การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการร่างกฎหมาย

บทบาทหน้าที่ของฝ่ายบริหารในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

เพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

ความนำ

                   โดยที่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน การบริหารราชการแผ่นดินจึงต้องยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางและต้องเป็นไปโดยเปิดเผย โปร่งใส และให้โอกาสแก่ประชาชนที่จะแสดงความคิดเห็นเพื่อสะท้อนความต้องการในเรื่องต่าง ๆ อันจะทำให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากที่สุด  นอกจากนี้ โดยที่การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องเป็นไปตามหลักนิติรัฐหรือการปกครองโดยกฎหมาย กล่าวคือ ฝ่ายบริหารต้องบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมาย กฎหมายจึงเป็นกลไกสำคัญที่สุดในการบริหารราชการแผ่นดิน  ดังนั้น การเสนอให้มีหรือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายใด ๆ จึงต้องคำนึงถึง “ความต้องการที่แท้จริงของประชาชน” ตลอดจนมาตรการป้องกัน แก้ไขหรือเยียวยา “ผลกระทบ” ของกฎหมายที่อาจมีต่อประชาชนด้วย

                   ดังนั้น ในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนนั้น ฝ่ายบริหารของประเทศประชาธิปไตยที่พัฒนาแล้วจึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องในขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร ไม่ว่าผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นจะเป็นหน่วยงานของรัฐ เอกชน หรือประชาชนทั่วไป  ทั้งนี้ เพื่อให้ร่างกฎหมายนั้นสามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างแท้จริงและเป็นระบบ จำกัดสิทธิเสรีภาพและสร้างภาระแก่ประชาชนเพียงเท่าที่จำเป็นและสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากที่สุด อันจะส่งผลในทางอ้อมให้ประชาชนยินยอมพร้อมใจที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย ลดภาวะการไม่เข้าใจกันและการเผชิญหน้ากันระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชน และเสริมสร้างความโปร่งใสในการบริหารราชการแผ่นดินอีกทางหนึ่งด้วย

                        สำหรับประเทศไทยนั้น ที่ผ่านมาผู้ซึ่งเกี่ยวข้องหรืออาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่เป็นหน่วยงานของรัฐมีโอกาสในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายเกือบทุกขั้นตอน เช่น การที่หน่วยงานผู้ยกร่างกฎหมายจัดการประชุมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่ตนจัดทำขึ้น การที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีมีหนังสือสอบถามหน่วยงานที่อาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายแต่ละฉบับเพื่อนำไปประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีก่อนอนุมัติหลักการของร่างพระราชบัญญัติ หรือการที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปชี้แจงประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ เป็นต้น  อย่างไรก็ดี ผู้ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่เป็นเอกชนและเป็นผู้ที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายโดยตรงกลับมีโอกาสน้อยมากที่จะแสดงความคิดเห็นของตนเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นต่อหน่วยงานของรัฐ แม้ในระยะหลังหน่วยงานของรัฐผู้จัดทำร่างกฎหมายจะให้ความสำคัญกับการรับฟังความคิดเห็นหรือการระดมความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่ตนเป็นผู้จัดทำมากขึ้น โดยมีการจัดการสัมมนา การจัดเวทีสาธารณะ และการจัดเวทีเพื่อรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายบ่อยครั้ง แต่ก็ยังไม่มีหลักเกณฑ์ที่กำหนดรูปแบบและวิธีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายไว้อย่างชัดเจน

                   ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีบทบัญญัติหลายมาตราที่แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ที่ต้องการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยมาตรา 87 (1) และ (2) ของส่วนที่ 5 แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน กำหนดให้รัฐส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินนโยบายและการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การตัดสินใจทางการเมือง และการจัดทำบริการสาธารณะ ส่วนมาตรา 57 วรรคสอง ได้ย้ำถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการแผ่นดินโดยกำหนดให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรม รวมทั้งการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน  สำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชนใน “กระบวนการตรากฎหมาย” นั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้รับรองไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 81 (3) โดยกำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดำเนินการเป็นอิสระเพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย  แม้บทบัญญัติดังกล่าวจะให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบ แต่ก็สะท้อนให้เห็นถึง “เจตนารมณ์” ของรัฐธรรมนูญที่แฝงอยู่ในบทบัญญัติดังกล่าวที่ต้องการให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายแต่ละฉบับได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นของตนที่มีต่อร่างกฎหมายนั้น ๆ และโดยที่ร่างพระราชบัญญัติส่วนใหญ่จัดทำและเสนอโดยฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่ต้องเปิดให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายแต่ละฉบับได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่ฝ่ายบริหารจัดทำด้วย

                        ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติโดยฝ่ายบริหารของประเทศไทยเป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างมากเพราะจะทำให้การจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติโดยฝ่ายบริหารของประเทศไทยเป็นไปอย่างโปร่งใส สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน และสามารถแก้ไขหรือเยียวยาผลกระทบที่อาจมีต่อประชาชนได้อย่างแท้จริงสมตามหลักนิติรัฐและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อันจะส่งผลในทางอ้อมให้ประชาชนปฏิบัติตามกฎหมายอย่างยินยอมพร้อมใจ บทความนี้จึงจะศึกษาถึงบทบาทหน้าที่ของฝ่ายบริหารและหน่วยงานของรัฐในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติก่อนที่จะนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบในหลักการ โดยผู้เขียนได้นำแนวคิดว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย (Improving the Quality of Government Regulation) หรือที่รู้จักโดยทั่วไปว่า “Better Regulation” ที่ริเริ่มโดย OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) เป็นแนวทางในการศึกษา

1. แนวคิดว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย

                   ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่สองในยุโรปได้สิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 1946 ประเทศยุโรปตะวันตกเกือบทุกประเทศซึ่งได้รับความเสียหายจากสงครามต่างต้องจัดระเบียบสังคมของตนขึ้นใหม่ทั้งหมดภายใต้กรอบการปกครองแบบเสรีประชาธิปไตย แต่ละประเทศจึงมีการตรากฎหมายขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อประโยชน์ในการจัดระเบียบสังคมใหม่ดังกล่าว ซึ่งแม้การตรากฎหมายขึ้นเป็นจำนวนมากเช่นนี้จะทำให้แต่ละประเทศสามารถฟื้นฟูสภาพสังคมและเศรษฐกิจได้อย่างรวดเร็ว แต่ก็ทำให้ระบบกฎหมายของทุกประเทศเกิดความซับซ้อนและซ้ำซ้อน จนกลายเป็นอุปสรรคต่อการขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจ (Economic constraints) ประกอบกับสภาวการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศในช่วงนั้นเป็นยุคเริ่มต้นของสงครามเย็น กฎหมายที่ตราขึ้นจำนวนมากจึงใช้ระบบควบคุม (Control system) ผ่านกระบวนการอนุมัติ อนุญาต หรือให้ความเห็นชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งการใช้ระบบควบคุมดังกล่าวทำให้ภารกิจของรัฐขยายขอบเขตออกไปมากขึ้นเรื่อย ๆ อันมีผลให้รายจ่ายประจำของรัฐเพิ่มมากขึ้นทุกปีจนกลายเป็นภาระงบประมาณ ประเทศสมาชิก OECD หลายประเทศจึงได้ริเริ่ม “แนวคิดว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย” ขึ้นในช่วงทศวรรษ 1970 และนำมาสู่การจัดทำบทตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย (Regulatory Checklist) ขึ้น เช่น Blue Checklist ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันในปี ค.ศ. 1984 Gilding Principle of the Federal Regulatory Policy ของแคนาดาในปี ค.ศ. 1986 เป็นต้น 

