เสนอข้อมูลเพื่อการปฏิรูประบบราชการครับ โดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์

                   ยุคปัจจุบันเป็นยุคปฏิรูป และหนึ่งในการปฏิรูปที่ผู้เขียนเห็นว่ามีความสำคัญมาก ได้แก่ “การปฏิรูประบบราชการ” เพราะระบบราชการนั้นเป็นกลไกแห่งการเปลี่ยนแปลง (Chang agent) ตัวจริงเสียงจริง ถ้าไม่ปฏิรูประบบราชการ การปฏิรูปด้านอื่นคงเป็นไปได้ยากมาก ตรรกะพื้นฐานก็คือตัวเองยังทำไม่ได้เลย จะเรียกร้องให้คนอื่นเขาปฏิรูปก็คงไม่มีใครเชื่อ  ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอร่วมด้วยช่วยกันในการเสนอแนะข้อมูลและความคิดเห็น เผื่อว่าใครสนใจจะนำไปใช้ในการปฏิรูปบ้างเพื่อบ้านเมืองและเพื่อลูกหลานของเรา

                  เมื่อกล่าวถึงการปฏิรูประบบราชการ สิ่งแรกที่พูดกันก็คือการปฏิรูปโครงสร้างและวิธีการทำงานของระบบราชการ เพราะใครต่อใครพูดกันเป็นเสียงเดียวว่าระบบราชการไทยนี่ทำงานแบบกรมใครกรมมัน ไม่มีการบูรณาการการทำงานร่วมกัน อย่าว่าทำงานระหว่างกระทรวงเลย บางทีในกระทรวงยังไม่บูรณาการกันเลยก็มีทั้ง ๆ ที่การบริหารราชการแผ่นดินแบบกระทรวง ทบวง กรมนั้นเป็นการบริหารงานตามภารกิจ (Functional Base) การทำงานจึงต้องเหมือนวงมโหรี คือต้องประสานสอดคล้องกัน เพลงจึงจะไพเราะเสนาะโสต แต่ถ้าต่างคนต่างเล่น มันก็ไม่เป็นเพลง แถมหนวกหูอีกต่างหาก

                   เมื่อสัมผัสได้ว่าระบบเดิมที่มีอยู่มันมีปัญหา ทางที่ดีคือเราต้องช่วยกันเสนอแนะแนวทางแก้ปัญหา แทนที่จะเอาแต่ชี้ปัญหา ใคร ๆ ก็เห็นครับว่ามันมีปัญหา ไม่ต้องรุมชี้หรอก ไม่ได้มรรคผลอันใดขึ้นมา ช่วยกันหาทางแก้ปัญหาจะดีกว่า สร้างสรรค์กว่าเยอะ

                   หลายปีก่อน ผู้เขียนเคยศึกษาประเทศที่เขาพัฒนาแล้วและได้รับการยอมรับนับถือว่าระบบราชการของเขาเจ๋งจริงอย่างออสเตรเลีย ลองดูสิว่าเขาจัดโครงสร้างการบริหารราชการกระทรวง ทบวง กรมอย่างไร แตกต่างจากเราไหม และพบข้อมูลดังนี้ครับ

                   โครงสร้างของระบบราชการในระดับเครือรัฐนั้นประกอบด้วยหน่วยงาน ๔ ประเภท คือ กระทรวง (Department) รัฐวิสาหกิจ (Government Business Enterprises: GBEs) องค์การบริหารอิสระ (Statutory Agency) และหน่วยงานที่ฝ่ายบริหารตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบงานเฉพาะด้าน (Executive Agency) แต่ในบันทึกนี้จะกล่าวถึงเฉพาะหน่วยราชการประเภทกระทรวงในระดับเครือรัฐเท่านั้น

                   มีข้อสังเกตว่ากระทรวงของเครือรัฐออสเตรเลียนั้นไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลเนื่องจากกระทรวงเป็นองค์กรที่ปฏิบัติงานในนามของแผ่นดิน (The Crown) ซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิและรับผิดชอบทางศาล สำหรับอำนาจในการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่ และความรับผิดชอบของกระทรวงนั้น มาตรา ๖๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐบัญญัติว่า การก่อตั้ง ยุบเลิก เปลี่ยนแปลงอำนาจกระทรวงต่าง ๆ เป็นอำนาจของผู้สำเร็จราชการ (Governor-General) โดยคำแนะนำของ Federal Executive Council (FEC)^[๑]  

                   ในทางปฏิบัติ คณะรัฐมนตรีจะเป็นองค์กรผู้พิจารณาว่าสมควรก่อตั้งกระทรวงใหม่ ยุบเลิกหรือเปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่ของกระทรวงที่มีอยู่ ซึ่งปกติจะสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และจะเสนอผู้สำเร็จราชการเพื่อมีคำสั่งซึ่งเรียกว่า Administrative Arrangement Order เพื่อปรับปรุง Schedule ๒ ของ Public Service Act ๑๙๒๒ ต่อไป  และภายหลังจากผู้สำเร็จราชการมีคำสั่งดังกล่าวแล้ว มาตรา ๗A ของ Public Service Act ๑๙๒๒ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษาและกำหนดวันที่คำสั่งนั้นมีผลใช้บังคับ

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ การทำงานของหน่วยงานของรัฐจึงมีความยืดหยุ่นและสามารถบูรณาการการทำงานกันได้โดยไม่ต้องไปแก้ไขกฎหมายกันให้ยุ่งยากอีก

                   โดยที่การก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งมีผลกระทบต่อการจัดสรรงบประมาณและสถานะของบุคลากรของกระทรวงอื่นด้วย Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ และ Public Service Act ๑๙๒๒ จึงกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาด้านงบประมาณและบุคลากรเมื่อมีการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งขึ้น

                   กรณีงบประมาณนั้น มาตรา ๓๒ แห่ง Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ให้อำนาจแก่ Finance Minister ที่จะออกประกาศกำหนดแนวปฏิบัติ (Directions) ในการถ่ายโอนงบประมาณระหว่างกระทรวงที่ได้รับผลกระทบจากการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่ง  ทั้งนี้ เพื่อให้กระทรวงที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่ทั้งหมด สามารถปฏิบัติหน้าที่ที่เหลืออยู่หรือที่เพิ่มขึ้นมาได้อย่างมีประสิทธิภาพ  อย่างไรก็ดี แนวปฏิบัติในการถ่ายโอนงบประมาณดังกล่าวไม่มีผลเป็นการขยายกำหนดระยะเวลาที่ผูกพันงบประมาณนั้นอยู่

                   ส่วนกรณีการถ่ายโอนบุคลากรระหว่างกระทรวงที่ถูกยุบเลิกหรือถูกเปลี่ยนแปลงหน้าที่รับผิดชอบบางส่วน กับกระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่หรือที่รับโอนหน้าที่รับผิดชอบนั้น มาตรา ๒๙ แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ ให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีที่จะกำหนดหรือแนะนำให้ปลัดกระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่หรือที่รับโอนหน้าที่รับผิดชอบ กำหนดจำนวนและระดับตำแหน่งในกระทรวงขึ้นเพื่อรองรับการถ่ายโอนบุคลากรไปจากกระทรวงที่ถูกยุบเลิกหรือถูกเปลี่ยนแปลงหน้าที่รับผิดชอบบางส่วน ในการนี้ ผู้ที่โอนไปต้องอยู่ในระดับ (Class) เดียวกับที่เคยครองอยู่ในกระทรวงเดิม

                   ส่วนการบริหารจัดการภายในกระทรวงนั้น มีความคาบเกี่ยวระหว่างกฎหมาย ๒ ฉบับ คือ Public Service Act ๑๙๒๒ และ Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ โดย Public Service Act ๑๙๒๒ จะว่าด้วยการบริหารบุคคล (ซึ่งได้แก่ประเภทของผู้ปฏิบัติงานในกระทรวง การกำหนดและการยุบเลิกอัตราตำแหน่ง การบรรจุแต่งตั้ง การโอนย้าย การพิจารณาความดีความชอบ วินัย การลา การทำสัญญาจ้าง) ส่วน Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ว่าด้วยการบริหารจัดการทรัพยากร (resources) ของกระทรวง (อันได้แก่การจัดทำงบประมาณ การพัสดุ และการบริหารจัดการทรัพย์สิน)

                   ในการบริหารงานบุคคล Public Service Act ๑๙๒๒ แยกผู้ปฏิบัติงานในกระทรวงต่าง ๆ ออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ คือ ข้าราชการ (Officer) และลูกจ้าง (Employee) และมาตรา ๑๐ แบ่งข้าราชการออกเป็น ๓ ประเภท ซึ่งได้แก่ (๑) ปลัดกระทรวง (the Secretaries) (๒) ผู้บริหารระดับสูง (Senior Executive Service Officers) (๓) ข้าราชการทั่วไป (Officers) โดยปลัดกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของผู้ปฏิบัติงานทุกประเภทในกระทรวงมีหน้าที่บริหารงานของกระทรวงภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกระทรวงนั้น

                   เพื่อให้การปฏิบัติราชการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เปิดเผย และตรวจสอบได้ เมื่อพ้นวันที่ ๓๐ มิถุนายน ของทุกปี ปลัดกระทรวงต้องจัดทำรายงานประจำปีแสดงงานที่กระทรวงได้ทำในรอบปีที่ผ่านมาเสนอต่อรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลภายใน ๑๕ ตุลาคม และรัฐมนตรีผู้กำกับต้องเสนอสำเนารายงานดังกล่าวต่อทั้งสองสภาเพื่อพิจารณาภายในวันที่ ๓๑ ตุลาคม

                   การแต่งตั้งปลัดกระทรวงเป็นอำนาจของผู้สำเร็จราชการตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี แต่นายกรัฐมนตรีจะเสนอแต่งตั้งปลัดกระทรวงได้ต่อเมื่อเป็นการเสนอแต่งตั้งแทนตำแหน่งที่ว่างหรือคาดว่าจะว่างลง และ Public Service Commissioner หรือปลัดกระทรวงนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ได้หารือกับรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกระทรวงนั้นแล้วและมีหนังสือรายงานให้นายกรัฐมนตรีเสนอแต่งตั้งปลัดกระทรวง ปลัดกระทรวงที่ได้รับแต่งตั้งมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๕ ปี แต่อายุต้องไม่เกิน ๖๕ ปี และพ้นจากตำแหน่งเมื่ออายุครบ ๖๕ ปี หรือครบวาระการดำรงตำแหน่ง หรือมีการยุบเลิกตำแหน่งดังกล่าว หรือผู้สำเร็จราชการมีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง

                   ส่วนการแต่งตั้งข้าราชการอื่นเป็นอำนาจของคณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลีย (Australian Public Service Management Advisory Board: The Board) แต่การกำหนดตำแหน่ง การยุบเลิกตำแหน่ง และการกำหนดอำนาจหน้าที่ของข้าราชการในแต่ละกระทรวงนั้นเกี่ยวพันกับการบริหารงบประมาณ ซึ่งมาตรา ๔๔ แห่ง Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ที่ให้อำนาจแก่หัวหน้าหน่วยงานที่จะบริหารจัดการทรัพยากร (resources) ที่หน่วยงานนั้นได้รับการจัดสรรให้เกิดประโยชน์สูงสุด Public Service Act ๑๙๒๒ จึงบัญญัติให้ปลัดกระทรวงเป็นผู้มีอำนาจกำหนดและยุบเลิกตำแหน่ง รวมถึงการกำหนดอำนาจหน้าที่ข้าราชการในกระทรวง

                   อย่างไรก็ดี คณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลียเป็นองค์กรที่มีอำนาจกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับการทำงานและอัตราเงินเดือนของข้าราชการ และข้าราชการต้องอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติว่าด้วยวินัยตาม Division ๖ ของ Part III – The Australian Public Service แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ ด้วย

                   สำหรับการจ้างลูกจ้างนั้น มาตรา ๘๒AA แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ แบ่งลูกจ้างออกเป็น ๔ ประเภท คือ Continuing employees, Short-term employees, Fixed-term employees และ Overseas employees และมาตรา ๘๒AB ให้คณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลียจะออกประกาศกำหนดระดับ (Class) ของลูกจ้างภาครัฐในราชกิจจานุเบกษา ส่วนการกำหนดจำนวนลูกจ้างในกระทรวงต่าง ๆ นั้นเกี่ยวพันกับการบริหารงบประมาณเช่นกัน ปลัดกระทรวงจึงสามารถกำหนดจำนวนการจ้างลูกจ้างของกระทรวงได้เองตามที่เห็นสมควรเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของกระทรวงเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

                   มีข้อสังเกตว่าโดยที่ความสัมพันธ์ระหว่างกระทรวงกับลูกจ้างนั้นเป็นความสัมพันธ์ตามสัญญาจ้าง ซึ่งมาตรา ๘๒AC แห่ง Public Service Act ๑๙๒๒ ให้ปลัดกระทรวงเป็นผู้ทำสัญญาจ้างลูกจ้าง รวมทั้งกำหนดอำนาจหน้าที่ของลูกจ้างภายใต้เงื่อนไขเกี่ยวกับสภาพการจ้างที่คณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลียกำหนด ส่วนอัตราค่าจ้างตามสัญญาจ้างนั้น เนื่องจากเครือรัฐออสเตรเลียใช้ระบบค่าจ้างระบบเดียวกันทั้งประเทศ อัตราค่าจ้างที่กำหนดจึงต้องสอดคล้องกับมติของ Remuneration Tribunal อันเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่พิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างโดยเฉพาะ

