มาตรการทางกฎหมายของอังกฤษในการรับมือกับ ปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[๑]

                   หลังจาก Sub-prime ได้สร้างปัญหาให้กับระบบเศรษฐกิจโลก ตามมาด้วยการทดสอบจรวดนำวิถีของเกาหลีเหนือ การจราจลที่เกิดขึ้นทั่วทุกหนแห่งในโลก ไม่เว้นแม้กระทั่งในอิหร่านและสาธารณรัฐประชาชนจีน รวมทั้งการระบาดของไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ใหม่ เรื่องต่าง ๆ เหล่านี้ได้กลายมาเป็นประเด็นร้อนแรงที่ทั่วโลกให้ความสำคัญ จนทำให้การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Climate change) อันเนื่องมาจากภาวะโลกร้อน (Global warming) กลายเป็นปัญหาที่กำลังจะถูกลืมทั้งที่เป็นวิกฤติร่วมกันของมนุษยชาติและมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของชาวโลกทุกคนทั้งในยุคนี้และยุคต่อ ๆ ไป โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายซึ่งมีพลเมืองรวมจำนวนมากกว่าครึ่งหนึ่งของโลกยังคงสาละวนอยู่กับปัญหาปากท้องและข้อความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่ถือว่าเป็นปัญหาสำคัญอันดับต้น ทั้งที่การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศสร้างปัญหาให้กับประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาอย่างรุนแรง

                   Stern Report on the Economic of Climate Change[๒] ที่จัดทำโดยคณะทำงานศึกษาผลกระทบทางเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังของอังกฤษ พบว่าประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาจะได้รับผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเนื่องจากเหตุผลสำคัญ ๓ ประการ

                   ประการที่หนึ่ง ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนามีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ที่เสียเปรียบประเทศพัฒนาแล้ว โดยส่วนใหญ่จะอยู่ในเขตอบอุ่นและเขตฝน ซึ่งทำให้ประเทศต่าง ๆ เหล่านี้ต้องเสี่ยงกับภาวะฝนตกหนักมากขึ้นในฤดูมรสุม ยิ่งโลกร้อนขึ้นเท่าใด มรสุมยิ่งรุนแรงมากขึ้นเท่านั้น หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ La Nina มรสุมก็จะทวีความรุนแรงมากขึ้น ในทางตรงข้าม หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ El Niño ก็จะเกิดภาวะแห้งแล้งรุนแรง

            ประการที่สอง ระบบเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาพึ่งพาเกษตรกรรมเป็นหลักซึ่งอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นอย่างมาก หากเกิดมรสุมหรือแห้งแล้งรุนแรง ก็จะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง นอกจากนี้ บรรดาประเทศเหล่านี้ยังขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ รวมทั้งบริการสาธารณสุขก็ยังไม่ทั่วถึง

                   ประการที่สาม ประเทศเหล่านี้เป็นประเทศยากจน จึงยากที่จะลงทุนเพื่อปรับตัวให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ

                   ศาสตราจารย์ Paul Krugman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล เห็นว่าการที่พลเมืองส่วนใหญ่ของโลกยังไม่ตระหนักในความสำคัญของปัญหานี้เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเกิดขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป ผู้คนจึงเริ่มค่อย ๆ ชินกับการเปลี่ยนแปลงนี้และ ไม่ค่อยให้ความสนใจ อุปมาเช่นเดียวกับกบในคำพังเพย “boiling frog” ของฝรั่งที่ว่าถ้าจับกบเป็น ๆ ไปใส่ในหม้อที่มีน้ำร้อน ๆ กบจะกระโดดขึ้นมา แต่ถ้าจับกบไปใส่ไว้ในหม้อที่มีน้ำอุณหภูมิปกติแล้วค่อย ๆ ต้มด้วยไฟอ่อน ๆ กบจะค่อย ๆ ลอยคออยู่ในน้ำปรับตัวไปทีละน้อยโดยจะไม่กระโดดออกมา จนในที่สุดกบนั้นก็จะถูกต้มทั้งเป็น[๓]

