ช่วงนี้มีคนพูดถึงมาตรา 77 ของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติกันมาก ผู้คร่ำหวอดกับกระบวนการนิติบัญญัติจำนวนหนึ่งถึงกับกล่าวว่ามาตรานี้จะทำให้การตรากฎหมายล่าช้า เป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดินไปเลยทีเดียว
ผู้เขียนในฐานะเลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) คนที่ 1 ขอเรียนชี้แจงครับว่า หลักการสำคัญประการหนึ่งของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามตินั้นคือการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้าง พูดง่าย ๆ คืออะไรที่ไม่ได้ห้ามไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่มีกฎหมายห้ามไว้ ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพที่จะกระทำการนั้นได้และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตราบเท่าที่การกระทำนั้นไม่เป็นอันตรายต่อความเป็นอยู่ของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งหลักการที่ว่านี้เป็นหลักสากลและสอดคล้องกับพันธกรณีต่าง ๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคี
ดังนั้น กฎหมายจึงเป็นสิ่งที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ยิ่งมีกฎหมายมากขึ้นเท่าใด ก็หมายความว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกจำกัดลงมากขึ้นเท่านั้น ทุกประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเขาจึง "เข้มงวด" กับการตรากฎหมายมาก เขาไม่ต้องการให้มีกฎหมายมาก ๆ แต่เขาต้องการ "กฎหมายที่มีคุณภาพ" (quality regulations) เขาคิดว่าถ้าเรามีกฎหมายที่ดีขึ้น (better regulations) คนของเขาจะมีชีวิตที่ดีขึ้น (better lives) ตามมา
ถามว่ากฎหมายที่มีคุณภาพเป็นอย่างไร ก่อนอื่นต้องย้อนกลับไปที่หลักการพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เราท่องกันเป็นนกแก้วนกขุนทองว่า "ของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน" กฎหมายที่มีคุณภาพตามความเห็นของ กรธ. ก็คือกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อ "ผลประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนในสังคม" ไม่ใช่ความต้องการหรือผลประโยชน์ของผู้มีอำนาจเสนอกฎหมาย หรือของคนใดคนหนึ่ง
ด้วยเหตุนี้ กระบวนการตรากฎหมายในประเทศประชาธิปไตยที่เขาพัฒนาแล้วจึงมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในสังคมเพื่อนำไปประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นโดยตรง (direct stakeholders) และต้องนำความคิดเห็นที่ได้จากการรับฟังนี้ไป "ประกอบการพิจารณา" ในทุกขั้นตอน ทั้งการจัดทำและเสนอร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหาร และการพิจารณาร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ
การรับฟังความคิดเห็นที่ว่านี้เขาก็ทำกันอย่างจริงจังครับ ไม่ใช่จัดกันเป็นพิธีกรรมให้มันครบ ๆ ขั้นตอนกันไป แต่ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นโดยตรงต้องมีโอกาสแสดงความคิดเห็นได้อย่างแท้จริง มีการให้ข้อมูลแก่ประชาชนว่าปัญหาคืออะไร มันก่อให้เกิดผลเสียหายอย่างไร มีวิธีการจัดการกับปัญหานั้นอย่างไร การออกกฎหมายนั้นจะแก้ไขปัญหาได้อย่างไร มีกลไกตามกฎหมายอย่างไร พี่น้องประชาชนมีความคิดเห็นอย่างไร