                   ต่อมา ในปี ค.ศ. 1995 คณะกรรมการบริหารของ OECD เห็นว่าแนวคิดว่าด้วย
การพัฒนาคุณภาพของกฎหมายนี้เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ เพราะการมีกฎหมายที่มีคุณภาพ
สามารถลดอุปสรรคในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ อีกทั้งการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามา
มีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายยังส่งเสริมการปกครอง
ในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของ OECD ที่มุ่งส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการพัฒนาประชาธิปไตย คณะกรรมการบริหารของ OECD จึงได้ออกคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย (Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation) ขึ้น เพื่อให้ประเทศสมาชิก OECD นำไปใช้[2]
โดยข้อแนะนำประการหนึ่งของคำแนะนำดังกล่าวได้แก่การกำหนดให้ฝ่ายบริหารต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนในการจัดทำร่างกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กฎหมายระดับพระราชบัญญัติซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

                   ตามข้อ 9 ของ OECD Checklist for Regulatory Decision-Making แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของ OECD เรียกร้องให้ฝ่ายบริหารต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง (interested parties) ประกอบการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อความโปร่งใสในการจัดทำร่างกฎหมาย และการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวจะทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลที่ครบถ้วนเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดย OECD วางหลักการรับฟังความคิดเห็นว่า ฝ่ายบริหารต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลที่เกี่ยวข้องในการเสนอให้มีหรือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายนั้นได้มากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตรากฎหมายนั้นขึ้น (explanations of the need for government action) การวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ (assessment of the benefits and costs) รวมทั้งตัวร่างกฎหมายนั้น (proposed texts)

                      OECD เห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย จะก่อให้เกิดผลดี 5 ประการ[3]

§  ทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจว่าสมควรผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปหรือไม่

§  ทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลและความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นอย่างครบถ้วนและรอบด้านอันจะเป็นประโยชน์ต่อการกำหนดกลไกหรือมาตรการต่าง ๆ ตามกฎหมายที่สามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างครบถ้วนและเป็นระบบ

§  ช่วยให้ฝ่ายบริหารทราบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายนั้นและแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้อย่างเหมาะสม

§  เป็นการตรวจสอบความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ

§  ช่วยตรวจสอบความซ้ำซ้อนของกฎหมาย

                 นอกจากนี้ ในรายงาน Checklist for Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe[4] OECD เห็นว่าขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะมีมติอนุมัติหลักการของร่างกฎหมายนั้นมีความสำคัญมาก เพราะเป็นการนำข้อเท็จจริงที่เป็นปัญหาหรือนโยบายของฝ่ายบริหารมาศึกษาวิเคราะห์และพัฒนา (Policy development) เพื่อจัดทำร่างกฎหมาย (Preparation of the legislative text) ขึ้นเป็นครั้งแรก หากการวิเคราะห์สภาพปัญหาหรือนโยบายของฝ่ายบริหารเป็นไปอย่างถูกต้องและ วางอยู่บนข้อเท็จจริงที่ครบถ้วนรอบด้าน ก็จะทำให้ฝ่ายบริหารสามารถกำหนดกลไกหรือมาตรการในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นหรือรองรับนโยบายได้อย่างเหมาะสม เป็นระบบ และกระทบกระเทือนสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนน้อยที่สุด ซึ่งจะส่งผลให้ร่างกฎหมาย
ที่จัดทำขึ้นมีความครบถ้วนสมบูรณ์มากที่สุดด้วย  ส่วนขั้นตอนการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายโดยองค์กรผู้เชี่ยวชาญด้านการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายนั้น เนื่องจากเป็นเรื่องทางเทคนิคกฎหมายและเป็นการดำเนินการภายใต้กรอบหรือหลักการที่คณะรัฐมนตรีได้ตัดสินใจในทางนโยบาย (Policy approval) ไปแล้ว การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายจึงเป็นการปรับปรุงร่างกฎหมายให้ตรงตามหลักการที่ได้รับอนุมัติให้มากที่สุดเท่านั้น การรับฟังความคิดเห็นในชั้นการจัดทำร่างกฎหมายจึงมีความสำคัญมากกว่าในชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย

                  ทั้งนี้ OECD วางหลักการรับฟังความคิดเห็นของผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายไว้ 2 ประการ

                   ประการที่หนึ่ง ต้องมีการให้ข้อมูลแก่ประชาชนหรือผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัตินั้นโดยเฉพาะอย่างยิ่ง เหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตรากฎหมายนั้นขึ้น (Explanations of the need for government action) และการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ (assessment of the benefits and costs)

 

                   ประการที่สอง ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นผู้เกี่ยวข้องอย่างแท้จริงโดยหน่วยงานของรัฐควรแสดงความคิดเห็นตอบ (Response) การแสดงความคิดเห็นของประชาชนหรือผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัตินั้นอย่างเปิดเผยด้วยเพื่อแสดงความเห็นของรัฐ “พร้อมเหตุผล” ว่าเหตุใดหน่วยงานของรัฐจึงเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับความคิดเห็นของประชาชน หรือจะมีมาตรการเพื่อป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นโดยวิธีใด ซึ่งการแสดงความคิดเห็นตอบดังกล่าวนอกจากจะเป็นการแสดงให้ผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติเห็นว่าความคิดเห็นของพวกเขาได้เข้าสู่ “กระบวนการคิดและพิจารณา” ของหน่วยงานของรัฐแล้ว ยังทำให้การแสดงความคิดเห็นอยู่บนพื้นฐานของความมีเหตุผล อันจะช่วยลดการโต้แย้งหรือความไม่ไว้วางใจระหว่างกันได้อีกด้วย