                   ในทางตรงข้าม ประเทศที่พัฒนาแล้วตื่นตัวกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของ สภาพอากาศอย่างมาก และรัฐบาลของประเทศเหล่านี้ได้กำหนดวิสัยทัศน์และวางมาตรการพื้นฐานต่าง ๆ เพื่อรับมือกับปัญหาดังกล่าวไว้แล้วหลายประการ เช่น ในสหรัฐอเมริกา Henry A. Waxman สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคเดโมแครตจากรัฐแคลิฟอร์เนีย และ Edward J. Markey สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคเดโมแครตจากรัฐแมสซาจูเสต ได้เสนอร่างกฎหมาย American Clean Energy and Security Act[๔] ต่อสภาผู้แทนราษฎรในปี ๒๕๕๒ เพื่อกำหนดเป้าหมายในการลดการปล่อย (Emission reductions) ก๊าซเรือนกระจก (greenhouse gas)[๕] อันเป็นต้นเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและบังคับให้ผู้ผลิตกระแสไฟฟ้ามากกว่า ๔ ล้านเมกะวัตต์ ต่อชั่วโมง ต้องผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน (Renewable energy) ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๐ ภายในปี ค.ศ. ๒๐๒๐ (๒๕๖๓) รวมทั้งพัฒนาระบบสายส่งไฟฟ้าใหม่ การส่งเสริมและสนับสนุน “อย่างจริงจัง” ในการผลิตยานพาหนะที่เดินด้วยกำลังไฟฟ้า และการส่งเสริมหรือสนับสนุนให้พัฒนาอาคารอนุรักษ์พลังงาน และการผลิตเครื่องใช้ในครัวเรือนที่สามารถใช้พลังงานได้คุ้มค่ามากที่สุด[๖]

                        ในยุโรปได้มีการพัฒนาการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเยอรมนี สเปน และเดนมาร์กที่เป็นผู้นำในด้านนี้และมีสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลม (Wind farm) มากที่สุดในยุโรปเรียงตามลำดับ ทั้งบนแผ่นดิน (Onshore) ใกล้ชายฝั่งทะเล (Near-shore) และในทะเล (Offshore)

                        สำหรับเอเซีย อินเดียเริ่มต้นจากเรื่องใกล้ตัวประชาชนมากที่สุดก่อนโดยการห้ามผลิตและขายถุงพลาสติก ส่วนสาธารณรัฐประชาชนจีนที่มุ่งปรับเปลี่ยนโครงสร้างพลังงานของประเทศขนานใหญ่โดยการเพิ่มกำลังการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังงานลมและแสงอาทิตย์ แทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน ซึ่งหากสาธารณรัฐประชาชนจีนสร้างสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแล้วเสร็จครบทั้ง ๖ แห่งภายในปี ๒๕๕๒ สาธารณรัฐประชาชนจีนจะแซงสหรัฐอเมริกาขึ้นเป็นผู้นำด้านการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมทันที เพราะสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแต่ละสถานีมีกำลังการผลิตไฟฟ้าถึงสถานีละ ๑๐,๐๐๐-๒๐,๐๐๐ เมกะวัตต์[๗] ทีเดียว

                   มาตรการต่าง ๆ ของประเทศที่พัฒนาแล้วเหล่านี้นอกจากจะเป็นผลดีต่อการลดสภาวะเรือนกระจกอันเป็นสาเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศแล้ว ยังแสดงให้เห็นทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกในทศวรรษหน้าได้อย่างชัดเจน และรัฐบาลของประเทศที่พัฒนาแล้วได้เปลี่ยนวิกฤติเศรษฐกิจอันเกิดจากปัญหา Sub-prime เป็นโอกาสในการส่งเสริมและสนับสนุนผู้ประกอบการและผู้บริโภคของตนให้ปรับโครงสร้างภาคการผลิตและพฤติกรรมการบริโภคเพื่อรองรับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกดังกล่าว โดยเฉพาะสาธารณรัฐประชาชนจีนที่ถือว่าอุตสาหกรรมพลังงานทดแทนเป็นอุตสาหกรรมหลักของประเทศ (Strategic industry) ในยุคหน้า ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายยังเน้นแก้ปัญหาเฉพาะหน้าและยังคงค้นหาความหมายของประชาธิปไตยกันอยู่ จึงเป็นที่แน่นอนว่าในช่วงสิบปีข้างหน้าเมื่อภาวะเศรษฐกิจของโลกฟื้นตัวขึ้น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาเหล่านี้อาจต้องมีการลงทุนขนานใหญ่เพื่อปรับเปลี่ยนทัศนคติและโครงสร้างภาคการผลิตและการบริโภคเพื่อตามให้ทันกับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลก

                   อังกฤษได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำคัญ คือ ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ สู่ชั้นบรรยากาศในปริมาณที่สูงมาก โดยในปี ค.ศ. ๑๙๙๐ (๒๕๓๓) มีการคำนวณว่าอังกฤษปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศถึง ๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน แยกเป็นก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากการผลิตพลังงาน ๔๙๑.๘๑๔ ล้านตัน การขนส่ง ๑๑๙.๕๓๗ ล้านตัน กระบวนการผลิตในกิจการอุตสาหกรรม ๖๑.๖๐๕ ล้านตัน การเกษตร ๕๓.๖๗๙ ล้านตัน และขยะ ๕๒.๙๐๓ ล้านตัน[๘] และได้รับผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างมาก จึงตระหนักถึงความสำคัญของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและเห็นว่าเป็นปัญหาที่มีความสำคัญเร่งด่วน รัฐบาลอังกฤษจึงได้ตั้งคณะทำงานขึ้นคณะหนึ่งเมื่อปี ๒๕๔๘ โดยมี Lord Nicholas Stern เป็นหัวหน้า โดยขณะนั้น Lord Stern ดำรงตำแหน่งหัวหน้าคณะทำงานด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลและเคยเป็นหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ของธนาคารโลกมาก่อน สำหรับพันธกิจของ Stern Team ได้แก่ การศึกษาผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ
ที่มีต่อระบบเศรษฐกิจ และ Lord Stern ได้เสนอรายงานการศึกษาหนา ๕๘๘ หน้า ซึ่งต่อมารู้จักโดยทั่วไปในชื่อ “Stern Report on the Economic of Climate Change” ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและนายกรัฐมนตรีเมื่อกลางปี ๒๕๔๙

                   Stern Report แบ่งออกเป็น ๖ ส่วน ส่วนที่หนึ่งว่าด้วยความทั่วไปเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ส่วนที่สองว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศต่อการเจริญเติบโตและการพัฒนา ส่วนที่สามว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ส่วนที่สี่ว่าด้วยนโยบายการช่วยเหลือผู้ประสบภัย ส่วนที่ห้าว่าด้วยนโยบายการปรับตัว และส่วนที่หกว่าด้วยความร่วมมือระหว่างประเทศในการจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ[๙]

                   สำหรับเนื้อหาของ Stern Report สรุปได้ว่า รายงานการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ได้ผลตรงกันว่าการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศมีสาเหตุหลักจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และจะก่อให้เกิดปัญหาร้ายแรงต่อโลกในอนาคตอันใกล้ การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศจึงเป็นปัญหาสากลที่ทุกชาติทั่วโลกต้องร่วมมือกันแก้ไขปัญหาดังกล่าว แม้ในปัจจุบันจะไม่สามารถชี้ชัดลงไปได้ว่าการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศจะก่อให้เกิดปัญหาใดขึ้นบ้าง แต่สามารถทำให้เราเข้าใจถึงความเสี่ยง (risks) ที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศได้และสามารถกำหนดมาตรการรองรับล่วงหน้าได้ โดยหากมีการลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศรวมทั้งมาตรการบรรเทาสาธารณภัย (Mitigation) เสียตั้งแต่แรก ก็จะช่วยลดความเสี่ยงของปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในอนาคตได้  ดังนั้น การลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในปัจจุบันจึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อความเจริญเติบโตและการพัฒนาของระบบเศรษฐกิจโลกในอนาคต โดยหากรัฐลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศบรรเทาสาธารณภัยอย่างเหมาะสม ก็จะทำให้สามารถบริหารต้นทุนในด้านอื่น ๆ ได้อย่างเหมาะสมด้วย แม้จะเกิดปัญหาอันสืบเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ก็จะไม่ทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศเกิดสะดุดหรือชะงักการเจริญเติบโต หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่าการลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเสียตั้งแต่ในวันนี้ เป็นการลงทุนที่คุ้มค่าสำหรับอนาคต

