นายปกรณ์
นิลประพันธ์
กรรมการร่างกฎหมายประจำ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ผู้เขียนนั้นทำงานด้านการจัดทำและตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย
รู้สึกไม่ค่อยสบายใจนักที่อ่านข่าวสารบ้านเมืองแล้วพบว่ามีคนจำนวนไม่น้อยทั้งผู้มีหน้าที่และไม่มีหน้าที่ด้านนิติบัญญัติออกมาแสดงทัศนะต่อสังคมในทางที่ว่าบ้านเมืองเรานี้ต้องเร่งรีบออกกฎหมายให้มาก
ๆ เข้าไว้ ประเทศจึงจะพัฒนาไปได้ กูรูหลายคนถึงกับฟันธงว่าจำนวนกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัตินั้น
ยิ่งมากยิ่งถือว่าฝ่ายนิติบัญญัติชุดนั้นได้ฝากผลงานอันระบือลือลั่นไว้ให้แผ่นดินทีเดียวเชียว
ด้วยความเคารพในความคิดเห็นของผู้อื่น
ผู้เขียนขอเรียนว่าความเข้าใจแบบไทย ๆ ดังกล่าวนี้ “สวนทาง” ความคิดเกี่ยวกับกฎหมายอันเป็นสากล
ทำไมละหรือ??
ว่ากันตามหลักแล้วกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน
ส่วนกฎหมายลำดับรอง อันได้แก่ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ระเบียบ ประกาศ นั้นเป็นการกำหนดขั้นตอนและวิธีการในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือประชาชนต้องปฏิบัติตาม
เมื่อเป็นเช่นนี้
ถ้ายิ่งมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมากขึ้นเท่าใด สิทธิเสรีภาพของประชาชนก็ยิ่งถูกจำกัดหรือลิดรอนมากขึ้นเท่านั้น
และขณะเดียวกัน ถ้ามีกฎหมายลำดับรองมาก ๆ ก็ยิ่งเป็นการเพิ่มขั้นตอนและวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายมากขึ้นเท่านั้น
หากคิดง่าย ๆ
ว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเพียงฉบับละเรื่อง
(แต่จริง ๆ อาจจำกัดมากกว่าฉบับละเรื่อง) และกฎหมายลำดับรองสร้างขั้นตอนหรือวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายฉบับละหนึ่งขั้นตอน
(ซึ่งจริง ๆ แล้วอาจมีขั้นตอนในกฎหมายลำดับรองแต่ละฉบับมากกว่าหนึ่งขึ้นตอน) และในปัจจุบันประเทศเรามีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับกว่าหกร้อยฉบับ
นั่นหมายถึงว่าสิทธิและเสรีภาพของเรา, ประชาชนและพลเมือง, ถูกจำกัดไปแล้วไม่น้อยกว่าหกร้อยกรณี
ส่วนกฎหมายลำดับรองนั้นมีกว่าสองหมื่นฉบับ ซึ่งหมายถึงว่าเรา, ประชาชนและพลเมือง, มีอะไรที่ต้องทำตามกฎหมายแล้วไม่น้อยกว่าสองหมื่นขั้นตอน
ด้วยตรรกะพื้นฐานเช่นนี้
ชาวโลกเขาจึงถือกันว่าการออกกฎหมายเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องพิจารณากันอย่างละเอียดถี่ถ้วน
รอบคอบ และรอบด้านว่าเรื่องที่เป็นปัญหานั้น “มีความจำเป็นโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้”
ที่ต้องจำกัดสิทธิและเสรีภาพของผู้คนโดยการออกกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นใช้บังคับหรือไม่
หรือต้องสร้างขั้นตอนต่าง ๆ ให้มันยุ่งยากมากมายหรือไม่ และมีการพิจารณาผลกระทบหรือความจำเป็นในการตรากฎหมาย
(Regulatory Impact Assessment: RIA)
กันอย่างเป็นเรื่องเป็นราวก่อนจะอนุมัติหลักการหรือผ่านร่างกฎหมายอะไรสักฉบับ
ที่สำคัญ
กฎหมายนั้น “สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม” หรือไม่
เพราะกฎหมายใช้บังคับกับทุกคนในประเทศ และการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเราถือว่าเป็นการปกครองของประชาชน
โดยประชาชน และเพื่อประชาชน การตรากฎหมายจึงต้องยึดความต้องการของ “ประชาชน”
เป็นหลัก ว่าถ้าจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเช่นนี้
หรือสร้างขั้นตอนหรือวิธีการให้ต้องปฏิบัติเพิ่มขึ้นเช่นว่านั้นแล้ว “ประชาชนจะได้อะไร”
และ “เป็นผลดีแก่ประเทศชาติโดยรวมอย่างไร”
“ประสิทธิภาพ” ในกระบวนการตรากฎหมายที่เป็นสากลจึงเป็นการพิจารณาในเชิง “คุณภาพ” มิใช่ “ปริมาณ”
“ประสิทธิภาพ” ในกระบวนการตรากฎหมายที่เป็นสากลจึงเป็นการพิจารณาในเชิง “คุณภาพ” มิใช่ “ปริมาณ”
นอกจากนี้
การตรากฎหมายยังมีผลกระทบต่อ “ภาระทางการคลัง” และ “ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ”
โดยตรงด้วย เพราะเมื่อมีการตรากฎหมายจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน
รัฐก็จะต้องเป็นผู้เข้าไปควบคุมดูแลให้มีการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น
เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐก็ต้องมีค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือ ฯลฯ ตามที่เหมาะสมและจำเป็นเพื่อให้สามารถบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายได้
ดังนั้น ยิ่งเพิ่มหน่วยงานหรือยกระดับหน่วยงานของรัฐมากขึ้นเท่าใด
งบประมาณรายจ่ายในเรื่องนี้ก็จะ “ค่อย ๆ เพิ่ม” มากขึ้นแบบไม่รู้ตัว
เพราะจะเป็นการเพิ่มหน่วยเล็ก ๆ ขึ้นทีละหน่วย ซึ่งค่าใช้จ่ายนี้หากพิจารณาแยกตามหน่วยงานคงจะไม่กระไรนัก
แต่หากพิจารณาในภาพรวมจากกฎหมายงบประมาณ รายจ่ายประจำนี้มากมายถึงเกือบร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลไทยในแต่ละปีทีเดียว
ทั้งยังมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ เราจึงคงเหลืองบลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศเพียงหยิบมือเดียวเท่านั้น
การออกกฎหมายลำดับรองก็เช่นเดียวกัน
นอกจากจะเป็นเหตุให้ต้องขออัตรากำลังและอุปกรณ์ต่าง ๆ เพิ่มอันเป็นการสร้างภาระงบประมาณแผ่นดินแล้ว
ยังสร้างขั้นตอนให้ประชาชนต้องปฏิบัติมากมายซึ่งสร้างทั้งภาระและต้นทุนให้แก่ประชาชนและเป็นอุปสรรคอย่างสำคัญในการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
และเป็นช่องทางให้มีการทุจริตคอรัปชั่นกันมากมาย ถึงขนาดต้องมีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการอำนวยความสะดวกในการอนุมัติอนุญาต
พ.ศ. ๒๕๕๘ ขึ้นใช้บังคับ เพื่อให้การอนุมัติอนุญาตเร็วขึ้น สะดวกขึ้น ใช้ต้นทุนน้อยลง
และลดปัญหาการคอรัปชั่นกันทีเดียว
ข้อสำคัญที่ต้องคำนึงถึงก็คือ
ผู้เกี่ยวข้องกับการตรากฎหมายไทยจำนวนมากยังมีทัศนคติเกี่ยวกับการตรากฎหมายบนฐานคิดเดิมเมื่อสี่สิบปีที่แล้วในสมัยที่ประเทศยังมีพรมแดนทางธรรมชาติที่ชัดเจนและเทคโนโลยีไม่ทันสมัย
นั่นก็คือความคิดที่ว่าเราเป็นรัฐเดี่ยวที่มีเอกราช
เราจะกำหนดนิตินโยบายของเราอย่างไรก็ได้ตามอย่างที่เราเห็นสมควร
ทั้งที่ในทางข้อเท็จจริงนั้นโลกไร้พรมแดนมาเกือบสองทศวรรษแล้ว และเราเองก็ไปร่วมเป็นส่วนหนึ่งของสังคมภูมิภาค
ของทวีป และของโลกกับเขาแล้ว การกำหนดนิตินโยบายจึงต้องคำนึงถึงพันธกรณีต่าง ๆ
ที่ประเทศไทยเป็นภาคีด้วย มิใช่จะตรากฎหมายตามใจฉันเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้อีกต่อไป
คงต้องมองไกล ๆ แล้ว เช่น ถ้าจะต้องบูรณาการกฎหมายไทยให้สอดคล้องกับพันธกรณีหรือกฎหมายของประเทศอาเซียนตามแนวทาง
ASEAN Legislation Harmonization เพื่อนำไปสู่ความเป็นประชาคมอาเซียนได้อย่างแท้จริง
เราจะทำอย่างไร
นี่เป็นเพียงความเห็นของพลเมืองคนหนึ่งที่ฝากไว้ให้ปวงชนชาวไทยช่วยกันคิดครับ
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น