ในการรับฟังความคิดเห็นนี้ผู้แสดงความคิดเห็นต้อง "สุจริต" ด้วยนะครับเขาจึงจะรับฟัง ที่สำคัญคือผู้แสดงความคิดเห็น "ต้องเปิดเผยตัวตน" เพราะไม่ใช่การทะเลาะเบาะแว้งหรือเอาชนะคะคานกัน แต่เป็นการที่รัฐและประชาชน "ร่วมกันคิดร่วมกันหาทางออก" ที่เหมาะสมที่สุดของปัญหานั้นโดยใช้ "เหตุผล" มีการเปิดเผยความคิดเห็นที่ได้รับฟังมาด้วยตามหลักความโปร่งใส ไม่ใช่งุบงิบทำกัน
ข้อสำคัญนะครับ "ผลการรับฟังความคิดเห็นไม่ใช่ผลการประชามติ" เป็นคนละเรื่องกันเลย มักมีผู้นำไปปะปนกันเสมอ จนคนส่วนใหญ่เข้าใจไปว่าฉันให้ความเห็นแล้ว รัฐต้องทำตามที่ฉันบอก อันนี้ผิดหลักการ ทั้งรัฐและสื่อมวลชนคงต้องร่วมกันสร้างความรับรู้ที่ถูกต้องเสียใหม่ให้แก่ประชาชนนะครับ เพราะที่ผ่านมามีการทำให้ประชาชนเข้าใจไขว้เขวเสมอ ๆ ซึ่งอาจเป็นเพราะไม่รู้จริง ๆ หรือเป็นเพราะไม่หวังดี
นอกจากการรับฟังความคิดเห็นแล้ว ในฐานะที่หน่วยงานของรัฐเป็นผู้เสนอกฎหมาย ประเทศประชาธิปไตยเขาจึงกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องวิเคราะห์และเปิดเผยผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายที่จะเสนอนั้นด้วย (regulatory impact assessment: RIA) ว่าพี่น้องประชาชนจะถูกจำกัดสิทธิเสรีภาพอะไรบ้าง กลไกตามร่างกฎหมายที่เสนอเป็นอย่างไร อาจก่อให้เกิดผลกระทบหรือสร้างภาระกับใครบ้างและอย่างไร จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเกินความจำเป็นหรือไม่ และจะมีมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นนั้นอย่างไร เป็นภาระงบประมาณมากน้อยแค่ไหนเพียงไร ตัวชี้วัดผลลัพธ์ของกฎหมายคืออะไร
การจัดทำรายงาน RIA จะทำให้ประชาชนและรัฐมีข้อมูลที่เป็น "วิทยาศาสตร์" (scientific base) ในการที่จะร่วมกันคิดร่วมกันตัดสินใจว่ากฎหมายที่จะตราขึ้นมานั้น "คุ้มค่า" หรือไม่ เมื่อเทียบกับสิทธิเสรีภาพที่ต้องถูกจำกัดลง และภาระที่ประชาชนและรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ไม่ใช่คิดเองเออเอง หรือพูดแต่ด้านดีอย่างเดียว เพราะการตรากฎหมายมีสองด้านเหมือนกับเรื่องอื่น ๆ นั่นแหละ ถ้าเอาแต่มองแต่ด้านดี ไม่มองด้านไม่ดี อย่างนั้นจะสร้างปัญหาตามมาอีกมากมาย
ย้ำนะครับว่าการมีกฎหมายมาก ๆ ไม่ได้เป็นปัญหาของประชาชนอย่างเดียว แต่สร้างปัญหาระยะยาวแก่ระบบการเงินการคลังของรัฐด้วย เพราะเมื่อมีกฎหมาย ก็ต้องมีหน่วยงานของรัฐที่ต้องบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ต้องมีงบประมาณในการดำเนินงาน ต้องมีข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง ตำแหน่งแห่งหน เงินเดือน สวัสดิการ ม้ารถทศพล เครื่องไม้เครื่องมือ และอื่น ๆ อีกจิปาถะ ซึ่งรวมแล้วต้องใช้จ่ายเงินแผ่นดินทั้งสิ้น และเป็นงบรายจ่ายประจำที่ผูกพันระยะยาวจนกว่าจะมีการเลิกกฎหมายหรือยุบสลายหน่วยงาน ซึ่งงบประจำของบ้านเราปาเข้าไปราว 80 % ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้วนะครับ เหลืออีกหน่อยหักใช้หนี้เงินกู้ คงเหลืองบลงทุนกระจิ๊ดเดียว ยิ่งกฎหมายไหนมีการตั้งกองทุนด้วย ก็ยิ่งทำให้ระบบการเงินการคลังและการงบประมาณของเรากระจัดกระจายเป็นเบี้ยหัวแตกหนักเข้าไปอีก ลองไปดูในหัวข้อ diversion of public fund ของประเทศไทยใน WEF Competitiveness Index ดูก็ได้ครับว่าเราเบี้ยหัวแตกขนาดไหน
หลายท่านอาจบอกว่าไม่จริงหรอก คุณไปดูสิ สภาฝรั่งมันออกกฎหมายแป๊บเดียวเสร็จ ผมไปดูงานมาแล้วหลายครั้ง!!!
เอ้า! ถ้ายังงี้ต้องขอเรียนนะครับว่า ที่สภาฝรั่งใช้เวลาไม่นานในการผ่านกฎหมายนั้น จริง ๆ แล้วกระบวนการก่อนที่ร่างกฎหมายจะไปเข้าท่อในสภาของนั้น หน่วยงานของรัฐเขาดำเนินการรับฟังความคิดเห็นและทำ RIA ของกฎหมายแต่ละฉบับกันเป็นปี ๆ มีการเปิดเผยข้อมูลเพื่อสร้าง "การรับรู้" ให้แก่ประชาชนเกี่ยวกับปัญหาที่เกิดขึ้น ความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมาย กลไกของกฎหมายที่จะเสนอ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น และมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น เมื่อประชาชนส่วนใหญ่เห็นดีเห็นงามร่วมกันว่าต้องมีกฎหมายนี้แล้ว เขาจึงเสนอต่อสภา สภาจึงไม่ต้องใช้เวลานานในการพิจารณาร่างกฎหมาย อีกทั้งเอกสารประกอบการพิจารณา ไม่ว่าจะเป็น RIA ก็ดี explanatory explanation ก็ดีนั้น ล้วนเป็นรายงานการวิเคราะห์เชิงวิทยาศาสตร์ ไม่ใช่เอกสารที่บอกว่ากฎหมายนี้ดีอย่างนั้นอย่างนี้ ไม่มีผลกระทบอะไรหรอก สภาเขาจึงตัดสินใจได้อย่างถูกต้องและสามารถเอาเวลาไปอภิปรายการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลได้
อย่างกฎหมายน้ำของฝรั่งเศสซึ่งเป็นเรื่องใหญ่มาก ๆ เขาใช้เวลากับเรื่องการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและการทำวิเคราะห์ผลกระทบนี้ตั้งสองปีกว่านะครับกว่าที่รัฐบาลจะเสนอกฎหมายเข้าสภา และเมื่อเป็นที่ยอมรับร่วมกันแล้ว สภาจึงใช้เวลาสองสามเดือนในการผ่านร่างกฎหมายนี้ ไม่ใช่ทำกฎหมายแล้วส่งไปค้างท่อที่สภาเพื่อเป็นเครื่องมือต่อรองทางการเมืองอย่างที่เราทำกันมานมนาน
ผมยกตัวอย่างนะ กฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบภาษีน่ะ กระบวนการตรวจสอบควรเข้มข้น แต่การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าจะตรวจสอบใครนั้นต้องมีขอบเขตที่ชัดเจน มิฉะนั้นกฎหมายนี้อาจกลายเป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจในการกลั่นแกล้งประชาชนได้ง่าย ๆ และถ้าคิดแต่จะตรวจสอบ ไม่คิดถึงผลกระทบที่จะตามมา ในอนาคตกาล ผู้มีไถยจิตอาจใช้กฎหมายนี้เป็นเครื่องมือในการ "คุกคาม" สิทธิเสรีภาพของประชาชนได้โดยชอบด้วยกฎหมายอันเป็นผลลัพธ์ที่ไม่พึงประสงค์อย่างยิ่ง และจะก่อให้เกิดผลร้ายที่สำคัญตามมา นั่นคือ การใช้อำนาจโดยมิชอบ การทุจริตคอรัปชั่น และการขาดความเชื่อมั่นในผู้ใช้อำนาจรัฐ (trust in administration)
มาตรา 77 ของร่างรัฐธรรมนูญยังกล่าวถึงการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกฉบับที่ต้องมีการทบทวนทุกระยะเพื่อให้กฎหมายทันกับความเปลี่ยนแปลงของสังคม เชื่อไหมว่ากฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันจำนวนมากใช้มา 30-40 ปีแล้ว แต่มีแก้ไขแค่ 2-3 ครั้ง แถมเป็นการแก้เรื่ององค์ประกอบหรืออำนาจของคณะกรรมการตามกฎหมาย และขยายอำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ใช้ดุลพินิจได้มากขึ้นอีก ท่านผู้อ่านคงพออนุมานกันได้นะครับว่ามันทันสมัยไหม และก่อให้เกิดปัญหาอะไร ยิ่งเดี๋ยวนี้โลกยุคดิจิทัลเปลี่ยนแปลงไวเหมือนโกหก กฎหมายที่ไม่มีการทบทวนจึงยิ่งเป็นโซ่ตรวนของการพัฒนาไปกันใหญ่ แถมเรายังไม่คิดจะถอดมันอีกเพราะ "กลัวการเปลี่ยนแปลง" (fear of change)
นอกจากนี้ มาตรา 77 ยังกล่าวถึงอีกหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการใช้ระบบคณะกรรมการและระบบอนุญาตอย่างพร่ำเพรื่อเพราะไปลอกแบบกฎหมายเก่า ๆ มาทั้ง ๆ ที่ไม่รู้ว่าทำไมต้องใช้ระบบนี้ ซึ่งการลอก ๆ กันมาเช่นนี้ไม่เป็นประโยชน์ต่อทั้งการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐและสร้างภาระแก่ประชาชน หลายงานหลายภารกิจนั้นเจ้าหน้าที่ระดับล่างทำคนเดียวก็เสร็จ แต่ต้องเอาเข้าคณะกรรมการ ให้เปลืองเวลา เปลืองทรัพยากร เปลืองค่าใช้จ่ายในการประชุม เปลือง ฯลฯ กรรมการบางคนตั้งแล้วไม่เคยมาประชุมก็มี การไม่กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐให้ชัดเจน การให้เจ้าหน้าที่มีดุลพินิจอย่างกว้างขวาง รวมทั้งการกำหนดโทษอาญาโดยไม่จำเป็นแก่กรณีซึ่งทุกเรื่องที่ว่ามานี้ทุกท่านคงทราบแก่ใจแล้วว่ามันสร้างปัญหาต่าง ๆ ตามมาเป็นเวลาหลายสิบปีแล้ว
เรื่องเหล่านี้ถ้าไม่ปฏิรูปวันนี้ ก็ไม่รู้จะไปปฏิรูปกันวันไหน
จริงอยู่ครับว่ามาตรา 77 อยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ ไม่ได้อยู่ในหมวดหน้าที่ของรัฐ แต่โดยที่เป็นเรื่องสำคัญ มาตรา 258 (ค) 1 ในหมวดปฏิรูปเขาจึงบังคับให้ต้องมีกลไกให้มีการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 77 นี้ด้วย เจตนารมณ์ที่แท้จริงของทั้งสองมาตรานี้คือ better regulations for better lives ครับ
ยุคปฏิรูปต้องมีการเปลี่ยนแปลงครับ จะอยู่แบบเดิมคงไม่ได้
เราเดินช้ากว่าคนอื่นมานานมากแล้ว.
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น