นางฐานัญญา หนุมาศ วงศ์จันทร์[1]
หลังจากพยายามผลักดันมาถึงเจ็ดปี
ในที่สุดเมื่อต้นเดือนเมษายน 2556 ที่ผ่านมา ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติได้ลงมติเห็นชอบ “สนธิสัญญาซื้อขายอาวุธ” หรือ Arms Trade Treaty (ATT)) วางหลักเกณฑ์การซื้อขายอาวุธระหว่างประเทศ เพราะอาวุธเป็นผลิตภัณฑ์ที่แตกต่างจากผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมทั่วไปตรงที่มันมีฤทธิ์ในการทำลายล้าง
จึงไม่ควรปล่อยให้การค้าอาวุธเป็นไปอย่างเสรีเหมือผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมอื่น
โดยพันธกรณีสำคัญตามสนธิสัญญานี้มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันมิให้อาวุธตกไปอยู่ในมือของเหล่าร้าย ทุรชน
และรัฐที่มีผู้นำหรือรัฐบาลกระหายเลือดหรือสงคราม
สำหรับเหตุที่ต้องมีสนธิสัญญานี้
ก็สืบเนื่องมาจากที่ผ่านมานั้นการค้าอาวุธใช้หลักการควบคุมตนเอง (Self
control) โดยรัฐผู้ขายจะทำหน้าที่ในการพิจารณาอนุญาตว่าจะให้บริษัทผลิตอาวุธของตนขายอาวุธหรือเทคโนโลยีทางทหารใด
จำนวนเท่าใด ให้แก่รัฐใด และอาวุธที่ขายให้นั้นใช้เทคโนโลยีในระดับใด
ซึ่งทุกประเทศที่มีขีดความสามารถในการผลิตอาวุธขายได้นั้นต่างก็ “อ้าง”
เสมอมาว่าตนไม่มีวันขายอาวุธให้แก่รัฐที่มีผู้นำหรือรัฐบาลทุศีลเป็นอันขาด แต่ข้อเท็จจริงก็ปรากฏอยู่เสมอมาว่าเหล่า evil States
มีอาวุธใช้ไม่ขาดมือ แถมอาวุธจำนวนมากยังรั่วไหลไปอยู่ในมือของบรรดาผู้ก่อการร้าย และอาชญากรข้ามชาติอีกด้วย ดังนั้น สหประชาชาติ
ในฐานะองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของโลก และมีวัตถุประสงค์เพื่อการธำรงรักษาไว้ซึ่งความสงบสุขและปลอดภัยและการพัฒนาของโลก
รวมทั้งคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของมนุษยชาติ จึงเห็นว่าเมื่อหลักการควบคุมตนเองในการค้าอาวุธมีรูรั่วเช่นนี้
ก็จำเป็นแล้วละที่จะต้องสร้าง “กฎเกณฑ์ระหว่างประเทศ”
ในเรื่องนี้ขึ้นมาเป็นมาตรการเสริมเพื่อทำให้อาวุธตกไปอยู่ในมือของผู้กระหายเลือด
ผู้ก่อการร้าย อาชญากรข้ามชาติ ฯลฯ ได้ยากเย็นยิ่งขึ้น ดังนั้น ในเดือนธันวาคม 2006 (2549) ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติจึงมีมติเห็นชอบให้ปรึกษาหารือกับรัฐภาคีเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการสร้างกฎเกณฑ์ระหว่างประเทศว่าด้วยขอบเขตการค้าอาวุธขึ้น
ในระยะแรก
ความริเริ่มดังกล่าวถูกคัดค้านอย่างมากจากรัฐที่มีรายได้สำคัญจากการค้าอาวุธ
แต่หลังจากรัฐภาคีอื่นพยายามผลักดันอย่างต่อเนื่องและยาวนานกว่าหกปี
ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติ ครั้งที่ 67 ระหว่างวันที่ 18-28 มีนาคม 2556 ณ สำนักงานใหญ่สหประชาชาติ นครนิวยอร์ก
จึงมีมติให้มีการประชุมเพื่อรับรองร่างฉบับสุดท้าย (Final Draft) ของสนธิสัญญาซื้อขายอาวุธเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2556
และในวันนั้น รัฐภาคีสมาชิกต่างพากันเทคะแนนเสียงสนับสนุนร่างสนธิสัญญาซื้อขายอาวุธนี้มากมายถึง 154 ประเทศจาก 193 ประเทศ ไม่เห็นด้วย 3 ประเทศ คือ อิหร่าน ซีเรีย และเกาหลีเหนือ
และมีประเทศที่งดออกเสียง 23 ประเทศ
โดยในจำนวนนี้มีรัสเซียและจีนซึ่งเป็นประเทศผู้ผลิตอาวุธส่งออกรายใหญ่ของโลกรวมอยู่ด้วย
ส่วนกระบวนการต่อไป สหประชาชาติจะเปิดให้มีการให้ลงนามและให้สัตยาบันในสนธิสัญญาดังกล่าวตั้งแต่วันที่ 3 มิถุนายน 2556 เป็นต้นไปและสนธิสัญญานี้จะมีผลบังคับใช้ภายใน 90
วัน หลังจากวันที่ประเทศสมาชิกได้ให้สัตยาบันครบ 50 ประเทศ
พลันที่ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติมีมติเห็นชอบร่างสนธิสัญญาซื้อขายอาวุธ
เลขาธิการสหประชาชาติ (นาย Ban Ki-Moon) กล่าวว่า สนธิสัญญาฉบับนี้ถือเป็นชัยชนะของประชาคมโลกที่บรรดาสมาชิกสหประชาชาติต่างช่วยกันผลักดันให้เกิดขึ้น
และหวังเป็นอย่างยิ่งว่าสนธิสัญญานี้จะมีผลใช้บังคับโดยเร็ว
และกฎหมายระหว่างประเทศนี้จะส่งผลให้กลุ่มผู้ก่อสงคราม โจรสลัด ผู้ก่อการร้าย และอาชญากร ซื้อและจัดหาอาวุธได้ยากขึ้น
และการละเมิดสิทธิมนุษยชนจะลดน้อยถอยลงตามไปด้วย
สนธิสัญญาการค้าอาวุธนี้
ประกอบด้วย 28 ข้อบทที่กำหนดมาตรการควบคุมการค้าอาวุธของรัฐภาคี
ทั้งรัฐที่เป็นผู้ส่งออกอาวุธ และรัฐผู้นำเข้าอาวุธ ซึ่งสามารถสรุปสาระสำคัญได้
ดังต่อไปนี้
1.
วัตถุประสงค์ (Article 1)
·
เพื่อเป็นการสร้างมาตรการและปรับปรุงกฎระเบียบเกี่ยวกับการค้าอาวุธ
ในประชาคมโลก
ในประชาคมโลก
·
ป้องกันและลดจำนวนการค้าขายอาวุธที่ผิดกฎหมายและป้องกันการใช้อาวุธในรูปแบบอื่น
ๆ โดยมุ่งหวังให้เกิดสันติภาพ เสถียรภาพ และความมั่นคงขึ้นในภูมิภาค
รวมทั้งลดสาเหตุการทุกข์ทรมานของมนุษย์ซึ่งเป็นผลมาจาการใช้อาวุธ
·
ส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือ
และสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบ
ในระหว่างประเทศภาคีสมาชิกในการค้าขายอาวุธระหว่างประเทศ รวมทั้งเสริมสร้างความเชื่อมั่นระหว่างประเทศภาคีสมาชิกด้วยกัน
ในระหว่างประเทศภาคีสมาชิกในการค้าขายอาวุธระหว่างประเทศ รวมทั้งเสริมสร้างความเชื่อมั่นระหว่างประเทศภาคีสมาชิกด้วยกัน
2.