                   รัฐบาลอังกฤษพิจารณา Stern Report แล้ว เห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ จึงประกาศในเดือนตุลาคม ๒๕๔๙ ว่าจะเสนอกฎหมายว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Climate Change) และได้ยกร่างกฎหมายดังกล่าวพร้อมนำออกรับฟังความคิดเห็นของประชาชนประมาณเดือนเมษายน ๒๕๕๐ ภายหลังจากที่ได้นำผลการรับฟังความคิดเห็นมาปรับปรุงร่างกฎหมายดังกล่าวแล้ว รัฐบาลได้เสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา และผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าวจนกระทั่ง Climate Change Act ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาต (Royal Assent) ให้เป็นกฎหมายเมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ ซึ่งจะเห็นได้ว่ารัฐบาลอังกฤษให้ความสำคัญกับเรื่องนี้อย่างมากเพราะสามารถผลักดันกฎหมายดังกล่าวให้ออกมาใช้บังคับได้ภายในเวลาไม่ถึงสองปีเท่านั้น

                        Climate Change Act ๒๐๐๘ กำหนดเป้าหมายของอังกฤษที่จะลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon account) ในอีก ๔๒ ปีข้างหน้าหรือในปี ค.ศ. ๒๐๕๐ (๒๕๙๓) ให้เหลือน้อยกว่าร้อยละ ๘๐ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (baseline year)[๑๐] โดยอังกฤษใช้ปี ค.ศ. ๑๙๙๐ เป็นปีฐานเนื่องจากปี ค.ศ. ๑๙๙๐ เป็นปีที่ใช้ในการคำนวณปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่ปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศตามพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol)[๑๑] และในปีนั้นอังกฤษปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศรวม ๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน[๑๒] และรัฐมนตรี (Secretary of State) มีหน้าที่ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามเป้าหมายดังกล่าว โดยปัจจุบัน รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบกฎหมายนี้ได้แก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานและการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Secretary of State for Energy and Climate Change) และโดยที่คำนึงถึงการพัฒนาทางเทคโนโลยีและความร่วมมือตลอดจนกฎหมายระหว่างประเทศในอนาคตที่อาจทำให้อังกฤษสามารถลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศลงได้ดีกว่าเป้าหมายที่กำหนด กฎหมายจึงให้อำนาจรัฐมนตรีที่จะปรับเปลี่ยนเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้ โดยการปรับเปลี่ยนอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศ หรือโดยการเปลี่ยนปีฐาน แต่ทั้งนี้ รัฐมนตรีต้องหารือกับคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Committee on Climate Change) ที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายนี้ และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องก่อน[๑๓]

                   เพื่อบรรลุเป้าหมายที่กำหนด Climate Change Act ๒๐๐๘ กำหนดให้รัฐมนตรีกำหนดว่าในช่วงเวลา ๕ ปี (budgetary period) เริ่มต้นตั้งแต่ปี ค.ศ. ๒๐๐๘ นั้น อังกฤษจะปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศได้ปริมาณเท่าใด (Carbon budget) โดยมาตรา ๕ มีบทบัญญัติในเชิงเร่งรัดการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรีไว้ด้วยว่า ภายในปี ค.ศ. ๒๐๒๐ ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศต้องลดลงไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๖ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (1990 baseline) และรัฐมนตรีต้องออกประกาศกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในช่วง ๑๕ ปีแรก คือ ในช่วงปี ค.ศ. ๒๐๐๘-๒๐๑๒ ปี ค.ศ. ๒๐๑๓-๒๐๑๗ และปี ค.ศ. ๒๐๑๘-๒๐๒๒ ก่อนวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๕๒