                ส่วนวิธีการที่เหมาะสมในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมายนั้น OECD มิได้กำหนดไว้ตายตัวเนื่องจากมีวิธีการที่หลากหลายและสถานการณ์ในการรับฟังความคิดเห็นแตกต่างกันไปในแต่ละเรื่อง อย่างไรก็ดี OECD มีข้อแนะนำให้ฝ่ายบริหารพิจารณาเลือกใช้ตามความเหมาะสมโดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของวิธีการที่ใช้กับสาระของกฎหมาย

                   สำหรับกลุ่มผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นนั้น OECD มิได้กำหนดชัดเจนตายตัวว่าได้แก่กลุ่มใด และไม่มีเกณฑ์พิจารณาที่ตายตัวแน่นอน โดยให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาจากสาระของแต่ละเรื่องเป็นสำคัญว่าอาจมีผลกระทบต่อประชาชนกลุ่มใด โดยหลักที่ OECD แนะนำให้ปฏิบัติคือ “ต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุด” ทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง

                   การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารจะช่วยให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจอย่างครบถ้วนและรอบด้านว่าสมควรผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปหรือไม่ หากจะผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปจะกำหนดกลไกหรือมาตรการตามกฎหมายอย่างไรจึงจะสามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างครบถ้วนและเป็นระบบโดยลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเพียงเท่าที่จำเป็น รวมทั้งสามารถตรวจสอบความคุ้มค่าในการตรากฎหมายนั้น ตลอดจนความซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น[5] การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารจึงเป็นการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย และส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายที่เป็นนโยบายสาธารณะอย่างหนึ่งอันเป็นการส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่ง OECD มีคำแนะนำให้ประเทศสมาชิกทั้ง 30 ประเทศที่ส่วนใหญ่เป็นประเทศที่พัฒนาแล้วนำไปปฏิบัติ และ OECD ได้ร่วมมือกับ APEC (Asia-Pacific Economic Co-operation) ให้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารเพื่อพัฒนาคุณภาพของกฎหมายด้วย[6]

2. ปัญหาและผลกระทบในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมาย
ระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารของไทย

                   สำหรับประเทศไทยนั้น เดิมการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารถือเป็นเรื่องลับ การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ จึงเป็นไปอย่างจำกัด โดยเป็นเพียงการที่หน่วยงานที่รับผิดชอบเชิญหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องและนักวิชาการมาให้ความเห็นเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติเท่านั้น[7] แต่ต่อมาได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ขึ้นใช้บังคับ และระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่ออกตามความในพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติทุกฉบับซึ่งสอดคล้องกับแนวทางของ OECD แล้ว

                   อย่างไรก็ดี ปัจจุบันเจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนยังคงมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนระหว่างการรับฟังความคิดเห็น (Consultation) กับการประชามติ (Referendum) โดยเข้าใจว่าเมื่อมีการรับฟังความคิดเห็นในเรื่องใดแล้ว ผลการแสดงความคิดเห็นส่วนใหญ่เป็นเช่นไร หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตามความคิดเห็นนั้น อันเป็นการนำแนวคิดประชามติมาปะปนในเรื่องการรับฟังความคิดเห็นซึ่งเป็นเพียงการแสวงหาข้อมูลที่รอบด้านมาเพื่อประกอบการตัดสินใจของฝ่ายบริหาร ทำให้หน่วยงานของรัฐมักหลีกเลี่ยงที่จะจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางเพราะเกรงว่าหากผลการแสดงความคิดเห็นไม่สอดคล้องกับหลักการของร่างพระราชบัญญัติที่เสนอแล้วร่างพระราชบัญญัตินั้นจะถูกต่อต้าน ขณะเดียวกันหน่วยงานของรัฐก็เลือกใช้วิธีการรับฟังความคิดเห็นที่จำกัดตัวผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็น และเชิญผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นเฉพาะผู้ที่สนับสนุนร่างพระราชบัญญัติเท่านั้น

                   นอกจากนี้ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 นั้นไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติไว้ด้วย กรณีจึงมีปัญหาในทางปฏิบัติว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัตินั้นต้องทำเมื่อใด อย่างไร และใครเป็นผู้เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัตินั้นที่ควรต้องรับฟัง โดยปัจจุบันแต่ละหน่วยงานสามารถจัดการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติได้ตามที่ตนเห็นสมควร อันทำให้การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำ ร่างพระราชบัญญัติของแต่ละหน่วยงานและในแต่ละเรื่องแตกต่างกันไป

                   จากการตรวจสอบเอกสารและการสัมภาษณ์เชิงลึก ผู้เขียนพบว่าปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติสามารถจำแนกออกได้เป็น 5 กลุ่ม ดังต่อไปนี้