                   กรณีการบริหารจัดการทรัพย์สินของแต่ละกระทรวงนั้น เป็นไปตาม Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวใช้ระบบการทำงบประมาณแบบ Portfolio Budgeting มาใช้ โดยระบบการทำงบประมาณดังกล่าวให้อำนาจแก่รัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกระทรวงที่จะกำหนดงบประมาณของกระทรวงที่ตนกำกับดูแลให้เหมาะสมและเพียงพอแก่การปฏิบัติงานที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวง โดยในการทำงบประมาณต้องจัดลำดับความสำคัญของงานที่จะดำเนินการ นโยบาย แผนการดำเนินงาน ประมาณการรายจ่าย ผลผลิตและผลลัพธ์ที่จะได้รับจากการดำเนินงานด้วย เมื่อทำเสร็จแล้วต้องเสนอไปยัง Expenditure Review Committee เพื่อพิจารณาว่าสมควรกำหนดงบประมาณให้แต่ละกระทรวงเป็นจำนวนเท่าใด ซึ่ง Expenditure Review Committee จะพิจารณาจากความสำคัญของงานและความเป็นไปได้ทางการเงิน เมื่อคณะกรรมการดังกล่าวพิจารณาแล้วได้ผลประการใดก็จะเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการทางนิติบัญญัติต่อไป

                   ส่วนการบริหารจัดการทรัพย์สินของแต่ละหน่วยงานนั้น เป็นไปตาม Part ๖ ของพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยมาตรา ๔๑ ให้อิสระแก่หน่วยงานต่าง ๆ ที่จะบริหารจัดการทรัพย์สินของหน่วยงานตามความเหมาะสม และกำหนดเพียงกรอบในการบริหารจัดการทรัพย์สินไว้ว่าต้องไม่ใช้ในทางที่ผิด หรือใช้หรือจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินของทางราชการโดยไม่เหมาะสม หากเกิดความเสียหายขึ้นแก่ทรัพย์สินของทางราชการ ผู้ที่มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพย์สินต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้น เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าตนได้ดำเนินการอย่างเพียงพอเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายแล้ว และนั่นทำให้การบริหารจัดการทรัพย์สินของแต่ละหน่วยงานเกิดประสิทธิภาพสูงสุด ไม่ใช่ใช้ระบบ One size fits all

                   ในการพัสดุ เครือรัฐออสเตรเลียไม่มีกฎหมายหรือระเบียบว่าด้วยการพัสดุโดยเฉพาะเจาะจง โดยมาตรา ๔๔ แห่ง Financial Management and Accountability Act ๑๙๙๗ ให้เป็นอำนาจของหัวหน้าหน่วยงานที่จะบริหารจัดการทรัพยากร (resources) ของหน่วยงานอย่างเหมาะสม แต่ต้องกำหนดให้มีมาตรการที่เพียงพอที่จะป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายหรือทุจริตขึ้นด้วย 

                   อย่างไรก็ดี เพื่อให้การจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและมีความคุ้มค่า Minister for Finance and Administration ได้อาศัยอำนาจตาม Regulation ๗ (๑) ของ Financial Management and Accountability Regulations ออกแนวปฏิบัติสำหรับการจัดซื้อจัดจ้าง (Commonwealth Procurement Guidelines and Best Practice Guideline) ขึ้นเพื่อให้หน่วยงานภาครัฐถือปฏิบัติในการจัดซื้อจัดจ้างว่า การจัดซื้อจัดจ้างต้องคำนึงถึงความคุ้มค่า (value for money) ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (efficiency and effectiveness) ความน่าเชื่อถือและโปร่งใส (accountability and transparency) เป็นการพัฒนาอุตสาหกรรม(industry development) และต้องส่งเสริมอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม

                   นี่ข้อมูลเมื่อหลายปีมาแล้วนะครับ แต่คงจะเป็นประโยชน์บ้าง.

---

^[๑] Federal Executive Council (FEC) คือคณะรัฐมนตรี (Cabinet) นั่นเอง โดย FEC เป็นชื่อที่ใช้เรียกคณะรัฐมนตรีทางแบบพิธี โดย FEC นี้ประกอบด้วยรัฐมนตรีที่ผู้สำเร็จราชการแต่งตั้งตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๖๔ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐ มีหน้าที่ในการให้คำแนะนำแก่ผู้สำเร็จราชการในการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น การออกกฎหมายลำดับรอง การแต่งตั้งผู้บริหารองค์การบริหารอิสระ การแต่งตั้งคณะกรรมการต่าง ๆ ในฝ่ายบริหาร การแต่งตั้งผู้พิพากษาและกรรมการในคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาทในฝ่ายบริหาร การก่อตั้งหรือยุบเลิกกระทรวงต่าง ๆ