สำหรับอาวุธที่อยู่ภายใต้บังคับของสนธิสัญญานี้ แบ่งออกเป็น 8
ประเภท (Article 2) ได้แก่
·
รถถัง (Battle
tanks)
·
รถยานเกราะ
(Armored combat vehicles)
·
ปืนใหญ่ (Large-caliber
artillery systems)
·
อากาศยานขับไล่ (Combat
aircraft)
·
เฮลิคอปเตอร์โจมตี (Attack
helicopters)
·
เรือรบ (Warships)
·
ขีปนาวุธและฐานยิงขีปนาวุธ
(Missiles and missile launchers)
·
อาวุธเบา (Small
arms and light weapons)
นอกจากอาวุธดังกล่าวข้างต้นแล้ว
ATT
ยังเรียกร้องให้รัฐภาคีต้องออกมาตรการกำหนดควบคุมการส่งออกเครื่องกระสุนปืน (ammunition/munitions) (Article 3) รวมทั้งชิ้นส่วนหรืออุปกรณ์ (Article 4)
ที่ต้องใช้หรือสามารถนำไปใช้กับร่วมกับอาวุธที่ถูกควบคุมดังกล่าวด้วย
3. ห้ามประเทศภาคีสมาชิก
“เคลื่อนย้าย” อาวุธ 8 ประเภทและวัสดุอื่นที่เกี่ยวข้อง
หากการเคลื่อนย้ายอาวุธเหล่านั้นเป็นการละเมิดข้อมติของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ข้อมติเกี่ยวกับการห้ามส่งออกอาวุธตามหมวด 7
แห่งกฎบัตรสหประชาชาติ
หรือละเมิดข้อมติห้ามเคลื่อนย้ายอาวุธหรือการลักลอบขายอาวุธภายใต้ความตกลงระหว่างประเทศ
หรือโดยรู้ว่าการเคลื่อนย้ายอาวุธดังกล่าวจะนำไปใช้ในเพื่อการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์
ก่ออาชญากรรมต่อมนุษยชาติ หรือก่ออาชญากรรมสงคราม เป็นต้น (Article 6)
4. ให้รัฐบาลทุกประเทศจัดให้มีการประเมินความเสี่ยง (Risk assessment) ก่อนที่จะมีการส่งออกหรือขนย้ายอาวุธยุทธภัณฑ์ตลอดจนบริภัณฑ์ของอาวุธต่าง
ๆ ไปยังประเทศผู้แสดงความประสงค์จะซื้อ
ว่าโอกาสที่จะมีการนำอาวุธดังกล่าวไปใช้เพื่อกระทำการหรือสนับสนุนการละเมิดอย่างร้ายแรงต่อกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศหรือกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ
หรืออาจนำไปใช้ในขบวนการก่อการร้ายหรืออาชญากรรมข้ามชาติหรือไม่ ทั้งนี้ หากปรากฏว่ามีความเสี่ยงดังกล่าว
รัฐเหล่านั้นจะต้องไม่ส่งออกหรือขนย้ายอาวุธให้แก่ประเทศผู้แสดงความประสงค์จะซื้ออย่างเด็ดขาด
(Article 8) หรือสรุปได้ว่าง่าย ๆ
ว่าห้ามรัฐภาคีขายอาวุธให้โจรนั่นเอง
5.
รัฐภาคีต้องดำเนินการตามที่สมควรเพื่อให้มีการอนุวัติการกฎหมายภายในเพื่อบังคับใช้สนธิสัญญาฉบับนี้
(Article 14)
และต้องให้ความร่วมมือกับรัฐภาคีอื่นในการแลกเปลี่ยนและสนับสนุนข้อมูลเพื่อให้การบังคับใช้สนธิสัญญานี้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
รวมถึงการให้ข้อมูลเกี่ยวกับการซื้อขายอาวุธทั้งที่ถูกกฎหมาย
และข้อมูลเกี่ยวกับการลักลอบการค้าอาวุธ (Article 15)
สหภาพยุโรปนั้น
ถือเป็นผู้ส่งออกอาวุธรายใหญ่ของโลก
ซึ่งแม้ขณะนี้จะประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจอย่างรุนแรง
และการค้าอาวุธก็เป็นอุตสาหกรรมที่สามารถสร้างงานและรายได้เป็นจำนวนมหาศาล
จึงควรเป็นผู้คัดค้านสนธิสัญญานี้ แต่สหภาพยุโรปกลับมีความเห็นต่อสนธิสัญญานี้อย่างน่าสนใจ
โดย Catherine Aston
หัวหน้าฝ่ายการต่างประเทศและนโยบายเพื่อความมั่นคงของสหภาพยุโรป
เห็นว่าสนธิสัญญานี้จะช่วยให้ผู้ค้าขายอาวุธมีความรับผิดชอบและเป็นการค้าอาวุธมีความโปร่งใสมากขึ้น ทั้งยังก่อให้เกิดความมั่นคงและสันติภาพระหว่างประเทศ
และบทบัญญัติใหม่นี้บังคับใช้กับประเภทของอาวุธในวงกว้างและมุ่งที่คุ้มครองกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศอย่างแท้จริง
ดังนั้น
สหภาพยุโรปจะพยายามผลักดันให้สมาชิกดำเนินการอนุวัติการสนธิสัญญาดังกล่าวโดยเร็วที่สุด
สำหรับผู้ประกอบอุตสาหกรรมผลิตอาวุธภายในสหภาพยุโรปต่างพากันเห็นด้วยและสนับสนุนสนธิสัญญาฉบับนี้
เนื่องจากเห็นว่าจะช่วยลดการค้าอาวุธที่ผิดกฎหมายให้มีปริมาณน้อยลง โดย Ger
Runde เลขาธิการสมาคมการบินและอุตสาหกรรมทหารแห่งยุโรป
(Aerospace and Defence Industries Association of Europe: ASD)
กล่าวว่า มติของสหประชาชาติที่รับรองร่างสนธิสัญญาการค้าอาวุธนี้
ถือเป็นมติที่ต้องมีการจารึกไว้ในประวัติศาสตร์ของโลกทีเดียว
เพราะเป็นครั้งแรกที่ประชาคมโลกร่วมกันกำหนดมาตรการควบคุมการส่งออกอาวุธและการค้าอาวุธระหว่างประเทศ
Runde เชื่อว่าสนธิสัญญานี้มิได้สร้างภาระเพิ่มเติมให้แก่อุตสาหกรรมทหาร
(Defense/Military Industry) แต่ช่วยให้การค้าอาวุธให้มีมาตรฐานที่ดีขึ้น
ความเห็นของสหภาพยุโรปซึ่งขณะนี้กำลังประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจอย่างรุนแรง
ดูจะต่างจากความเห็นของผู้ส่งออกอาวุธรายใหญ่อย่างรัสเซียและจีนซึ่งเศรษฐกิจกำลังอู้ฟู่มาก
เพราะทั้งจีนและรัสเซียนั้นงดออกเสียงรับรองสนธิสัญญานี้
และไม่แน่ว่าจะเข้าร่วมเป็นภาคีสนธิสัญญานี้หรือไม่
ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นการแสดงให้เห็นถึงความต่างทางทัศนคติในการค้าอาวุธของสหภาพยุโรป
กับจีนและรัสเซีย ได้อย่างชัดเจน ฝ่ายหนึ่งค้าขายโดยคิดถึงแต่เงินอย่างเดียวทั้ง ๆ
ที่รวยอยู่แล้ว แต่อีกฝ่ายเห็นว่าการค้าขายต้องคำนึงถึงศีลธรรมด้วย
แม้ว่ากำลังอยู่ในภาวะยุ่งยากก็ตาม ดังนั้น คงไม่ต้องสงสัยนะคะว่าใครน่ารักกว่ากัน
สำหรับประเทศไทยนั้น
หลายปีก่อนได้เคยมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติอุตสาหกรรมป้องกันประเทศและการพลังงานทหาร
พ.ศ. .... โดยมีสาระสำคัญให้กระทรวงกลาโหมสามารถผลิตอาวุธจำหน่ายได้เอง
ซึ่งผู้เสนอเห็นว่านอกจากจะเป็นประโยชน์ต่อการป้องกันประเทศแล้ว
ยังสามารถส่งออกซึ่งสินค้าและบริการของอุตสาหกรรมแขนงนี้ไปจำหน่ายยังต่างประเทศอันเป็นการหารายได้เข้าประเทศได้อีกโสตหนึ่งด้วย
อย่างไรก็ดี
คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีข้อสังเกตและเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในหลายโอกาสว่า
การให้กระทรวงกลาโหมเป็นผู้ผลิตและจำหน่ายอาวุธยุทธภัณฑ์เพื่อใช้เองนั้นคงไม่มีปัญหาอะไรเพราะรัฐมีหน้าที่ประการหนึ่งคือการป้องกันประเทศ (Defense
Function) แต่การผลิตอาวุธเพื่อการค้านั้น
เข้าลักษณะเป็นการประกอบอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ (Defense/Military Industry)
ซึ่งต่างจากภารกิจป้องกันประเทศของรัฐ การให้กระทรวงกลาโหมซึ่งเป็นส่วนราชการผลิตอาวุธขายจึงออกจะเป็นการผิดฝาผิดตัวอยู่
เนื่องจากการประกอบอุตสาหกรรมนี้เป็นเรื่องของเอกชน
อีกทั้งการให้หน่วยงานราชการดำเนินการประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชนนั้นอาจไม่สอดคล้องกับมาตรา
84 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยด้วย
แต่หากสนับสนุนให้เอกชนประกอบอุตสาหกรรมนี้ภายใต้การควบคุม (Control) ของรัฐเป็นเรื่องที่สามารถดำเนินการได้
และในทุกประเทศที่ขายอาวุธกันจนติดอันดับโลกนั้น
เอกชนเป็นผู้ประกอบการภายใต้การควบคุมของรัฐทั้งสิ้น
แม้กระทั่งรัสเซียและจีนเองซึ่งส่วนราชการเคยผลิตอาวุธเองขายเอง
ปัจจุบันก็แปรรูปกิจการเหล่านี้เป็นเอกชนแล้วทั้งสิ้น มิฉะนั้นการวิจัยและพัฒนา (Research
and Development)
อันเป็นหัวใจของอุตสาหกรรมนี้จะไม่สามารถแข่งขันกับคู่แข่งได้
เพราะหน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจไม่ว่าที่ไหนในโลกล้วนแล้วแต่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบมากมาย
จะไปแข่งขันกับใครคงไม่ทันกิน คงทำได้แต่เพียงการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น
นอกจากนี้
อาวุธนั้นไม่ใช่ของเล่น แต่เป็นของอันตราย การค้าอาวุธจึงต้องพิจารณาผลกระทบต่าง ๆ
อย่างครบถ้วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ลองนึกดูว่าถ้าส่วนราชการของไทยผลิตอาวุธขายให้ประเทศใดสักประเทศหนึ่ง
แล้วรัฐบาลของประเทศนั้นเอาไปใช้ในเรื่องที่ไม่สอดคล้องกับหลักมนุษยธรรมหรือนำไปใช้ในทางที่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน
ประเทศไทยในฐานะผู้ขายเราจะได้รับผลกระทบอย่างไรจากสังคมโลก อย่างน้อย ๆ
ก็คงถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้สมรู้ร่วมคิดหรือสนับสนุนตามทฤษฎี Conspiracy
Theory อันโด่งดังแน่ ๆ
ท้ายที่สุดนี้
ผู้เขียนใคร่ขอฝากท่านผู้อ่านช่วยกันติดตามสถานะของสนธิสัญญาการค้าอาวุธดังกล่าวว่าจะก้าวหน้าไปมากน้อยเพียงไร
ผลการให้สัตยาบันของประเทศสมาชิกจะเป็นไปในแนวทางใด
และจะมีประเทศภาคีสมาชิกร่วมลงนามและให้สัตยาบันถึง 50
ประเทศ อันเป็นจำนวนที่จะส่งผลให้สนธิสัญญานี้มีผลใช้บังคับหรือไม่???
โปรดฟังอีกครั้งหนึ่งว่า
อาวุธเป็นของอันตราย จะผลิตและจำหน่ายแบบแหนมป้าย่นหรือแหนมดอนเมืองคงไม่ได้
แต่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
และต้องอยู่ภายใต้ระบบควบคุมตรวจสอบใกล้ชิดด้วย.
[1]นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ
ฝ่ายกฎหมายการค้าระหว่างประเทศและทรัพย์สินทางปัญญา สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา © 2556
สาเหตุใดทำไมไทยถึงไม่ผลิตอาวุธขึ้นมาใช้กันเอง
ตอบลบเเล้วถ้ามีการผลิตมาใช้ มีอะไรบ้าง
ถ้าไม่ได้ผลิตเเล้วสาเหตุมันมีปัจจัยเรื่องอะไรบ้าง.