                   มีข้อสังเกตว่าในการประกาศกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศนั้น กฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีต้องปรึกษาหารือกับคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและองค์กรระดับชาติที่เกี่ยวข้องก่อน เพราะการกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศอาจมีผลกระทบต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ และต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย เช่น ความรู้ทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ เทคโนโลยีที่เกี่ยวข้อง ข้อพิจารณาเกี่ยวกับผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์ การคลัง สังคม นโยบายการพลังงาน เป็นต้น[๑๔] และต้องเสนอร่างประกาศต่อรัฐสภาก่อนใช้บังคับด้วย[๑๕]

                        ในการนี้ รัฐมนตรีได้อาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๘ (๒) (a) และมาตรา ๙๑ (๑) แห่ง Climate Change Act ๒๐๐๘ ออกประกาศ Carbon Account Regulations 2009 เพื่อกำหนด “Carbon accounting” หรือหลักเกณฑ์การคำนวณปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่จะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon unit) ซึ่งต้องนำคาร์บอนเครดิต (Credited carbon) และคาร์บอนเดบิต (Debited carbon) มารวมคำนวณด้วย โดย Carbon unit ตามหลักเกณฑ์ดังกล่าว ได้แก่ 

·         ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษมีสิทธิปล่อยตามพิธีสารเกียวโต (Assigned Amount Units: AAUs)

·         คาร์บอนเครดิตที่ได้ใบรับรองตามโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศกำลังพัฒนา (Certified Emissions Reductions: CERs) ตามมาตรา ๑๒ ของพิธีสารเกียวโต

·         คาร์บอนเครดิต Emission Reduction Units (ERUs) ตามโครงการ Joint Implementation (JI) ตามมาตรา ๖ ของพิธีสารเกียวโต

·         คาร์บอนเครดิตที่เป็นปริมาณคาร์บอนที่ถูกกำจัดผ่านการใช้ประโยชน์ในที่ดิน การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ในที่ดิน หรือป่าไม้ (Removal Units: RMUs) ตามพิธีสารเกียวโต และ

·         คาร์บอนเครดิตตามข้อตกลงของสหภาพยุโรป (European Union Allowance: EUAs)

                   สำหรับปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon Budget Order) ในช่วง ๑๕ ปีแรกนั้น ภายหลังจากได้ดำเนินกระบวนการต่าง ๆ ข้างต้นแล้ว รัฐมนตรีได้ออกประกาศไว้ ดังนี้[๑๖]

ช่วงปี ค.ศ.	ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (ล้านตัน)	เฉลี่ยปีละ (ล้านตัน)	ลดลงจาก ปีฐาน ร้อยละ
๒๐๐๘-๒๐๑๒	๓,๐๑๘	๖๐๓.๖	๒๒.๖๐
๒๐๑๓-๒๐๑๗	๒,๗๘๒	๕๕๖.๔	๒๘.๖๖
๒๐๑๘-๒๐๒๒	๒,๕๔๔	๕๐๘.๘	๓๔.๗๖

                   หลักการที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งของ Climate Change Act ๒๐๐๘ ได้แก่ การจัดตั้ง “คณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ”[๑๗] ขึ้นตามส่วนที่ ๒ โดยคณะกรรมการดังกล่าวเป็นองค์กรที่มีความเป็นวิชาการและมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน มีหน้าที่ในการให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการปรับปรุงอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ[๑๘] ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในทุกช่วงเวลา ๕ ปี[๑๙] การปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากอุตสาหกรรมการบินและการขนส่ง[๒๐] รวมทั้งให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในเรื่องอื่น ๆ เพื่อประโยชน์ในการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ และเมื่อได้ให้คำแนะนำไปแล้ว คณะกรรมการต้องส่งสำเนาคำแนะนำดังกล่าวให้แก่หน่วยงานระดับชาติที่เกี่ยวข้องและต้องเผยแพร่คำแนะนำดังกล่าวเป็นการทั่วไปด้วย

                        ในการปฏิบัติหน้าที่ คณะกรรมการมีอำนาจเช่นเดียวกับนิติบุคคลทั่วไปและ มีอำนาจรวบรวมข้อมูล ศึกษาวิจัย รับฟังความคิดเห็นและเผยแพร่ผลการดำเนินงาน โดยได้รับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาล[๒๑] และต้องเสนอรายงานประจำปีต่อรัฐสภาภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ของทุกปี (ยกเว้นปีแรกที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ให้เสนอรายงานประจำปีภายในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๒) และรัฐมนตรีต้องเสนอแนวทางการแก้ปัญหาหรือแนวทางการผลักดันข้อเสนอของคณะกรรมการให้ประสบผลสำเร็จต่อรัฐสภาภายในวันที่ ๑๕ ตุลาคม ของทุกปี (ยกเว้นปีแรกที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ให้เสนอรายงานประจำปีภายในวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๓)[๒๒] ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดไว้ในกฎหมายให้ฝ่ายบริหารต้องเสนอแนวทางการแก้ปัญหาหรือแนวทางการผลักดันข้อเสนอขององค์กรอิสระให้ประสบความสำเร็จต่อรัฐสภาด้วยนั้น เป็นมาตรการที่น่าสนใจเพราะจะทำให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบได้ว่าข้อเสนอแนะขององค์กรอิสระสมเหตุสมผลหรือไม่ และรัฐบาลตอบสนองต่อข้อเสนอแนะนั้นอย่างไร

                   ส่วนที่ ๓[๒๓] ของ Climate Change Act ๒๐๐๘ ว่าด้วยมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Trading Scheme) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดหรือส่งเสริมการจำกัดกิจการที่มีผลเป็นการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม รวมทั้งการส่งเสริมกิจการที่มีผลเป็นการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม โดยกิจการที่อยู่ภายใต้กฎหมายนี้ ได้แก่ กิจการเกี่ยวกับการใช้พลังงาน การผลิตพลังงาน การกำจัดวัสดุที่ใช้ในการผลิตพลังงานที่ไม่ใช่การนำกลับมาใช้ใหม่ หรือกิจการอื่นที่นำมาซึ่งการปล่อยก๊าซเรือนกระจก[๒๔] โดยรัฐมนตรี[๒๕]มีอำนาจออกประกาศกำหนดให้กิจการใดเป็นกิจการที่ต้องดำเนินการตามมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และกิจการนั้นจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ปริมาณเท่าใดในแต่ละปี ผู้ประกอบการแต่ละรายในกิจการนั้นจะได้รับโควต้า (Allowance) สำหรับปล่อยก๊าซเรือนกระจกแตกต่างกันไปตามขนาดของกิจการ หากผู้ประกอบกิจการรายใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากกว่าโควต้าที่ได้รับ ก็จะต้อง “ซื้อ” โควต้าเพิ่มจากผู้ประการซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าโควต้าที่ตนได้รับ อนึ่ง รัฐมนตรีอาจกำหนดค่าธรรมเนียมการซื้อขายโควต้าดังกล่าว (Charge) ไว้ในประกาศกำหนดให้กิจการใดเป็นกิจการที่ต้องดำเนินการตามมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ด้วย[๒๖]

                   สำหรับส่วนที่ ๔ ของกฎหมายนี้จะว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ โดยกฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีเป็นผู้ประเมินความเสี่ยง (Risks) ของอังกฤษจากสภาพอากาศปัจจุบันและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในอนาคต และต้องเสนอรายงานดังกล่าวต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา โดยต้องเสนอรายงานฉบับแรกภายในสามปี และรายงานฉบับต่อ ๆ ไปทุกห้าปี ในการนี้ คณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศมีหน้าที่ให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการจัดทำรายงานผลการประเมินความเสี่ยงดังกล่าว โดยต้องให้คำแนะนำต่อรัฐมนตรีก่อนวันที่ต้องเสนอรายงานต่อรัฐสภาไม่น้อยกว่าหกเดือน[๒๗]

                   นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีในอันที่จะเสนอแผนงานเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศที่เกิดขึ้นแล้วและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นต่อไปต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา โดยแผนงานดังกล่าวต้องแสดงให้เห็นถึงความตั้งใจของรัฐบาลที่จะทำให้ภาคส่วนต่าง ๆ ปรับตัวให้เข้ากับสภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งต้องมีข้อเสนอและนโยบายต่าง ๆ ที่เป็นรูปธรรมในการดำเนินงาน ตลอดจนกรอบเวลาที่แน่นอนชัดเจนในการดำเนินงาน ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงบรรดาความเสี่ยงที่ได้ประเมินมาแล้วข้างต้น อีกทั้งบรรดาข้อเสนอและนโยบายต่าง ๆ ต้องเป็นไปตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเมื่อได้เสนอแผนงานนั้นต่อรัฐสภาแล้ว รัฐมนตรีต้องแจ้งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทราบด้วย[๒๘] สำหรับการติดตามและประเมินผลความสำเร็จในการปฏิบัติตามแผนงานที่รัฐมนตรีเสนอต่อรัฐสภานั้น เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ[๒๙]

                        นอกจากมาตรการจัดการการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันเป็นวัตถุประสงค์หลักแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังมีมาตรการป้องกันภาวะโลกร้อนที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ การกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว (Single use carrier bags) โดยกฎหมายให้อำนาจรัฐมนตรีในการออกประกาศกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว[๓๐] โดยเก็บจากผู้ขายสินค้าซึ่งให้ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียวแก่ลูกค้า โดย “ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว” ให้เป็นไปตามขนาด ความหนา การผลิต ส่วนประกอบ หรือเจตนาที่จะใช้ตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด[๓๑] ส่วนกระบวนการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายก็ให้เป็นไปตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดเช่นกัน สำหรับโทษที่จะลงแก่ผู้ฝ่าฝืนบทบัญญัตินี้จำกัดเฉพาะโทษทางแพ่ง (Civil sanction) เท่านั้น[๓๒]

                   กล่าวโดยสรุป ในทัศนะของผู้เขียน Climate Change Act ๒๐๐๘ ของอังกฤษเป็นกฎหมายที่ก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญหลายประการ ซึ่งประเทศไทยอาจนำมาเป็นแนวทางในการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศได้

                   ประการที่หนึ่ง การที่อังกฤษตรากฎหมายเพื่อรับมือกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นประเทศแรก ๆ โดยสามารถผลักดันนโยบายนี้ให้เป็นกฎหมายได้ภายในเวลาไม่ถึงสองปี และการกำหนดเป้าหมายของอังกฤษที่จะลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศในอีก ๔๒ ปีข้างหน้าหรือปี ค.ศ. ๒๐๕๐ (๒๕๙๓) ให้เหลือน้อยกว่าร้อยละ ๘๐ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (1990 baseline) เป็นการแสดงต่อประชาคมโลกว่า อังกฤษมีความตั้งใจจริงและมุ่งมั่นที่จะแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างจริงจัง 

                   ประการที่สอง มาตรการตามกฎหมายหลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Trading Scheme) นั้น กระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตของตนให้ทันสมัยอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงให้น้อยที่สุด ซึ่งสอดคล้องกับแนวโน้มการพัฒนาอุตสาหกรรมในอนาคตและทำให้อังกฤษสามารถคงสถานะ “ผู้นำการพัฒนา” ไว้ได้ และการปรับเปลี่ยนแบบค่อยเป็นค่อยไปนี้จะไม่ส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบกิจการมากนัก 

                   ประการที่สาม มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่กำหนดขึ้น นอกจากจะกระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตแล้ว ยังเป็นประโยชน์ต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศด้วย เพราะผู้ประกอบการที่ปรับโครงสร้างการผลิตแล้วสามารถขายโควต้าส่วนเกินของตนให้แก่ผู้ประกอบการรายอื่นได้อีกซึ่งทำให้มีกำไรมากขึ้น  นอกจากนี้ ยังเป็นประโยชน์ต่อการทำการตลาดด้วย เพราะผู้ประกอบการสามารถประชาสัมพันธ์ได้ว่าสินค้าของตนเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมอันเป็นการเพิ่มมูลค่าให้กับสินค้าของตนได้อีกทางหนึ่ง

                       

---

[๑]นบ. (ธรรมศาสตร์), LL.M. (Sydney) กรรมการร่างกฎหมายประจำ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (๒๕๕๒)

[๒]Stern Review on the Economic of Climate Change presented to the Chancellor of Exchequer and the Prime Minister, 2006.

[๓]http://www.nytimes.com/2009/07/13/opinion/13krugman.html?_r=1&partner=rssnyt&emc=
rss

[๔]ร่างกฎหมายนี้มีชื่อเรียกโดยทั่วไป (Popular name) ตามชื่อผู้เสนอว่า Waxman-Markey Bill

[๕]ตามภาคผนวก A ของพิธีสารเกียวโต ก๊าซเรือนกระจก หมายถึง คาร์บอนไดออกไซด์ (CO₂)
มีเธน (CH₄) ไนตรัสออกไซด์ (N₂O) ไฮโดรฟลูออโรคาร์บอน (HFCs) เพอร์ฟลูออโรคาร์บอน (PFCs) และซัลเฟอร์เฮกซะฟลูออไรด์ (SF₆)  

[๖]ร่างกฎหมายนี้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ เมื่อวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๒
ด้วยคะแนนเสียง ๒๑๙ ต่อ ๒๑๒ และขณะเขียนบทความนี้ ร่างกฎหมายนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของวุฒิสภา

[๗]Walls protect China’s energy industry, International Herald Tribune, July 15, 2009.

[๘]http://www.airtricity.com/ireland/environment/kyoto_protocol/emissions_uk/index.xml

[๙]ผู้สนใจรายละเอียดของ Stern Report สามารถ download รายงานการศึกษาฉบับเต็ม (Full report) ได้ที่ http://www.occ.gov.uk/activities/stern.htm

[๑๐]Section 1

[๑๑]Climate Change Act 2008 Explanatory Notes, p.8.

[๑๒]http://www.airtricity.com/ireland/environment/kyoto_protocol/emissions_uk/index.xml

[๑๓]Section 2-3

[๑๔]Section 10

[๑๕]Section 7 and 8

[๑๖]Section 2 of Carbon Budget Order 2009 สำหรับค่าเฉลี่ยต่อปีและอัตราการลดลงจากปีฐานนั้น ผู้เขียนคำนวณโดยใช้ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในปีฐานของอังกฤษ (๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน)

[๑๗]น่าสนใจว่ามาตรา ๓๒ ของกฎหมายนี้ให้ชื่อคณะกรรมการดังกล่าวไว้ทั้งในภาษาอังกฤษและภาษาเวลส์ โดยในภาษาเวลส์ใช้ชื่อว่า Pwyllgor ar Newid hinsawdd

[๑๘]Section 33

[๑๙]Section 34

[๒๐]Section 35

[๒๑]Section 39 and Section 40

[๒๒]Section 36 and Section 37

[๒๓]Section 44-55 and Schedule 2  

[๒๔]Section 44 and Section 45

[๒๕]ตาม Section 47 รัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจนี้

[๒๖]Schedule 2, Paragraph 26

[๒๗]Section 56 and Section 57

[๒๘]Section 58

[๒๙]Section 59

[๓๐]Section 77

[๓๑]Schedule 6, Paragraph 4

[๓๒]Schedule 6, Paragraph 9 ได้แก่ การปรับเงิน (fixed monetary penalty) และมาตรการบังคับ
ทางปกครอง (discretionary requirement)