การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์

กรรมการร่างกฎหมายประจำ

(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                    วันที่ 9 กันยายน 2558 เป็นวันที่กฎหมายฉบับหนึ่งมีผลใช้บังคับ แต่เนื่องจากเป็นกฎหมายระดับพระราชกฤษฎีกา ไม่ใช่รัฐธรรมนูญ จึงแทบไม่มีใครสนใจกฎหมายฉบับนี้ ทั้งที่จริงแล้วกฎหมายนี้สำคัญมากและเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายของประเทศอย่างแท้จริง กฎหมายที่ผู้เขียนกล่าวถึงนี้ก็คือ “พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558”

                    การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายภายหลังจากที่กฎหมายมีผลใช้บังคับไประยะหนึ่งแล้ว (ex post evaluation of legislation) เป็นมาตรการสำคัญที่จะทำให้กฎหมายมีเนื้อหาสาระและกลไกตามกฎหมายสอดคล้องกับความต้องการของสังคมมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาโดยผลของทัศนคติของมหาชน พัฒนาการของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสารและคมนาคม การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของระบบเศรษฐกิจ การเมือง การปกครอง สภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ตลอดจนพันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น

                    ประเทศที่พัฒนาแล้วเขาดำเนินการให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอยู่เสมอ โดยกำหนดวงรอบระยะเวลาที่จะต้องมีการทบทวนไว้ชัดเจน  ทั้งนี้ ก็เพื่อปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายของเขาให้สอดคล้องกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทันท่วงที ไม่รอจนถั่วสุกงาไหม้เสียก่อน

                   ยิ่งปัจจุบันโลกกลายเป็นโลกเสมือนไร้พรมแดนไปแล้วเนื่องจากการพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การสื่อสาร และการคมนาคม การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาจึงมีความสำคัญมากยิ่งขึ้น และรอบระยะเวลาในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายก็สั้นลง

                    ปัจจุบัน การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหรือ ex post evaluation of legislation นี้ ได้กลายเป็นประเด็นสำคัญที่มีการพูดถึงในเวทีต่าง ๆ ทั่วโลกควบคู่กับการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการตรากฎหมาย (ex ante assessment of impact of legislation to be enacted) ซึ่งรวมทั้ง ASEAN และ APEC ด้วย เพราะถ้ากฎหมายของประเทศใดล้าสมัย ก็จะเป็นอุปสรรคต่อการค้าการลงทุน และจะทำให้ประเทศนั้นเป็นตัวถ่วงของประชาคมไปโดยปริยาย

                   อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาประเทศไทยไม่มีมาตรการใดบังคับให้ต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ การเสนอให้มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายส่วนใหญ่จึงเป็นไปตามข้อเสนอของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ “ตามความเหมาะสม” เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปโดยสะดวก มิได้คำนึงถึงพลวัตของโลกที่เกิดขึ้น กฎหมายจำนวนมากจึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ และกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ รวมทั้งการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม

                    คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตระหนักถึงความสำคัญของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย จึงได้เสนอร่างพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. .... ต่อรัฐบาลเพื่อเป็นกลไกผลักดันให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายทุกฉบับทุกรอบระยะเวลารวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาดำเนินการดังกล่าวให้ชัดเจน โดยกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายต่าง ๆ มีหน้าที่จัดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบห้าปี หรือจะทำก่อนห้าปีก็ได้หากเห็นว่าจำเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้น หรือเมื่อได้รับหนังสือร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากองค์กรที่เกี่ยวข้องหรือจากประชาชนทั่วไป และรัฐมนตรีผู้รักษาการเห็นว่าข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะนั้นมีเหตุผลอันสมควร หรือเมื่อได้รับข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย หรือในกรณีที่ปรากฏว่าว่ามิได้มีการบังคับใช้หรือปฏิบัติตามกฎหมายเกินสามปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นใช้บังคับ

                    กรณีสุดท้ายนี้มีจริง ๆ นะครับ มีกฎหมายหลายฉบับที่ตราขึ้นหลายปีแล้ว แต่หน่วยงานผู้รับผิดชอบยังไม่รู้ว่ามีกฎหมายนั้นอยู่ก็มี บางฉบับต้องมีการออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่หลายปีผ่านไปก็ยังไม่ออกกฎกระทรวงที่ว่านี้เสียทีก็มี

                    สำหรับหลักเกณฑ์การทบทวนมีดังนี้ครับ

                    (1) ยังมีความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายนั้นใช้บังคับต่อไปหรือไม่

                    (2) ต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครอง วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อมทั้งของประเทศและของโลกที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน อย่างไร ไม่ใช่เอาสะดวกเจ้าหน้าที่อย่างเดียว

