุณภาพ” (Better Regulation) และต้องคำนึงถึง “ต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการในการปฏิบัติตามกฎหมาย” กันอย่างจริงจังสียที เพราะกฎหมายเป็นกลไกที่สำคัญที่สุดในการบริหารราชการแผ่นดิน หากเรายังคงย่ำอยู่กับที่ เอะอะก็แบบ เอะอะก็เพื่อให้เจ้าหน้าที่ทำงานสะดวก โดยไม่คำนึงว่าประชาชนหรือผู้ประกอบการเขาเดือดร้อนมากน้อยเพียงใด เราก็คงจะพัฒนาให้ทัดเทียมกับประเทศอื่นได้แต่เพียงในความฝันอันเลือนรางเท่านั้น.

*บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการของผู้เขียน แม้ผู้เขียนจะทำงานอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้เขียนไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย และไม่ถือเป็นความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา* 

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ), สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา © 2556

[2]Joseph E. Stiglitz, A Revolution in Monetary Policy: Lessons in the Wake of the Global Financial Crisis, Seminar Paper presented in the Seminar in commemorate of C D Deshmukh, Mumbai, January 3, 2012.  

[3]สำหรับประเทศในกลุ่ม OECD นั้น ได้มีพัฒนาการไปอีกขั้นหนึ่งแล้ว จาก Better Regulation ที่มุ่งการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจ เป็น “Better Regulation for better Life” ซึ่งมุ่งการสร้างกฎหมายที่มีคุณภาพทั้งในแง่การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม (for Better Live) ควบคู่กันไป เพื่อให้กฎหมายเป็นกลไกผลักดันการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) ในที่สุด

[4]สำหรับหน้าที่ต้องกระทำหรืองดเว้นกระทำการอันกฎหมายบัญญัติไว้ (Content obligations) มิได้ก่อให้เกิดต้นทุนในการประกอบการ เพราะเป็นกรณีที่กฎหมายห้ามมิให้กระทำหรือให้งดเว้นการกระทำนั้น เมื่อไม่ได้ทำ ก็ไม่มีต้นทุน – ผู้เขียน

[5]International Working Group on Administrative Burdens, The Standard Cost Model, 2004, pp.43-46.

[6]อนึ่ง P_External ในที่นี้ยังไม่ได้รวมค่าใช้จ่ายในการจัดพิมพ์หรือทำเป็นแผ่นบันทึกข้อมูล คงคิดหยาบ ๆ เฉพาะค่าจัดทำต้นฉบับเพียงเพื่อเป็นตัวอย่างเท่านั้น

[7]คำนวณโดยใช้อัตราแลกเปลี่ยนคงที่ ในอัตรา 29 บาทต่อหนึ่งยูโร

[8]เพิ่งอ้าง