ปัญหา		รายละเอียดของปัญหา		ผลกระทบ
วิธีการ ไม่เหมาะสม		(ก) หน่วยงานมักดำเนินการ รับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติไม่ว่าในเรื่องใด โดยใช้การจัดประชุมกลุ่มย่อย (Focus group) หรือการสัมมนาเป็นวิธีการหลัก และใช้การรับฟังความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงานและการแสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์เป็นวิธีการเสริม       -กรณีการประชุมกลุ่มย่อยและการสัมมนา หน่วยงานมักเลือกใช้วิธีการประชุมกลุ่มย่อยมากกว่าการสัมมนา เพราะต้นทุนต่ำกว่าและสามารถดำเนินการได้รวดเร็วกว่า และปกติจะจัดในเวลาราชการ         -กรณีการแสดงความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงานเป็นการนำร่างพระราชบัญญัติที่จัดทำขึ้นแล้วประกาศในเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงาน แล้วเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นผ่านระบบไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์        -กรณีการแสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์      (ข) หน่วยงานที่รับผิดชอบนำตัวร่างพระราชบัญญัติไปรับฟังความคิดเห็น		-วิธีการประชุมกลุ่มย่อยและการสัมมนาปกติจะจัดในเวลาราชการซึ่งตรงกับเวลาทำงานของประชาชน และในสถานที่ที่สะดวกต่อการจัดงานของเจ้าหน้าที่ และมักจัดเพียงครั้งเดียว จึงเป็นการยากที่ผู้เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัตินั้นจะเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้เพราะเป็นเวลาทำงานของประชาชนเช่นกัน ดังนั้น ในทางปฏิบัติแล้วผู้เกี่ยวข้องจึงไม่สามารถเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้ และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น เป็นเพียงจัดให้ครบกระบวนการเท่านั้น     -ปกติหน่วยงานที่รับผิดชอบไม่มีการประชาสัมพันธ์การเปิดรับฟังความคิดเห็นให้ประชาชนทราบ แต่โดยที่ใน Internet มีเว็บไซต์เป็นจำนวนมาก จึงเป็นการยากที่ผู้เกี่ยวข้องหรือประชาชนทั่วไปจะทราบและเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้  นอกจากนี้ การเข้าถึง Internet ของไทยยังจำกัดเฉพาะในเมืองใหญ่เท่านั้น การแสดงความคิดเห็นทาง Internet จึงเป็นไปอย่างจำกัด  ดังนั้น ในทางปฏิบัติแล้วผู้เกี่ยวข้องจึงไม่สามารถแสดงความคิดเห็นได้ และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น เป็นเพียงจัดให้ครบกระบวนการเท่านั้น     -ปกติหน่วยงานจะบอกเพียงให้ส่งจดหมายแสดงความคิดเห็นไปที่ใด แต่ผู้แสดงความคิดเห็นต้องรับผิดชอบต้นทุนการส่งไปรษณีย์เองซึ่งเป็นการไม่สะดวก      -ปกติผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาจะได้ตัวร่างพระราชบัญญัติซึ่งเป็นเอกสารประกอบการประชุมสัมมนาเมื่อไปถึงสถานที่ประชุมสัมมนา และไม่ได้รับข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาอันเป็นที่มาของร่างพระราชบัญญัตินั้น ตลอดจนสรุปหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติ  ดังนั้น ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาจึงมีโอกาสน้อยมากที่จะได้ทำความเข้าใจเหตุผลความจำเป็นและหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติได้อย่างถ่องแท้ อันเป็นเหตุให้ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับถ้อยคำสำนวนของร่างกฎหมายซึ่งเป็นเรื่องทางเทคนิคการร่างกฎหมายแทนที่จะให้ความเห็นเกี่ยวกับหลักการของกฎหมาย ทำให้การรับฟังความคิดเห็นไม่บรรลุวัตถุประสงค์
ไม่ครอบคลุมผู้เกี่ยวข้อง		ปัจจุบันไม่มีหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholder analysis) เกี่ยวกับร่างกฎหมาย หน่วยงานจึงมีดุลพินิจที่จะรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่หน่วยงานเห็นสมควร		ปกติหน่วยงานจะเชิญหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง และนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเป็นหลัก ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นจึงไม่มีโอกาสเข้าร่วมแสดงความคิดเห็น ทั้งที่วัตถุประสงค์ของการรับฟังความคิดเห็นต้องการให้ผู้ได้รับผลกระทบหรือผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมได้มีโอกาสเข้าสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็น[8]ทำให้การรับฟังความคิดเห็นไม่บรรลุวัตถุประสงค์และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น
เริ่มต้นช้า		หน่วยงานของรัฐจัดการรับฟังความคิดเห็นโดยการนำตัวร่างพระราชบัญญัติที่จัดทำเสร็จแล้วออกรับฟังความคิดเห็น		หน่วยงานของรัฐไม่มีการนำประเด็นปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหา ตลอดจนหลักการอันเป็นสาระสำคัญของกฎหมายที่จะจัดทำขึ้นออกรับฟังความคิดเห็นก่อน แต่นำร่างพระราชบัญญัติที่จัดทำเสร็จแล้วออกรับฟังความคิดเห็น ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเกิดความเข้าใจว่าหน่วยงานของรัฐมีธงคำตอบเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้นอยู่แล้ว การจัดการรับฟังความคิดเห็นเป็นไปเพียงเพื่อให้ครบขั้นตอนเท่านั้น
ไม่เปิดเผย		ภายหลังการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องแล้ว หน่วยงานผู้รับผิดชอบจะเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติหลักการต่อไปเลยโดยไม่เปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและไม่ชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบ (Response) ต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง รวมทั้งไม่มีการชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง		การไม่เปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและไม่ชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบ (Response) ความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง รวมทั้งไม่มีการชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องทำให้ผู้เกี่ยวข้องเข้าใจผิดว่าหน่วยงานของรัฐไม่มีความจริงใจ ละเลยความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องโดยไม่มีการนำความคิดเห็นที่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาเพื่อปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติ และจัดการรับฟังความคิดเห็นเพียงให้ครบขั้นตอนตามกฎหมายเท่านั้น ทั้งที่จริงแล้วหน่วยงานของรัฐอาจพิจารณาความคิดเห็นนั้นแล้วแต่เห็นว่าความคิดเห็นนั้นไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ จึงมิได้ปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติให้เป็นไปตามความคิดเห็นนั้น
ขาดการวางแผน ในการรับฟังความคิดเห็น ที่เหมาะสม		เกือบทุกหน่วยงานมิได้มีการ วางแผนการตรากฎหมายไว้ล่วงหน้าว่าในปีหนึ่งจะเสนอร่างกฎหมายใดเมื่อใด ไม่มีการวางแผนงบประมาณเพื่อใช้ในการจัดการรับฟังความคิดเห็น		การรับฟังความคิดเห็นไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใดนั้นล้วนแล้วแต่มี “ต้นทุน” และต้องใช้ “ระยะเวลา” ในการดำเนินการทั้งสิ้น การที่หน่วยงานของรัฐมิได้วางแผนการตรากฎหมายไว้ล่วงหน้าว่าในปีหนึ่งจะเสนอร่างกฎหมายใดเมื่อใด ทำให้ไม่สามารถวางแผนเพื่อของบประมาณเพื่อใช้ในการจัดการรับฟังความคิดเห็นได้อย่างเหมาะสมเมื่องบประมาณมีจำกัด การจัดการรับฟังความคิดเห็นก็มีลักษณะที่จำกัดเช่นกัน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในกรณีที่ร่างกฎหมายที่ต้องนำออกรับฟังความคิดเห็นเป็นเรื่องที่มีผลกระทบในวงกว้าง การรับฟังความคิดเห็นโดยมีงบประมาณจำกัดจึงอาจทำได้ไม่ทั่วถึง และทำให้เกิดปัญหาข้อโต้แย้งว่าการรับฟังความคิดเห็นจำกัดเฉพาะบางกลุ่มบางพวกบ้าง หรือทำพอให้ครบกระบวนการบ้าง (ไม่จริงใจ)ซึ่งส่งผลกระทบต่อทั้งคุณภาพของร่างกฎหมายที่จะจัดทำขึ้นบนพื้นฐานของข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนรอบด้าน และต่อความชอบธรรมของร่างกฎหมายนั้นที่อาจถูกปฏิเสธจากสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เรื่องระยะเวลาในการจัดการรับฟังความคิดเห็น เพราะความล้มเหลวในการมีส่วนร่วมของประชาชนในอดีตมักเกิดจากการที่ภาครัฐเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วมหลังจากมีการตัดสินใจไปแล้ว แต่การรับฟังความคิดเห็นก่อนการตัดสินใจมิได้หมายความว่าก่อนการตัดสินใจไม่กี่วันหรือไม่กี่สัปดาห์ มิติเวลาเป็นปัจจัยหนึ่งที่สะท้อนความจริงใจของหน่วยงานของรัฐในกระบวนการมีส่วนร่วม[9]

3. แนวทางการแก้ไขปัญหา

                   จากการวิเคราะห์ปัญหาและผลกระทบในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารข้างต้น ผู้เขียนพบว่าสาเหตุที่แท้จริงของปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ ซึ่งทำให้หน่วยงานของรัฐสามารถใช้ดุลพินิจได้อย่างหลากหลาย และความหลากหลายในการใช้ดุลพินิจนี้เองที่ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อถือการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ และเป็นที่มาของการโต้แย้งคัดค้านร่างพระราชบัญญัติ

 

 

                  อย่างไรก็ดี โดยที่การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public participation) ผู้เขียนจึงเห็นว่าอาจนำหลักการ “4S” อันได้แก่ Start early, Stakeholders, Sincerity and Suitability[10] อันเป็นหลักการบริหารจัดการกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ โดยมีแนวทางดำเนินการ ดังต่อไปนี้

                        3.1 Start early

                        เมื่อมีกรณีที่ต้องจัดทำร่างพระราชบัญญัติ หน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารควรเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วมตั้งแต่มีแนวคิดที่จะตราพระราชบัญญัติขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาใด ๆ เพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องได้รับรู้สภาพปัญหาและร่วมแสดงความคิดเห็นในการแก้ไขปัญหาเสียตั้งแต่ในชั้นแรกโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาที่ชัดเจนและแนวทางแก้ไขปัญหาทั้งหมดที่เป็นไปได้ (Possible solution) แก่ผู้เกี่ยวข้องไปศึกษาและทำความเข้าใจก่อนที่จะเปิดโอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องแสดงความคิดเห็น ซึ่งตามข้อ 9 ของ Checklist for Regulatory Decision-Making แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย OECD แนะนำให้หน่วยงานของรัฐให้ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาอันเป็นที่มาของร่างพระราชบัญญัตินั้น ตลอดจนเหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตราร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้น (Explanations of the need for government action) และการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่จะเสนอ (assessment of the benefits and costs) ทั้งนี้ ข้อมูลที่ให้ควรต้องเป็นข้อมูลที่ใช้ภาษาที่ง่ายต่อความเข้าใจและไม่ยาวเกินไปนักเพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องซึ่งเป็นบุคคลทั่วไปสามารถทำความเข้าใจได้ง่าย ๆ เพื่อที่จะสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างถูกต้องตรงประเด็น[11]

                   3.2 Stakeholders

                   แม้ Checklist for Regulatory Decision-Making แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วย การพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของ OECD มิได้กำหนดชัดเจนตายตัวว่าผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นนั้นได้แก่กลุ่มใด แต่ OECD วางหลักการสำคัญไว้ว่า “ต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุด” ทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง ประกอบกับแนวคิดในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติเป็นแนวคิดที่สวนทางกับแนวปฏิบัติที่ผ่านมาของหน่วยงานของรัฐที่เน้นปกปิดมากกว่าเปิดเผย กรณีจึงมีความจำเป็นที่จะต้องกำหนดแนวทาง (Guideline) ในการวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสียไว้ด้วยเพื่อให้หน่วยงานของรัฐถือเป็นหลักในการดำเนินงานให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

                   โดยที่ OECD วางหลักในการรับฟังความคิดเห็นไว้ว่าหน่วยงานของรัฐต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุดทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง แนวทางในการวิเคราะห์ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติจึงอาจกำหนดได้ ดังต่อไปนี้

ผู้ได้รับผลกระทบ	ลักษณะ
ภาคเอกชน	(1) เป็นประชาชน กลุ่มบุคคล สมาคม หรือองค์กรวิชาชีพซึ่งมีลักษณะดังต่อไปนี้      -มีหน้าที่ปฏิบัติตามร่างพระราชบัญญัตินั้น      -ทำงานหรืออยู่ใกล้ชิดกับปัญหาภายใต้บังคับของร่างพระราชบัญญัตินั้น      -มีประโยชน์ทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้น      -ความเชื่อทางศาสนาอาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัตินั้น (2) นอกจากภาคเอกชนที่มีลักษณะตาม (1) ซึ่งเป็นผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายโดยตรงแล้ว หน่วยงานของรัฐอาจรับฟังความคิดเห็นจากภาคเอกชนอื่นด้วยก็ได้
ภาครัฐ	(1) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีภารกิจเกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัตินั้น (Functional or Agenda Based Agencies) โดยพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินหรือกฎหมายจัดตั้งหน่วยงาน (2) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีพื้นที่รับผิดชอบเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้น (Area Based Agencies)

                        นอกจากนี้ หน่วยงานของรัฐจะรับฟังความคิดเห็นจาก “ผู้เชี่ยวชาญ” ซึ่งอาจเป็นนักวิชาการหรือผู้มีประสบการณ์เป็นที่ยอมรับในเรื่องที่เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้นด้วยก็ได้

                        3.3 Sincerity

                   ความสำเร็จของการรับฟังความคิดเห็นอันเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการมีส่วนร่วมนั้นวางอยู่บนพื้นฐานของความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจระหว่างหน่วยงานของรัฐและประชาชน หน่วยงานของรัฐจึงต้องดำเนินการอย่างเปิดเผย ซื่อสัตย์ ปราศจากอคติ และมีการสื่อสารสองทางตลอดเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็น การนำความคิดเห็นที่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาจัดทำร่างพระราชบัญญัติ และการเปิดเผยความคิดเห็นตอบของหน่วยงานของรัฐ (Response) ที่มีต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง[12]

                        3.4 Suitability

                   OECD มิได้กำหนดวิธีการที่เหมาะสมในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติไว้ตายตัวเนื่องจากมีวิธีการที่หลากหลาย และสถานการณ์ในการรับฟังความคิดเห็นแตกต่างกันไปในแต่ละเรื่อง แต่มีข้อแนะนำให้ฝ่ายบริหารพิจารณาเลือกใช้ตามความเหมาะสมโดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของวิธีการที่เลือกใช้กับเนื้อหาสาระของกฎหมาย และโดยที่ปัจจุบันระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในกรณีทั่ว ๆ ไปไว้แล้วหลายวิธี กรณีจึงอาจนำวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามข้อ 9 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 มาใช้กับการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติด้วยโดยอนุโลม ทั้งนี้ ในการพิจารณาเลือกวัน เวลา สถานที่ และวิธีการรับฟังความคิดเห็นต้องคำนึงว่าผู้ที่อาจได้รับผลกระทบต้องมีโอกาสที่จะแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางที่สุด และหากกฎหมายใดเป็นกฎหมายที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวาง หน่วยงานของรัฐอาจจัดการรับฟังความคิดเห็นโดยใช้หลากหลายวิธีการและหลายครั้งก็ได้

                   นอกจากการดำเนินการตามหลัก 4S ดังกล่าวข้างต้นแล้ว กรณีมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่หน่วยงานของรัฐต้องวางแผนการจัดทำและเสนอกฎหมายอย่างชัดเจน เพื่อจะได้วางแผนได้อย่างถูกต้องว่าจะต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติเมื่อใด และจะได้วางแผนงบประมาณเผื่อสำหรับการดำเนินการดังกล่าวด้วย

                   อนึ่ง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้กำหนดไว้ในคู่มือการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย[13]ว่าเรื่องดังต่อไปนี้ไม่จำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติเพราะอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบบุคคลอื่น

                   (ก) ร่างพระราชบัญญัติที่เป็นการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษี ค่าธรรมเนียม หรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ

                   (ข) ร่างพระราชบัญญัติที่หากจัดให้มีการรับฟังแล้ว บุคคลหรือองค์กรที่เข้าร่วมแสดงความเห็นอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบบุคคลอื่น

                   นอกจากนี้ ผู้เขียนเห็นควรเพิ่มร่างพระราชบัญญัติที่ไม่จำเป็นต้องรับฟัง
ความคิดเห็นของประชาชนเพิ่มขึ้นอีก ๒ ประเภท คือ ร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการล้างมลทิน และการนิรโทษกรรม กับร่างพระราชบัญญัติที่หากนำออกรับฟังแล้วอาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติ

4. สรุปและข้อเสนอแนะ

                   บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 57 มาตรา 87 (1) และ (2) ได้แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารราชการแผ่นดินอย่างแจ้งชัด และในส่วนกระบวนการจัดทำร่างพระราชบัญญัตินั้น แม้มาตรา 81 (3) จะมิได้บัญญัติให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายไว้โดยตรง แต่ผู้เขียนเห็นว่าบทบัญญัติดังกล่าวได้สะท้อนเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นของตนที่มีต่อร่างกฎหมายนั้นอย่างชัดเจน ประกอบกับปัจจุบันได้มีการตรา พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และต่อมา มีการออกระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่บังคับให้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องหรือได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติ หน่วยงานของรัฐจึงไม่อาจละเลยการรับฟังความคิดเห็นผู้เกี่ยวข้องหรือได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติได้อีกต่อไป

                   อย่างไรก็ดี ผลการวิเคราะห์ดังกล่าวข้างต้น แสดงให้เห็นถึงปัญหาสำคัญในการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจเกี่ยวข้องในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ ได้แก่ การขาดหลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจเกี่ยวข้องในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติซึ่งการขาดหลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวส่งผลกระทบสำคัญ 4 ประการ

                   4.1 หน่วยงานของรัฐเลือกใช้วิธีการรับฟังความคิดเห็นที่ไม่เหมาะสมกับสภาพของเรื่องและบริบทของสังคมไทย โดยมักดำเนินการรับฟังความคิดเห็นโดยการจัดสัมมนากลุ่มย่อยเพียงหนึ่งหรือสองครั้ง และทำให้ประชาชนเกิดความรู้สึกว่าการรับฟังความคิดเห็นที่จัดขึ้นเป็นเพียง “การจัดฉาก” เพื่อให้ครบกระบวนการตามที่กำหนดเท่านั้น มิได้มุ่งรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องอย่างแท้จริง และทำให้ประชาชนไม่ยอมรับร่างกฎหมายหลายต่อหลายฉบับ แม้ปัจจุบันจะมีการเปิดช่องทางในการรับฟังความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ แต่การเข้าถึง Internet ในประเทศไทยยังคงจำกัดเฉพาะในเขตเมืองใหญ่ อีกทั้งผู้เข้าถึง Internet เป็นกลุ่มวัยรุ่นเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งมีความสนใจเกี่ยวกับกฎหมายไม่มากนัก ส่วนการใช้วิธีการจัดประชุมหรือสัมมนาที่นิยมใช้กันก็มักจัดตรงกับเวลาทำงานของประชาชนซึ่งทำให้ประชาชนไม่สามารถเข้าร่วมการประชุมหรือสัมมนาได้ อีกทั้งสถานที่ประชุมหรือสัมมนาก็มักเป็นโรงแรมใหญ่ในเขตเมืองแทนที่จะเป็นสถานที่ที่ใกล้กับที่อยู่อาศัยของประชาชนหรือกลุ่มผุ้มีส่วนได้เสีย

                   4.2 ไม่มีหลักเกณฑ์และวิธีการในการวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders analysis) ที่ชัดเจนทำให้การรับฟังความคิดเห็นไม่ครอบคลุมผู้เกี่ยวข้องทุกกลุ่ม

                        4.3 หน่วยงานของรัฐเริ่มการรับฟังความคิดเห็นล่าช้าโดยมักนำตัวร่างพระราชบัญญัติที่จัดทำแล้วเสร็จออกรับฟังความคิดเห็นซึ่งทำให้ประชาชนเข้าใจว่าหน่วยงานของรัฐมีธงคำตอบเกี่ยวกับสาระของกฎหมายในใจอยู่แล้ว

                        4.4 ภายหลังการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องแล้ว หน่วยงานผู้รับผิดชอบจะเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติหลักการต่อไป โดยไม่เปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและไม่ชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบ (Response) ความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง รวมทั้งไม่มีการชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องทำให้ผู้เกี่ยวข้องเข้าใจผิดว่าหน่วยงานของรัฐไม่มีความจริงใจ ละเลยความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องโดยไม่มีการนำความคิดเห็นที่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาเพื่อปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติ และจัดการรับฟังความคิดเห็นเพียงให้ครบขั้นตอนตามกฎหมายเท่านั้น ทั้งที่จริงแล้วหน่วยงานของรัฐอาจพิจารณาความคิดเห็นนั้นแล้วแต่เห็นว่าความคิดเห็นนั้นไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ จึงมิได้ปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติให้เป็นไปตามความคิดเห็นนั้น

                   ดังนั้น ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะทั้งในเชิงนโยบายและในด้านกลยุทธ์ในการเพิ่มบทบาทของฝ่ายบริหารและหน่วยงานของรัฐในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ดังต่อไปนี้

                   ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

  

                 (ก) โดยที่อุปสรรคสำคัญในการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจเกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติในกระบวนการจัดทำร่างพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารของไทยได้แก่การขาดหลักเกณฑ์ในการดำเนินการรับฟังความคิดเห็น ผู้เขียนจึงเห็นว่า กรณีมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการออกหลักเกณฑ์ในการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจเกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยถือปฏิบัติให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน นอกจากนี้ การมีหลักเกณฑ์ดังกล่าวเพื่อให้หน่วยงานถือปฏิบัติยังเป็นการป้องกันมิให้ฝ่ายบริหารเสนอกฎหมายที่มีเนื้อหาสาระที่ไม่สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชนอีกด้วย ทั้งยังเป็นเครื่องป้องกันมิให้ฝ่ายการเมืองบังคับให้ฝ่ายประจำต้องจัดทำและเสนอร่างกฎหมายที่ไม่มีเหตุผลรองรับได้อีกทางหนึ่งด้วย

                   (ข) สำหรับรูปแบบของหลักเกณฑ์ในการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจเกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัตินั้น ผู้เขียนเห็นว่าการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหารเป็นเพียงกระบวนการดำเนินงานอย่างหนึ่งภายในฝ่ายบริหาร หลักเกณฑ์ในการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายในกระบวนการจัดทำร่างพระราชบัญญัติของฝ่ายบริหารจึงไม่จำเป็นต้องมีสถานะเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา แต่โดยที่คำนึงถึงทัศนคติของหน่วยงานของรัฐที่เน้นปฏิบัติราชการตามกฎและระเบียบมากกว่าการใช้ดุลพินิจ ผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวในลักษณะของมติคณะรัฐมนตรีอาจทำให้การปฏิบัติไม่เคร่งครัด ดังนั้น เพื่อให้มีลักษณะบังคับที่เป็นรูปธรรม จึงเสนอให้กำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวในรูป “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี” โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 11 (8) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534

                   (ค) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตาม (ข) ควรมีหลักการอันเป็นสาระสำคัญ 6 ประการ ดังต่อไปนี้

§    การแสดงความคิดเห็นเป็นการช่วยทำให้หน่วยงานของรัฐได้ข้อมูลที่รอบด้านมาประกอบการศึกษาวิเคราะห์และพัฒนานโยบายเพื่อจัดทำขึ้นในรูปของร่างพระราชบัญญัติ อันจะทำให้ได้ร่างพระราชบัญญัติที่มีเนื้อหาสาระครบถ้วนสมบูรณ์ ก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาและอนุมัติในหลักการ

§    การรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจเกี่ยวข้องกับหรือได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีผลผูกพันให้รัฐต้องปฏิบัติตามผลการรับฟังความคิดเห็น เพราะการตัดสินใจของรัฐต้องคำนึงถึง “ผลประโยชน์ส่วนรวมของชาติและประชาชนส่วนใหญ่” เป็นหลัก

§    หน่วยงานของรัฐต้องมีความจริงใจในการรับฟังความคิดเห็น โดยต้องให้ข้อมูลที่ถูกต้องเกี่ยวกับเหตุผลความจำเป็นที่ต้องมีร่างพระราชบัญญัตินั้นแก่ผู้ที่อาจเกี่ยวข้องกับหรือได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว รวมทั้งแก่ประชาชน และต้องเปิดโอกาสให้ผู้ที่อาจเกี่ยวข้องกับหรือได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติมีโอกาสแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้นอย่างทั่วถึงและภายในระยะเวลาที่เหมาะสม

§    การแสดงความคิดเห็นต้องอยู่บนพื้นฐานของเหตุผล มิใช่ความรู้สึกชอบหรือไม่ชอบ

§  วิธีการรับฟังความคิดเห็นต้องมีความยืดหยุ่นกับสถานการณ์ สอดคล้องกับวิถีชีวิตของสังคมไทย และมุ่งสร้างความสมานฉันท์ในสังคม

§    การรับฟังความคิดเห็นควรต้องดำเนินการก่อนการจัดทำและเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาและอนุมัติหลักการ

                   (ง) กลไกในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวควรมี ดังต่อไปนี้

                             ง.1 เมื่อมีกรณีที่จะต้องจัดทำร่างพระราชบัญญัติ ก่อนการจัดทำและเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาและอนุมัติหลักการ หน่วยงานของรัฐต้องจัดทำสรุปสภาพปัญหา สาเหตุของปัญหา แนวทางการแก้ไขปัญหาโดยใช้มาตรการตามกฎหมายเท่าที่มีอยู่และแนวทางการแก้ไขปัญหาโดยมาตรการทางบริหาร ปัญหาและอุปสรรคที่เกิดขึ้นในการแก้ไขปัญหาตามแนวทางดังกล่าว ความจำเป็นที่ต้องตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติขึ้นใหม่เพื่อจัดการกับปัญหานั้น เนื้อหาสาระของกฎหมายที่จะตราขึ้น และผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากกฎหมายที่จะตราขึ้นนั้น ซึ่งสรุปข้อเท็จจริงดังกล่าวมีลักษณะเช่นเดียวกับ Exposé des motifs หรือ Explanatory memorandum ประกอบร่างกฎหมายของต่างประเทศ อันจะทำให้ผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นซึ่งมีพื้นฐานความรู้แตกต่างกันสามารถเข้าใจหลักการและเหตุผลของร่างกฎหมายได้ง่าย และสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างตรงประเด็น

                             ง.2 หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลตาม ง.1 ให้ประชาชนทราบอย่างน้อยทางระบบเครือข่ายสารสนเทศของหน่วยงานของรัฐนั้น และจะรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ ง.3 ไปพร้อมกันด้วยก็ได้ โดยวัตถุประสงค์ของการเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวก็เพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นจำนวนมากที่สุดได้รับทราบข้อมูลและแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้น

                         ง.3 โดยที่แนวทางการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 สอดคล้องกับหลักการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนของ OECD ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะให้นำวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 มาใช้กับการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจาก
ร่างพระราชบัญญัติด้วยโดยอนุโลม

                           ง.4 เมื่อดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติแล้ว ให้หน่วยงานของรัฐจัดทำสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติ พร้อมกับแสดงความคิดเห็นตอบความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติในแต่ละประเด็น และประกาศให้ผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติทราบทางระบบเครือข่ายสารสนเทศของหน่วยงานนั้น ภายในสามสิบวันนับแต่เสร็จสิ้นการรับฟังความคิดเห็น

                             ง.5 เมื่อดำเนินการตาม ง.4 แล้ว ให้หน่วยงานของรัฐนำผลการแสดงความคิดเห็นไปประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ

                             ง.6 เมื่อจัดทำร่างพระราชบัญญัติแล้วเสร็จ ให้หน่วยงานของรัฐเผยแพร่ร่างพระราชบัญญัตินั้นพร้อมทั้งเอกสารประกอบร่างพระราชบัญญัติในระบบเครือข่ายสารสนเทศของหน่วยงานของรัฐนั้น และจะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้นด้วยก็ได้ เพราะร่างพระราชบัญญัติบางประเภทอาจไม่จำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นเนื่องจากไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนโดยตรง เช่น พระราชบัญญัติเกี่ยวกับเหรียญตราต่าง ๆ หรือร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมที่มีลักษณะเป็นการแก้ไขถ้อยคำในกฎหมายหรือผู้รักษาการตามกฎหมาย เป็นต้น

                             ง.7 การกำหนดผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติที่ต้องรับฟัง ให้คำนึงถึงหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้

                                      ง.7.1 ผู้ได้รับผลกระทบที่เป็นภาคเอกชน ซึ่งได้แก่ประชาชน กลุ่มบุคคล สมาคม หรือองค์กรวิชาชีพซึ่งมีลักษณะดังต่อไปนี้

                                      -มีหน้าที่ปฏิบัติตามร่างพระราชบัญญัตินั้น

                                      -ทำงานหรืออยู่ใกล้ชิดกับปัญหาภายใต้บังคับของร่างพระราชบัญญัตินั้น

                                      -มีประโยชน์ทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้น

                                      -ความเชื่อทางศาสนาอาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัตินั้น

                                      ง.7.2 ผู้ได้รับผลกระทบที่เป็นหน่วยงานของรัฐ อันได้แก่

                             -หน่วยงานของรัฐที่มีภารกิจเกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัตินั้น (Functional or Agenda Based Agencies) โดยพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินหรือกฎหมายจัดตั้งหน่วยงาน

                             -หน่วยงานของรัฐที่มีพื้นที่รับผิดชอบเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้น (Area Based Agencies)

                                    นอกจากนี้ หน่วยงานของรัฐจะรับฟังความคิดเห็นจาก “ผู้เชี่ยวชาญ” ซึ่งอาจเป็นนักวิชาการหรือผู้มีประสบการณ์ในเรื่องที่เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัตินั้นด้วยก็ได้

                             ง.8 เพื่อให้การแสดงความคิดเห็นมีลักษณะสร้างสรรค์ ไม่ใช่บัตรสนเท่ห์ ผู้วิจัยเสนอให้ผู้แสดงความคิดเห็นต้องใช้ถ้อยคำสุภาพ โดยระบุเหตุผลประกอบการแสดงความคิดเห็นอย่างชัดเจน และต้องระบุชื่อที่อยู่จริงด้วย

                             ง.9 เพื่อให้การรับฟังความคิดเห็นเป็นมาตรการที่ต้องดำเนินการ สมควรกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องเสนอสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและความคิดเห็นตอบของหน่วยงานของรัฐไปพร้อมกับร่างพระราชบัญญัติที่เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาและอนุมัติหลักการด้วย

                             ง.10 ผู้เขียนเห็นว่าเรื่องดังต่อไปนี้ไม่จำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างพระราชบัญญัติเพราะอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบบุคคลอื่น

                             -ร่างพระราชบัญญัติที่เป็นการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษี ค่าธรรมเนียม หรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ

                                          -ร่างพระราชบัญญัติที่หากจัดให้มีการรับฟังแล้ว บุคคลหรือองค์กรที่เข้าร่วมแสดงความเห็นอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบบุคคลอื่น

                                          -ร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการล้างมลทิน และการนิรโทษกรรม และร่างพระราชบัญญัติที่หากนำออกรับฟังแล้วอาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติด้วย

                   ข้อเสนอแนะด้านกลยุทธ์

                   โดยที่การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติเป็นเรื่องที่มีความสำคัญเร่งด่วนเนื่องจากเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อาจดำเนินการ ดังต่อไปนี้

                   (1) คณะรัฐมนตรีอาจมอบหมายให้หน่วยงานกลางที่เกี่ยวข้องกับการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีหรือการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย อันได้แก่ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีหรือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จัดทำร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตามข้อเสนอแนะทางนโยบายข้างต้นให้แล้วเสร็จและนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติให้ใช้บังคับโดยเร็วภายในระยะเวลาที่กำหนด 

                   (2) เมื่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตาม (1) มีผลใช้บังคับแล้ว คณะรัฐมนตรีอาจมอบหมายให้หน่วยงานตาม (1) ติดตามและประเมินผลการดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว เพื่อรายงานต่อคณะรัฐมนตรีอย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง

                   (3) ในระหว่างที่ยังไม่มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตาม (1) คณะรัฐมนตรีอาจมอบหมายให้หน่วยงานตาม (1) จัดการฝึกอบรมสัมมนาเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้มีความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการและความสำคัญของการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติ และประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทั่วไปมีความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการร่วมแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อนำไปประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติ

                   (4) เมื่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตาม (1) มีผลใช้บังคับแล้ว คณะรัฐมนตรีอาจมอบหมายให้หน่วยงานตาม (1) จัดการฝึกอบรมหรือสัมมนาเจ้าหน้าที่หน่วยงานของรัฐเพื่อทำความเข้าใจเกี่ยวกับแนวทางและวิธีดำเนินการที่เหมาะสมในการจัดการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติ การประเมินผลการปฏิบัติ รวมทั้งจัดทำคู่มือเพื่อประกอบการดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว

                        (5) กำหนดให้การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดการปฏิบัติราชการประจำปีของหน่วยงานของรัฐ

                       

---

[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

[2]OECD, Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation (Adopt on 9 March 1995).

[3]Ibid.

[4]OECD, Checklist for Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe (SIGMA Papers No. 15)

[5]OECD, Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, ibid.

[6]APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform, 2005.

[7]หยุด แสงอุทัย, “การร่างกฎหมาย” ในอนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพศาสตราจารย์หยุด
แสงอุทัย (กรุงเทพฯ: บริษัท บพิธการพิมพ์ จำกัด, 2523), หน้า 75-87.

[8]มูลนิธิปริญญาโทสำหรับนักบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชน, (ไม่ทราบสถานที่พิมพ์, พ.ศ. 2536), น. 2-6. 

[9]มูลนิธิปริญญาโทสำหรับนักบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชน, เพิ่งอ้าง, น. 2-7.

[10]มูลนิธิปริญญาโทสำหรับนักบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชน, เพิ่งอ้าง, น. 2-4.

[11]OECD, Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, ibid.

[12]มูลนิธิปริญญาโทสำหรับนักบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชน, อ้างแล้ว, น. 2-7.

[13]ฝ่ายพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, คู่มือตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย, พิมพ์ครั้งที่ 10 (กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2550) ISBN 974-9771-23-0, น. 23-26.