                    (3) ต้องการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องหรืออนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามภายใต้บังคับกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ อย่างไร เพราะปัจจุบันประเทศไทยมีพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศที่ต้องปฏิบัติตามจำนวนมาก เช่น กรณี IUU นั้นเรารับรู้มานานแล้ว และในปี 2552 เราก็ลงนามใน Cha-am Hua Hin Declaration กับสมาชิกอาเซียนว่าเราจะทำตาม IUU แต่ไม่ได้ทำอะไรจนฝีมาแตกเอาเมื่อกลางปี 2558 เป็นต้น

                    (4) จะปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายอย่างไรเพื่อลดผลกระทบและภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากกฎหมายนั้น

                    (5) กำหนดให้ใช้ระบบคณะกรรมการ การอนุมัติ การอนุญาต ใบอนุญาต ระบบการจดทะเบียน หรือระบบอื่นที่กำหนดขึ้นเพื่อกำกับหรือควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยรัฐเพียงเท่าที่จำเป็น ไม่ใช่ใช้ระบบคณะกรรมการหรือระบบอนุญาตกันตะพึดไป ระบบคณะกรรมการก็มีส่วนดีอยู่ เพราะเป็นการระดมสมอง แต่ก็ทำให้ล่าช้าและต้นทุนการบริหารจัดการและการประชุมสูงมาก ส่วนระบบอนุญาตกับเกือบทุกกิจกรรมนั้นไม่เหมาะสม เพราะการอนุญาตเป็นดุลพินิจ จึงไม่มีมาตรฐานที่แน่นอนและเป็นช่องทางคอรัปชั่น

                    (6) การให้บริการแบบจุดเดียวเบ็ดเสร็จได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพโดยใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์มาช่วย

                    (7) การป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายนั้น

                    (8) เรื่องอื่นใดที่จะทำให้กฎหมายนั้นไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชนโดยไม่จำเป็น ไม่ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น

                    ในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านี้จะทำกันงุบ ๆ งิบ ๆ ไม่ได้นะครับ ไม่งั้นจะทำกันเป็นพิธีกรรมผ่าน ๆ ไปให้ผู้คนเขาไม่เชื่อมั่นกันอีก คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงเสนอให้รัฐมนตรีผู้รักษาการมีหน้าที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับกฎหมายนั้นตามหลักการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders Consultation) และจะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นการทั่วไปด้วยก็ได้ และเมื่อทำเสร็จแล้วต้องมีการเปิดเผยรายงานผลการทบทวนต่อสาธารณะ และต้องเสนอคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาด้วยตามหลักรัฐบาลเปิดเผย (Open Government Doctrine)

                    นอกจากกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่ว่านั้นแล้ว พระราชกฤษฎีกานี้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีผู้รักษาการที่จะสั่งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจัดทำคำแปลของกฎหมายทั้งหมดเป็นภาษาที่ใช้ในการทำงานของอาเซียนหรือภาษาอังกฤษให้แล้วเสร็จภายในสองปีนับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกานี้ใช้บังคับด้วย และต้องเผยแพร่คำแปลดังกล่าวทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศโดยที่ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย และเมื่อใดที่มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องปรับปรุงแก้ไขและเผยแพร่คำแปลของกฎหมายนั้นโดยเร็ว

                    เรื่องแปลนี่ไม่ต้องถึงขนาดไปจ้างใครเขาแปลหรอกครับ ให้เจ้าหน้าที่นั่นแหละแปล หัวหน้าเป็นคนตรวจ ก็คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเห็นว่าข้าราชการไทยไปประชุมหรือดูงานต่างประเทศกันบ่อย ๆ จึงสันนิษฐานไว้ก่อนว่าข้าราชการไทยเรามีความสามารถทางภาษาในระดับดีถึงดีมาก ไม่งั้นจะไปประชุมหรือดูงานรู้เรื่องกันได้อย่างไร ถ้าทำไม่ได้ เห็นทีจะต้องสงสัยไว้ก่อนแล้วละว่าที่ผ่าน ๆ มาน่ะไปทำอะไรกัน???

                    ถามว่าถ้ารัฐมนตรีผู้รักษาการไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกานี้ มีผลอย่างไร ตอบได้ว่าเมื่อมีหน้าที่ตามกฎหมายแล้วไม่ทำตามก็เป็นละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ครับ ส่วนใครจะดำเนินการต่อไปอย่างไรก็สุดแล้วแต่ กฎหมายอื่นเขากำหนดวิธีการปฏิบัติไว้แล้วครับ

                    จึงเรียนมาเพื่อโปรดทราบและปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด.